航空運輸業(yè)是一個重要的產(chǎn)業(yè)，能夠同時在經(jīng)濟、政治、社會等領(lǐng)域廣泛產(chǎn)生影響。同其他交通運輸方式一樣，它是由客貨位移需求驅(qū)動。航空運輸業(yè)作為區(qū)域發(fā)展的重要催化劑和驅(qū)動力，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略作用。其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響包括三個方面，即：直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和誘發(fā)效應(yīng)。直接效應(yīng)指航空運輸活動本身帶來的就業(yè)、稅收、地面保障和燃油收入等；間接效應(yīng)指機場和航空公司的活動對酒店、餐飲、零售業(yè)等帶來的影響；誘發(fā)效應(yīng)則是直接和間接效應(yīng)所帶來的乘數(shù)效應(yīng)，對區(qū)域的生產(chǎn)制造和服務(wù)業(yè)發(fā)展帶來廣泛的影響（Bijan Vasigh等，2013）。在經(jīng)濟全球化的大背景下，航空運輸業(yè)的發(fā)展促進了全球范圍內(nèi)各區(qū)域的高效連接，增加了貿(mào)易和人員的流動性，對社會生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響（Tae H.Oum等，2012）。

我國高度重視航空運輸業(yè)的發(fā)展。2012年出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》明確指出，民航業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。近年來，國內(nèi)一些省、市把航空運輸業(yè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟競爭戰(zhàn)略層面，并開展了豐富的探索和實踐。但不容忽視的是，地方政府在培育航空運輸產(chǎn)業(yè)的過程中，需要面對其中存在的市場失靈和政府失靈問題。因此，在促進航空運輸業(yè)發(fā)展中，如何按照新時代的要求，既充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能夠更好地發(fā)揮政府的作用，是一個值得研究的問題。

本文以波特的鉆石體系為基礎(chǔ)，結(jié)合其四個基本要素（生產(chǎn)要素、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、需求條件、戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)和同業(yè)競爭），運用公共政策分析的理論和方法，以解決市場失靈、政府失靈為導(dǎo)向，提出了地方政府促進航空運輸業(yè)發(fā)展的一般性政策框架。

航空運輸業(yè)發(fā)展中的政策問題分析

與航空運輸業(yè)相關(guān)的一些市場失靈和政府失靈問題，影響各要素之間的連接和價值創(chuàng)造，這是公共政策體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。

（一）航空運輸業(yè)的外部效應(yīng)

外部效應(yīng)，簡單地理解就是某種商品或者服務(wù)傳達了某種價值，但是這種價值給一些并沒有參與交易的群體或者個人也帶來了影響，這種影響包括正面的和負(fù)面的（韋默和瓦伊寧，2013）。航空運輸業(yè)在為航空市場的參與者提供服務(wù)的同時，創(chuàng)造了區(qū)位價值，在帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域增長極形成等方面的作用顯而易見。尤其是以機場為中心的航線航班網(wǎng)絡(luò)，提升了區(qū)域間互聯(lián)互通水平，不僅使該地區(qū)的企業(yè)都獲得了潛在的、連接外部廣闊市場的機會，而且因大量航班的聚集和競爭更進一步降低了運輸成本，這種外部效應(yīng)被稱為網(wǎng)絡(luò)外部效應(yīng)。在航空網(wǎng)絡(luò)運營中，中轉(zhuǎn)旅客和貨物、航班在機場聚集、等候、滯留，必然會因相關(guān)需求而形成特定的市場，如倉儲服務(wù)、飛機維修等，這些都會對機場所在地區(qū)的就業(yè)、投資和消費等產(chǎn)生積極的影響。各區(qū)域選擇建設(shè)樞紐機場、發(fā)展航空運輸業(yè)，就是要利用這種積極外部效應(yīng)。但這種外部效應(yīng)無法完全通過市場機制產(chǎn)生，因此需要政府采取一定措施，參與和推動積極外部效應(yīng)的產(chǎn)出和有效利用。

（二）機場等基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性

機場是航空運輸服務(wù)系統(tǒng)中的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是民用航空與社會的結(jié)合點，也是一個國家或地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施。2009年，國務(wù)院《民用機場管理條例》明確“民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施”。從經(jīng)濟屬性來看，機場可以同時供一定數(shù)量的航空承運人和消費者使用。在機場的容量范圍內(nèi)，新增航班的邊際社會成本很低，具有非競爭性特點；同時也通過收取費用，具有一定程度的排他性。因此，機場是一種準(zhǔn)公共物品或者俱樂部產(chǎn)品。具有準(zhǔn)公共物品屬性的機場，如果完全按照市場機制運作，其設(shè)施容量有可能低于社會需求，一方面很容易出現(xiàn)擁堵性問題，導(dǎo)致機場服務(wù)品質(zhì)下降；另一方面，在航空服務(wù)定價上也有可能會因為收費過高，而阻礙航空承運人加入的積極性，影響網(wǎng)絡(luò)連通性的擴展。在國際民航業(yè)，這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)在了歐洲的一些私有化機場。準(zhǔn)公共物品的市場失靈，決定了機場僅依靠市場不能實現(xiàn)有效供給，要保持設(shè)施的競爭力，就需要政府發(fā)揮更加積極的作用，并加大對包括與機場銜接的陸路/水路等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

（三）航空運輸中的稀薄市場存在

理想情形是，當(dāng)一個市場中有許多買主和賣主時，單個參與者不能影響價格，市場在充分競爭中實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。而另外一種情形則是稀薄市場（thin market），就是買主稀少或者賣主稀少，導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)的投入和配置低效率。這種現(xiàn)象在航空運輸市場中很明顯，航班運行中，兩個點的航線上運營的航班，燃油、機組等成本固定且在所有運營成本占有很高比例，新增航班的邊際成本較高，需求只有達到一定規(guī)模才能實現(xiàn)供需平衡，這種情況容易造成政府和市場的矛盾。在買主稀少方面，地方政府從擴大網(wǎng)絡(luò)連通性的外部效應(yīng)考慮，希望開通某個航點的航線，但是航空公司的決策往往從其自身的商業(yè)利益考慮，如果該航線的市場需求達不到相應(yīng)規(guī)模，或者在一些已經(jīng)運營的航線上，由于需求太少，會影響到收益和整體網(wǎng)絡(luò)運營的效率，航空公司就會放棄開通或者關(guān)閉相關(guān)航線、航班。在民航業(yè)中，這種需求偏低的航線被稱作“貧瘠航線”。在賣主稀少方面，也存在有些航線僅由一家或少數(shù)航空公司運營，導(dǎo)致航班供給不足或者價格偏高，抑制市場需求。稀薄市場是航空網(wǎng)絡(luò)運營中一個突出的問題，它影響網(wǎng)絡(luò)擴張和網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，在航空運輸業(yè)發(fā)展中尤其值得關(guān)注。

（四）市場運行中的信息不對稱

信息不完全或局部信息不對稱，增加了交易成本，影響市場需求的真實反映，導(dǎo)致市場失靈。航空運輸價值鏈實際上被分隔成若干個“信息孤島”。航空運輸業(yè)技術(shù)密集、專業(yè)性強、涉及環(huán)節(jié)多，這也在供需之間造成了“信息屏障”。航空貨運代理的長期存在就是一個典型的例證。航空公司和作為需求方的貨主之間往往是通過貨運代理來進行信息傳遞，很多航空公司通過貨運代理了解市場情況，貨主也因為專業(yè)性障礙難以掌握貨運環(huán)節(jié)全部信息，這就導(dǎo)致了貨運代理企業(yè)的“信息壟斷”。類似情形還有，一家航空公司了解自己的航班計劃和運力，但沒有便捷的渠道了解可提供連接機會的其他航班或地面交通信息，比如全貨運航空公司難以掌握客運航班的計劃和腹艙運力。機場總體的航班計劃、運行情況、流量數(shù)據(jù)、貨物流向等，也只有機場是最全面的，但是機場數(shù)據(jù)開放程度普遍較低，大多數(shù)機場的官方網(wǎng)站并沒有將這些信息及時公布。筆者在對一些機場網(wǎng)站的檢索中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)機場網(wǎng)站都沒有專門的貨運航班分類查詢功能，也沒有貨運數(shù)據(jù)實時公開信息。在公共信息平臺方面，雖然目前一些地區(qū)建立了“電子口岸平臺”，但也只是停留在貨運流程的連接和監(jiān)管服務(wù)階段，在供需信息的實時傳遞、貨運服務(wù)鏈上各環(huán)節(jié)的信息共享方面仍有很大差距，市場信息服務(wù)明顯滯后。

（五）公共部門供給的有關(guān)問題

為應(yīng)對市場失靈，政府通過公共部門提供市場無法供給的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，但這些公共服務(wù)機構(gòu)因為不需要市場考驗而難以實現(xiàn)效率最優(yōu)。在航空運輸服務(wù)鏈中，海關(guān)等查驗服務(wù)是必要環(huán)節(jié)，其效率直接影響客貨運送的時間，因此其服務(wù)品質(zhì)是航空公司、旅客、貨主和相關(guān)服務(wù)商選擇的一個重要因素。在實踐中，這些公共服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)和地方政府謀求發(fā)展的目標(biāo)有時候難以高度契合，同時也受人員編制、經(jīng)費預(yù)算等限制，可能會出現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)無法滿足市場需求的現(xiàn)象。國外學(xué)者的研究也指出，海關(guān)等的服務(wù)品質(zhì)是航空運輸業(yè)發(fā)展的一個重要制約因素（Kasarda&Jonathan，2005）。還有一個很重要的因素就是機場管理機構(gòu)問題，我國機場管理機構(gòu)主要有兩種情況，一種是中央直屬企業(yè)如首都機場集團管理部分機場，另一種是地方政府所屬的國有企業(yè)管理本地機場。一方面，這些企業(yè)作為準(zhǔn)公共部門行使機場基礎(chǔ)設(shè)施管理職責(zé)，但同時也有一些機場管理企業(yè)利用資源壟斷優(yōu)勢直接或者間接提供地面服務(wù)等，擠壓了其他服務(wù)企業(yè)的發(fā)展空間，不利于競爭環(huán)境的形成；另一方面，這些企業(yè)是由“政企合一”的民航管理局改制而來，性質(zhì)上是公益性國有企業(yè)，受傳統(tǒng)文化以及競爭動力不足等影響，導(dǎo)致部分企業(yè)在管理水平提升、服務(wù)創(chuàng)新和質(zhì)量提升方面行動遲緩，在與一些國際化、市場化程度較高的航空公司、航空服務(wù)商的協(xié)作中會出現(xiàn)“不合拍”現(xiàn)象。

促進航空運輸業(yè)發(fā)展的一般性政策框架

航空運輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展最終還是要靠市場驅(qū)動。但是，市場和政府失靈影響了價值的創(chuàng)造，需要政府采取有效的政策措施進行干預(yù)，并在政府和市場的合作中，形成“政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動”的格局。根據(jù)前文的分析，地方政府促進航空運輸業(yè)發(fā)展的一般性政策主要包括以下幾個方面。

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)的協(xié)同治理機制

在航空運輸業(yè)發(fā)展中，涉及到政府和企業(yè)、中央和地方等多個方面，尤其是海關(guān)、民航監(jiān)管都涉及到中央事權(quán)；在服務(wù)鏈的各成員中，地方政府對機場的影響力也較大。要使這些機構(gòu)最大限度保持戰(zhàn)略和行動上一致，難度相當(dāng)大。協(xié)同治理，作為一種新型的治理模式，是解決跨界戰(zhàn)略性活動的有效政策機制。地方政府（一般是省或直轄市一級）應(yīng)建立協(xié)同治理機制，形成共商、共建、共贏的格局。一是組建高層級的戰(zhàn)略推進委員會（或領(lǐng)導(dǎo)小組），吸納民航、海關(guān)等中央部門駐地方機構(gòu)和機場、主要基地航空公司、相關(guān)服務(wù)企業(yè)等參與，作為協(xié)同平臺。二是建立相應(yīng)的制度，完善信息共享、資源互動、共同行動、利益協(xié)調(diào)等方面的機制，保障協(xié)同功效。比如，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定方面，充分吸納各參與主體的意見、達成協(xié)商一致，以實現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也可以采取總—分—總的模式，即總的由地方政府主導(dǎo)，但各專項設(shè)施可在政府支持下由相關(guān)使用主體自主建設(shè)，并由地方政府出面解決各專業(yè)設(shè)施的銜接問題。

（二）持續(xù)提升基礎(chǔ)設(shè)施的競爭力

機場作為航空運輸系統(tǒng)中的核心基礎(chǔ)設(shè)施，其容量、設(shè)施先進性、流程科學(xué)性等，是關(guān)系航空運輸業(yè)發(fā)展的核心影響因素。機場更是區(qū)域開發(fā)、聚集形成航班集群的戰(zhàn)略平臺，作為區(qū)域政府控制的核心資源，是促進航空運輸業(yè)發(fā)展的抓手。一是要始終堅持“規(guī)劃先行、適度超前”的原則，保持基礎(chǔ)設(shè)施容量的裕度，以避免航班聚集可能出現(xiàn)的擁堵問題。二是保持在公共物品供給方面的主導(dǎo)地位，解決市場力量難以解決的供給問題，組織領(lǐng)導(dǎo)機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是充分發(fā)揮財政資金的“撬動”作用，通過資金投入、帶動社會資本參與，解決機場大量的建設(shè)資金需求問題。三是積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，走“一體化”交通模式，改善機場與地面的公路、鐵路（有條件的地區(qū)包括海運或內(nèi)河水運）與機場的連接通道，實現(xiàn)多種交通運輸方式的無縫隙銜接，為“多式聯(lián)運”創(chuàng)造條件?；A(chǔ)設(shè)施條件很容易出現(xiàn)“同質(zhì)化”現(xiàn)象，今天的先進很可能被后來者追上或者超越，導(dǎo)致競爭力削弱。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的競爭力重在持續(xù)，這實際上是對政府的治理能力和政策能力的重大考驗。

（三）建立完善市場開發(fā)扶持政策

在市場準(zhǔn)入、監(jiān)管服務(wù)等方面，涉及航空運輸業(yè)有關(guān)的政策具有兩個特殊性，一個是市場準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管等行政權(quán)力屬于中央部門，比如航權(quán)航線航班審批在民航局及其地區(qū)管理局，通關(guān)政策是在海關(guān)等部門；另一個是有關(guān)這方面的政策實行的選擇性地區(qū)政策，如國際航權(quán)中的第五航權(quán)目前只對部分城市開放，特定商品如冰鮮食品、肉類也是指定口岸進出。因此，對于地方政府來說，建立完善市場扶持政策，要在加強“央—地合作”中爭取中央支持，同時出臺本地扶持政策。一是爭取民航管理部門在民航管理政策方面的優(yōu)先支持，減少航空公司、航權(quán)航班準(zhǔn)入限制。二是擴大航空口岸開放，爭取保稅物流、特種商品指定口岸等政策，以促進需求多樣化和擴大航空貨運需求。三是由于稀薄市場的存在，地方政府有必要出臺相應(yīng)的刺激政策，對前期有效市場需求不足，以及具有戰(zhàn)略意義但需求較少的航線航班給予必要的財政補貼。盡管補貼并不能形成持續(xù)競爭力，而且也有可能造成市場不公平，但是在產(chǎn)業(yè)啟動階段還是有重要作用，關(guān)鍵是要提高補貼政策的有效性、針對性，而且要建立適時退出機制。四是“多式聯(lián)運”涉及到不同運輸方式和運輸主體，在市場培育階段，也有必要出臺一些激勵措施，以引導(dǎo)市場的發(fā)展。

（四）建設(shè)公共航空信息系統(tǒng)

完善信息服務(wù)、提升信息服務(wù)能力，不僅是解決信息不對稱的政策措施，也是通過信息共享促進服務(wù)鏈整合的有效手段。由于行業(yè)中存在的“信息孤島”等問題，靠單個企業(yè)難以有效整合各方面信息資源，需要地方政府的引導(dǎo)和扶持。在航空運輸信息系統(tǒng)中，至少包括三個子項：一是公共數(shù)據(jù)信息公開，地方政府要加快大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，對涉及本地經(jīng)濟發(fā)展等方面有關(guān)的公共信息適時公開；同時，機場要完善數(shù)據(jù)公開和服務(wù)制度，及時、準(zhǔn)確提供航線航班、運量等方面的數(shù)據(jù)信息。二是建立以需求為導(dǎo)向、包括航空運輸服務(wù)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)的公共信息平臺，提供航空公司、旅行社、貨主、航空支持服務(wù)商等供需情況、服務(wù)價格等信息的實時查詢，開展服務(wù)交易，這樣既可以達到運輸全程可視、可知的目的，而且可以克服供需信息不對稱問題，促進市場自我完善和發(fā)展。三是加強通關(guān)監(jiān)管信息平臺建設(shè)，目前國內(nèi)不少地區(qū)都已經(jīng)開始建設(shè)“電子口岸”，但仍然需要進一步探索完善。通過地方政府的引導(dǎo)和扶持，可以將這三個子項有機整合，為航空運輸業(yè)發(fā)展提供高質(zhì)量信息服務(wù)。

（五）提升機場管理機構(gòu)的服務(wù)能力

在航空運輸服務(wù)鏈中，機場管理機構(gòu)是基礎(chǔ)設(shè)施的管理、運營和相關(guān)服務(wù)提供者，是服務(wù)鏈的核心成員。同時，作為政府所屬的國有企業(yè)，實際上也承擔(dān)了航空運輸業(yè)發(fā)展主體的角色，如航線航班開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)連通性調(diào)節(jié)優(yōu)化等。提升機場管理機構(gòu)的服務(wù)能力，一是在國有企業(yè)改革中，充分考慮機場管理機構(gòu)對航空運輸業(yè)外部效應(yīng)的貢獻，建立完善公益性國有企業(yè)的考核和激勵機制，充分調(diào)動機場管理機構(gòu)在航空運輸業(yè)發(fā)展中的積極性。二是借鑒國外的先進經(jīng)驗，推動機場管理機構(gòu)由“經(jīng)營型”向“管理型”的轉(zhuǎn)變，支持機場管理機構(gòu)提升戰(zhàn)略規(guī)劃、航空性業(yè)務(wù)服務(wù)、安全保障等方面的能力，同時推行特許經(jīng)營釋放非航空性業(yè)務(wù)資源，引入先進企業(yè)參與地面服務(wù)等業(yè)務(wù)經(jīng)營，通過市場競爭提升整體服務(wù)能力。三是提升機場管理機構(gòu)對航空運輸服務(wù)鏈的整合能力，充分發(fā)揮機場管理機構(gòu)的資源優(yōu)勢和相對中立的平臺角色，鼓勵和支持機場管理機構(gòu)優(yōu)化服務(wù)流程、完善信息服務(wù)、建立市場協(xié)作機制等舉措，整合資源，促進以機場為中心的航空運輸服務(wù)鏈集成。

（六）完善區(qū)域配套支持政策

從宏觀層面上，還需要一系列的相關(guān)配套政策，以推動航空運輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一是實施人才可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大力度支持航空院校發(fā)展，建立完善相關(guān)專業(yè)學(xué)科，保障人力資源的可持續(xù)供給，提高專業(yè)化人才隊伍的素質(zhì)。二是依托機場搭建產(chǎn)業(yè)集聚平臺，完善土地供給、稅收等方面的扶持政策，吸引和促進航空公司、相關(guān)服務(wù)商集聚發(fā)展，培育形成航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集群。通過港區(qū)和產(chǎn)業(yè)政策提供增值服務(wù)，為中轉(zhuǎn)旅客提供休閑、購物等增值服務(wù)，為貨物提供再加工、包裝等增值服務(wù)。三是積極規(guī)劃和發(fā)展空港經(jīng)濟區(qū)，充分利用航空運輸?shù)耐獠啃?yīng)，吸引對航空運輸依賴性較強的產(chǎn)業(yè)，如電子消費品、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、時尚產(chǎn)業(yè)等在空港地區(qū)集聚，既帶動本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也為航空運輸業(yè)提供穩(wěn)定、可持續(xù)的市場需求支持。

政府的政策必須系統(tǒng)、可持續(xù)，而且要考慮政策之間的互動性。因為在競爭中，各個關(guān)鍵要素都是可以被復(fù)制和模仿的，但只有通過政策的關(guān)聯(lián)作用，使各關(guān)鍵要素在市場運行中相互依存、彼此強化，形成環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)，才能贏得持續(xù)的競爭優(yōu)勢。

綜上，本文提出的政策構(gòu)成了一個系統(tǒng)，直接作用于航空運輸業(yè)中現(xiàn)實或潛在的市場失靈、政府失靈等問題，而且它們之間相互關(guān)聯(lián)，對基于鉆石體系的四個基本要素產(chǎn)生影響，使各方面的要素貫通和相互促進。協(xié)同治理機制把影響網(wǎng)絡(luò)連通性的航空公司、支持企業(yè)及相關(guān)政府部門連接起來，凝聚各方共識，促進各方在戰(zhàn)略和行動上的協(xié)調(diào)。公共航空信息系統(tǒng)是市場連接的紐帶，把作為供給方的航空網(wǎng)絡(luò)、需求方和相關(guān)支持企業(yè)聯(lián)系起來，使供給和需求高效匹配、互相促進，使地方政府的監(jiān)管服務(wù)更加高效地響應(yīng)市場需求和運營變化。機場管理機構(gòu)服務(wù)能力的提升，不僅有利于網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)連通性的改善，而且可以在促進相關(guān)支持企業(yè)的集聚中發(fā)揮龍頭帶動作用，推動航空運輸服務(wù)鏈整合。市場開發(fā)扶持政策主要作用于航空公司，影響網(wǎng)絡(luò)連通性的改善，同時間接地影響需求條件等。區(qū)域配套政策則從宏觀上對各個要素產(chǎn)生影響，如空港經(jīng)濟區(qū)政策既為航空公司、相關(guān)支持企業(yè)創(chuàng)造了發(fā)展平臺，也為航空運輸依賴型產(chǎn)業(yè)在機場周邊集聚提供了載體，有利于推動本地市場需求的穩(wěn)定和擴大。