王文惠，袁 江

(1.貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025；2.貴州省人民檢察院，貴州 貴陽(yáng) 550081)

“治理”作為一個(gè)“新政治概念”，在世界范圍內(nèi)是從20世紀(jì)末才興起的。在當(dāng)代中國(guó)，“治理”一詞首次進(jìn)入執(zhí)政黨文件是在中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》中①(1)①《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》在第二部分“當(dāng)前發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的二十五項(xiàng)政策和措施”之 (十)項(xiàng)指出，要“以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)區(qū)要繼續(xù)以治水和改良土壤為中心，大力植樹(shù)種草，實(shí)行山、水、田、林、路綜合治理，積極地逐步地改變生產(chǎn)條件，提高抗御自然災(zāi)害的能力，建設(shè)旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田?！?。2013 年11 月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，“治理”作為關(guān)鍵性概念，被直接提及20余次，在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的小標(biāo)題下，用了一千字左右的篇幅，闡述了一個(gè)新的執(zhí)政理念——“社會(huì)治理”[1]。十八屆三中全會(huì)不但提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的改革目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)從“改進(jìn)社會(huì)治理方式”“激發(fā)社會(huì)組織活力”“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”“健全公共安全體系”等方面提升社會(huì)治理水平，由此推動(dòng)了一系列重大改革創(chuàng)新實(shí)踐。作為我國(guó)憲法設(shè)定的法律監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，參與社會(huì)治理，是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)在要求。制發(fā)檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要切入點(diǎn)。本文旨在對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯、路徑(制發(fā)檢察建議)、當(dāng)前檢察建議制發(fā)中存在的主要問(wèn)題以及原因、對(duì)策等進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、參與社會(huì)治理：檢察權(quán)的內(nèi)在邏輯

參與社會(huì)治理，是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)在要求：

首先，現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容和核心功能是創(chuàng)制國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利①(2)①1954年9月15日，劉少奇同志在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所做的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中指出：“憲法的基本任務(wù)，是用法律的形式規(guī)定社會(huì)制度和國(guó)家制度?！薄，F(xiàn)代憲法內(nèi)容的 “三項(xiàng)事件”之一，是“國(guó)家最重要機(jī)關(guān)的組織職權(quán)及其相互關(guān)系”，而“所謂國(guó)家的主要機(jī)關(guān)”，就是“最高行政、立法、司法各機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)及其相互關(guān)系”[2]。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”部分，這就說(shuō)明：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)特性是國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)。新中國(guó)“建立的檢察機(jī)關(guān)，是不同于只具有公訴等司法監(jiān)督職能的舊中國(guó)式的或革命根據(jù)地的檢察機(jī)關(guān)，而是一種新型的檢察機(jī)關(guān)——法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種機(jī)關(guān)，無(wú)論從其性質(zhì)和地位的重要性還是職權(quán)的廣泛性來(lái)說(shuō)，都是一般司法監(jiān)督機(jī)關(guān)所不可比擬的?！盵3]80作為國(guó)家權(quán)力的有機(jī)組成部分，當(dāng)代中國(guó)的檢察權(quán)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家基本職能為目標(biāo)和基本方向，它在承擔(dān)具體的國(guó)家政治統(tǒng)治職能“法律監(jiān)督”的同時(shí)，必然要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)治理責(zé)任，檢察權(quán)具有國(guó)家政治權(quán)力和國(guó)家社會(huì)治理責(zé)任的雙重屬性[4]。

其次，“法律監(jiān)督”是現(xiàn)行憲法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的定性②(3)②新中國(guó)第一部憲法1954年憲法并沒(méi)有關(guān)于人民檢察院是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定。1954年9月21日通過(guò)的《人民檢察院組織法》也沒(méi)有關(guān)于檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定?！胺杀O(jiān)督”正式進(jìn)入憲法性文件始于1979 年的《人民檢察院組織法》。1982年12月4日，第五屆人大五次會(huì)議通過(guò)的現(xiàn)行《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?。同時(shí)，作為我國(guó)根本大法獨(dú)創(chuàng)的一個(gè)憲法術(shù)語(yǔ)，“法律監(jiān)督”本身又是一個(gè)開(kāi)放性的概念，檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”是廣義監(jiān)督。關(guān)于這一點(diǎn)，筆者從以下三點(diǎn)加以簡(jiǎn)要說(shuō)明：一是僅僅從語(yǔ)義上看，監(jiān)督的基礎(chǔ)含義即是“察看并加以管理”；二是我國(guó)現(xiàn)行《憲法》在規(guī)定“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的時(shí)候是單獨(dú)成條的，并沒(méi)有對(duì)于“法律監(jiān)督”進(jìn)行闡釋和范圍界定③(4)③《人民檢察院組織法》第二條第二款關(guān)于“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行”的規(guī)定本身，同樣說(shuō)明“法律監(jiān)督”是廣義監(jiān)督。；三是2021年6月15日，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》也表明，新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是廣義監(jiān)督。事實(shí)上，根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)1990年《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11條“根據(jù)法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例”和“其他職權(quán)”的表述，檢察職權(quán)的邊界也無(wú)限定，而是依據(jù)本國(guó)憲法法律的規(guī)定[5]。另外，新中國(guó)檢察制度建立之初，曾汲取國(guó)外特別是蘇聯(lián)社會(huì)主義檢察制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。而“蘇聯(lián)檢察制度與先于它而存在的西方檢察制度相比，”一個(gè)基本特征就是“蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)”“有一項(xiàng)更加重要的權(quán)能，即一般監(jiān)督權(quán)”[3]14。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)首先是當(dāng)代中國(guó)政治體制下的國(guó)家機(jī)關(guān)，肩負(fù)著“擔(dān)當(dāng)起落實(shí)黨中央重大決策部署的政治責(zé)任。”①(5)①2016年1月7日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)對(duì)檢察工作做出的重要指示(詳見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào) 》2016年1月8日01版)。在社會(huì)治理成為執(zhí)政新理念的時(shí)代背景下，參與社會(huì)治理，自然是其作為國(guó)家機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義。

再次，在當(dāng)代中國(guó)政治語(yǔ)境下，檢察權(quán)自然帶有政治色彩，檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是政治機(jī)關(guān)。早在170多年前，馬克思和恩格斯在其寫(xiě)作的《德意志意識(shí)形態(tài)》中就曾精辟地論述到，國(guó)家不過(guò)是“各個(gè)個(gè)人借以實(shí)現(xiàn)其共同利益的形式”，“一切共同的規(guī)章都是以國(guó)家為中介的，都帶有政治形式?！盵6]我國(guó)檢察權(quán)作為憲法設(shè)定的一項(xiàng)政治權(quán)力，自然也必然帶著階級(jí)性，體現(xiàn)著階級(jí)利益，具有相應(yīng)的政治功能?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)”。在當(dāng)代中國(guó)的政治語(yǔ)境下，檢察權(quán)的運(yùn)行固然要遵循司法規(guī)律，檢察工作的展開(kāi)固然有其獨(dú)立的行為標(biāo)準(zhǔn)與活動(dòng)原則，但檢察機(jī)關(guān)本身屬于國(guó)家政治權(quán)力的有機(jī)組成部分，“有著鮮明的政治屬性”。因而,“緊緊圍繞黨和國(guó)家各個(gè)時(shí)期的中心工作和中心任務(wù)來(lái)開(kāi)展自己的工作”，“在各個(gè)時(shí)期的工作中，始終把為黨和國(guó)家的中心任務(wù)服務(wù)作為方向”，一直是檢察機(jī)關(guān)自產(chǎn)生以來(lái)幾十年運(yùn)行的基本特征[3]81。

總之，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，既詮釋了檢察權(quán)作為國(guó)家政治權(quán)力有機(jī)組成部分的基本內(nèi)涵，同時(shí)也是站在歷史新高度上、執(zhí)政黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的政治要求與戰(zhàn)略部署。

二、檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要路徑：制發(fā)檢察建議

檢察機(jī)關(guān)如何參與社會(huì)治理？綜觀檢察機(jī)關(guān)幾十年來(lái)的職能發(fā)揮，可見(jiàn)提出檢察建議是其重要的切入點(diǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，且不論土地革命時(shí)期的檢察建議，即已包含了社會(huì)治理的意蘊(yùn)②(6)②根據(jù)1931年《工農(nóng)檢察部的組織條例》第二章的規(guī)定，工農(nóng)檢察部創(chuàng)造性地設(shè)置的一項(xiàng)檢察職能即是“檢察建議”。細(xì)觀蘇維埃工農(nóng)檢察部的檢察建議，可見(jiàn)其具體包括對(duì)人和對(duì)事兩方面。如果用今天的“社會(huì)治理檢察建議”概念去檢視/衡量彼時(shí)的檢察建議尤其是“對(duì)事方面的檢察建議”，可見(jiàn)蘇維埃工農(nóng)檢察部的檢察建議即已包含了社會(huì)治理的意蘊(yùn)。。僅從以下幾個(gè)方面，也可得到有力的說(shuō)明。

(一)20世紀(jì)50年代，社會(huì)治理類(lèi)型檢察建議即已開(kāi)始使用。新中國(guó)成立以后，根據(jù)1954年《憲法》第81條及1954年《人民檢察院組織法》第8條對(duì)檢察職權(quán)的規(guī)定，檢察建議即在檢察實(shí)務(wù)中運(yùn)用起來(lái)。例如，1957年12月20日，時(shí)任最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)梁國(guó)斌在全國(guó)省、市、自治區(qū)檢察長(zhǎng)會(huì)議上所作的題為《關(guān)于一九五七年檢察工作的情況和一九五八年檢察工作的意見(jiàn)》的報(bào)告中就指出，檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于還沒(méi)有達(dá)到觸犯刑法程度，但應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)處理的案件，應(yīng)當(dāng)分別建議有關(guān)部門(mén)適當(dāng)處理，不要只單純地作出不批準(zhǔn)逮捕和不起訴的決定”[7]296。1958年2月6日，最高人民檢察院在《關(guān)于當(dāng)前工作給各級(jí)檢察院的指示》中，在“繼續(xù)依法懲辦勞改人犯中抗拒改造、重新犯罪的分子”部分，也指示各級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須依靠和配合勞改部門(mén)，繼續(xù)進(jìn)行深入檢查，對(duì)于應(yīng)該加刑懲辦的分子，及時(shí)起訴加刑，已經(jīng)結(jié)束這一工作的，也要復(fù)查一下有無(wú)遺漏？“并建議和督促勞改部門(mén)健全必要的獄政管教制度，加強(qiáng)經(jīng)常的改造工作。”[7]304實(shí)務(wù)中，如寧夏惠農(nóng)縣檢察院于1956年3月發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部利用職權(quán)亂捕亂押公民的情況，即向縣人民委員會(huì)發(fā)出了檢察建議書(shū)[8]；廣東省陽(yáng)春縣人民檢察院就該縣人民委員會(huì)不按照法律規(guī)定的期限召開(kāi)有關(guān)會(huì)議的問(wèn)題，于1956年9月20日向縣人民委員會(huì)發(fā)出建議書(shū)，要求加以糾正和改進(jìn)，等等。這些事例及史料說(shuō)明，在20世紀(jì)50年代，社會(huì)治理類(lèi)型檢察建議即已開(kāi)始使用，只是由于認(rèn)識(shí)的局限性，缺乏對(duì)這些檢察建議的相關(guān)歸納梳理和理論界定而已。

(二)在社會(huì)治安綜合治理中，檢察建議曾發(fā)揮重要作用。受各種因素的影響，20世紀(jì)八九十年代、社會(huì)治安問(wèn)題一度凸顯。中共中央于1981年提出對(duì)社會(huì)治安實(shí)行“綜合治理”①(7)①中國(guó)的社會(huì)治安綜合治理作為一項(xiàng)制度安排，起源于20世紀(jì)70年代末80年底初的城市治安整頓。1978年國(guó)家召開(kāi)了第三次全國(guó)治安工作會(huì)議，此次會(huì)議形成了會(huì)議紀(jì)要，首次提出要在黨委領(lǐng)帶下，把各部門(mén)和各方面的力量組織起來(lái)，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)治安問(wèn)題。1982年1月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，要求“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)手，認(rèn)真落實(shí)’綜合治理’的方針，務(wù)使社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)治安在一九八二年內(nèi)有個(gè)明顯的好轉(zhuǎn)”，這是黨的文件中首次正式提出“綜合治理”(李坤軒著：《社會(huì)治理法治化研究》[M]，中政大出版社，2020年版，第39頁(yè))。，“檢察建議就是綜合治理的形式和手段之一”[3]575。1982年，黃火青檢察長(zhǎng)在其所作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中，首次在檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后的工作報(bào)告之中提到檢察建議，其關(guān)于“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)還通過(guò)辦案，對(duì)一些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在管理上存在的漏洞，及時(shí)提出建議”的報(bào)告本身即表明彼時(shí)檢察建議的社會(huì)治理功能。同時(shí)，因?yàn)闄z察建議在社會(huì)治安綜合治理背景下的廣泛運(yùn)用，1983年上半年，最高人民檢察院專(zhuān)門(mén)就檢察建議書(shū)的基本格式進(jìn)行了規(guī)定。1985年1月21日，陳丕顯在全國(guó)政法會(huì)議上的報(bào)告中指出：“檢察院、法院要通過(guò)辦案發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在工作上、制度上的問(wèn)題，積極提出司法建議，推動(dòng)整改，健全制度，堵塞漏洞?！庇纱丝梢?jiàn)，包括檢察建議在內(nèi)的司法建議在社會(huì)治安綜合治理中被廣泛使用，其社會(huì)治理功效明顯，得到了中央層面肯定和認(rèn)可。

(三)進(jìn)入新時(shí)代，檢察建議在檢察職能發(fā)揮中地位凸顯。2014年10月，習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中就探索建立“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”時(shí)指出，這項(xiàng)改革要“從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手”，檢察建議自此成為新時(shí)代的“頂層話(huà)語(yǔ)”[9]。依據(jù)2017年修改的《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，“向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議”，成為檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序。2019年，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，用以規(guī)范和統(tǒng)一指導(dǎo)檢察建議工作。與此相對(duì)應(yīng)，檢察建議在檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮之中受到前所未有的重視，在社會(huì)治理的廣闊天地間呈現(xiàn)出越來(lái)越獨(dú)特和顯著的地位。例如，2018年最高人民檢察院就防治校園性侵問(wèn)題率先向教育部發(fā)出“一號(hào)檢察建議”。之后，最高人民檢察院又相繼向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)出了二、三、四、五、六號(hào)等檢察建議。其中，“四號(hào)檢察建議”是最高人民檢察院針對(duì)“窨井蓋吃人”現(xiàn)象、向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)出的社會(huì)治理檢察建議；“六號(hào)檢察建議”則是最高人民檢察院向工業(yè)和信息化部發(fā)出的旨在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督執(zhí)法、共同推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理的檢察建議。綜合分析最高人民檢察院從2018—2020年這三年之間發(fā)出的六個(gè)檢察建議，可見(jiàn)其中的一號(hào)、四號(hào)和六號(hào)檢察建議屬于典型的社會(huì)治理類(lèi)型，占最高人民檢察院已發(fā)出的六個(gè)檢察建議的50%。一號(hào)、四號(hào)和六號(hào)檢察建議的指向及其占比，充分說(shuō)明了當(dāng)下檢察建議切入社會(huì)生活的廣度和社會(huì)治理檢察建議的權(quán)重。

(四)在最高人民檢察院歷年工作報(bào)告中，檢察建議是反映檢察工作業(yè)績(jī)的重要“展臺(tái)”。目前，通過(guò)最高人民檢察院官方網(wǎng)站能公開(kāi)檢索到的是1980—2021年間共41個(gè)《最高人民檢察院工作報(bào)告》②(8)②雖然1954憲法和檢察院組織法都規(guī)定最高人民檢察院向全國(guó)人大報(bào)告工作，但是直到在1957年6月至7月召開(kāi)的第一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上，最高人民檢察院才首次報(bào)告工作。在最高人民檢察院第一次作的《關(guān)于一九五六年以來(lái)檢察工作情況的報(bào)告》中，已有“對(duì)于坦白自首但罪惡嚴(yán)重仍需判刑的，也在起訴時(shí)建議法院從寬判刑”的“報(bào)告”。換言之，在1954年憲法明確規(guī)定最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大報(bào)告工作之后，最高檢在向全國(guó)人大所作的首個(gè)工作報(bào)告之中，已有關(guān)于檢察建議的“報(bào)告”。。在最高人民檢察院的這41個(gè)工作報(bào)告之中，完全沒(méi)有“報(bào)告”檢察建議工作情況的共有四個(gè)，分別是1980年、1981年、1986年和1989年的工作報(bào)告。在其余37個(gè)有“檢察建議”的工作報(bào)告之中，具體說(shuō)明檢察建議使用情況10次以上的分別是2016年的工作報(bào)告(共提及檢察建議11次)、2019年的工作報(bào)告(共提及檢察建議20次)、2020年的工作報(bào)告(共提及檢察建議10次)和2021年的工作報(bào)告(共提及19次)。特別值得一提的是，“積極參與國(guó)家治理，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局服務(wù)”成為2020年最高人民檢察院工作報(bào)告的第一部分主題。2021年工作報(bào)告更是以“積極融入國(guó)家治理，以檢察保障助推長(zhǎng)治久安” 為第一部分主題。

(五)在最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例中，檢察建議被廣泛提及、推廣。2010年7月29日，最高人民檢察院第十一屆檢察委員會(huì)第四十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》。同年12月31日，最高人民檢察院發(fā)布第一批指導(dǎo)性案例。在第一個(gè)指導(dǎo)性案例“施某某等17人聚眾斗毆案”(檢例第1號(hào))中，為“促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一”，檢察機(jī)關(guān)即“建議公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)”“做好矛盾化解工作，促成雙方和解”?！皺z例第1號(hào)”等指導(dǎo)性案例中的檢察建議，既說(shuō)明最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察建議的推廣使用“導(dǎo)向”，同時(shí)也成為檢察建議在社會(huì)治理中表現(xiàn)卓越和廣泛運(yùn)用的有力佐證。

三、社會(huì)治理視野下檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議存在的主要問(wèn)題

檢察建議在成為社會(huì)治理“主力軍”的同時(shí)，目前也存在一些需要注意解決的突出問(wèn)題：

(一)檢察建議內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、缺乏具體明確的建議內(nèi)容。例如，某林區(qū)檢察分院2020年共提出7件社會(huì)治理檢察建議，但內(nèi)容集中在“加強(qiáng)內(nèi)部管理”“整章建制”“落實(shí)責(zé)任制度”等方面。無(wú)獨(dú)有偶，某檢察分院針對(duì)市公安局在娛樂(lè)場(chǎng)所管理、監(jiān)督等方面問(wèn)題，提出的檢察建議內(nèi)容也只是加大檢查監(jiān)督力度、加強(qiáng)禁毒宣傳；某縣檢察院針對(duì)某村委會(huì)擅自改變林地用途，向自然資源和規(guī)劃局發(fā)送的檢察建議，同樣是“在日常執(zhí)法工作中應(yīng)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的執(zhí)法力度，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理，通過(guò)依法履行法定職責(zé)，切實(shí)保護(hù)綠水青山”。G省某縣檢察院發(fā)出的〔2020〕14、16號(hào)檢察建議內(nèi)容為“建議貴局加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管，及時(shí)整頓”；某市檢察院〔2020〕Z16號(hào)檢察建議問(wèn)題部分僅表述為“你校在安全教育及安全監(jiān)管方面存在疏漏 ”，再無(wú)其他具體內(nèi)容；H省某縣檢察院針對(duì)縣衛(wèi)生局監(jiān)管診所不力制發(fā)的檢察建議，也僅提出“依法辦事”的要求，等等。

(二)檢察建議隨意制發(fā)、內(nèi)容出現(xiàn)明顯瑕疵。例如，某縣檢察院向生態(tài)環(huán)境部門(mén)制發(fā)的檢察建議內(nèi)容復(fù)制此前發(fā)給某鎮(zhèn)人民政府的檢察建議書(shū)，導(dǎo)致發(fā)給生態(tài)環(huán)境部門(mén)的建議內(nèi)容闡述的是某鎮(zhèn)人民政府；福建某區(qū)檢察院制發(fā)的〔2019〕3號(hào)檢察建議書(shū)，本應(yīng)發(fā)給負(fù)責(zé)追回流失國(guó)家農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金的區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械管理總站，卻錯(cuò)誤發(fā)給區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局；北京某區(qū)檢察院發(fā)給區(qū)法院的檢察建議中，將執(zhí)行案號(hào)中的“京”誤寫(xiě)為“經(jīng)”，嚴(yán)重影響了檢察建議的嚴(yán)肅性；某縣檢察院針對(duì)校車(chē)超員類(lèi)危險(xiǎn)駕駛行為分別向縣教育局、某鎮(zhèn)政府提出檢察建議，但是兩份檢察建議書(shū)除被建議單位名稱(chēng)各異外，建議內(nèi)容完全一致，等等。

(三)檢察建議在一些地方被“群發(fā)”“濫發(fā)”。例如，2020年某縣檢察院以140人欠繳水資源費(fèi)、縣水資源局未依法履行職責(zé)為由，向該局制發(fā)了140份公益訴訟檢察建議書(shū)；某市檢察院就57家公司未依法依規(guī)足額繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用的事實(shí)，以怠于履行職責(zé)為由，向該市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出57份檢察建議書(shū)；某區(qū)檢察院針對(duì)某工業(yè)園區(qū)內(nèi)10家企業(yè)非法占用土地的問(wèn)題，一日內(nèi)向區(qū)自然資源局制發(fā)內(nèi)容相同的10份檢察建議；某區(qū)檢察院向區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局發(fā)出了53份檢察建議書(shū)，內(nèi)容均為該局怠于履職致使個(gè)體工商戶(hù)違規(guī)占道經(jīng)營(yíng)；某區(qū)檢察院針對(duì)耕地占用稅問(wèn)題，向國(guó)家稅務(wù)局某區(qū)分局發(fā)出35份檢察建議書(shū)；某區(qū)檢察院在9天內(nèi)向區(qū)環(huán)境保護(hù)局發(fā)送了關(guān)于大氣污染防治問(wèn)題的7份檢察建議書(shū)；H省某區(qū)檢察院針對(duì)交警支隊(duì)辦理的12件行政處罰個(gè)案存在的超期結(jié)案、處罰決定書(shū)未依法送達(dá)被處罰人等共性問(wèn)題，兩個(gè)月內(nèi)向該交警支隊(duì)發(fā)出12份社會(huì)治理檢察建議；某縣檢察院針對(duì)森林防火問(wèn)題，也向12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出內(nèi)容基本相同的檢察建議；某區(qū)檢察院針對(duì)5個(gè)不同的加油站內(nèi)張貼支付二維碼、加油人員掃碼支付時(shí)可能存在安全隱患的問(wèn)題，向區(qū)應(yīng)急管理局制發(fā)5份社會(huì)治理檢察建議，等等。

(四)檢察建議缺乏說(shuō)理性、合法性論證籠統(tǒng)。例如，某區(qū)檢察院〔2019〕2號(hào)檢察建議書(shū)，建議內(nèi)容僅簡(jiǎn)單表述為“希望你局在往后工作中，嚴(yán)格執(zhí)法，最大限度保護(hù)公民合法權(quán)益”；某縣檢察院為杜絕社會(huì)閑散人員帶貨車(chē)?yán)@行治超檢測(cè)站帶來(lái)的安全隱患、向公路管理分局發(fā)出〔2019〕10號(hào)檢察建議書(shū)，但由于該檢察建議書(shū)沒(méi)有引用被建議單位具有上述職責(zé)的相關(guān)法律依據(jù)，導(dǎo)致被建議單位回復(fù)指出“貴院檢察建議書(shū)中部分建議超出了我單位的管理職權(quán)”。

(五)社會(huì)治理檢察建議審核把關(guān)不嚴(yán)。一些社會(huì)治理類(lèi)型檢察建議發(fā)出之前審核把關(guān)不嚴(yán)，未依據(jù)法律法規(guī)對(duì)被建議單位職責(zé)進(jìn)行了解。一些負(fù)責(zé)法律政策研究的部門(mén)在審查時(shí)不提問(wèn)題，只提贊成意見(jiàn)，作出的審核結(jié)論多是“綜上，……建議貴單位高度重視，加以研究分析，采取切實(shí)可行的措施和辦法，加大對(duì)……工作力度”，等等，嚴(yán)重影響社會(huì)治理檢察建議的質(zhì)量。

檢察建議制發(fā)中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，有其原因。例如，部分檢察機(jī)關(guān)/人員對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，認(rèn)為“辦理訴訟案件才是硬任務(wù)，制發(fā)檢察建議是軟任務(wù)，是副產(chǎn)品”“發(fā)檢察建議是職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后檢察機(jī)關(guān)找存在感”，等等。依照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條的規(guī)定，社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作方面存在問(wèn)題、而“向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的”建議。社會(huì)治理檢察建議涉及社會(huì)生活面廣，不僅專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，而且政治要求高、社會(huì)影響力大。也因如此，類(lèi)似以上這些問(wèn)題或瑕疵檢察建議的存在和出現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)治理這一龐大的系統(tǒng)工程來(lái)說(shuō)，其產(chǎn)生的影響不容小覷?？梢哉f(shuō)，問(wèn)題檢察建議制發(fā)得越多，所起的社會(huì)治理良性作用可能越小：這就正如面對(duì)一個(gè)病人，醫(yī)生如果不能因人而異“對(duì)癥下藥”，則所開(kāi)的藥越多病人服得越多，對(duì)于病情越?jīng)]有療效，可能還會(huì)引起副作用。

四、社會(huì)治理視野下促進(jìn)檢察建議合理制發(fā)的幾點(diǎn)建議

檢察建議已成為當(dāng)代中國(guó)最具特色的檢察工作方式。在中國(guó)共產(chǎn)黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民檢察制度創(chuàng)立至今的90余年里，它以“柔性的姿態(tài)”向世人展示了中國(guó)特色的檢察權(quán)能，詮釋著中國(guó)特色“法律監(jiān)督”的基本內(nèi)涵，在檢察機(jī)關(guān)各個(gè)歷史時(shí)期的工作側(cè)重中扮演著舉足輕重的角色。當(dāng)然，在收獲不少贊譽(yù)的同時(shí)其也招致褒貶不一的評(píng)論。

立足社會(huì)治理的時(shí)代背景，完善檢察建議，需要明確以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題：

首先，檢察權(quán)是我國(guó)憲法規(guī)定的專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督權(quán)。作為國(guó)家憲制職能的“法律監(jiān)督”，不但在內(nèi)涵上屬于“更廣泛意義的監(jiān)督”，其權(quán)力性質(zhì)也更具有中國(guó)特色和明顯的政治特征。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，既是憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，同時(shí)也是承擔(dān)社會(huì)治理職能的普通國(guó)家機(jī)關(guān)。準(zhǔn)確理解檢察建議這一中國(guó)特色的檢察工作方式，必須回歸到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治語(yǔ)境之下，才能真正理解其存在的合理性、適用的靈活性、對(duì)象的廣泛性及其作用的不可替代性。其次，作為國(guó)家的一項(xiàng)政治制度，檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的范圍須由憲法和法律加以規(guī)定。然而，現(xiàn)行憲法并沒(méi)有直接明確作出關(guān)于檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”權(quán)限的規(guī)定①(9)①關(guān)于檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的對(duì)象，1949年9月27日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第八條規(guī)定：“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”。1954年憲法第八十一條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律、行使檢察權(quán)，地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！?954年制定的《人民檢察院組織法》，也作了相同的規(guī)定。1978年憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象的規(guī)定，與1954年憲法的規(guī)定基本相同(1978年3月1日，葉劍英同志在第五屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》中指出，“鑒于同各種違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設(shè)置人民檢察院。國(guó)家的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)按照憲法和法律規(guī)定的范圍，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)?！?。現(xiàn)行憲法沒(méi)有遵循1954年憲法、1978年憲法的慣例對(duì)檢察“法律監(jiān)督”的范圍進(jìn)行界定，這不但給檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的對(duì)象/范圍預(yù)留了延展空間，同時(shí)也表明檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是廣義監(jiān)督?！皺z察”一詞，系清朝末年翻譯而來(lái)。沈家本等人在清末修律時(shí)創(chuàng)造性地將其翻譯為“檢察”，既揭示了西方檢察制度所蘊(yùn)含的“偵查”“提起公訴”“監(jiān)督”的內(nèi)涵，又傳承了我國(guó)古代御史制度“糾察百官、監(jiān)督獄訟”所蘊(yùn)含的“監(jiān)督”內(nèi)核，其現(xiàn)實(shí)重要意義更在于可以使檢察機(jī)關(guān)“承擔(dān)一些同質(zhì)性的職能”[10]。再次，多年來(lái)，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的依據(jù)問(wèn)題一直備受爭(zhēng)議。2018年修改后的《人民檢察院組織法》第21條已經(jīng)明確，“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。”《人民檢察院組織法》屬于“憲法性法律”。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，根本上說(shuō)不是一個(gè)需要討論的話(huà)題。同時(shí)，《檢察官法》第46條、《行政訴訟法》第25條等法律規(guī)定，也從不同的角度對(duì)檢察建議作了特別規(guī)定。因此，認(rèn)為檢察建議沒(méi)有法律依據(jù)，將檢察建議稱(chēng)為“軟司法”，認(rèn)為檢察建議的制發(fā)“在一定程度上損害檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威”，等等，可以說(shuō)都是對(duì)于《人民檢察院組織法》的法律規(guī)定及其政治屬性產(chǎn)生的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。最后，多年來(lái)，許多單位對(duì)于檢察建議不予回復(fù)、冷處理，已成為檢察建議一度面臨的困境之一。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)第13條的規(guī)定，以執(zhí)政黨綱領(lǐng)性文件的方式明確了有關(guān)單位對(duì)于檢察建議“應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改落實(shí)并回復(fù)”的政治責(zé)任。不僅如此，《意見(jiàn)》還進(jìn)一步明確，“對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的單位和個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)依法依規(guī)處理?！笨梢哉f(shuō)，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，為檢察建議的健康發(fā)展厚植了政治土壤，提供了強(qiáng)大支持。

促進(jìn)檢察建議合理制發(fā)，可從以下幾個(gè)方面著手：

(一)更新理念。作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的司法手段，檢察建議本是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的一些普遍性、規(guī)律性問(wèn)題的總結(jié)和提升，其優(yōu)點(diǎn)在以“禮貌的、客氣的”口吻指出被建議單位存在的漏洞或問(wèn)題，以溫和善意的方式指出受建議者的缺陷或不足，是中國(guó)傳統(tǒng)文化“以禮服人”“先禮后兵”的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用，并充分體現(xiàn)說(shuō)理的“水平”和批評(píng)的“藝術(shù)”。檢察建議首先是一份“建議”，具有“建議”的基本特性。在古漢語(yǔ)中，“建議”最早出自《漢書(shū)·賈捐之傳》中“上與有司議大發(fā)軍，捐之建議，以為不當(dāng)?！逼湟饧础皩?duì)事情的處置或興辦提出具體的意見(jiàn)”；在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“建議”的原意也是指針對(duì)一個(gè)人或一件事的客觀存在，提出自己合理的見(jiàn)解或意見(jiàn)，使其向著更加良好的、積極的方面去完善和發(fā)展。在檢察實(shí)務(wù)中，檢察建議終究是由具體的檢察機(jī)關(guān)、檢察官來(lái)制發(fā)的。只有每位檢察官充分認(rèn)識(shí)了檢察建議在檢察職能發(fā)揮中的極其重要性，才能大力發(fā)揮制發(fā)檢察建議的主觀能動(dòng)性，從而避免檢察建議群發(fā)、濫發(fā)、湊發(fā)等現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)跟進(jìn)追蹤。實(shí)務(wù)中檢察建議的一大頑疾是只注重形式和發(fā)出數(shù)量，檢察建議“一發(fā)了事”。要促進(jìn)檢察建議提質(zhì)增效，檢察建議發(fā)出前，應(yīng)主動(dòng)聽(tīng)取被建議單位意見(jiàn)，加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)，提高檢察建議的精準(zhǔn)度和可行性。檢察建議發(fā)出后，應(yīng)緊盯不放，通過(guò)各種方式，跟蹤了解檢察建議落實(shí)情況，督促被建議單位將檢察建議落地落實(shí)。只有每個(gè)檢察建議的制發(fā)，都做到事實(shí)調(diào)查清楚、依據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確、對(duì)策建議適當(dāng)、程序合法規(guī)范，才能以高質(zhì)量的檢察建議爭(zhēng)取建議對(duì)象的認(rèn)同和支持，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的雙贏、多贏與共贏。

(三)指導(dǎo)監(jiān)督。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察建議的分類(lèi)指導(dǎo)，有針對(duì)性地提升檢察建議質(zhì)量。針對(duì)檢察建議工作中存在的帶有普遍性的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、理念問(wèn)題、能力問(wèn)題，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察建議工作的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)各條戰(zhàn)線檢察人員的專(zhuān)題培訓(xùn)，針對(duì)普遍性問(wèn)題解疑釋惑，推動(dòng)理念轉(zhuǎn)變、認(rèn)識(shí)提高和能力提升。要充分發(fā)揮“檢答網(wǎng)”的作用，及時(shí)解答相關(guān)問(wèn)題，發(fā)布典型案例和相關(guān)學(xué)習(xí)資料，及時(shí)解決基層檢察建議工作中的相關(guān)問(wèn)題。

(四)壓實(shí)責(zé)任。檢察建議不是檢察官的“散文”“隨筆”，不能由承辦檢察官恣意制發(fā)、任意發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察建議質(zhì)量評(píng)查和落實(shí)情況的跟蹤了解，通過(guò)備案審查、專(zhuān)門(mén)檢查和匯總分析等機(jī)制，結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定有效的檢察官考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)壓力、責(zé)任層層傳導(dǎo)，從而激發(fā)廣大檢察官制發(fā)精品檢察建議的熱情，杜絕片面追求制發(fā)檢察建議數(shù)量和規(guī)模的現(xiàn)象。

結(jié)語(yǔ)

檢察建議由檢察機(jī)關(guān)自行啟動(dòng)、自行調(diào)查、自行督促落實(shí)，主動(dòng)性很強(qiáng)，適用范圍和發(fā)送對(duì)象較為廣泛，涵蓋行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等多種主體，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)中能夠鮮明體現(xiàn)中國(guó)特色的重要工作，是檢察機(jī)關(guān)直接服務(wù)保障大局、保障國(guó)家治理順利進(jìn)行的重要手段，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中作用地位凸顯。立足社會(huì)治理成為執(zhí)政新理念的新時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)需要苦練內(nèi)功，以專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性、說(shuō)服力、高水平的檢察建議制發(fā)水準(zhǔn)，樹(shù)立檢察建議的威信，贏取社會(huì)公眾的贊譽(yù)，使之成為名副其實(shí)的社會(huì)治理大舞臺(tái)上的 “主力軍”。