施羽暇

(中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所，北京100191)

0 引言

在5G、人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息通信技術(shù)的推動(dòng)下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)要素的發(fā)展，多次提出要培育數(shù)據(jù)要素市場，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值。2020年，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》密集地提到要加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位[1-3]。為了進(jìn)一步做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，需要加快構(gòu)建與之相匹配的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)則和體系，特別是圍繞如何培育數(shù)據(jù)要素市場，激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值，需要進(jìn)一步加快相關(guān)政策、法律法規(guī)的制定和落地。

1 數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)全新的、關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，能夠與其他生產(chǎn)要素不斷交叉融合，加速迭代組合，引發(fā)生產(chǎn)要素跨領(lǐng)域、跨維度、系統(tǒng)性、革命性的突破。一方面，隨著數(shù)字技術(shù)與國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的融合應(yīng)用不斷深化，數(shù)據(jù)的產(chǎn)量、市場規(guī)模不斷增長；另一方面，數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的法制環(huán)境、政策環(huán)境也在不斷優(yōu)化完善。

1.1 數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的法律基礎(chǔ)制度基本確立

2021年9月，我國數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)正式施行?！稊?shù)據(jù)安全法》界定了數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)安全的基本定義，明確了建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置機(jī)制、數(shù)據(jù)安全審查制度等，確立了數(shù)據(jù)安全的法律基礎(chǔ)制度框架。2021年11月，《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》(以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》)正式施行。個(gè)人信息作為數(shù)據(jù)的重要組成部分，是平臺型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)據(jù)資源的關(guān)鍵部分。上述兩部法律體現(xiàn)出我國在平衡個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的重要考量。至此，《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》共同奠定了我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的法律基石。

1.2 數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的政策環(huán)境正處于日趨完善的過程中

從部委層面來看，目前我國已經(jīng)有二十余個(gè)部門啟動(dòng)了行業(yè)內(nèi)的大數(shù)據(jù)中心體系建設(shè)，有些還印發(fā)了不同行業(yè)和領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)發(fā)展文件(見表1)。從地方層面來看，除港澳臺地區(qū)外，全國31個(gè)省級行政單位均發(fā)布了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)的相關(guān)文件[4]。從組織層面來看，自2018年推行第八輪政府機(jī)構(gòu)改革以來，我國已成立26個(gè)省市級大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)(見表2)，這些機(jī)構(gòu)形式有大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局和大數(shù)據(jù)管理中心，主要負(fù)責(zé)本地區(qū)數(shù)據(jù)交易市場監(jiān)督管理工作，促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通。

表1 部委推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)行動(dòng)/文件

表2 省市級大數(shù)據(jù)管理局

1.3 數(shù)據(jù)產(chǎn)量和存量飛速增長

數(shù)據(jù)要素技術(shù)逐步成熟，全球數(shù)據(jù)產(chǎn)量和存儲(chǔ)量逐年上升，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量加速增長。根據(jù)IDC的統(tǒng)計(jì)，2020年全球的數(shù)據(jù)量達(dá)到50.5 ZB(見圖1)，我國的數(shù)據(jù)量約為11 ZB，并且數(shù)據(jù)規(guī)?？焖僭鲩L，年均增速超過30%[5]。

圖1 全球每年數(shù)據(jù)產(chǎn)生量及增速圖

1.4 數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模平穩(wěn)增長

數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模穩(wěn)步提升，但增速下滑。根據(jù)Statista Estimates[6]統(tǒng)計(jì)，2020年全球大數(shù)據(jù)市場的收入規(guī)模約為560億美元。但是，由于全球政策環(huán)境對數(shù)據(jù)合規(guī)性要求日益嚴(yán)格，以及數(shù)據(jù)流通規(guī)則缺位的制約，市場增速呈現(xiàn)下滑態(tài)勢。

2 數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展面臨的制約

數(shù)據(jù)要素市場培育是涉及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性工程，需要建立一套與之相匹配的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)則和新的管理體系。隨著社會(huì)的創(chuàng)新技術(shù)能力不斷提升，新的業(yè)務(wù)形態(tài)和應(yīng)用場景不斷涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)要素市場在理論研究、供給能力、安全保障等方面出現(xiàn)短板，具體體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1 數(shù)據(jù)要素理論研究滯后于業(yè)務(wù)形態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展

數(shù)據(jù)與云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)融合創(chuàng)新發(fā)展，涌現(xiàn)了大量的新業(yè)態(tài)新模式，但數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)理論體系尚未建立，相關(guān)管理制度仍不完善，阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的建立與發(fā)展。一方面，當(dāng)前對數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)理論研究尚存不足。學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界對數(shù)據(jù)要素的內(nèi)涵、發(fā)展路徑等尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，缺少理論指引，尤其對于數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定、價(jià)值評估、價(jià)格形成、交易流通、開發(fā)利用等各個(gè)環(huán)節(jié)的理論研究還不夠深入。由于數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)定價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少理論和政策支撐，當(dāng)前國內(nèi)數(shù)據(jù)交易平臺的交易量相比于數(shù)據(jù)量占比非常低[7]。另一方面，政府制度供給還需進(jìn)一步加強(qiáng)。我國在2021年正式發(fā)布了《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》，填補(bǔ)了數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域法律法規(guī)的空白，后續(xù)仍舊需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法在不同行業(yè)的落地和承接。此外，不同行業(yè)數(shù)據(jù)管理存在職責(zé)交叉或“三不管”的真空地帶，數(shù)據(jù)要素管理體系和治理機(jī)制尚未理順，相關(guān)政策措施亟待抓緊研究制定。如互聯(lián)網(wǎng)金融公司數(shù)據(jù)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車數(shù)據(jù)存在多部門職責(zé)交叉等問題，同時(shí)這些企業(yè)的部分?jǐn)?shù)據(jù)業(yè)務(wù)可能還面臨新監(jiān)管空白等挑戰(zhàn)。

2.2 數(shù)據(jù)資源有效供給能力無法滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求

當(dāng)前，由于數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)不夠完善、交易體系不夠健全，數(shù)據(jù)資源整體質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通不暢，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源供給能力無法適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的迫切需要。一方面，當(dāng)前很多部門和企業(yè)尚未摸清所擁有的數(shù)據(jù)資源底數(shù)情況，各行業(yè)的數(shù)據(jù)資源還處在混亂狀態(tài)，而且存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問題，數(shù)據(jù)難以從資源變?yōu)橛袃r(jià)值的資產(chǎn)，有效的數(shù)據(jù)資源供給仍然不足。另一方面，數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通機(jī)制尚未建立健全。由于數(shù)據(jù)管理部門職責(zé)邊界、數(shù)據(jù)流通安全風(fēng)險(xiǎn)隱患、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)接口不統(tǒng)一等因素制約，不同部門、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的數(shù)據(jù)開放共享仍存在較大阻礙。

2.3 數(shù)據(jù)安全保障能力仍需進(jìn)一步加強(qiáng)

隨著技術(shù)和算法的發(fā)展，創(chuàng)新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)，不同平臺海量數(shù)據(jù)聚集后的風(fēng)險(xiǎn)加劇，數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)濫用等安全風(fēng)險(xiǎn)壓力巨大。同時(shí)，由于監(jiān)管思路、管理模式及治理手段尚未適應(yīng)當(dāng)前技術(shù)產(chǎn)業(yè)和市場快速發(fā)展的現(xiàn)狀，平臺企業(yè)大數(shù)據(jù)壟斷等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)浮出水面。如在數(shù)據(jù)壟斷方面，由于大量公共數(shù)據(jù)及用戶數(shù)據(jù)集中在大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，導(dǎo)致出現(xiàn)了信息繭房、大數(shù)據(jù)殺熟乃至隱私侵犯等問題，國家需要更新監(jiān)管思路、加速監(jiān)管模式改革、提升監(jiān)管手段技術(shù)和保障能力。

3 培育數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的對策建議

面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展帶來的新機(jī)遇，應(yīng)加快提升數(shù)據(jù)生產(chǎn)力，構(gòu)建并完善我國數(shù)據(jù)治理體系，牢牢把握數(shù)據(jù)要素發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，更好地激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場的新活力，釋放數(shù)據(jù)要素新動(dòng)能，塑造我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代新的競爭優(yōu)勢[3]。

3.1 優(yōu)化數(shù)據(jù)資源供給，解放數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)力

針對數(shù)據(jù)采集、傳輸、加工、存儲(chǔ)等全生命周期開發(fā)技術(shù)工具、產(chǎn)品及解決方案，提升數(shù)據(jù)技術(shù)供給能力，確保數(shù)據(jù)要素市場配套技術(shù)的自主生產(chǎn)。推進(jìn)一體化大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，建立數(shù)據(jù)共享交易平臺，組織開展數(shù)據(jù)資源普查登記，摸清數(shù)據(jù)資源底數(shù)。打造標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用支撐體系，提升高質(zhì)量數(shù)據(jù)資源供給能力。

3.2 探索建立數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)機(jī)制，加速數(shù)據(jù)流通

探索建立數(shù)據(jù)確權(quán)、估值、定價(jià)、交易的基本框架，建立數(shù)據(jù)開發(fā)利用、加工運(yùn)營、交易服務(wù)等流通機(jī)制。加快建立數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制，按照數(shù)據(jù)權(quán)利類型，明確對應(yīng)的數(shù)據(jù)權(quán)利主體。研究開發(fā)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評估模型，探索建立數(shù)據(jù)資源流通定價(jià)機(jī)制，綜合考慮一次定價(jià)與長期定價(jià)相結(jié)合、成本定價(jià)與收益定價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方法[8]。培育數(shù)據(jù)要素市場，建立數(shù)據(jù)交易市場化機(jī)制，搭建數(shù)據(jù)交易平臺，建立數(shù)據(jù)資源配置新模式。探索數(shù)據(jù)要素一、二級市場配置模式，開展數(shù)據(jù)中介、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、數(shù)據(jù)信托等交易方式探索試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資源配置程序合規(guī)化、效率最大化和效能最優(yōu)化，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素合理流通。

3.3 建立完善數(shù)據(jù)治理體系

依托行業(yè)數(shù)據(jù)主管部門，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的數(shù)據(jù)治理體系，厘清政府、企業(yè)等在數(shù)據(jù)要素市場中的權(quán)責(zé)邊界，形成政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制。完善數(shù)據(jù)分類分級等管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明晰數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、匯聚者、開發(fā)者、使用者等各方權(quán)利與責(zé)任，營造一個(gè)良好的數(shù)據(jù)要素發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素資源的創(chuàng)新開發(fā)應(yīng)用。

3.4 強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保障能力

依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善落實(shí)各行業(yè)數(shù)據(jù)安全管理，提高數(shù)據(jù)安全監(jiān)測預(yù)警、防泄露、防濫用、防篡改能力。建立并完善數(shù)據(jù)安全管理體制機(jī)制，明確數(shù)據(jù)全生命周期的安全管理要求，鼓勵(lì)采用隱私計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，營造安全可信的數(shù)據(jù)開發(fā)環(huán)境，提高對數(shù)據(jù)訪問、流向控制、數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)銷毀等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)管控能力，確保數(shù)據(jù)利用來源可溯、去向可查。針對數(shù)據(jù)要素市場各參與方，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。

4 結(jié)束語

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)蓬勃發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速增長，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的核心生產(chǎn)要素，其戰(zhàn)略資源地位和重要作用日漸凸顯[9]。但是，當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展還面臨著理論研究、供給能力、安全保障等方面的制約，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順生產(chǎn)關(guān)系，構(gòu)建數(shù)據(jù)確權(quán)、估值、定價(jià)、交易的新規(guī)則，有效有序地培育數(shù)據(jù)要素市場，釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，繁榮壯大數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展。