□ 湯曉蒙，范冬清

終身教育在國際上倡行不過半個世紀。相較于傳統(tǒng)教育，終身教育發(fā)展并非自然過程，而是各國政府主動推進的結果。終身教育先行國家都通過立法和政策確立終身教育國家戰(zhàn)略。我國終身教育發(fā)展較晚，但政府抓住后發(fā)優(yōu)勢，積極借鑒國際先進經驗，出臺相關政策，形成了獨具特色的終身教育國家戰(zhàn)略?！皣覒?zhàn)略”概念源自美國，是指“為達到鞏固國家安全目標而發(fā)展、運用和協(xié)調國力的各部分(包括外交、經濟、軍事和信息等)的藝術和科學”[1]，傳入我國后，主要用于體現(xiàn)黨和國家的總路線、總方針和總政策。我們認為，所謂國家戰(zhàn)略是戰(zhàn)略體系的最高層次，是為實現(xiàn)國家總目標而制定的總體性戰(zhàn)略概括，其任務是依據國際國內情況，綜合運用政治、軍事、經濟、科技、文化等國家力量，籌劃指導國家建設與發(fā)展，維護國家安全，達成國家目標。而終身教育國家戰(zhàn)略是指一個國家在較長時期內對終身教育發(fā)展所做的全局性、系統(tǒng)性規(guī)劃和方略，主要包括戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略主題、戰(zhàn)略舉措等方面。本文通過回顧我國終身教育國家戰(zhàn)略的演進歷程，闡釋其戰(zhàn)略目標、主題與舉措，分析其背景和問題，提出終身教育國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)路徑。

一、中國終身教育國家戰(zhàn)略的演進

我國終身教育國家戰(zhàn)略的確立歷經近30年，在演進中不斷創(chuàng)新，戰(zhàn)略目標日益明確和全面，戰(zhàn)略主題不斷彰顯和深化，戰(zhàn)略舉措逐漸多元和系統(tǒng)。

(一)戰(zhàn)略設想提出階段(1993—2001年)

本階段的戰(zhàn)略目標是“建立和完善終身教育體系”。我國終身教育政策始于1993年首次使用“終生教育”概念的《中國教育改革和發(fā)展綱要》[2]。1995年《教育法》“總則”提出了“促進各級各類教育協(xié)調發(fā)展，建立和完善終身教育體系”的目標。[3]此后，全國教育事業(yè)“九五”和“十五”計劃等文件均將“逐步建立和完善終身學習體系”作為目標。本階段我國終身教育國家戰(zhàn)略實現(xiàn)從無到有的突破，但各項政策對終身教育、終身學習和終身教育(學習)體系的理解尚處于初級階段，“建立和完善終身教育體系”目標更多停留在理念和設想層面。

基于對終身教育(體系)內涵的理解，本階段的戰(zhàn)略主題是“成人教育、繼續(xù)教育”?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》指出，成人教育是傳統(tǒng)學校教育向終生教育發(fā)展的一種新型教育制度。1995年《教育法》規(guī)定，“國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、業(yè)務教育和終身教育”，其后的相關文件都提出了“積極發(fā)展職業(yè)教育、成人教育和繼續(xù)教育”的戰(zhàn)略主題。本階段“成人教育”包含“繼續(xù)教育”范疇，但開始了由“成人教育”單一話語走向“成人教育、繼續(xù)教育、終身教育”等多種話語共存的過程。上述概念的陸續(xù)出現(xiàn)，體現(xiàn)了國家政策對相關主題的探索和嘗試。

圍繞成人教育和繼續(xù)教育，本階段終身教育體系的構建舉措主要包括社區(qū)教育、崗位培訓、廣播電視教育、函授教育、業(yè)余進修、自學輔導、現(xiàn)代遠程網絡等形式，其中，社區(qū)教育實驗和現(xiàn)代遠程教育網絡建設是這一階段的亮點?？偟膩砜?，仍集中在傳統(tǒng)的成人教育范疇，重點在崗位培訓和繼續(xù)教育，但也開始了對各種教育資源與教育形態(tài)整體銜接與融合的思考，比如對職前教育和職后培訓、學歷和非學歷教育、職業(yè)教育和普通教育等溝通和銜接的嘗試。

(二)戰(zhàn)略目標明確階段(2002—2015年)

本階段的戰(zhàn)略目標是“構建終身教育體系和建設學習型社會”。黨的十六大報告在構建終身教育體系的基礎上，首次將“建成全民學習、終身學習的學習型社會”作為全面建設小康社會目標。[4]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“到2020年構建體系完備的終身教育，基本形成學習型社會”[5]?！督逃康绕卟块T關于推進學習型城市建設的意見》將建設學習型社會作為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重要內容和有力支撐，把學習型社會建設提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。[6]本階段，“終身教育體系”構建目標更加明確，進入全面實施階段；“學習型社會”建設目標體現(xiàn)了終身教育的時代價值，深化和擴展了戰(zhàn)略目標內涵。

本階段戰(zhàn)略主題由“成人教育、繼續(xù)教育”轉變?yōu)椤袄^續(xù)教育、終身教育”。黨的十六大提出通過發(fā)展“繼續(xù)教育”構建終身教育體系，此后黨的十七大和十八大報告都將繼續(xù)教育作為終身教育體系建設和學習型社會建設的主要途徑，《規(guī)劃綱要》更是直接將終身教育體系建設放在“繼續(xù)教育”部分論述，2015年《教育法》也將“國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教育”修訂為“繼續(xù)教育”[7]?？梢?，“繼續(xù)教育”開始逐漸代替“成人教育”，與“終身教育”一并成為新的主導話語和戰(zhàn)略主題，其內涵和外延涵蓋成人教育范疇，是一個意義更加廣泛的概念?！袄^續(xù)教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分?！盵8]

基于戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略主題的變化，本階段戰(zhàn)略舉措呈現(xiàn)出形式更加多樣、銜接更加緊密的特征。首先，出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)成人教育的新形式：社區(qū)教育內涵和形式不斷創(chuàng)新；學習型社會建設中學習型城市、學習型企業(yè)、學習型社區(qū)、學習型組織等形式不斷涌現(xiàn)；互聯(lián)網與傳統(tǒng)教育形式深度融合，形成了開放式的繼續(xù)教育新模式，使之煥發(fā)新的生機。其次，各項舉措間的銜接和溝通更加充分，逐漸趨于體系化。社區(qū)教育與職業(yè)教育、繼續(xù)教育開始交叉融合，普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育之間的溝通機制初步形成，學分銀行、國家資格框架等學習成果認證制度開始探索嘗試，銜接和溝通不同類型教育的“立交橋”開始形成。

(三)戰(zhàn)略思想深化階段(2016年至今)

本階段的戰(zhàn)略目標是“構建服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系、建設學習型社會”，這是“十三五”期間我國終身教育國家戰(zhàn)略目標的重大變化。2016年國民經濟“十三五”規(guī)劃提出“構建惠及全民的終身教育培訓體系”[9]。2017年國家教育“十三五”規(guī)劃進一步提出“形成更加適應全民學習、終身學習的現(xiàn)代教育體系”[10]。2019年黨的十九屆四中全會[11]和《中國教育現(xiàn)代化2035》[12]提出“構建服務全民終身學習的教育體系”。2021年《國民經濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規(guī)劃)提出，要“加快構建網絡化、數字化、個性化、終身化的教育體系，滿足經濟社會發(fā)展和全民終身學習的多樣化教育需求”[13]。可見，國家政策對終身教育體系內涵的界定發(fā)生了根本變化，以往突出強調的“終身教育體系”被“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”所取代，并開始與“學習型社會”走向內在統(tǒng)一。上述轉變是國家基于新時期社會主要矛盾，為“滿足人民日益增長的美好生活需要”而提出的，具有重要的戰(zhàn)略意義。

表1 我國終身教育國家戰(zhàn)略的發(fā)展階段及其內容

伴隨著戰(zhàn)略目標的重大變化，本階段戰(zhàn)略主題也由“繼續(xù)教育、終身教育”轉變?yōu)椤敖K身學習、全民學習”。國家教育“十三五”規(guī)劃指出，“十三五”期間，促進全民享有終身學習機會，成為世界教育發(fā)展新目標?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》的基本理念中強調，更加注重面向人人，更加注重終身學習?？梢姡倦A段“終身學習、全民學習、學習型社會”成為政策主導話語，發(fā)展重心由注重終身教育機會和條件提供，轉向注重激發(fā)和調動民眾終身學習的積極性，這是終身教育體系完善和學習型社會逐漸成熟的重要標志。

涵蓋所有教育形式的“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”，使本階段戰(zhàn)略舉措更加豐富、內容更加廣泛、銜接更加體系化。首先，終身學習理念在國民教育體系各級各類教育中逐步普及，尤其是職業(yè)教育與高等教育，已經開始深度融入終身學習體系。其次，繼續(xù)教育不斷創(chuàng)新和深入發(fā)展，廣播電視大學轉型為開放大學系統(tǒng)，成為新的終身學習陣地。再次，社區(qū)教育內涵更加豐富，除了老年教育等傳統(tǒng)內容，形成學校、社區(qū)、家庭協(xié)同育人的新模式。從次，學習型社會建設形式更加豐富，除了傳統(tǒng)的學習型城市和學習型組織建設，民間讀書會等非傳統(tǒng)學習型組織不斷涌現(xiàn)，成為新的增長點。最后，終身學習“立交橋”已具備規(guī)模，國民教育體系內部的溝通與銜接更加順暢，職業(yè)教育與社區(qū)教育深度融合，職業(yè)教育、高等教育與繼續(xù)教育開始統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，現(xiàn)代信息技術極大地促進了各級各類教育的融合?？偟膩砜矗倦A段戰(zhàn)略舉措正在形成資源整合、開放共享、協(xié)調發(fā)展的合力。

二、當前中國終身教育國家戰(zhàn)略的內涵與意義

(一)“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”的內涵

“全民終身學習”是所有人基于自身各個生活階段需求，在任何時間與地點、以適合自己的方式開展學習的行為?！叭瘛笨梢岳斫鉃橐环N標明事物影響力的范圍概念，“全民終身學習”標志著終身學習的參與廣度，也突顯出終身學習對象的復雜性?！叭瘛备拍钌婕案鱾€年齡階段、各種生活和工作狀態(tài)，由此產生生存與健康、升學與就業(yè)、工作與社交、自我提升與實現(xiàn)等各種學習需求。全民終身學習給社會教育資源供給提出了極高要求，“服務全民終身學習”是一項極其復雜和系統(tǒng)的工程，需要全社會的配合和參與。

服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系，融合了之前的國民教育體系和終身教育體系，成為一個涵蓋所有教育層次和形式的完整系統(tǒng)。宏觀上，這一體系應凸顯“服務全民”的特質；微觀上，它應致力于滿足每個人的“終身學習需求”。[14]這一系統(tǒng)的要素包括教育系統(tǒng)、體制機制系統(tǒng)和技術支持系統(tǒng)。[15]教育系統(tǒng)是指各級各類教育組成的有機體系，是服務全民終身學習需求的現(xiàn)代教育體系的本體，包括正規(guī)教育系統(tǒng)和非正規(guī)教育系統(tǒng)。體制機制系統(tǒng)是保障各級各類教育相互銜接、有機融合、有序運行的體制和機制體系，主要包括教育法規(guī)政策系統(tǒng)、國家資歷框架系統(tǒng)、學習成果積累與轉換系統(tǒng)等。技術支持系統(tǒng)是為教育體系運轉和創(chuàng)新提供技術助力的現(xiàn)代信息技術系統(tǒng)，包括互聯(lián)網、數字化學習平臺等。

“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”是學習型社會建設的主要載體和形成的重要標志?！皩W習型社會”是“以終身教育體系為基礎，以學習者為中心，人人均能終身學習的理想社會”[16]。作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)社會形態(tài)的新型社會發(fā)展形態(tài)，它本質上是以知識經濟和信息技術為基礎、教育與社會及個人高度統(tǒng)一、以人的終身學習和終身發(fā)展為目標的社會。學習型社會強調全民終身學習需求、現(xiàn)代教育體系和社會三者的互相促進、密切融合、協(xié)調統(tǒng)一，其目的是使全民愿意學習、全民懂得學習、全民能夠學習、全民不斷學習。因此，只有建成了服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系，學習型社會才能實現(xiàn)。

(二)“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”的戰(zhàn)略意義

終身教育國家戰(zhàn)略是國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是國家治理體系建設、社會主義現(xiàn)代化建設乃至中華民族偉大復興的重要支撐，具有超越教育的戰(zhàn)略意義?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》指出：“將服務中華民族偉大復興作為教育的重要使命，堅持教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務?！盵12]黨的十九屆四中全會決定將“構建服務全民終身學習的教育體系”放在完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進行論述。[11]從政治發(fā)展的高度看，堅持和完善黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系和行政體制，需要通過服務全民終身學習的教育體系促使全黨和全民加強終身學習，不斷自我提升。各級黨組織和政府應積極建設學習型黨組織和學習型政府，各級干部應帶頭提高終身學習意識和能力，普通民眾通過終身學習增強參政議政、參加社會治理和自我管理的能力。從經濟發(fā)展的高度看，堅持和完善社會主義基本經濟制度，加快建設現(xiàn)代化經濟體系，推動經濟高質量發(fā)展，要求人們順應知識經濟時代特征，通過不斷學習推動經濟發(fā)展，教育體系應滿足各階層和各行業(yè)勞動者的終身學習需求。從文化發(fā)展的高度看，堅持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進文化的制度，把握社會主義先進文化方向，激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力，需要教育體系提供更多學習條件和機會，通過全民學習構筑中國精神、中國價值和中國力量。從社會民生發(fā)展的高度看，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度及生態(tài)文明制度，需要教育體系發(fā)揮核心支撐和重要推力的作用，人民日益增長的美好生活需要全民參與和推動，人人共享需要人人有責、人人盡責，更需要人人有能力盡責。

三、中國終身教育國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)

(一)終身教育國家戰(zhàn)略實現(xiàn)的時代背景

1.新時代社會主要矛盾突顯教育發(fā)展新任務

黨的十九大報告指出，我國社會主義主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”[17]，這是對新時代我國社會主要矛盾的科學判斷。社會主要矛盾新變化需要從兩個方面理解：一是與之前社會主要矛盾中的“日益增長的物質文化需求”相比，“人民日益增長的美好生活需要”內容更廣泛，不僅包括既有的日益增長的物質文化硬需求，還包括獲得感、幸福感、安全感，以及尊嚴、權利、公平等更具主觀色彩的軟需要?！坝残枨蟆毙枰?，“軟需要”更加迫切。[18]二是深刻認識“不平衡不充分發(fā)展”。發(fā)展不平衡不充分已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素，突出體現(xiàn)為不同群體和階層、不同區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡，以及發(fā)展質量、創(chuàng)新能力、民生狀況、社會文明等方面的發(fā)展不充分。[19]

新時代社會主要矛盾對教育發(fā)展提出了新要求，滿足人民日益增長的美好生活需要，教育應更有作為。教育是達成美好生活的基本途徑之一，它可以告訴人們什么是美好生活，鼓勵和幫助人們追尋生命的更高意義；可以引導人們如何追求美好生活，教化人們獲得追求美好生活的行動能力。[20]為了完成這一偉大使命，我們應在社會主要矛盾的基礎上認識新時代教育發(fā)展的主要矛盾，即“人民群眾日益增長的美好教育需要與教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾”。解決我國教育發(fā)展不平衡不充分問題，努力辦好人民滿意教育，滿足人民日益增長的美好教育需要，是新時代給教育改革發(fā)展提出的新要求。[21]

2.“雙循環(huán)”新發(fā)展格局對教育提出新要求

習近平總書記在2020年中央財經委員會第七次會議上首次提出構建“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”[22]?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局是對我國20世紀80年代以來“依賴國際大循環(huán)構建內部市場化大循環(huán)”外向型發(fā)展戰(zhàn)略的修正和調整，可以從以下幾方面認識：國內大循環(huán)不是被動循環(huán)，而是主動調整，是主動追求的內部高質量發(fā)展；國內大循環(huán)已經具有良好基礎，但仍需要進一步推進體制機制改革，完善治理體系；國內大循環(huán)為主體，絕不是關起門自己運行，只不過是由原來的“以外促內”轉變?yōu)椤耙詢却偻狻倍选?/p>

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局對教育系統(tǒng)變革提出了兩個層面的要求：一是要求教育要融入雙循環(huán)新格局，以高質量現(xiàn)代教育體系提供知識和人才支撐。面向“十四五”及“2035遠景”目標，教育應在建設創(chuàng)新型國家方面發(fā)揮基礎性作用，在社會主義強國建設中發(fā)揮決定性作用，在社會和諧進程中發(fā)揮民生性作用。[23]二是為了融入和服務雙循環(huán)新格局，教育系統(tǒng)自身也要相應建立“國內大循環(huán)為主、國內國際雙循環(huán)相互促進的新格局”。習近平總書記在教育文化等領域專家代表座談會上指出，“十四五”期間，要優(yōu)化同新發(fā)展格局相適應的教育結構、學科專業(yè)結構、人才培養(yǎng)結構，完善全民終身學習推進機制。這就要求教育系統(tǒng)既要對內滿足全民終身學習需求、支撐國內經濟內循環(huán)的人才需要，又要促進教育對外開放，推動形成雙循環(huán)良性互動的教育發(fā)展新格局。

3.社會高質量發(fā)展對教育提出高要求

黨的十九大報告提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”，黨的十九屆五中全會則指出“我國已轉向高質量發(fā)展階段”，這表明我國已由經濟高質量發(fā)展進入到全面高質量發(fā)展階段?！案哔|量發(fā)展”將是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發(fā)展的主題，其著眼點、出發(fā)點和落腳點是更好地滿足人民美好生活需要。通過高質量發(fā)展實現(xiàn)高質量生活，需要全面長期堅持高質量發(fā)展道路。從發(fā)展領域看，“高質量發(fā)展不只是經濟要求，而是對經濟社會發(fā)展方方面面的總要求”；從區(qū)域發(fā)展看，“不是只對經濟發(fā)達地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求”；從發(fā)展時域看，“不是一時一事的要求，而是必須長期堅持的要求”。[24]

高質量發(fā)展理念對教育提出“高”要求。“十四五”規(guī)劃提出建設高質量教育體系，表明我國教育也開始由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，這不僅是社會主義現(xiàn)代化建設、人民對美好生活的向往和社會進步對教育提出的新要求，也是新的歷史起點上中國教育的新使命、新期待和新藍圖。教育高質量發(fā)展是滿足高質量需求的發(fā)展，是新發(fā)展理念引領下的發(fā)展，是全面轉變教育發(fā)展方式、優(yōu)化教育結構、轉換增長動力的發(fā)展，是從數量追趕轉向質量追趕、從規(guī)模擴張轉向結構優(yōu)化、從要素驅動轉向創(chuàng)新驅動的發(fā)展，它要求教育要實現(xiàn)公平、均衡、協(xié)調、全面、創(chuàng)新、優(yōu)質、持續(xù)和安全發(fā)展。[25]

(二)實現(xiàn)終身教育國家戰(zhàn)略面臨的主要問題

1.尚未形成全民學習的社會風尚

構建服務全民終身學習教育體系的目的是建立學習型社會。在這一社會形態(tài)下，民眾普遍具有較高的受教育水平、強烈的學習意識和學習能力，全社會形成以文化為先、以知識為榮、以學習為傲的良好風尚。但是，目前我國社會尚未形成全民終身學習的社會風尚，青少年學習有強烈的功利化心態(tài)，很多民眾不具備學習意識和學習能力，庸俗實用主義價值觀導致民眾精神世界的“空虛”化和生活方式的“無知”化。雖然近年來我國政府大力推進學習型城市和各類學習型組織建設，但收效并不理想。學習終究是個體意識和能力問題，最終取決于民眾個人。近年來我國民間讀書會的興起，可以說是民眾學習意識覺醒的體現(xiàn)，但參與范圍極為有限，還不能促成整個社會學習風尚。正如習近平總書記所指出的，“面對我們的知識、能力、素質與時代要求還不相符合的嚴峻現(xiàn)實，我們一定要強化活到老、學到老的思想，主動來一場‘學習的革命’，切實把外在的要求轉化為內在的自覺，讓學習成為自己的一種興趣、一種習慣、一種精神需要、一種生活方式”[26]，這樣才能真正建成學習型社會，實現(xiàn)全民學習的目標。

2.各級各類教育亟需實現(xiàn)高質量發(fā)展

各級各類教育高質量發(fā)展是教育體系滿足全民終身學習需求的前提。近年來，我國雖然高度重視教育質量問題，但均衡的高質量教育體系仍未建立?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出“發(fā)展中國特色世界先進水平的優(yōu)質教育”目標，但目前我國教育質量標準體系還不夠完善，沒有建立覆蓋全學段、符合不同層次類型教育特點、體現(xiàn)世界先進水平的教育質量標準。因此，各級各類教育質量尚有很大提升空間。學前教育階段需完善保教質量標準和教師質量標準；中小學階段需要建立健全各學科學業(yè)質量標準和學生體質健康標準；職業(yè)教育需要建設覆蓋大部分行業(yè)領域、具有國際先進水平的中國職業(yè)教育標準體系；高等教育需要建立面向普及化階段的多元化評價體系；繼續(xù)教育需要建立衡量民眾終身學習能力和評價終身學習需求滿足度的評價標準體系?？傊覈逃刑幱谟沙醪狡占跋蚋咚礁哔|量普及過渡的重要階段，提升各級各類教育質量是當務之急。

3.教育體系統(tǒng)籌協(xié)調力度不足

全民終身學習要求政府加強對各級各類教育的統(tǒng)籌力度，促進教育體系的高度系統(tǒng)化和開放化，以及教育資源的均衡布局。當前我國教育體系統(tǒng)籌協(xié)調力度不足，根本原因是缺乏有效的頂層設計。長期以來各級各類教育之間相互分離、壁壘分明，導致教育體系縱向阻隔、橫向割裂，[27]這與終身學習所要求的縱向貫穿一生、橫向全面發(fā)展相矛盾。有效頂層設計欠缺和治理能力不足，導致教育體系內部統(tǒng)籌協(xié)調不足，發(fā)展很不均衡。各級各類教育統(tǒng)籌協(xié)調方面，雖然義務教育、高等教育近年來發(fā)展相對較為充分，但學前教育、特殊教育、高中教育、職業(yè)教育等方面存在短板，各級各類教育溝通銜接尚不通暢。城鄉(xiāng)教育之間，城市化進程強化了城市教育的歷史優(yōu)勢，導致農村教育規(guī)模不斷萎縮，質量難以保障，二元對立格局不斷加劇。區(qū)域教育發(fā)展方面，發(fā)達地區(qū)巨大的經費投入，造成人才和教育資源流動的虹吸效應，加劇了中東西部各大區(qū)域之間、省域內不同區(qū)域之間乃至城市內部教育之間的不平衡。

(三)終身教育國家戰(zhàn)略實現(xiàn)的基本策略

1.理念為先：普及終身學習理念，培養(yǎng)全民學習氛圍

理念決定戰(zhàn)略方向。建設服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系是一次巨大的戰(zhàn)略轉型，轉型關鍵不在于“型”，而在于“神”，這個神就是理念。我國終身教育起步較晚，至今民眾尚未了解和掌握終身教育理念，影響到全社會學習氛圍的形成。因此，新時代實施終身教育國家戰(zhàn)略的首要任務，是繼續(xù)大力推廣和普及終身教育和終身學習理念，使之廣布各界，深入人心，形成自覺。首先，作為現(xiàn)代教育體系的主要組成部分，國民教育體系各級各類教育應在管理者和師生中積極普及終身教育理念，使學生逐步形成終身學習意識和能力，從根本上避免學生成年后不具備終身學習意識和能力的問題。各級各類教育對終身學習理念的培養(yǎng)各有側重：幼兒園和小學階段培養(yǎng)學習和探究興趣，初步掌握自我學習和探究能力；中學階段認識職業(yè)和人生，強化學習和探究能力，培養(yǎng)創(chuàng)新意識和能力，初步具備自我發(fā)展意識和能力；高等教育階段學會獨立學習和終身學習，養(yǎng)成自我發(fā)展意識，具備探究和創(chuàng)新能力。其次，對于社會成人，應通過多種渠道喚起他們的學習意識，培養(yǎng)終身學習能力。要使民眾認識到學習的群體差異性、個體差異性和需求多樣性，培養(yǎng)評價自身學習需求的意識和能力。要使家長認識到學習對于家庭教育的價值，使農民認識到學習對于就業(yè)和致富的價值，使工作者認識到學習對于職業(yè)提升的價值，使老人認識到學習對于豐富老年生活的價值，使全體民眾認識到學習對于提高生活品質和陶冶性情的價值。

2.體系為本：構建現(xiàn)代教育體系，服務全民學習需求

體系決定戰(zhàn)略全局。過去二十多年，我國政府致力于終身教育體系構建，但受到理念及現(xiàn)實條件等因素的制約，相關政策更多將重點放在繼續(xù)教育方面。新時期我國終身教育國家戰(zhàn)略提出建設高質量的、服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系，這是里程碑式的轉折。而高質量教育體系建設依然任重道遠。正如有學者提出，“十四五”期間要在健全優(yōu)質均衡的基本公共教育服務體系、健全學校家庭社會協(xié)同育人體系、構建技能社會職業(yè)技術教育體系、構建更高水平高等教育體系等方面取得突破，并重視各子系統(tǒng)間的聯(lián)系與融通，完善高質量教育體系整體，長遠看就是構建服務全民終身學習的教育體系。[23]高質量教育體系需要具備高質量、體系化、開放化和服務均等化的特點。因此，體系構建首先要在終身教育理念下，促進各級各類教育的充分健康發(fā)展，實現(xiàn)各部分和整體的高質量。在此基礎上，完善連接各級各類教育的“立交橋”，有機整合各類教育資源，形成對內銜接通暢、對外開放包容的現(xiàn)代教育體系。其次是保持教育體系與社會間的充分開放與交互。實現(xiàn)開放和交互的前提是各級各類教育都應當建立在“服務”基礎上?！胺铡辈粌H是為民眾提供更多、更適合的教育機會，還要為每個公民的終身學習需求提供量身定制的精準“服務”，比如應具體支持不同年齡、不同職業(yè)學習者的不同學習需求，政府提供的各種教育活動和學習信息便于基層學習者參與和獲取，等等。[14]

3.創(chuàng)新為魂：開拓戰(zhàn)略舉措新思維，尋求教育發(fā)展新路徑

創(chuàng)新決定戰(zhàn)略成敗。近些年來，我國終身教育實踐開創(chuàng)了諸多獨具特色的戰(zhàn)略舉措，獲得了良好效果。但面對高質量教育體系建設和滿足全民終身學習需求的高要求，現(xiàn)有創(chuàng)新水平是不夠的。因此，《中國教育現(xiàn)代化2035》在實施路徑中指出：充分發(fā)揮基層特別是各級各類學校的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵大膽探索、積極改革創(chuàng)新，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于高質量發(fā)展的教育體制機制。終身教育戰(zhàn)略創(chuàng)新包括四個方面：一是理念創(chuàng)新?，F(xiàn)代教育體系建設應遵循《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的八大基本理念：更加注重以德為先，更加注重全面發(fā)展，更加注重面向人人，更加注重終身學習，更加注重因材施教，更加注重知行合一，更加注重融合發(fā)展，更加注重共建共享。二是舉措創(chuàng)新。一層含義是已有舉措內涵和外延的擴展與創(chuàng)新，比如社區(qū)教育內容和范圍的拓展、服務的深化，國家資歷框架和學分銀行制度的實質性落地等。如何從國家戰(zhàn)略層面制定符合戰(zhàn)略目標的制度，需要細致安排和制度創(chuàng)新[28]。另一層含義是新舉措的開發(fā)和實施，比如重視社會各界的自主學習，發(fā)展民間讀書會等區(qū)別于傳統(tǒng)學習型組織的非正式學習型組織，不斷將現(xiàn)代信息技術和互聯(lián)網創(chuàng)新成果運用于教育發(fā)展，開拓新的教育邊界。三是方法創(chuàng)新。即轉變工作思路，走出傳統(tǒng)觀念和路徑依賴，創(chuàng)新工作思路與方法。在現(xiàn)有資源和條件不變的情況下，方法創(chuàng)新會帶來截然不同的效果。四是路徑創(chuàng)新。筆者曾提出，中國終身教育發(fā)展地方先行、發(fā)達地區(qū)先行和非正規(guī)非正式教育先行的三條宏觀路徑。[29]經過十年發(fā)展，地方先行和發(fā)達地區(qū)先行為國家終身教育發(fā)展積累了豐富的地方經驗，非正規(guī)非正式教育先行為普及終身教育理念、構建終身教育體系奠定了堅實基礎，我國終身教育已具備全面、均衡的發(fā)展條件。因此，未來國家終身教育宏觀發(fā)展將由自下而上的地方先行發(fā)展轉變?yōu)樽陨隙碌恼w發(fā)展，由發(fā)達地區(qū)先行發(fā)展轉變?yōu)榫獍l(fā)展，由非正規(guī)非正式教育先行發(fā)展轉變?yōu)楦骷壐黝惤逃齾f(xié)調發(fā)展。

中國終身教育國家戰(zhàn)略是中國政府基于國情推進教育改革發(fā)展的總體方略，既符合國際終身教育發(fā)展趨勢，又具有強烈的本土化特征；既吻合人本主義教育思想，又體現(xiàn)出以人民為中心的發(fā)展思想。在我國邁向第二個百年的進程中，終身教育國家戰(zhàn)略將會不斷創(chuàng)新，以終身教育發(fā)展的“中國模式”，為推進現(xiàn)代教育體系高質量發(fā)展、服務全民終身學習需求，進而為辦好人民滿意教育、推進教育現(xiàn)代化和社會主義現(xiàn)代化，甚至為國際終身教育發(fā)展提供方向和指引。當然，我國終身教育國家戰(zhàn)略的全面實施尚處于初步階段，還存在實現(xiàn)標準和實現(xiàn)時間節(jié)點不確定等問題[30]，這也是需要進一步研究的方向。