朱蕓蒙

(鄭州大學(xué) 歷史學(xué)院，鄭州 450001)

北宋一朝災(zāi)害頻繁，遠(yuǎn)甚于前代，朝廷對災(zāi)害的重視程度也高于其他朝代。中央為保證能及時、有效、準(zhǔn)確地進(jìn)行災(zāi)后賑濟工作，需要借助地方官吏的力量，在給予官員權(quán)力的同時，官員的制約問題也成為災(zāi)后救濟工作中的重要一環(huán)。

目前國內(nèi)學(xué)界對于北宋災(zāi)后荒政、災(zāi)害信息傳遞等問題研究的成果十分豐富，但關(guān)于朝廷對官員災(zāi)后救濟中的制約問題卻沒有專題性的討論(1)針對荒政問題，成果十分豐富。如李華瑞在《宋代救荒史稿》(天津古籍出版社，2014年版)從自然和人類活動兩個方面分析了災(zāi)害發(fā)生的原因，探究了救災(zāi)體制與思想。關(guān)于災(zāi)害與官員相關(guān)的研究中，李華瑞提出：救災(zāi)之政由宋初中央官府為主至真宗之后逐漸轉(zhuǎn)向以地方為主，地方官吏的個人德行直接影響災(zāi)后救濟的效果(《宋代地方官員與救荒》，《地方文化研究》2013年第2期，第1頁)。另外災(zāi)害信息上傳問題的研究中，如鄭穎《北宋災(zāi)害信息的傳遞及其弊病》(《蘭臺世界》2012年第9期)、鐘文榮《宋代災(zāi)害救助中文書不實及防治研究》(《中國檔案研究》2017年第2期)、方燕《宋代災(zāi)害信息的傳播與管控》(《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社科版)2019年第2期)和《宋代災(zāi)害流言的傳播心理與應(yīng)對策略》(《四川師范大學(xué)學(xué)報》2016年第5期)等，主要探討了文書上傳過程中的弊病，未對官員制約問題進(jìn)行研究。。因此，本文擬以朝廷對官員賑濟工作中的約束問題為切入點，分析朝廷對官員權(quán)力的把控以及救災(zāi)過程中不同情形下的獎懲措施，并對朝廷與官員權(quán)力制衡問題作進(jìn)一步討論。

一、北宋災(zāi)后救濟活動的大致類分

自然災(zāi)害是影響一個封建王朝盛衰的重要因素，它的影響不僅僅是災(zāi)害本身，更多的是其所造成的人員傷亡、糧食短缺等問題，因此解決災(zāi)后問題、穩(wěn)定社會秩序、恢復(fù)社會經(jīng)濟生產(chǎn)成為每個朝代的重要任務(wù)。據(jù)資料統(tǒng)計，從宋太祖建隆元年(960)到欽宗靖康二年(1127)168年間共發(fā)生水災(zāi)338次、旱災(zāi)148次、蟲災(zāi)105次、地震81次、疫病14次、風(fēng)災(zāi)51次,等等。[1]發(fā)生的地區(qū)遍布各地，其中以中原地區(qū)最為嚴(yán)重。災(zāi)害類型多樣、受災(zāi)區(qū)域廣、受災(zāi)頻率高，造成了當(dāng)時受災(zāi)民眾向周邊地區(qū)大量流移、尸體無處掩埋的嚴(yán)重社會現(xiàn)象。災(zāi)后的救濟可分為賑饑、安置災(zāi)民、恢復(fù)生產(chǎn)等方面。

首先，“賑饑”主要是指應(yīng)對災(zāi)后糧食短缺這一現(xiàn)象。南宋董煟將救荒之法大致分為五類：“常平以賑糶，義倉以賑濟，不足則勸分于有力之家，又遏糴有禁，抑價有禁?！盵2]卷2，25賑濟、賑貸以及賑糶是三種不同的糧食供給形式，賑濟指朝廷無償贈予糧食、物品以應(yīng)付災(zāi)情，如太平興國八年(982)三月，“同州言歲饑，發(fā)倉粟四萬石賑之”[3]食貨五七之一，7325，其糧食主要從民間籌措。以“義倉”賑濟為主，義倉是百姓除正外繳納給政府由政府管理的糧食，“唯充賑給，不得起發(fā)赴京?！盵3]食貨五三之二二，7217；賑貸，顧名思義是指免息借貸給災(zāi)民，如開寶四年(971)二月時，詔“廣南管內(nèi)州縣應(yīng)鄉(xiāng)村不接濟人戶缺少糧食者，委、本州官吏取逐縣委實戶數(shù)，于省倉內(nèi)量行賑貸。候豐稔日，令只納元數(shù)”[3]食貨五七之一，7325。其糧食主要從常平倉提供，常平倉主要為各州上供錢物；賑糶則指的是減價售賣糧食給災(zāi)民，主要由常平倉與惠民倉等提供。在救荒過程中三者往往一起施行，如淳化元年(990)七月，洛陽等地發(fā)生饑荒，“詔發(fā)倉粟賑之，人五斗。又以京師米貴，遣使臣開倉減價分糶，以賑饑民”[3]食貨五七之二，7326。在賑濟的同時進(jìn)行賑糶。除此之外朝廷還有蠲免災(zāi)區(qū)百姓賦稅，災(zāi)荒時期暫緩繳納稅租及其他雜稅的倚閣、免役，為了防止糧食向受災(zāi)地區(qū)輸出而導(dǎo)致本地糧食緊缺實施禁止出口的遏糴政策、抑制價格等方式。其主要也是為了減輕百姓的賦稅壓力，使受災(zāi)地區(qū)生活得以恢復(fù)。

其次，受災(zāi)后由于受災(zāi)地區(qū)糧食稀缺，許多受災(zāi)人口不斷向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，這樣的轉(zhuǎn)移會對周邊地區(qū)的治安等造成影響，因此宋政府對安置問題也十分重視。安置人口需要將災(zāi)民固定在土地上，因此朝廷通過鼓勵回鄉(xiāng)、還田、給田給糧等方式恢復(fù)農(nóng)業(yè)種植，主要是為了解決人口流移以及恢復(fù)社會穩(wěn)定問題。還有居養(yǎng)院、安濟坊等機構(gòu)對孤寡老人和孤兒進(jìn)行安置。而對死去的災(zāi)民，政府也要求官員將其進(jìn)行掩埋。

針對青壯年采取的辦法主要是以工代賑、征兵兩種。以工代賑是朝廷招納受災(zāi)民眾工作并發(fā)放工資的一種行為。神宗熙寧六年(1073)，便將以工代賑看作官員必須完成的救濟措施，要求“自今災(zāi)傷，用司農(nóng)常法振救不足者，并預(yù)具當(dāng)修農(nóng)田水利工役募夫數(shù)及其直上聞，乃發(fā)常平錢斛募饑民興修，不如法振救者，委司農(nóng)劾之”[4]卷26，773。否則官員就會受到處罰。除此之外，征災(zāi)民為兵也算是宋代一直堅持的一項祖宗之法，宋太祖時便確定了征兵來穩(wěn)定社會秩序這項原則：“可以利百代者，惟養(yǎng)兵也。方兇年饑歲有叛民而無叛軍，不幸樂歲而變生則有叛兵而無叛民”[5]。災(zāi)時征兵是為了防止災(zāi)民不滿引起暴動，此后各代君主都依照這個指意進(jìn)行征兵。

災(zāi)后救濟是宋朝政府恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)社會秩序的必要環(huán)節(jié)，這些工作不僅是為了保證人民生活，更是為了防止百姓暴亂、加強百姓對中央的信任，從而保障國家內(nèi)部的穩(wěn)定。與此同時，災(zāi)后的救濟工作普遍需要地方官吏的大力支持和響應(yīng)，許多實際的救災(zāi)措施需要地方官員施行，因此地方官員在救災(zāi)過程中有著十分重要的作用。面對這樣的情形，朝廷一方面需要給予他們救災(zāi)的權(quán)力，而另一方面也需要對他們的行為進(jìn)行約束。

二、救濟活動中官員約束的標(biāo)準(zhǔn)及要求

北宋的救災(zāi)程序，一般來說分為上傳與下達(dá)兩個環(huán)節(jié)。地方官員上傳災(zāi)情需要訴災(zāi)、檢覆與抄札三個步驟。正如《宋會要輯稿》中所提及“許經(jīng)縣披訴，縣司勘會詣實，保明申州，乞依前詔差官檢覆詣實”食貨七十之一，從受災(zāi)民眾訴災(zāi)到上報中央的過程中需要官員進(jìn)行檢覆、抄札。朝廷下達(dá)批文后，又由地方官員執(zhí)行詔令。在這樣復(fù)雜的過程中，地方官員既是災(zāi)情的上報者也是賑災(zāi)的主要執(zhí)行者，他的行為在很大程度上都影響著災(zāi)情的恢復(fù)情況，因此朝廷對地方官員的行為有著多方面的限制與約束。朝廷對地方官員的約束主要是從三方面進(jìn)行的：考課約束、監(jiān)察約束、律法約束。

考課約束與監(jiān)察約束往往是相輔相成的，上一級官吏的職責(zé)里必有對下一級官員的監(jiān)察職能，而下層官吏也有披訴上層官吏的權(quán)力。從考核機制上來看，董煟認(rèn)為“救荒之政有人主、宰執(zhí)、監(jiān)司、太守縣令”[2]卷3，49，首先作為地方官員的太守與縣官是直接接觸災(zāi)后救濟的官員，按《宋史·職官志》中所記錄的職責(zé)來看：縣令“凡戶口、賦役、錢谷、賑濟、給納之事皆掌之......有水旱則有災(zāi)傷之訴，以分?jǐn)?shù)蠲免”[6]卷167，3977。知州則需要完成監(jiān)察郡吏德義與才能、上報無能或奸貪冒法的官員、賑濟民眾、安穩(wěn)流亡的任務(wù)。兩者都將賑濟作為了主要職責(zé)，朝廷為了約束地方官員在救災(zāi)過程中的行為，將救荒之政視為官員必要之政務(wù)和每歲考核的重要事項，不同官員考核的內(nèi)容也有所不同，其以四善與三最考守令，“四善”為德義有聞、清謹(jǐn)明著、公平可稱、恪勤匪懈，三最則為“獄訟無冤、催科不擾為治事之最；農(nóng)桑墾殖、水利興修為勸課之最；屏除奸盜、人獲安處、振恤困窮、不致流移為撫養(yǎng)之最”[6]卷163，3839。因此可以得知，“振恤”“不至流移”在官員的考核中占有很大比重。另外根據(jù)考核結(jié)果來決定其升遷黜免,能完成五個的為上等，兩個為中等，其余為下等。依靠能力來區(qū)分官員的優(yōu)劣，依詔對官員進(jìn)行升職或降職。這也是朝廷利用考課之事，行鞭策地方官員認(rèn)真工作之實。但是之后這個政策卻起到了相反的作用，許多官員為了防止自己的政績低劣采取隱瞞、所報不實等方式來應(yīng)對考核的要求。

從監(jiān)察機制上來看，北宋一朝一直延續(xù)著從中央到地方的層層監(jiān)察制度。在災(zāi)后救濟工作中除了中央所設(shè)立的專門負(fù)責(zé)監(jiān)察任務(wù)的御史臺與諫官外，朝廷還通過遣使的辦法命朝官到受災(zāi)地方進(jìn)行監(jiān)察，其身份以廉訪使、察訪使為主，廉訪使是一種臨時性的官職，即走馬承受公事，多以三班使臣或宦官擔(dān)任，負(fù)責(zé)一路吏治查訪。如大中祥符八年(1015)時淮南、兩浙地區(qū)饑荒泛濫，朝廷派遣知制誥陳知微、戶部判官虞部員外郎袁成務(wù)等四人分路巡撫，一方面調(diào)動各州縣糧食，另一方面“察訪巡檢使臣能否，有弛職者換易以聞”[7]1918。這些廉訪官的主要目的之一便是明確地方官吏有無不法之事。

中央之下的路各設(shè)置了監(jiān)司，作為獨立于地方的監(jiān)察部門。監(jiān)司由轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司組成，一方面扮演著平抑物價、分發(fā)撫恤和安撫的角色，如大中祥符九年(1016)時“詔如聞廣南東西路物價稍貴,宜令轉(zhuǎn)運司、提點刑獄官分路撫恤，發(fā)官廩減價賑糶”[3]食貨五七之五，7330。另一方面作為監(jiān)司對州縣官員進(jìn)行監(jiān)察。以轉(zhuǎn)運使為例，不僅需要管理一路財賦、檢察儲積、稽考賬籍，而且一旦有官吏貪污導(dǎo)致民生疾苦都要上報皇帝，還需要監(jiān)察官吏。慶歷三年(1043)朝廷采納了賈昌朝的意見，下詔“諸路轉(zhuǎn)運使副并兼按察使副；提點刑獄雖不帶此使名，并當(dāng)準(zhǔn)此”[8]34，給予監(jiān)司按察使的名號到各地進(jìn)行監(jiān)察，如元祐六年(1091)時詔河北、京東路賑濟災(zāi)傷，“各令轉(zhuǎn)運、提刑、提舉司依先分定州縣巡歷。如官吏奉行不盡，或措置乖方，以名聞。仍令逐路安撫司常切覺察”[3]食貨六八之四八，7970等。若有官員違法犯忌，監(jiān)司則需上報朝廷。與地方官員相同的是朝廷對監(jiān)司工作依然會進(jìn)行考核，其考核主要審查七個方面：“一曰舉官當(dāng)否，二曰勸課農(nóng)桑、增墾田疇，三曰戶口增損，四曰興利除害，五曰事失案察，六曰較正刑獄，七曰盜賊多寡”[6]卷163，3839。若是監(jiān)司失察，導(dǎo)致災(zāi)情未及時上報，會受到連坐。由此可見，朝廷在給予這些官員監(jiān)察地方官員權(quán)力的同時，也將權(quán)力與限制結(jié)合在了一起，以監(jiān)督控制這些官員。

從地方上看，雖然地方官員自身是救災(zāi)工作的直接執(zhí)行者，但同時也擁有監(jiān)察下屬以及舉報上一級官員的任務(wù)，州一級的官吏需要對其屬官以及州以下的官吏進(jìn)行監(jiān)察，如知州就有著“監(jiān)察郡吏德義與才能、上報無能或奸貪冒法的官員”的職能?？h官則需要監(jiān)督縣以下的鄉(xiāng)官和民眾，防止他們在訴災(zāi)時謊報情況，同時如若州府官員有違法納臟者，縣官也可 “按劾以聞”向監(jiān)司或者上級越級舉報。

官員監(jiān)察需要配合一定的規(guī)章制度來實現(xiàn)，而嚴(yán)苛的刑罰則是對玩忽職守的監(jiān)察人員和地方官員的最大警示，北宋一朝對官員的種種行為都有規(guī)定，對不法官吏有不同的處罰?！端涡探y(tǒng)》中有許多相關(guān)的處罰定制，如主司應(yīng)上報災(zāi)情卻隱瞞或是妄言，則“杖七十。覆檢不以實者，與同罪。若致枉有所征免，贓重者坐贓論”[9]卷13，233；針對文書不實的情況，朝廷就規(guī)定“諸對制及奏事、上書，詐不以實者，徒二年......若別制下問、案、推，報上不以實者，徒一年，其事關(guān)由所司，承以奏聞而不實者，罪亦如之，未奏者，各減一等”；上級派出視查災(zāi)情的官員不據(jù)實上報與謊報者同罪，如“諸縣災(zāi)傷應(yīng)訴而過時不受狀,或抑遏者,徒二年,州及監(jiān)司不覺察者,減三等”[9]卷25，389。免官、杖笞、罰錢等方式為主要的處罰手段。因此在北宋一朝對官員的各個方面都有嚴(yán)格的規(guī)定，目的主要是為了讓官員在律法中約束自己，也是為了防止更多的官員犯錯、脫離本身職責(zé)。

從整體上來看，朝廷對于官員的約束是從多方面推進(jìn)的。從內(nèi)部規(guī)定官員職責(zé)，以考課為手段，使官員自身做好本職工作；從外部通過層級的監(jiān)督與嚴(yán)格的律法硬性要求官員恪盡職守。其主要的目的也是為了加強官員災(zāi)后的治理能力，推動災(zāi)后治理，維護社會穩(wěn)定。

三、有關(guān)獎懲措施及其實施

朝廷約束制度的目的是期望災(zāi)后救濟能達(dá)到“監(jiān)司不抑赴訴，州縣不憚申請，官吏不辭檢視，奉行賑濟，亦自有方”[10]的目標(biāo)，但是天下官吏眾多，每個人都有各自的利益與想法，因此官員在救災(zāi)過程中的表現(xiàn)也截然不同。朝廷在制定一系列約束規(guī)定之后，對于表現(xiàn)優(yōu)異與懶政的官員，有著不同的處理方式。

(一)獎勸措施的實施

在救災(zāi)過程中有些官員發(fā)揮才智解決災(zāi)后問題，朝廷對他們的獎勵大致以升官、賞錢財?shù)泉剟顬橹?，這些官員又分為不同的類別：

1.對“未批先行”官員的鼓勵方式

宋代官員的各種行為是需要根據(jù)國家所制定的流程或者下達(dá)的詔令進(jìn)行的，但災(zāi)害本身具有突發(fā)性，宋代繁瑣的報災(zāi)流程，費時較長，會加深災(zāi)情。在這樣的情況下，總有一些認(rèn)真負(fù)責(zé)的地方官員，在朝廷批復(fù)前開倉賑濟，之后上報朝廷自我認(rèn)罰，來解決迫在眉睫的災(zāi)害問題。針對這種情況，朝廷主要以“諸公事失錯，自覺舉者，原其罪。應(yīng)連坐者，一人自覺舉，余人亦原之”[9]卷5，93的原則來處理。如《續(xù)資治通鑒長編》記錄了真宗咸平三年(1000)供備庫副使李允則到潭州做知州時，因先上奏還是先放倉的問題與轉(zhuǎn)運使產(chǎn)生了爭執(zhí)，李允則欲發(fā)官廩先賑而后奏，且曰“須報必逾月，則飢者無及矣”，轉(zhuǎn)運使不允。第二年又逢饑荒時，轉(zhuǎn)運使仍然固執(zhí)不允，李允則“請以家貲為質(zhì)，乃得發(fā)廩賤糶”。此事發(fā)生后，使者聽聞以詔書嘉銟。詔還后，皇上也稱贊他曰：“畢士安不謬知人矣”[7]1012；哲宗元佑元年(1086)，夔州路提舉常平官傅傳正也在朝廷沒有同意的情況下擅自提高賑濟的等級，之后自清認(rèn)罪：“州軍去年災(zāi)傷，放稅分?jǐn)?shù)不多，亦有全不申訴者。臣見民間困急，不敢坐視，已依災(zāi)傷及七分以上賑濟。所有專輒之罪，謹(jǐn)自劾以聞”[3]食貨五七之九，7335。但是最后皇帝詔特放罪，并且對其優(yōu)待。

可見朝廷對官員先自行賑災(zāi)而后上奏的做法并沒有一概以罪而定，而且還對解決災(zāi)情的官員另有賞賜。詔書中也常提到“不俟報”等詞可看出朝廷在面臨一些緊急情況時也會主動要求官員自行賑濟，朝廷賑濟的主要目的也是為了民眾得以生存、穩(wěn)定社會秩序，因此這些官員雖然違反了上報流程但卻完成了朝廷對于災(zāi)后社會恢復(fù)的要求，因此他們不僅沒有受到懲罰反而被皇上嘉獎。

2.對救災(zāi)有功者的分類獎勵

在災(zāi)后救助中，還有許多表現(xiàn)良好、安定社會秩序的官員，朝廷對他們給予了升官、減磨勘、賜錢財?shù)泉剟睿饕康氖菫榱颂岣叩胤焦賳T對災(zāi)害解決的積極性，以此來保證當(dāng)?shù)氐闹伟埠蜕鐣?jīng)濟的恢復(fù)。這些官員主要分為以下幾類：

首先是在賑濟中表現(xiàn)十分優(yōu)秀，完美完成自身應(yīng)盡職責(zé)的官員，朝廷會根據(jù)其功績進(jìn)行獎勵。宋哲宗時更是明確了酬獎?wù)撸骸盀?zāi)傷處令，佐賑救人戶，不致流移，所推酬獎，災(zāi)傷五分以上與第五等，七分以上與第四等。”[11]史書中對這些褒獎也多有記述，如“救鄆州劉夔亦發(fā)廩賑饑，民賴全活者甚眾，盜賊衰止，賜書褒獎”[4]卷26，769；“知定州韓琦加觀文殿學(xué)士三再任時歲大歉，為賑之，活飢人數(shù)百萬。詔書褒美”[7]4104；“高陽關(guān)路去歲賑濟，全活百余萬人，河間府、滄州為多。安撫使吳玠特降詔獎諭，官吏推恩有差”[3]食貨五七之一四，7341等，以上例子中可以看到這些官員主要成績便是安定饑民減少流亡，這也是朝廷在災(zāi)后救濟中想要達(dá)到的目的，因此救災(zāi)結(jié)束后這些官員往往會受到獎賞。此外，對這些官員的獎賞對其他官員也有著榜樣作用，更加強了官員對救災(zāi)的重視。

其次朝廷為了解決災(zāi)害問題，也不斷在招賢納士。對于有經(jīng)驗的人，往往給其優(yōu)恩。如仁宗明道元年(1032)詔“淮南薦飢，長吏有能撫存流亡者，轉(zhuǎn)運使具以聞”[7]2587；哲宗紹圣元年(1094)詔：“河北路州縣當(dāng)職官賑濟有方，能撫存饑民，才能顯著者，具事狀以聞”[3]食貨六八之四八，7970。良吏是災(zāi)后救濟中最急需的，救濟中正確處理各種問題、減少災(zāi)害帶來的后續(xù)不良影響都需要熟悉并了解災(zāi)后救濟工作的官員來指導(dǎo)。熙寧元年神宗與司馬光討論河北災(zāi)變一事時也對選官提出了三點要求：“第一不愛富貴，次則重惜名節(jié)，次則曉知治體。具此三者，誠亦難材。”[8]9從中可以看出皇帝對于有治理能力的人才的重視

總之，朝廷對地方官員的獎勵有著各種情況，以“不俟報但得民活”、盡職盡責(zé)等幾類官員為主要的獎勵對象，對他們的獎勵不如說是對其維護社會穩(wěn)定、恢復(fù)社會經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)的獎勵。通過對地方官員的獎勵不僅對地方官員的肯定，同時也是激勵地方官員認(rèn)真處理災(zāi)后問題。因此朝廷的獎勵政策對于災(zāi)后問題來說有著很大的影響。

(二)處罰措施的實施

雖然朝廷從內(nèi)部的自我監(jiān)督到外部的律法加持以及各級監(jiān)督相結(jié)合來限制官員的行為，但總是少不了一些官員對災(zāi)情進(jìn)行瞞報、虛報等情況。因此針對不同的情形朝廷采取不同的懲罰措施。

1.對瞞報虛報災(zāi)情官員的處罰

由于訴災(zāi)與官員的政績密切相關(guān)，因而地方官員在一定程度上不愿過多地受理民戶的訴災(zāi)，通過瞞報虛報災(zāi)情以保證自己在任期間的政績。有的官員在下層百姓向上訴災(zāi)時便采取不受理訴災(zāi)的方式來隱瞞其地發(fā)生災(zāi)害的事實。如哲宗紹圣元年(1094)：“聞深州武疆縣民二千余戶訴災(zāi)，臨則卻其碟?！北O(jiān)察御史常安民言：“河朔流民多因郡縣承望轉(zhuǎn)運使張景先風(fēng)旨，遇訴災(zāi)傷，曲有沮抑，使民無告。”[3]食貨五九之五，7380除了在訴災(zāi)環(huán)節(jié)就將災(zāi)害信息阻攔的做法外，有的官員采取直接瞞報的辦法，如宣和元年(1119)二月十八日時，任尚書右丞的范致虛言：“詔京西路穎(潁)、汝、陳、蔡等州，見今民已流移饑殍，監(jiān)司、州郡并不申奏，運司庇隱，不放租稅，致不得依災(zāi)傷賑濟，遂使斯民轉(zhuǎn)于溝壑，吏為奸罔，不奉法令，以致如此，為之惻傷?！盵3]食貨五九之一六，7386從報災(zāi)的環(huán)節(jié)將災(zāi)情隱瞞下來，導(dǎo)致災(zāi)害影響進(jìn)一步加深，其結(jié)果普遍是受到朝廷的查處。

除了不申報外，官員更多是采取不實報災(zāi)的做法。如元豐四年(1020)，前河北轉(zhuǎn)運判官呂大忠言：“天下二稅，有司檢放災(zāi)傷，執(zhí)守謬?yán)?，每歲僥幸而免者無慮三二百萬，其余水旱蠲閣，類多失實。民投訴災(zāi)傷狀，多不依公式五，諸縣不點檢。所差官不依編敕起離月日程限，托故辭避。乞詳定立法”[7]7603。由于官員的失職，許多不實的訴災(zāi)得到減免賦稅等優(yōu)惠，但更多情況下所報不實往往導(dǎo)致真正受災(zāi)民眾得不到足夠的賑濟。為了解決官員隱報瞞報的問題，朝廷也提出了許多要求。例如慶歷中仁宗下詔：“今后武臣上殿奏事，并須直說，不得過為文飾?！盵12]哲宗元祐元年(1086)針對州縣不申奏災(zāi)傷、監(jiān)司也不奏報的情況，朝中大臣提出諸路監(jiān)司需要依實上報災(zāi)傷，否則連坐；如若災(zāi)傷小但上報時有夸大程度不問其責(zé)食貨五七之一。這一方面硬性要求官員要依實而報，另一方面又減輕官員報災(zāi)時的壓力，力求知災(zāi)。這也是當(dāng)時北宋政府為了切實了解各路災(zāi)情，以免導(dǎo)致更嚴(yán)重的問題而提出的一個方法，讓各路各州敢言敢報，在懲罰官員的同時又加強了對其的管理?！端涡探y(tǒng)》中對于報災(zāi)不實的官員也有具體規(guī)定，例如：“諸詐稱災(zāi)傷,減免稅租者,論如回避詐匿不輸律,許人告”[13]，“諸對制及奏事、上書，詐不以實者，徒二年.......承以奏聞而不實者，罪亦如之，未奏者，各減一等”[9]卷2，389。災(zāi)害信息上報的不實不僅為救災(zāi)行動造成了困難，也是對律法的挑戰(zhàn)。

2.對克扣救災(zāi)物資行為的懲治

當(dāng)民眾向縣級官員訴災(zāi)后，官員會到受災(zāi)地進(jìn)行實地檢覆。這個過程中有的民眾為了獲得更多的賑濟在訴災(zāi)時便會夸大受災(zāi)程度，為了能通過檢覆其會對檢覆官員進(jìn)行賄賂，如真宗天禧元年(1017)范應(yīng)辰上言：“其州縣官吏昨因差檢災(zāi)傷，侮刑受賂，或案已結(jié)正及未發(fā)覺者，望準(zhǔn)赦原免其罪而除削其官，以伸警戒”[7]2050。其次當(dāng)朝廷下發(fā)賑濟時，并非實實在在落實到了受災(zāi)百姓的手中，官吏在收到糧米時，從中貪污舞弊,而災(zāi)民依然缺食而饑，得不到朝廷的救助,如“江東旱蝗，廣德、太平為甚，德秀與憲司大講荒政，親至廣德，以便宜發(fā)糜……太平州私創(chuàng)大解，寧國守張忠恕私匿賑濟米，皆勃之”[6]卷437，12959。在面臨嚴(yán)重的蝗蟲災(zāi)害時，貪官依舊私自扣壓救濟之米。徽宗宣和元年(1119)時對于截扣救濟糧的做法有具體的懲罰措施，詔：“昨降御筆，截上供米賑濟饑民，非不丁寧，而奸吏公然違慢，不行截?fù)?，更于闕食之地收糴以充賑給，是乃重困饑民，乖方若此。仰提刑司并廉訪使者驗實，人吏依法決訖配千里。轉(zhuǎn)運司官追三官勒停?！盵3]食貨五七之一四，7341不僅追究當(dāng)?shù)毓倮舻呢?zé)任，還會連坐轉(zhuǎn)運司的職責(zé)停其所有官職差遣。在《宋刑統(tǒng)》中也有對官員貪污的具體處罰措施：“諸監(jiān)臨主司受財而枉法者，一尺一杖一百，一匹加一等，十五批絞；不枉法者，一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流?！盵9]卷11，199“諸監(jiān)臨之官，受所監(jiān)臨財務(wù)者，一尺笞四十，一匹加一等；八匹徒一年，八匹加一等，五十匹流二千里?！盵9]卷11，201根據(jù)貪污程度的不同其受罰程度也有所不同。

3.對官員賑濟不力情況的處理

宋代地方官員在救災(zāi)過程中有應(yīng)盡的職責(zé)，如賑糶、賑濟、濟民饑、存恤流民等任務(wù)，因此當(dāng)官員沒有完成導(dǎo)致災(zāi)情加深時，朝廷也會對其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。如熙寧十年(1077)，天章閣待制楚建中因在擔(dān)任知慶州賑濟饑民時，給散錢糧不當(dāng)，免去官、罰銅三十斤[7]6858；天圣七年(1029)乙酉，河北沿邊發(fā)生水災(zāi)，導(dǎo)致饑荒，要求“州縣有不任職者，轉(zhuǎn)運使亟選所部官代之”[7]2498，對于這些官員的處理辦法，以罰錢加免官相結(jié)合的方式為主。除了地方官員外，負(fù)責(zé)監(jiān)察的監(jiān)司如若未披訴災(zāi)情或與州縣地方官狼狽為奸也同樣會受到懲罰，以重和元年(1118)十二月十九日事為例，“淮南被水，楚州山陽、鹽城二縣下戶餓殍，三萬二千余人無業(yè)可復(fù)”，縣官悉令放散，災(zāi)民便訴于監(jiān)司?！岸Ｆ焦俑嬷I為乞米未下，各令歸業(yè)。”賑濟之米送到受災(zāi)處卻不足，到鄰州鄰路發(fā)義倉兌換支遣。這件事最后的處理是：“其郡守、知縣、常平官先次勒停，受訴監(jiān)司降兩官。并令提刑司取勘，限十日奏?！盵3]食貨六七之五三，7341監(jiān)司在面對民眾訴災(zāi)時，既沒有采取行動救濟災(zāi)民，也未對失職的地方官吏進(jìn)行懲處，因此在災(zāi)后與郡守、知縣等官一同受到懲罰。總之，在面對地方官員不按規(guī)矩辦事、以中飽私囊為目的的行政，朝廷都進(jìn)行了懲治，在懲治過程中警示其他官員，以達(dá)到救災(zāi)工作順利進(jìn)行的目的。

宋代災(zāi)后對官員的獎懲正如真宗所言：“為國之要，在乎賞當(dāng)其功，罰當(dāng)其罪。不任情于其間，則賞罰必當(dāng)，懲勸必行，萬方必理，和氣必生，自然天地降祥，四方無事?！盵8]25以此才能管控好官員。適當(dāng)?shù)莫剳痛胧┮环矫婕訌姽賳T的救災(zāi)意識，另一方面也體現(xiàn)了在各層面上皇帝對官員都有絕對的權(quán)力。

四、北宋災(zāi)后救濟中官員約束機制的特點及實效性分析

北宋在災(zāi)后救濟過程中不斷加強對官員行為的約束，一方面通過各種立法監(jiān)督措施防止官員在救災(zāi)過程中作奸犯科，而另一方面又通過獎勵的方式鼓勵官員積極主動解決災(zāi)后問題，以懲罰措施警告官員。北宋在災(zāi)后救濟中對官員的約束透露出許多鮮明的特點：其一，在救災(zāi)過程中所體現(xiàn)出的權(quán)力制衡，北宋以防弊之政作為國法，貫穿國家大大小小的事情中。統(tǒng)治者在面對擁有上報及下達(dá)作用的地方官員時需要對其權(quán)力進(jìn)行約束，才能保證自己不會被欺瞞；在給予官員救災(zāi)賑災(zāi)權(quán)力的同時，為了防止其濫用權(quán)力，設(shè)置各種要求限制官員。中央的約束政策一方面確實是為了防止官員在救災(zāi)過程中不盡責(zé)，為了保證受災(zāi)地區(qū)社會的恢復(fù)、民眾能得以存活；但另一方面其實也是為了加強中央對地方的管控，以防地方官員以及監(jiān)司等官知法犯法。防弊之政重要的原則就是收權(quán)與分權(quán)，從救災(zāi)職責(zé)的設(shè)定上就可以看出這一點。以賑災(zāi)這一項職能來說，最基礎(chǔ)的縣令與太守有此職能，而上升到監(jiān)司層面，中央規(guī)定他們也需要進(jìn)行賑濟，這就將一件事分給了數(shù)個部門共同進(jìn)行。另外從監(jiān)察中也能看出宋朝對權(quán)力的約束，每一層官員既是監(jiān)察者又是被監(jiān)察者，從每個方面每個層度都有約束監(jiān)督的機構(gòu)，這也是北宋賑濟中對官員約束的一個特點。通過這個約束機制可以看到宋代中央對地方的控制。其二，在約束過程中，可以看到十分清晰的監(jiān)察系統(tǒng)，這個監(jiān)察系統(tǒng)從上到下、從下到上兩條路都作了準(zhǔn)備。從上到下來看，地方上每級官員的職責(zé)中都包括對下層官員進(jìn)行監(jiān)督管理；而中央也通過派遣官員等另外幾種方式，對地方官員進(jìn)行監(jiān)督，防止地方官員勾結(jié)。而從下到上來看，下層都有舉報上層的權(quán)利，百姓也有舉報官員的權(quán)利。在這一過程中，通過兩條線相互交織形成嚴(yán)密的監(jiān)察制度。

對官員的約束力度在每個時期都有所不同，其實際效應(yīng)也隨之改變，大趨勢主要分為前期和后期。在北宋前期，皇帝和大臣都十分重視災(zāi)后救濟，因此對負(fù)責(zé)災(zāi)后救濟官員的約束也更加嚴(yán)格。真宗時范鎮(zhèn)言：“陛下每遇水旱之災(zāi)，必露立仰天......蓋百吏不稱職，使陛下憂勤于上而人民苦愁于下也。夫以國家用調(diào)責(zé)之三司，三司責(zé)之轉(zhuǎn)運使，轉(zhuǎn)運使責(zé)之州，州責(zé)之縣，縣責(zé)之民”[8]69，體現(xiàn)了災(zāi)害到來時上級對其下屬問責(zé)嚴(yán)厲的情形。仁宗更是十分憂心災(zāi)傷之事，曰：“朝廷之政寄于郡縣，郡縣之政寄于守令，守宰之官最為親民，民無災(zāi)傷尚當(dāng)存恤。況有災(zāi)傷而不為管理，豈有心于恤民乎？”[2]卷1，18不僅對相關(guān)官員都進(jìn)行了處罰，而且在言辭中也十分重視民眾進(jìn)而警示其他官員，要求官吏知曉朝廷對恤民的重視，在重視之下此類官員的懲罰往往落在實處；而到了北宋中后期，吏治開始腐敗，“臣竊見近年官吏，諱言百姓災(zāi)傷等事，習(xí)成風(fēng)俗。故雖朝廷遣使出外，亦多不以實聞，民情不獲上通，王澤不獲下究”[7]12189，朝廷所遣下察之官多以不實之詞瞞上，更不用說下層的官吏了。從總體上看，北宋對官員的約束是貫穿整個時代的，并且在不斷加強。但由于政策上的變化以及統(tǒng)治者重視程度的變化，導(dǎo)致約束的力度也隨之不同，從早期的重視到后期多為隱瞞。但是依然起著一定的抑制作用，是災(zāi)后問題處理的重要保障。

五、結(jié)語

從北宋一朝來看，政府從職責(zé)規(guī)定、監(jiān)督限制、律法約束三個主要方面對官員進(jìn)行約束限制，規(guī)范官員的救災(zāi)行動，其目的一方面是為了保證災(zāi)后災(zāi)情快速解決，穩(wěn)定民眾的生產(chǎn)生活，增強百姓對國家的信任，穩(wěn)定社會秩序，加強統(tǒng)治的穩(wěn)定性。另一方面就是通過這樣的約束來實現(xiàn)皇帝對官吏的嚴(yán)格監(jiān)管，保證國家政令的施行。這與北宋日漸增強的中央集權(quán)有著緊密的關(guān)系，其所反應(yīng)的是朝廷與地方官員的相互關(guān)系，也是統(tǒng)治者為了加強自身權(quán)力、實現(xiàn)對官員進(jìn)一步權(quán)力制約的方式。在統(tǒng)治過程中收權(quán)與分權(quán)相配合，將救災(zāi)作為地方各級官員的職務(wù)之要，又給予中央官員廉訪使等身份對災(zāi)害進(jìn)行救助。加以各級官員的互相監(jiān)督，使救災(zāi)過程中的約束機制無處不體現(xiàn)宋代根深蒂固的“防弊之政”的特點。