付成斌，姜文浩

社會安全視域下網(wǎng)約車監(jiān)管問題的法制思考

付成斌1，姜文浩2

（1. 中央民族大學 國家安全研究院，北京 100081；2. 渤海大學 法學院，遼寧 錦州 121013）

在大數(shù)據(jù)、移動支付以及共享經(jīng)濟發(fā)展的背景下，新興的網(wǎng)約車行業(yè)提高了用戶出行效率，增加了閑置機動車的利用率，為社會提供了數(shù)百萬工作崗位，市場內部具有巨大潛力。網(wǎng)約車發(fā)展前景良好的同時也引發(fā)了諸多治理困局。現(xiàn)行法律法規(guī)只有《網(wǎng)約車暫行辦法》可以直接規(guī)制網(wǎng)約車市場，網(wǎng)約車行業(yè)在實踐中暴露出的監(jiān)管問題亟待解決。本文對我國網(wǎng)約車監(jiān)管現(xiàn)狀進行初步探索，從實然層面和應然層面對網(wǎng)約車的監(jiān)管問題進行了社會安全視域下的思考，認為當前網(wǎng)約車的監(jiān)管存在法律法規(guī)缺位、監(jiān)管觀念落后以及消費者維權困難等問題，提出了健全法律體系、轉變監(jiān)管觀念、豐富消費者維權方式等對策，以期推動網(wǎng)約車監(jiān)管問題的解決。

公共安全；網(wǎng)約車監(jiān)管；行政法規(guī)制；消費者維權

我國于2016年頒布的《網(wǎng)約車暫行辦法》首次將網(wǎng)約車合法化。從這部法規(guī)中可以看出政府力圖為網(wǎng)約車創(chuàng)建一套與傳統(tǒng)出租車行業(yè)不同的新的監(jiān)管體系，即許可前置的市場準入模式，以此對網(wǎng)約車平臺、司機、乘客的相關法律責任作出明確的規(guī)定。隨后出臺的《網(wǎng)絡預約出租車監(jiān)管信息交互平臺運行管理辦法》進一步規(guī)范了網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展，各地也結合地方具體情況相應地制定了地方性法規(guī)以及指導意見。目前我國對網(wǎng)約車行業(yè)采取以直接規(guī)制為主的方式，對平臺的正規(guī)性、車輛的安全性以及司機資質的合格性進行事前審查，對用戶個人的隱私信息保護監(jiān)管進行事后處罰，對網(wǎng)約車購買保險情況的監(jiān)管集中于事中監(jiān)管和事后處罰。但在三種時態(tài)的處罰中，網(wǎng)約車監(jiān)管部門并未與網(wǎng)約車平臺抑或行業(yè)協(xié)會展開深度合作。另外，《網(wǎng)約車暫行辦法》賦予多個主體監(jiān)管職責，導致一個糾紛往往涉及到多部門聯(lián)合解決，如交通運輸部主管網(wǎng)約車的運營以及信息交互平臺的監(jiān)管，網(wǎng)信部管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，公安部負責對網(wǎng)約車平臺、司機以及第三方非法泄露用戶隱私的行為進行處罰與管理[1]。上述對我國網(wǎng)約車監(jiān)管的初步探索表明，我國網(wǎng)約車監(jiān)管問題呼喚“良法”，等待“善治”。

一、網(wǎng)約車的發(fā)展歷程

網(wǎng)約車，即互聯(lián)網(wǎng)預約出租車，是隨著大數(shù)據(jù)、移動支付、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術的發(fā)展從傳統(tǒng)出租車行業(yè)衍生出的新型、便捷的出租車服務。具體來說，網(wǎng)約車在我國的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下四個階段。

第一階段（2010年至2012年）：北京“易到先”于2010年率先提供專車服務。2012年“快的”和“滴滴”打車開始出現(xiàn)，隨后大量網(wǎng)約車APP涌現(xiàn)。此時整個行業(yè)的發(fā)展尚處于初期階段，專車服務的普及度較低。

第二階段（2012年至2015年）：市場已經(jīng)出現(xiàn)約40款類似的網(wǎng)約車APP，各大公司為了能搶占更多市場份額，紛紛加大對用戶的補貼力度。以“快的”“滴滴”的“補貼大戰(zhàn)”為典型的惡性競爭不斷出現(xiàn)，給作為市場管理者的政府帶來了巨大挑戰(zhàn)。

第三階段（2016年至2017年）：國家開始制定相關法律法規(guī)對網(wǎng)約車市場進行規(guī)制。2016年11月1日，《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》頒布并實行，使得中國成為第一個對網(wǎng)約車行業(yè)進行立法規(guī)制的國家。但是，由于法律規(guī)制的實際情況并不理想，“冒牌車”“僵尸車”等現(xiàn)象屢見不鮮。

第四階段（2018年至今）：在2018年5月“滴滴空姐被殺案”后，網(wǎng)約車的安全問題成為了輿論的焦點，有關網(wǎng)約車APP下架的呼聲越來越大。交通運輸部辦公廳隨即頒布了《網(wǎng)絡預約出租車監(jiān)管信息交互平臺運行管理辦法》，同時交通運輸部與公安部聯(lián)合發(fā)布相關法規(guī)，要求對網(wǎng)約車司機的背景進行嚴格考察并加強網(wǎng)約車上的錄音錄像、緊急呼救等安全保障措施，各地網(wǎng)約車的合規(guī)化程度不斷提高[2]。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管的現(xiàn)實困境

（一）網(wǎng)約車行政監(jiān)管觀念落后

規(guī)制俘虜理論是指規(guī)制主體受到客觀利益的引誘而被規(guī)制客體所俘虜，本質上是政治腐敗或政府行政行為失敗，政府的具體或抽象行政行為在損害公共利益的情況下使得有關個人或利益集團獲益。地方政府制定并執(zhí)行相關網(wǎng)約車政策的背景錯綜復雜：傳統(tǒng)出租車行業(yè)早已形成了帶有壟斷性質的利益集團，面對網(wǎng)約車這一新興客運服務方式對其市場地位的沖擊，他們?yōu)楸３衷械氖袌龇蓊~或自身利益采取種種形式進行游說；與此同時，共享經(jīng)濟大勢所趨，網(wǎng)約車行業(yè)希望借助時代的紅利爭取到更多來自政府的補貼，由此必然產(chǎn)生新老行業(yè)的激烈博弈。所以，規(guī)制俘虜理論可以很好地解釋政府對網(wǎng)約車的行政監(jiān)管觀念具有落后性的特征：一方面，規(guī)制俘虜將產(chǎn)生政府監(jiān)管缺乏公平性的問題，例如政府因未能準確洞察網(wǎng)約車行業(yè)的市場特征而使制定出來的政策帶有一定程度的盲目性與不公平性；未能分清傳統(tǒng)出租車行業(yè)與新興網(wǎng)約車行業(yè)各自在市場的定位而使制定的監(jiān)管政策難以形成良性且公平的市場競爭環(huán)境，進而難以產(chǎn)生公平監(jiān)管的效果，而監(jiān)管方式不公平的本質在于行政監(jiān)管觀念的落后。另一方面，規(guī)制俘虜使得政府對新興網(wǎng)約車行業(yè)缺乏關注，長期下去將僵化政府監(jiān)管治理思維，對飛速發(fā)展的新行業(yè)產(chǎn)生頓感，缺乏敏銳的觀察，不能在新時代背景下更好地融合新舊出租車行業(yè)。

（二）網(wǎng)約車相關法律法規(guī)缺位

政府對網(wǎng)約車行業(yè)更好地進行規(guī)制離不開制定出完整、自洽、公平的法律法規(guī)，構建出針對網(wǎng)約車行業(yè)的法律框架，將行業(yè)納入框架中進行管理，同時也在框架中合理地行使權力。我國規(guī)制網(wǎng)約車的相關法律法規(guī)目前仍不完善，存有漏洞。首先，法律法規(guī)的缺位成為網(wǎng)約車安全問題不斷滋生的溫床，讓施害人誤以為違法成本過低而不斷鋌而走險。我國雖頒布《網(wǎng)約車暫行辦法》以規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)，將網(wǎng)約車運營合法化，推動網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展，但畢竟是由交通運輸部、工信部等部門聯(lián)合制定的規(guī)章制度，與全國人大及其常委會制定的法律相比不可避免地具有法律位階低、程序性規(guī)范少等缺陷。其次，現(xiàn)行法律法規(guī)存有漏洞，多有不合理之處。例如《網(wǎng)約車暫行辦法》雖已對網(wǎng)約車平臺、車輛以及司機的違規(guī)責任作出了明確規(guī)定，但對監(jiān)管主體即交通運輸部、公安部等有關部門的監(jiān)督責任的規(guī)定仍不清晰明確，有待完善。這就使得監(jiān)督管理部門容易被規(guī)制客體所俘獲，盲目追求利益而做出損害公眾權益的行政行為，不利于網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展。并且，網(wǎng)約車的相關法規(guī)僅有四十一條，涵蓋平臺、車輛、司機以及市場準入等方面，但網(wǎng)約車行業(yè)產(chǎn)生較晚，發(fā)展迅速，必定在實踐中暴露出現(xiàn)行法律法規(guī)難以規(guī)制的問題。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)難以全面規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)，法律缺位的問題容易讓違法分子有機可乘[3]。另外，現(xiàn)行網(wǎng)約車監(jiān)管法規(guī)缺少對地方政府權力的限制（網(wǎng)約車監(jiān)管方面），這就造成地方政府享有較大的自由決定權來制定價格標準以及司機、車輛的市場準入標準。雖然這樣有利于地方政府具體問題具體分析，但根據(jù)規(guī)制俘虜理論，較大的自由決定權難免導致官商勾結、地方保護主義等問題的出現(xiàn)，最終造成行政權力淪為利益集團撈取資本的工具。與此同時，地方政府制定的有些法規(guī)與上位法存在沖突，不利于法律實行的穩(wěn)定性與規(guī)制行業(yè)的有效性。例如部分一線城市對網(wǎng)約車司機采取戶籍限制的措施，這顯然違反市場經(jīng)濟規(guī)律，同時也損害了外地網(wǎng)約車司機擴大業(yè)務范圍或為本地市場服務的積極性，不利于行業(yè)的健康發(fā)展。

（三）對車輛和駕駛員監(jiān)管疏漏

對于網(wǎng)約車行業(yè)，政府制定的相關法律法規(guī)的規(guī)制對象是平臺、車輛以及司機。網(wǎng)約車平臺的主要問題是自身監(jiān)督機制以及用戶隱私保護機制存有漏洞，車輛和網(wǎng)約車司機的主要問題是缺少規(guī)范的程序以審核車輛信息以及司機的品行資質。首先，網(wǎng)約車平臺對車輛以及從業(yè)司機的監(jiān)管有待加強。乘客的生命安全與從業(yè)司機的駕駛技術、職業(yè)素養(yǎng)直接掛鉤。很多網(wǎng)約車司機的駕駛執(zhí)照因各種原因已被吊銷，卻依然通過平臺的審核，進入了市場為乘客提供客運服務。由此反映出網(wǎng)約車平臺只對從業(yè)司機的資格進行了形式審查，缺乏深度的實質審查，這給乘客的安全帶來了極大的風險。除此之外，平臺對車輛的安全情況也缺乏一定程度的審查。平臺通常只對車輛的使用年限做出了規(guī)定，但這遠遠不夠，因為多起網(wǎng)約車車輛經(jīng)歷的重大交通事故往往是由于車輛本身性能的缺陷，而平臺應當對此承擔責任，也應當通過各種手段保證機動車行駛的安全，極大可能地降低非人為因素釀成的交通事故。其次，網(wǎng)約車司機的駕駛技術、職業(yè)素養(yǎng)良莠不齊。網(wǎng)約車司機通常來自私家車車主，因缺乏系統(tǒng)性、專業(yè)性的培訓，服務質量和駕駛技術與傳統(tǒng)出租車行業(yè)相差甚遠。另外，司機通過手機終端接收服務，往往視線過多集中在手機上，有些司機甚至為了搶單而單手駕駛機動車。若平臺不對網(wǎng)約車APP進行優(yōu)化，網(wǎng)約車發(fā)生交通事故的風險依舊不會降低。

（四）網(wǎng)約車消費者維權困難

網(wǎng)約車交通事故或是其他服務瑕疵的情況發(fā)生后，消費者主要通過平臺投訴的方式對自己的合法權益進行救濟。平臺通常只提供線上客服與投訴電話等渠道以解決消費者被侵權的糾紛，但線上客服往往是智能助手，消費者想直接轉接人工客服較為困難。同時，平臺提供的投訴電話也難以讓消費者在第一時間與平臺進行有質量的溝通，“時常占線”的情況讓這一救濟方式形同虛設，變相地增加了消費者的維權成本。若消費者轉向有關部門進行投訴則程序繁瑣，時間周期過長，各部門有時互相推諉，則使得消費者被迫訴諸訴訟、仲裁等成本更高的爭議解決方式，其結果往往是消費者被迫妥協(xié)，達成并不滿意的和解協(xié)議[4]。因此，消費者維權途徑缺少與維權成本偏高使網(wǎng)約車的消費者陷入維權困局，而其背后的原因就是行業(yè)監(jiān)管的缺位。

三、社會安全視域下網(wǎng)約車監(jiān)管的治理紓困

（一）轉變網(wǎng)約車監(jiān)管觀念

首先，各地政府應協(xié)調各方利益，防止被“俘虜”。網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展伴隨著平臺、政府以及第三方等多方主體的博弈。網(wǎng)約車的監(jiān)管問題本質上是政府能否依法行政的問題，并且政府依據(jù)的法必須是良法，在不損害公眾利益的前提下也要平衡好其他相關主體的利益。即便是新政公布后，政府對網(wǎng)約車的監(jiān)管還是沿用了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的模式，即審查前置并設置市場準入標準。從各地政府制定的《實施細則》可以看出，政府被出租車運營公司“俘虜”的情況在《實施細則》出臺時就已經(jīng)出現(xiàn)。規(guī)制俘虜理論提醒政府必須抵制各方利益的誘惑，而想要做到這一點首先要平衡好網(wǎng)約車行業(yè)相關主體的利益。本文認為，政府可以考慮設置最低市場準入標準防止網(wǎng)約車平臺進入市場的泛濫，增加相關利益主體的租賃成本，提升網(wǎng)約車行業(yè)的整體素質。同時，也要減少政府的自由決定權，防止網(wǎng)約車行業(yè)出現(xiàn)嚴重的壟斷現(xiàn)象。政府的監(jiān)管過程也需要一定程度的規(guī)制，政府必須制定嚴格的紀檢條例，完善政府內部監(jiān)督機制，提高政府的自律性以防止官商勾結、市場活躍性被扼殺的現(xiàn)象發(fā)生，讓權力在陽光下運行。其次，政府要聯(lián)動多部門合作，構建多元化規(guī)制系統(tǒng)。如前所述，網(wǎng)約車行業(yè)的監(jiān)管涉及工商、稅務、人民銀行以及公安等多部門。為了增加政府對網(wǎng)約車市場規(guī)制的效率與質量，各相關部門必須聯(lián)同合作，廣泛分享資金、技術與情報，共同監(jiān)管該行業(yè)。目前，網(wǎng)約車行業(yè)存在的一個很重要的監(jiān)管問題是各部門互相推諉，其根本原因是各相關部門尚未建立統(tǒng)一的聯(lián)動合作機制。本文認為，政府可以在交通運輸部門下設試點，建立一個網(wǎng)約車聯(lián)合執(zhí)法部門，制定并出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)以賦予執(zhí)法部門強制力，這樣可以有效地解決之前各部門相互推諉的情況，提高政府監(jiān)管的效率與質量，進一步增強政府對網(wǎng)約車行業(yè)的規(guī)制效果。

（二）健全網(wǎng)約車相關立法

上文已經(jīng)提到，目前能直接規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)的法律法規(guī)十分稀少，這就說明網(wǎng)約車的相關立法亟待健全。首先，制定有關網(wǎng)約車的行政法規(guī)必須遵循行政法的原則和宗旨，不與《立法法》以及《行政許可法》的具體規(guī)定產(chǎn)生沖突?！读⒎ǚā返墓δ苁翘岣吡⒎ㄙ|量，健全國家立法制度以及規(guī)范立法活動。政府在制定有關網(wǎng)約車的規(guī)章制度時必須嚴格遵照《立法法》的相關規(guī)定，同時在制定網(wǎng)約車的許可制度時必須遵循《行政許可法》第14、15、17條的規(guī)定，增強相關立法規(guī)范的效力，改善目前網(wǎng)約車行業(yè)行政許可中的不合理且不合法之處。網(wǎng)約車行業(yè)作為新興行業(yè)，發(fā)展迅速，各地政府也已在實踐中積累了規(guī)制該行業(yè)的具體經(jīng)驗。但僅靠當?shù)卣贫ǖ囊?guī)章制度難以有效規(guī)制該行業(yè)在全國范圍內的運行，還需要國務院出臺規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)運營的行政法規(guī)，規(guī)定網(wǎng)約車行業(yè)市場準入標準以及網(wǎng)約車平臺、乘客和司機所應承擔的法律責任。其次，各地政府應根據(jù)地方經(jīng)驗，結合本區(qū)域范圍內實際情況，制定并出臺全新的規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)的規(guī)章制度。在不與上位法沖突的前提下，上位法與下位法的共同規(guī)制作用有利于高效規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)，引領行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

（三）規(guī)范網(wǎng)約車準入審核

本文認為，各地政府應當構建“政府—網(wǎng)約車平臺—從業(yè)司機—車輛”的一體化準入審核模式。網(wǎng)約車平臺、從業(yè)司機以及車輛的監(jiān)管由政府設定統(tǒng)一市場準入標準，網(wǎng)約車運營平臺應在對車輛以及從業(yè)司機的資質審查后提交當?shù)卣畬彶椋@就要求劃清監(jiān)管部門與網(wǎng)約車平臺的職責界限。首先，政府應加大對網(wǎng)約車平臺線上線下綜合服務能力審查的力度，要求網(wǎng)約車平臺提交對從業(yè)司機、車輛以及第三方平臺監(jiān)督的可行性方案。其次，網(wǎng)約車平臺需提高自身的責任感，在審查車輛、從業(yè)司機以及用戶時應嚴謹認真，真正起到監(jiān)管前置的效果。一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車平臺在事前審查方面存在故意或重大過失的情況，政府相關部門應對該平臺予以嚴厲處罰。與此同時，各地政府應與行業(yè)協(xié)會開展深度合作，建立政府、網(wǎng)約車平臺及網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會三方合作的有效機制。本文認為，可以探索制定三方共同監(jiān)管的具體方案，例如行業(yè)協(xié)會與網(wǎng)約車平臺輔助政府監(jiān)管部門定期對網(wǎng)約車車輛、從業(yè)司機進行抽查，最終引導網(wǎng)約車行業(yè)自律性的加強，降低執(zhí)法成本，更好地規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)。

（四）引入第三方監(jiān)管機構

除在上文提到政府可以與網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會開展深度合作，引導行業(yè)協(xié)會參與網(wǎng)約車市場監(jiān)管之外，還可以通過引入其他社會公益組織作為第三方監(jiān)管機構以輔助政府監(jiān)管部門的監(jiān)管。第三方社會公益組織具有專業(yè)資質以及社會公信力等優(yōu)勢，引入其作為第三方監(jiān)管機構對網(wǎng)約車平臺、車輛、從業(yè)司機、政府監(jiān)管部門進行監(jiān)督管理，既可以為網(wǎng)約車APP進行背書，提升企業(yè)信譽與品牌影響，也可以借助社會力量監(jiān)督政府權力的運行，促進網(wǎng)約車行業(yè)穩(wěn)定健康地發(fā)展。

（五）完善網(wǎng)約車保險機制

新興的網(wǎng)約車行業(yè)必然要求保險機制的不斷完善。網(wǎng)約車保險的本質是從業(yè)司機購買的將發(fā)生交通事故或其他情況致乘客權益損害的風險轉移給保險公司的一種服務。而想要解決目前面臨的保險理賠困難等諸多問題，首先，必須實現(xiàn)網(wǎng)約車車輛保險購買情況的監(jiān)管前置，將其納入平臺審核司機進入行業(yè)的條件內容之中，以便防止存有僥幸心理的從業(yè)司機未及時向保險公司通報車輛用途變更等事項。其次，應借助立法的途徑明確規(guī)定網(wǎng)約車平臺、車輛應當購買的險種和投保人的身份以及保額，防止發(fā)生糾紛時責任難以界定、受害者未及時得到賠償?shù)默F(xiàn)象。同時，本文建議考慮分段保險方案，即乘客上車前、乘客在車中以及乘客下車后這三種不同的時段都有對應的險種、投保人和保額的規(guī)定。最后，應制定差異化的價格標準，豐富險種以滿足不同類型網(wǎng)約車車輛的需求，而不能統(tǒng)一要求所有網(wǎng)約車車輛購買一樣的保險。因為這極容易造成保險公司在網(wǎng)約車市場的壟斷，政府容易被“俘虜”。此外，還要加強網(wǎng)約車車輛保險購買情況的事中監(jiān)管，避免遺漏及監(jiān)管失位。每一輛進入行業(yè)的網(wǎng)約車保險購買情況都應備案登記，網(wǎng)約車平臺也應在車輛保險快到期前督促投保人及時續(xù)保。

（六）強化消費者權益保護

消費者在網(wǎng)約車市場中往往處于弱勢地位，當自己的權益受到侵害時，因沒有完善的救濟渠道或程序導致消費者與平臺或第三方妥協(xié)，達成的補償協(xié)議無法真正彌補消費者受到的損失。故此，各地政府應當完善網(wǎng)約車事故發(fā)生后的調解程序，比如讓行政機構主導消費者與平臺或從業(yè)司機進行行政調解，達成調解協(xié)議后送交人民法院確認其效力。此外，各地政府可以考慮在網(wǎng)約車行業(yè)中建立先行賠付制度，即要求從業(yè)司機繳納一定額度的保證金，當從業(yè)司機有違規(guī)記錄或侵害消費者合法權益卻無法進行賠付時，由平臺將保證金先行賠償給消費者。這樣，可以快速填補消費者受到的損失，減輕矛盾的激化，有利于消費者免于訴累，降低維權成本，從而增加維權成功的可能性。

四、結語

網(wǎng)約車行業(yè)作為共享經(jīng)濟下的新生兒，在實踐中不斷暴露出的監(jiān)管問題對政府監(jiān)管能力的提高提出了新的要求。政府必須轉變監(jiān)管觀念，不斷提高行業(yè)立法質量，在實踐中探索出全新的監(jiān)管模式，適度引入第三方機構進行行業(yè)監(jiān)管，強化消費者權益的保護。

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[3] 蔡瑞林, 莊國波. 分享經(jīng)濟時代政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新路徑——以網(wǎng)約車新政為例[J]. 內蒙古社會科學(漢文版), 2017(5): 133.

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10.15916/j.issn1674-327x.2022.06.005

D920.4

A

1674-327X (2022)06-0017-04

2021-11-02

付成斌(1995-)，男(滿族)，遼寧沈陽人，博士生。

(責任編輯：葉景林)