陳恩倫，李亞勍

(1.西南大學(xué) 教師教育學(xué)院 重慶 400715，2.西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715)

近年來，高等教育治理現(xiàn)代化已成為備受關(guān)注的時代議題，該議題的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度對中國大學(xué)“雙一流”建設(shè)、形成中國特色大學(xué)模式以及建設(shè)高等教育強(qiáng)國等偉大事業(yè)影響深遠(yuǎn)。依法治理是高等教育治理現(xiàn)代化的原則之一，只有依法推進(jìn)高等教育治理，才能保證治理的合法性、有效性和可持續(xù)發(fā)展[1]。我國自1985年提出“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”至今已近40年，從“管辦評分離”到“放管服改革”，高校管理體制改革的過程實(shí)質(zhì)上是政府還權(quán)于高校，促進(jìn)大學(xué)自治的過程[2]。2017年出臺的《深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出“讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)”，并對高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制、編制及崗位管理制度、進(jìn)人用人環(huán)境、教師職稱評審機(jī)制、薪酬分配制度、經(jīng)費(fèi)使用管理、內(nèi)部治理等方面的放權(quán)改革給出了指導(dǎo)性意見。在高校內(nèi)部治理方面，對學(xué)術(shù)治理要求“堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)規(guī)范相統(tǒng)一”“推動學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化”。正如意見所指出的，“學(xué)術(shù)自由”“學(xué)術(shù)規(guī)范”以及“學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化”是當(dāng)前學(xué)術(shù)治理的重點(diǎn)問題和癥結(jié)所在，而這三者都與學(xué)術(shù)自治這一命題密切相關(guān)，它們是學(xué)術(shù)自治的核心內(nèi)容。

中國高等教育改革的實(shí)踐一方面顯示出國家在不斷地對高校簡政放權(quán)，但也從另一個側(cè)面反映了高校的辦學(xué)自主權(quán)還不夠，還需要通過各種政策和措施來推動實(shí)現(xiàn)。問題在于，包括學(xué)術(shù)自治在內(nèi)的高校辦學(xué)自主權(quán)是否基于高校的法律地位決定與賦予的？對這一問題的深入研究至關(guān)重要，因?yàn)楦咝５姆傻匚粵Q定著高校的性質(zhì)和行為，決定著高校與政府法律關(guān)系中的責(zé)權(quán)界定，決定了高校的哪些權(quán)利是自身擁有而不是可大可小、可放可收，以及這些權(quán)利如何保障、責(zé)任如何承擔(dān)。本文探討的學(xué)術(shù)治理現(xiàn)代化就是基于以上理路對公辦高校①(1)①相關(guān)概念和研究范圍說明：在國家相關(guān)的政策法規(guī)里面對高等教育機(jī)構(gòu)使用的是“高校”這一概念，涵蓋了本文的研究對象——公辦高校；另外，民辦高校和科研院所也涉及學(xué)術(shù)治理問題。由于機(jī)構(gòu)職能、經(jīng)費(fèi)來源、人事制度等核心問題的差異，論文研究的是公辦高校的學(xué)術(shù)治理問題。除了國家政策法規(guī)使用的“高?！边@一表述涵蓋了公辦高校以外，本文中的高校都是指公辦高校。辦學(xué)自主權(quán)的核心——學(xué)術(shù)自治問題進(jìn)行研究，倡導(dǎo)從要求學(xué)術(shù)自治走向踐行學(xué)術(shù)法治，以學(xué)術(shù)法治維護(hù)和保障學(xué)術(shù)自治，從而真正實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治；學(xué)術(shù)治理由政治思維向法治思維轉(zhuǎn)換，將高校應(yīng)有的學(xué)術(shù)權(quán)利以及對高校的追責(zé)以法律形式加以固化，使高校的學(xué)術(shù)治理自我獨(dú)立、自我規(guī)范、自我負(fù)責(zé)，從而提升學(xué)術(shù)治理現(xiàn)代化的水平。

陳亮教授的《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》認(rèn)為學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)是大學(xué)學(xué)術(shù)場域中一種有效的學(xué)術(shù)治理方式，對大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)的內(nèi)在機(jī)理、性質(zhì)特征以及邏輯構(gòu)架進(jìn)行了應(yīng)然層面的學(xué)理分析，進(jìn)而指出影響大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)的因素。論文在實(shí)然層面的分析基礎(chǔ)上，對優(yōu)化與完善大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)制度的內(nèi)容體系與外部保障機(jī)制的具體構(gòu)建指向進(jìn)行了研究，為學(xué)術(shù)治理法治研究提供新思考與新思路。

一、學(xué)術(shù)治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)：高校的法律身份

建立高校法人制度，是實(shí)現(xiàn)高校法治化的前提和基礎(chǔ)。法人制度建立的核心在于明確高校法人的基本特征，并將其歸入適當(dāng)?shù)姆ㄈ朔诸悺８咝７ㄈ朔诸惥褪窃诜蓪用胬宥ǜ咝５姆缮矸輀3]，并依據(jù)一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，對不同的法人屬性設(shè)置相應(yīng)的配套法律規(guī)范[4]。高校與內(nèi)、外部主體的法律關(guān)系，以及高校內(nèi)部主體之間的法律關(guān)系追根溯源都囿于高校的法律身份。

(一) 公辦高校的法人性質(zhì)：“公益二類”事業(yè)單位法人

《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第三十一條以及《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)第三十條都明確規(guī)定了高校的法人資格。《教育法》和《高等教育法》在法律上都對公辦高校的法人實(shí)體地位進(jìn)行了確認(rèn)，但是并沒有明確其法人性質(zhì)。作為公辦高校法人性質(zhì)重要依據(jù)的是2011年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。根據(jù)《意見》的分類，公辦高校被定位為公益二類事業(yè)單位，公益性和部分市場性是公益二類事業(yè)單位的規(guī)定性特征。

(二) 公辦高校的法人地位：民事權(quán)利主體

2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)將法人劃分為營利法人、非營利法人和特別法人三類，按照《民法典》的分類，公辦高校是事業(yè)單位，屬于非營利法人?！睹穹ǖ洹访鞔_定義了“法人”，同時《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！痹诂F(xiàn)行的法律框架下，高校法人制度屬于民事法律制度，它確認(rèn)的是高校的民事法人資格，享有民法賦予的民事權(quán)利，調(diào)整的是橫向各平等主體間的人身、財(cái)產(chǎn)等民事法律關(guān)系。

然而從縱向的高校與政府間的法律關(guān)系來看，這方面的法律除了《教育法》和《高等教育法》外，主要還涉及《中華人民共和國學(xué)位條例》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等，而這些法律法規(guī)按照法律部門的分類都可以劃入行政法范疇[5]。人們通常認(rèn)為，由行政法調(diào)節(jié)的法律關(guān)系即為行政法律關(guān)系。我國行政法學(xué)一般認(rèn)為，行政職權(quán)一般有“設(shè)定”和“授權(quán)”兩種產(chǎn)生方式，“設(shè)定”的行政職權(quán)用于行政機(jī)關(guān)，而“授權(quán)”的行政職權(quán)用于非行政機(jī)關(guān)[6]。高校行使的教育教學(xué)權(quán)是一種國家公權(quán)力，這種權(quán)力作為非行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力來源于法律法規(guī)的“授權(quán)”。在行政法律關(guān)系中，政府作為行政主體、高校作為行政相對方，相關(guān)的法律法規(guī)對二者的權(quán)責(zé)沒有明確界定，只有概括性設(shè)定，缺乏明確的邊界和限定條件[7]。

二、政治思維是學(xué)術(shù)治理問題的思維因素

我國在過去較長的時期把政治、教育行政和學(xué)術(shù)活動三者視為一體, 沒有加以明確區(qū)分，更多關(guān)注教育的政治目標(biāo)和政治功能[8]。毫無疑問，從古至今在任何國家教育都具有政治功能，然而政治功能并不是教育的唯一功能，而且隨著社會的發(fā)展，政治功能將逐漸被教育功能的多元化所淡化。

(一)學(xué)術(shù)自治難以實(shí)現(xiàn)源于辦學(xué)自主權(quán)不足

學(xué)術(shù)自治主要是指高校要求享有與學(xué)術(shù)性相關(guān)的自治權(quán)，學(xué)術(shù)自治是高校辦學(xué)自主權(quán)之一；學(xué)術(shù)自由，側(cè)重于高校的教師和學(xué)生要求享有學(xué)術(shù)自由的權(quán)利[8]。只有在高校實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)自治的前提下，才能真正保證學(xué)者的學(xué)術(shù)自由，而目前學(xué)術(shù)自治的失落和弱化，是限制學(xué)術(shù)自由的主要原因。2018年第二次修訂的《高等教育法》第十一條明確規(guī)定了高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，但如何保障《高等教育法》的實(shí)施卻面臨許多現(xiàn)實(shí)問題，關(guān)鍵是得處理好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利的關(guān)系，防止行政權(quán)力過大或不當(dāng)使用而損害學(xué)術(shù)自治。

強(qiáng)調(diào)高校的辦學(xué)自主權(quán)，要求實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治，與堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持社會主義高等教育的辦學(xué)方向是完全統(tǒng)一的。學(xué)術(shù)自治等辦學(xué)自主權(quán)是在我國高等教育管理體制下的具體權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式，具有社會發(fā)展的階段性和相對性，并不是絕對的和不受任何限制約束的權(quán)利和自由。同時，學(xué)術(shù)自治要通過法治來加以規(guī)范和保障。

(二)辦學(xué)自主權(quán)不足源于高等教育治理的政治思維

政治體現(xiàn)的是國家意志的表達(dá)，更強(qiáng)調(diào)主流價值和規(guī)范目標(biāo); 行政代表的是國家意志的執(zhí)行，更關(guān)注具體實(shí)施技術(shù)和方法。而政策作為“政治通向?qū)嵺`的必由之路”[9]，解決的是行政系統(tǒng)官僚制治理與宏觀政治系統(tǒng)脫節(jié)的問題，“其目的在于彌合政治與行政二分在政治和政府實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的焦點(diǎn)困境”[10]。政策作為政治表達(dá)的載體和橋梁，行政作為政治理想實(shí)現(xiàn)的實(shí)體和機(jī)構(gòu)，二者體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)著政治的價值與目標(biāo)。

根據(jù)目前的法律條文，我國高校法人制度屬于民事法人制度，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，調(diào)整的是平等主體間的人身、財(cái)產(chǎn)等民事法律關(guān)系。首先，高校與政府的法律關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，在《高等教育法》中只是規(guī)定了大學(xué)依法享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任，而相關(guān)的行政法沒有明確界定在行政管理關(guān)系中政府的權(quán)力邊界和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。若缺乏對政府權(quán)力的界定，則有利于政府繼續(xù)采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下的管理方式直接或間接對高校進(jìn)行行政干預(yù)，易出現(xiàn)政府過度干預(yù)高校的人事任免、職稱評審、教育經(jīng)費(fèi)、組織結(jié)構(gòu)等現(xiàn)象，壓縮高校自主辦學(xué)空間，使高校辦學(xué)自主權(quán)得不到法律保障；其次，這種模糊的制度安排致使高校權(quán)利不清、責(zé)任不明，一旦在管理和學(xué)術(shù)上出現(xiàn)問題也無具體的法律可依，致使問題層出不窮、久治不愈。而在面對問題時政府常常采用“集中式”治理模式、“政策化”治理工具等應(yīng)急方式來應(yīng)對，沒有從深層次的立法層面來解決根本問題。

1.政治思維在外部治理的表現(xiàn)

2018年和 2019年，國家先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》，2020年科技部頒布《科學(xué)技術(shù)活動違規(guī)行為處理暫行規(guī)定》,2021年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)科研誠信建設(shè)”[11]，公辦高校學(xué)術(shù)治理進(jìn)入了“集中式”的治理模式?！凹惺健敝卫砟Ｊ綆淼膯栴}是沒有建立長效機(jī)制，對學(xué)術(shù)治理采取“短平快”形式整治，短期集中治理有明顯效果，但是集中治理過后又會松懈和反彈，問題仍然存在。要營造良好學(xué)術(shù)生態(tài)、取得長期治理效果，需要將“集中式”治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和辦法進(jìn)行總結(jié)和固化，形成以法律為支撐的強(qiáng)效規(guī)制和長效機(jī)制。

在高等教育治理過程中，有關(guān)部門常常運(yùn)用政策而不是法律來進(jìn)行高等教育治理。“政策治理”是常規(guī)的高等教育治理方式和治理工具，而治理“政策化”則是“政策治理”過度導(dǎo)致的異化，是過于依賴政策進(jìn)行高等教育治理的非正常結(jié)果[12]。有學(xué)者將長期以來我國高校與政府之間的關(guān)系特點(diǎn)形象地概括為“文件化辦學(xué)”，意指文件已經(jīng)成為維系高校與政府之間關(guān)系最常見的治理手段[13]。有數(shù)據(jù)顯示，1980年我國頒布了首個科研誠信相關(guān)法規(guī)《中華人民共和國學(xué)位條例》， 2020年頒布了《科學(xué)技術(shù)活動違規(guī)行為處理暫行規(guī)定》，這40年間共制定頒布的科研誠信問責(zé)相關(guān)政策法規(guī)共有100多項(xiàng)[14]，其中法律法規(guī)只有2部。

2.政治思維在法人制度中的體現(xiàn)

高校法人制度是研究高校法人治理結(jié)構(gòu)和治理模式的基礎(chǔ)，它是高校組織相關(guān)立法的上位法律概念，是機(jī)構(gòu)法人制度在高校組織上的具體應(yīng)用[4]，清晰明確的高校法人制度界定是高校法治的基本前提。明確高校的權(quán)利義務(wù)是高校法人制度的核心，其核心制度包括治理結(jié)構(gòu)、人事制度、財(cái)產(chǎn)制度，而投入體制、評價制度以及監(jiān)督機(jī)制則屬于其外圍制度[15]。與學(xué)術(shù)治理密切相關(guān)的法人制度主要是高校治理結(jié)構(gòu)、人事制度和投入體制等。

(1)行政權(quán)力過大的治理結(jié)構(gòu)

公辦高校的治理結(jié)構(gòu)包括外部權(quán)力配置制度化所形成的外部治理結(jié)構(gòu)，和內(nèi)部權(quán)利機(jī)制形成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，其核心是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[16]。如果說外部治理結(jié)構(gòu)突出地反映了高校的法人地位，那么內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是對外部治理結(jié)構(gòu)的組織回應(yīng)。高校作為教育組織和學(xué)術(shù)組織，具有特殊本質(zhì)和特殊規(guī)律，現(xiàn)行模糊的民事法律關(guān)系的高校法人制度忽視了高校的這一根本特性，對體現(xiàn)高校特質(zhì)的學(xué)術(shù)權(quán)利沒有作出清晰界定，同時缺乏相關(guān)規(guī)定從框架上明確學(xué)術(shù)權(quán)利的有效運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)際管理當(dāng)中無法保障學(xué)術(shù)權(quán)利規(guī)范運(yùn)作和有效行使，在此情況下極易出現(xiàn)行政權(quán)力僭越學(xué)術(shù)權(quán)利的現(xiàn)象。另一方面，我國高校內(nèi)部“學(xué)而優(yōu)則仕”“仕而優(yōu)則學(xué)”的內(nèi)部管理傾向更促使官學(xué)一體易于形成高校中學(xué)術(shù)權(quán)利攀附行政權(quán)力、行政權(quán)力過度干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)利的雙重路徑選擇，致使學(xué)術(shù)人員趨向官僚化，學(xué)術(shù)組織和學(xué)術(shù)管理傾向行政化，學(xué)術(shù)自由日漸失去本真和本性[17]。

(2)事業(yè)編制的人事制度

我國政府一直以來是參照國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)對高校教師采取事業(yè)編制管理?！熬幹啤笔俏覈赜械纳鐣芾眢w制下的一種組織成員管理制度，它通常由政府管理部門確定各單位的人員數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)、崗位類型以及崗位比例等?！笆聵I(yè)編制”是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的人事管理制度，編制由政府控制，這就形成了一種“自上而下”的人事管理和控制模式。一方面，“編制”對教師來說意味著某種長期的固定身份，同時對應(yīng)著該身份所帶來的福利待遇，可以說是一種變相的“終身制”，教師更多的是追求這種身份和待遇，而不是工作和工作內(nèi)容本身；另一方面，政府控制著高校的編制，高校則不能根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際需要來安排人員和崗位,這對提升高校的辦學(xué)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平形成了極大的制度性障礙[18]。

2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》，要求公益二類事業(yè)單位逐步實(shí)行機(jī)構(gòu)編制備案制。雖然在形式上公辦高校的編制由審批制變成了備案制，但實(shí)質(zhì)仍然脫離不了相關(guān)指標(biāo)體系的控制。在2014年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》頒布后，大學(xué)的人事管理制度在形式上變成了聘用合同制，大學(xué)校長每幾年要與教師簽訂一次人事聘用合同，在達(dá)到量化考核指標(biāo)以后續(xù)聘。然而由編制帶來的自上而下的控制實(shí)質(zhì)沒有發(fā)生根本變化，而是以量化管理和績效考核的樣態(tài)出現(xiàn)。在現(xiàn)行的制度下，人事制度又與考核制度緊密相關(guān)，高校自上而下的人事管理制度使得標(biāo)準(zhǔn)化管理和量化考核成為評價學(xué)術(shù)水平的最簡單高效的方法之一。教師的學(xué)術(shù)成果通過不同載體的級別來量化評定，比如課題的價值根據(jù)課題來源部門的級別來確定，論文的學(xué)術(shù)價值由發(fā)表的學(xué)術(shù)期刊的等級來判定，而不是根據(jù)學(xué)術(shù)成果本身的理論價值和實(shí)踐意義來評判?！拔ㄐ问健⑤p內(nèi)在”的量化評價制度過度依賴載體的標(biāo)準(zhǔn)、級別，忽視了學(xué)術(shù)成果的品質(zhì)、價值與意義，導(dǎo)致學(xué)術(shù)風(fēng)氣浮躁，學(xué)術(shù)人逐漸趨于“工具化”[19]。

(3)預(yù)算為主的投入體制

教育經(jīng)費(fèi)的來源對高校的獨(dú)立自主有著重要的影響。在免費(fèi)上大學(xué)的時代，公辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)幾乎完全來自于國家財(cái)政撥款，人才培養(yǎng)的數(shù)量、類型甚至畢業(yè)生的工作都完全由國家決定，高校毫無自主性可言。若公辦高校教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)多元化，則在法律上根據(jù)出資人的權(quán)益等原則，政府的絕對權(quán)威和強(qiáng)力控制將會有所消解[20]。在投入體制上，公益二類事業(yè)單位屬于差額撥款，國家財(cái)政只負(fù)擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，單位需通過自營業(yè)務(wù)或接受社會捐贈等方式獲得其余經(jīng)費(fèi)。公辦高校教育經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政撥款、學(xué)雜費(fèi)收入和學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)三部分構(gòu)成。近年來，國家公共預(yù)算的教育經(jīng)費(fèi)占公立高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例在60%左右[15]。由于高校經(jīng)費(fèi)大部分來自于預(yù)算撥款，高校行政化的現(xiàn)象不足為奇，行政部門影響學(xué)術(shù)事務(wù)等決策也就順理成章。已有研究發(fā)現(xiàn)，公辦高校要提高研究生培養(yǎng)質(zhì)量與科學(xué)研究水平，則需爭取更多的政府投入和社會捐集資等自籌經(jīng)費(fèi)[21]。這就形成了一個悖論：公辦高校為了自身的發(fā)展，在不提高學(xué)費(fèi)以及自籌經(jīng)費(fèi)能力不足的情況下，希望爭取更多的國家財(cái)政撥款，而更多的財(cái)政撥款又意味著對政府更多的依賴。

三、學(xué)術(shù)治理現(xiàn)代化的思維轉(zhuǎn)換：從政治思維到法治思維

(一)法治思維下的學(xué)術(shù)獨(dú)立：以法律形式規(guī)制行政權(quán)力

在社會發(fā)展向法治社會轉(zhuǎn)型的大背景下，法治思維和法律規(guī)制必然成為高等教育治理的方向和抓手，依靠法治來合理分配各個治理主體的權(quán)利義務(wù)，從而形成規(guī)范的治理格局。高等教育法治化要求高等教育在遵循教育規(guī)律的同時，更要遵循法律思維，在法治框架下發(fā)展高等教育[22]。公辦高校作為事業(yè)單位法人接受教育行政機(jī)關(guān)的行政管理時，它的法律地位是行政相對方，這就需要明確國家行政權(quán)力和高校組織自治權(quán)力之間的邊界，將公共行政權(quán)力對高校事務(wù)的管理納入到法律、行政法規(guī)的框架之中?！案咝７ㄈ恕敝贫仍O(shè)計(jì)的首要目標(biāo)，就是要賦予高校組織法律上的獨(dú)立身份與權(quán)利保障，對政府權(quán)力進(jìn)行明確規(guī)定和限制，政府依法行政，高校依法辦學(xué)，為學(xué)術(shù)研究的充分自主性提供法律保障。

(二)法治思維下的學(xué)術(shù)規(guī)范：以法律形式明確學(xué)術(shù)權(quán)利

在現(xiàn)有的制度下，公辦高校的法人定位是事業(yè)單位，在一定時期內(nèi)政府對事業(yè)單位的編制管理制度仍將存在。隨著社會的發(fā)展和改革的推進(jìn)，編制管理制度將逐步改革并淡出。2017年出臺的《深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》為高校編制改革指明了方向，要求“積極探索實(shí)行高校人員總量管理”，鼓勵高?！肮芾砣藛T實(shí)行職員制”。在目前進(jìn)行的人員總量管理制度中，需進(jìn)一步完善和規(guī)范聘用合同制，推進(jìn)管理人員職員制。雖然編制在一定時期內(nèi)還不會完全消失或者在小范圍內(nèi)存在，但是對總量內(nèi)人員可以根據(jù)合同要求進(jìn)行調(diào)整，并且嚴(yán)格按照合同管理，從而從根本上打破終身聘用制。同時將人事制度與學(xué)術(shù)評價分開，建立科學(xué)合理、多元實(shí)用的學(xué)術(shù)評價體系和評價機(jī)制，摒棄將學(xué)術(shù)評價和人事制度捆綁的簡單量化管理。2021年印發(fā)的《“雙一流”建設(shè)成效評價辦法(試行)》對教師隊(duì)伍建設(shè)評價和科學(xué)研究評價給出了指導(dǎo)性意見，對科學(xué)研究評價要求“破五唯”，在學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)改革“破”的方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。正如鐘秉林教授所言，對高校教師的科研進(jìn)行評價，“應(yīng)重點(diǎn)評價學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)、社會貢獻(xiàn)以及支撐人才培養(yǎng)情況”，注重破立并舉、統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建科學(xué)合理的科研評價體系[23]。

在投入體制上，“公益二類”事業(yè)單位以財(cái)政投入為主，無論從理論上還是實(shí)踐上都無可辯駁。公辦高校一方面需不斷增強(qiáng)自籌經(jīng)費(fèi)的能力，比如爭取更多的社會捐贈和社會服務(wù)性收入；另一方面需以法律的形式確保政府對公辦高校的經(jīng)費(fèi)投入，且保障基本經(jīng)費(fèi)投入由高校自主安排，在經(jīng)費(fèi)投入體制上真正落實(shí)“管辦評分離”，以確保高校的學(xué)術(shù)自主權(quán)。2022年1月，三部委印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》要求：“引導(dǎo)多元投入”“中央財(cái)政專項(xiàng)持續(xù)穩(wěn)定支持”“擴(kuò)大建設(shè)高校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，允許部分高校在財(cái)政專項(xiàng)資金支持范圍內(nèi)自主安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)……落實(shí)完善科研經(jīng)費(fèi)使用等自主權(quán)”[24]，對經(jīng)費(fèi)投入和落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)做出了規(guī)定。完善公辦高校法人立法，將以上人事制度、學(xué)術(shù)評價制度和經(jīng)費(fèi)投入制度等辦法、意見法條化，將“大學(xué)自治”法律化，才能保障高校應(yīng)有的學(xué)術(shù)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自主和學(xué)術(shù)規(guī)范。

(三)法治思維下的學(xué)術(shù)追責(zé)：以法律形式懲戒學(xué)術(shù)不端

在我國出臺的法律規(guī)范中，涉及到學(xué)術(shù)不端行為責(zé)任的法律目前只有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《著作權(quán)法》，但也只是觸及了相關(guān)的行政責(zé)任，民事責(zé)任和刑事責(zé)任并未涉及，法律供給的相對不足，導(dǎo)致對大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為進(jìn)行治理缺乏充足的法律依據(jù)。正如《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》所述：“在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)體系中，尚無一部專門的國家立法或行政法規(guī)?！盵25]146主張以明確的法律對公辦高校進(jìn)行學(xué)術(shù)追責(zé)，一是因?yàn)樽坟?zé)重在懲罰并糾錯，目的在于直接或間接的行為矯正，在明確公辦高校學(xué)術(shù)治理的法律界限的同時，提高違法成本、加大追責(zé)力度，可以起到更好的警示作用；二是對公辦高校進(jìn)行學(xué)術(shù)追責(zé)，才會讓學(xué)校對內(nèi)部主體的學(xué)術(shù)問責(zé)高度重視，并切實(shí)履行相關(guān)的教育預(yù)防管理責(zé)任，從根本上遏制學(xué)術(shù)不端行為；三是立法追責(zé)將責(zé)任和處罰明確規(guī)定，可以限制政府對高校的自由裁量權(quán)，并依法處罰，減少訴訟爭議。因此亟須對高校學(xué)術(shù)治理進(jìn)行立法，并依法追責(zé)。

四、學(xué)術(shù)法治的路徑選擇

高校作為教育組織和學(xué)術(shù)組織具有特殊本質(zhì)和特殊規(guī)律，目前的《民法典》和《高等教育法》對高校法人地位的規(guī)定已不能充分涵蓋高校法人的特殊屬性和應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。首先，公辦高校法人具有民事主體、行政相對方以及教育主體(作為教育主體的權(quán)責(zé)在此暫不做討論)多重性質(zhì)，在每一種法律關(guān)系中都具有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，尤其是作為行政相對方的權(quán)責(zé)與行政主體的權(quán)責(zé)界限密切相關(guān)；其次，大學(xué)行使的教育權(quán)具有公權(quán)力性質(zhì)，大學(xué)雖然屬于事業(yè)單位，但不同于一般事業(yè)單位，因此，大學(xué)具有公法人中特別法人的性質(zhì)；再次，公辦高校作為公益二類事業(yè)單位，公益性和部分市場性是公辦高校與其他組織的區(qū)別性特征。基于以上特點(diǎn)，在我國的法律環(huán)境和社會實(shí)踐中，公辦高校的法人性質(zhì)復(fù)雜(公法人、私法人)，法人身份多重(民事主體、行政相對方、教育主體)，用單一的法律地位和法人屬性已無法應(yīng)對理論和現(xiàn)實(shí)中的具體問題。

面對以上實(shí)然問題，需要進(jìn)一步厘清應(yīng)然狀態(tài)，為更加清晰明確地確定政府與高校的權(quán)責(zé)邊界提出具有可操作性的法律建議。從規(guī)范分析的范式來說，需要從國家層面修訂《高等教育法》，除了明確公辦高校作為民事主體的權(quán)利義務(wù)以外，還需清晰界定政府作為行政主體的權(quán)責(zé)和公辦高校作為行政相對方的權(quán)責(zé)邊界，以及公辦高校作為教育主體的權(quán)利義務(wù)。為了保障公辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，尤其需要法律明確規(guī)定如何保障高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)到位，需要制定具體的具有可操作性的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和義務(wù)履行的具體保障制度[7]。其中重點(diǎn)是明確政府依法保障高校的學(xué)術(shù)自由、確保高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長以及建立科學(xué)合理的學(xué)術(shù)評價制度方面的權(quán)責(zé)。

(一)用法律明確公辦高校學(xué)術(shù)權(quán)責(zé)

法律的發(fā)展和完善不僅是以經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展為原動力，更應(yīng)該引領(lǐng)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。改革開放之初，我國的相關(guān)法律表現(xiàn)出為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的特點(diǎn)，隨著40多年來我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，相關(guān)法律也隨之從集中商事領(lǐng)域擴(kuò)展到民事、行政、刑事等其他領(lǐng)域。隨著建設(shè)法治社會目標(biāo)的提出，需要通過法人基準(zhǔn)法和相關(guān)分類法人組織法來促進(jìn)憲法、行政法等法律的進(jìn)一步規(guī)范，以降低社會治理成本，助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。我國法人制度的研究和建立起步較晚，相關(guān)制度設(shè)計(jì)也不完善，隨著社會實(shí)踐的發(fā)展，現(xiàn)有的法人制度已不能滿足社會發(fā)展的需要，亟需對相關(guān)特殊和重要領(lǐng)域的法人制度進(jìn)行全面深入的研究，以切實(shí)解決重大問題和推動高等教育發(fā)展。正如勞凱聲教授所言，公辦高校的改革和發(fā)展面臨著兩個基本的改革目的，既要維護(hù)學(xué)校自主辦學(xué)的改革成果，又要堅(jiān)持公辦高校辦學(xué)的公共性質(zhì)[26]。因此，公辦高校治理立法的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是在事業(yè)單位體制改革的總體思路下，以公益目標(biāo)為主要價值導(dǎo)向，兼顧多元主體的目標(biāo)訴求，既不能國家壟斷，也不能完全市場，堅(jiān)持部分資源由市場配置，在此基礎(chǔ)上賦予公辦高校特別的法人地位。

1.將政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定整合，將政策文件上升為法律

可以將涉及學(xué)術(shù)治理相關(guān)內(nèi)容的政策法規(guī)，如《中華人民共和國學(xué)位條例》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《科學(xué)技術(shù)活動違規(guī)行為處理暫行規(guī)定》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《著作權(quán)法》等政策法規(guī)的相應(yīng)法條進(jìn)行整合，作為《高等教育法》學(xué)術(shù)治理部分的修改內(nèi)容。對于涉及落實(shí)公辦高校辦學(xué)自主權(quán)等內(nèi)容的政策文件，如《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》《深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》等，由于這些規(guī)定都是以“通知”或“意見”的形式出現(xiàn)，正如《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》所述：政策性文件層級較低，約束力不強(qiáng)[25]147，亟需修改《高等教育法》來統(tǒng)領(lǐng)分布于各個規(guī)章、規(guī)范性文件中的零散的治理?xiàng)l款。

2.在法律中明確高校學(xué)術(shù)權(quán)利實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和具體保障制度

對《高等教育法》進(jìn)行修改，一是在《高等教育法》中要求公辦高校制定《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會實(shí)施細(xì)則》，除了現(xiàn)行《高等教育法》規(guī)定的學(xué)術(shù)委員會的職責(zé)以外，需重點(diǎn)規(guī)范高校學(xué)術(shù)委員會的運(yùn)行機(jī)制，形成具體的保障制度，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)規(guī)范中的主導(dǎo)作用[27]。二是要求高校建立學(xué)術(shù)組織體系，在高校內(nèi)部形成層級分明、責(zé)權(quán)清晰的分級分類的學(xué)術(shù)組織或委員會，規(guī)范學(xué)術(shù)組織體系的運(yùn)行機(jī)制和工作程序，通過建立規(guī)范的議事制度來明確工作權(quán)限，確定工作職責(zé)，使學(xué)術(shù)權(quán)利的保障落到實(shí)處。三是強(qiáng)化行政部門的服務(wù)職能，弱化其管理職能，加強(qiáng)對行政部門服務(wù)工作的考核和監(jiān)督，形成規(guī)范制度和考核機(jī)制，限制行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)利的侵?jǐn)_。

(二)用制度確保公辦高校學(xué)術(shù)權(quán)利

清單制度是近年來政府治理采用的一種新方式，在國家治理的重要文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當(dāng)中明確提出，將清單制度引入高等教育領(lǐng)域?qū)⒂兄谕苿咏逃芾眢w制改革，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)。清單制度體現(xiàn)了“法無授權(quán)即禁止”這項(xiàng)公權(quán)范圍的行為設(shè)定，在處理教育行政管理機(jī)構(gòu)與高校關(guān)系以及高校內(nèi)部管理關(guān)系時，可以從權(quán)力清單、權(quán)利清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單等方面來建立清單體系，從而提升政府和高校的教育治理能力和水平。

1.以“權(quán)力清單”規(guī)制行政權(quán)力

政府在管理高校的過程中是行政主體，高校是行政相對方，二者構(gòu)成了高等教育行政法律關(guān)系。目前的高等教育立法主要規(guī)定了高校的自主權(quán)利，但沒有明確規(guī)定政府的教育管理權(quán)力范圍，以致在現(xiàn)實(shí)中法律規(guī)定的高校自主權(quán)無法充分落實(shí)[28]。對政府來說需要明確行政權(quán)責(zé)清單，這樣可以為有限政府劃定權(quán)力邊界，為法治政府提供法律依據(jù)，讓政府的管理服務(wù)工作更加精準(zhǔn)到位[29]。2015年教育部發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，要求在教育領(lǐng)域建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，同時開展負(fù)面清單管理試點(diǎn)工作。 2016年國務(wù)院開展部門權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制試點(diǎn)工作，在教育部公布的權(quán)力清單中共有24項(xiàng)保留權(quán)力，然而這份“權(quán)力清單”明顯具有過渡性質(zhì)，并沒有徹底放權(quán)[30]。2020年下發(fā)的《關(guān)于深化高等學(xué)校教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，將高校教師職稱評審權(quán)下放至了高校。政府可以考慮在一些高水平大學(xué)中逐步下放教育部仍然保留的人事管理權(quán)、招生自主權(quán)等，可以先行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有序擴(kuò)展。

2.以“權(quán)利清單”保障學(xué)術(shù)權(quán)利

大學(xué)自治權(quán)具有權(quán)利屬性，其本質(zhì)是一種社群權(quán)利，它的作用在于抵抗來自于外部的壓力，從而保護(hù)學(xué)術(shù)自由不受侵害[2]。有研究顯示，雖然教育部公布了權(quán)力清單，但是幾乎沒有高校對內(nèi)部管理確定學(xué)術(shù)“權(quán)利清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”[31]，大學(xué)的清單制度建設(shè)還相對滯后。權(quán)利清單的作用是使權(quán)利的保護(hù)有依據(jù)可循，使權(quán)利從模糊到清晰、從隱形到顯形、從粗略到細(xì)化，將維護(hù)權(quán)利落到實(shí)處[32]?？梢詫⑸⒙湓诓煌恼叻ㄒ?guī)當(dāng)中對學(xué)術(shù)權(quán)利的相關(guān)規(guī)定“歸攏”和整理，通過“權(quán)利清單”清晰、詳細(xì)地列出大學(xué)和學(xué)者有哪些學(xué)術(shù)權(quán)利，怎樣行使學(xué)術(shù)權(quán)利，以及當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)利受到侵害時通過什么途徑和程序依法維權(quán)，這樣才能使學(xué)術(shù)權(quán)利真正得到保障。

在校院二級管理體制當(dāng)中，管理重心應(yīng)逐步下移，大學(xué)應(yīng)將更多的管理權(quán)責(zé)下放到二級學(xué)院，可以開展“負(fù)面清單”制度試點(diǎn)工作，以“法無禁止皆可為”的放權(quán)思想為指導(dǎo)，以制定負(fù)面清單為契機(jī)和抓手，理順和界定清晰校、院權(quán)力邊界，真正落實(shí)以二級學(xué)院為主體的治理理念，釋放更多的空間給二級學(xué)院以及廣大教師從事科學(xué)研究和教育教學(xué)改革[31]。

(三)用法律追究公辦高校學(xué)術(shù)責(zé)任

1.對公辦高校追責(zé)：立法、依法追責(zé)

雖然大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)由《高等教育法》賦予和保證，但作為提供教育服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高校并不享有“法外治權(quán)”。若高校對學(xué)術(shù)權(quán)利公共權(quán)力使用不當(dāng)，或者高校未履行對學(xué)術(shù)不端責(zé)任人進(jìn)行教育與懲戒的職責(zé)時，應(yīng)對高校進(jìn)行相關(guān)的追責(zé)與處罰。2016年教育部發(fā)布了《高等學(xué)校預(yù)防與處理學(xué)術(shù)不端行為辦法》，其中第三十七條和第三十八條都涉及在監(jiān)督方面對高校進(jìn)行追責(zé)和處理。然而僅根據(jù)以上辦法對大學(xué)在學(xué)術(shù)不端行為處理方面進(jìn)行監(jiān)督處罰是不夠的，更重要的是對學(xué)術(shù)人進(jìn)行學(xué)術(shù)倫理道德教育、采取措施和建立機(jī)制預(yù)防學(xué)術(shù)不端行為。加強(qiáng)大學(xué)對學(xué)術(shù)不端行為的事前預(yù)防、事中管理與事后監(jiān)督同樣重要，更需要從法律層面加以重視和完善。

2.對內(nèi)部主體規(guī)制：學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)和追責(zé)

預(yù)防為主、教育與懲戒結(jié)合應(yīng)是高校預(yù)防與處理學(xué)術(shù)不端行為應(yīng)堅(jiān)持的原則[33]。內(nèi)部主體學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)是建立在國家和社會對高校進(jìn)行學(xué)術(shù)追責(zé)的基礎(chǔ)上，高校依據(jù)外部法律和內(nèi)部法規(guī)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰。由于學(xué)術(shù)不端的法律規(guī)制是學(xué)術(shù)不端治理的底線，因此需合理界定其規(guī)制的邊界，也就是合理劃定法律所規(guī)制的學(xué)術(shù)不端的范圍[34]。對于學(xué)術(shù)人的學(xué)術(shù)不端行為進(jìn)行規(guī)制，可以采取三種方式：所有學(xué)術(shù)失范行為均為學(xué)術(shù)不端，首先通過學(xué)術(shù)自律加以規(guī)制；經(jīng)調(diào)查認(rèn)定為構(gòu)成學(xué)術(shù)不端行為，但沒有認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重的，可以由行政管理性規(guī)則予以規(guī)范調(diào)整；對于認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重的學(xué)術(shù)不端行為，且影響較大時，則需運(yùn)用法律規(guī)制，并通過定性和定量相結(jié)合的方式劃定法律規(guī)制的邊界。

高校對內(nèi)部主體負(fù)有行政管理職責(zé)，根據(jù)行政管理性規(guī)則對于學(xué)術(shù)不端行為進(jìn)行問責(zé)和行政處分，正如《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》所述：作為事業(yè)單位法人的高?？梢詫W(xué)術(shù)人行使相應(yīng)的行政管理處罰，這是公共權(quán)力演化下的特殊意義的“準(zhǔn)行政處罰”[25]92。 為了體現(xiàn)對學(xué)術(shù)不端行為的有效法律規(guī)制，對責(zé)任人還可以采取相應(yīng)的責(zé)令停止學(xué)術(shù)研究活動、剝奪學(xué)術(shù)職務(wù)等行政處罰措施。在對內(nèi)部主體進(jìn)行問責(zé)和處罰的同時，也需進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳和教育，提高管理者和師生的法律素質(zhì)[35]。

五、結(jié)束語

對于現(xiàn)階段由于缺乏學(xué)術(shù)法治所帶來的問題，正如《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》一書所指出的，“學(xué)術(shù)失范現(xiàn)象若不能得以有效根除，極易導(dǎo)致大學(xué)成為技術(shù)的加工廠，令長久以來大學(xué)標(biāo)榜的學(xué)術(shù)本真使命發(fā)生異化畸變?！盵25]前言2對伴隨學(xué)術(shù)自治的學(xué)術(shù)失范等問題亟需以政治思維和“救急”性的政策依賴轉(zhuǎn)向法治思維和法律長效規(guī)制。對此，《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》指出了學(xué)術(shù)法治過程中對學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)的制度優(yōu)化路徑： 根據(jù)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)的法律依據(jù)，“明晰大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)主客體體系間的法律關(guān)系”[25]177，“厘清大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)程序”[25]199，分清責(zé)任類型并劃清大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)的法律責(zé)任。因循該路徑，可以實(shí)現(xiàn)對學(xué)術(shù)本然功能的復(fù)歸與還原，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)的公平、正義、理性目標(biāo)[25]192。

《法理與學(xué)理：大學(xué)學(xué)術(shù)不端行為問責(zé)研究》一書從法理學(xué)意義上將學(xué)術(shù)活動涉及的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的界定和區(qū)分，并對相關(guān)違法行為的追責(zé)和刑罰做了深入研究，同時對大學(xué)學(xué)術(shù)場域中的學(xué)術(shù)不端行為責(zé)任如何分配進(jìn)行了深度探究。這為完善立法、修訂《高等教育法》，并依法進(jìn)行學(xué)術(shù)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中學(xué)術(shù)治理向法治化的轉(zhuǎn)換，必將進(jìn)一步明確和完善公辦高校法人制度，依法確定高校的權(quán)力、責(zé)任以及追責(zé)、問責(zé)，構(gòu)建彰顯中國特色和制度優(yōu)越性的中國高校法治模式，助推“雙一流”建設(shè)，推進(jìn)高等教育強(qiáng)國建設(shè)。