筆者曾經(jīng)寫過(guò)一篇題為《航空安保措施動(dòng)態(tài)分類及性能分析》的文章（詳見(jiàn)本刊2011年第12期），從航空安保措施的防范能力角度，提出航空安保的鏈條可以通過(guò)增加或減少節(jié)點(diǎn)，或改變節(jié)點(diǎn)的內(nèi)容、頻次、覆蓋面進(jìn)而達(dá)到不同的防范效果，并將這種措施變化總結(jié)為“點(diǎn)、線、面”三類動(dòng)態(tài)措施，為航空安保措施的制定尤其是威脅變化時(shí)措施應(yīng)對(duì)策略提供參考。近年來(lái)，隨著航空安保措施體系的不斷完善，“落實(shí)措施最后一公里”成為關(guān)注點(diǎn)。不管是政府監(jiān)管，還是企事業(yè)單位內(nèi)部的質(zhì)量控制工作對(duì)“如何確認(rèn)‘措施得到有效執(zhí)行’”的研究不斷深入。本文嘗試從質(zhì)量審核角度，探討航空安保措施執(zhí)行有效性和合規(guī)性的評(píng)估，以期對(duì)監(jiān)管方的監(jiān)管和被監(jiān)管方的運(yùn)行實(shí)施能有所裨益。

航空安保措施的分類

審核主要是指對(duì)管理體系的符合性、有效性和適宜性進(jìn)行的檢查活動(dòng)和過(guò)程。從審核角度看，航空安保措施至少可以分為四個(gè)類別：形式性措施，功能性措施、條件性措施和潛在原則性措施。

第一類是形式性措施，這類措施通常有具體明確或量化的標(biāo)準(zhǔn)要求，審核時(shí)可以將實(shí)際情況快速與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行直接比對(duì)“是否符合要求”，從而判斷該措施是否被有效的執(zhí)行了。比如在《民用航空安全檢查規(guī)則》、 《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)設(shè)施》（MH/T7003-2017）中“物理圍界內(nèi)側(cè)、外側(cè)的凈高度應(yīng)不低于2.5m，離地間隙不大于3cm” “X射線安檢儀操作檢查員連續(xù)操機(jī)工作時(shí)間不得超過(guò)30分鐘，再次操作X射線安檢儀間隔時(shí)間不得少于30分鐘”等規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)明確和清晰，定量居多。審核方法適用于航空安保檢查或者行政檢查為主。

第二類是功能性措施。這類措施通常屬于定性要求，審核時(shí)需要通過(guò)結(jié)果看措施是否執(zhí)行到位，是否滿足功能性要求。比如圍界管理不僅有量化的物理要求如高度、材質(zhì)、監(jiān)控報(bào)警系統(tǒng)以及人員巡查等要求，還有功能性要求，如《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》中要求“及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除安全隱患”“對(duì)發(fā)生入侵機(jī)場(chǎng)控制區(qū)事件及時(shí)制止”；安全檢查各個(gè)環(huán)節(jié)不僅有程序性要求，《民用航空安全檢查規(guī)則》中還涉及“防止未經(jīng)允許的危及民用航空安全的危險(xiǎn)品、違禁品進(jìn)入民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)控制區(qū)”的功能性要求。與形式性安保措施不同，功能性安保措施僅僅通過(guò)觀察是很難對(duì)標(biāo)，甚至是無(wú)法對(duì)標(biāo)的。因此功能性措施的審核一般適用開(kāi)展安保測(cè)試活動(dòng)。

第三類屬于條件性措施。這類措施要求比較籠統(tǒng)，常常用詞是“滿足需要的”，審核可操作空間比較大，好像可嚴(yán)可松，這也是被檢查方疑問(wèn)比較多的地方。如《關(guān)于印發(fā)國(guó)家民用航空安全保衛(wèi)質(zhì)量控制計(jì)劃的通知》（民航發(fā)〔2009〕17號(hào)）提出“配備經(jīng)相應(yīng)培訓(xùn)的、能夠滿足需要的質(zhì)量控制人員，并按要求組織復(fù)訓(xùn)”；《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)設(shè)施》提出 “應(yīng)預(yù)留滿足需要的運(yùn)行空曠區(qū)域，并且應(yīng)建有滿足快速響應(yīng)要求的應(yīng)急反應(yīng)路線”“應(yīng)配備足夠數(shù)量的巡邏車輛，以及通訊工具、望遠(yuǎn)鏡、照明設(shè)備和防護(hù)器材等必要裝備，以滿足對(duì)航空器活動(dòng)區(qū)巡邏的要求”等。這類措施相對(duì)籠統(tǒng)。何為滿足需要，每個(gè)人都有自己的解釋。這就更需要質(zhì)量審核人員對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)的深刻理解，并遵從一定的審核原則，在結(jié)合實(shí)際情況下，如何保持客觀公正，不擅自提高或降低審核標(biāo)準(zhǔn)。比如從能否有效完成質(zhì)量控制計(jì)劃看質(zhì)量控制人員的滿足程度。條件性措施通常是為功能服務(wù)的，是功能性達(dá)標(biāo)的必要條件。

第四類屬于潛在原則性措施。這類措施可能不是專業(yè)安保措施，但對(duì)于安保工作也至關(guān)重要，通常更為寬泛，隱藏在個(gè)別文件的綜合性條款中，容易被忽視。比如各項(xiàng)工作均需要臺(tái)賬記錄，這是安保工作的重要證據(jù)。但對(duì)于臺(tái)賬記錄形式方面的規(guī)范性要求，規(guī)章文件中并不多，僅在個(gè)別文件中有明確要求，如《航空安全員合格審定規(guī)則》 罰則中“不得篡改、偽造臺(tái)賬記錄”?！豆埠娇者\(yùn)輸企業(yè)航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（MD-SB-2012-2）要求“形成記錄以實(shí)現(xiàn)可追溯性”，《關(guān)于印發(fā)國(guó)家民用航空安全保衛(wèi)質(zhì)量控制計(jì)劃的通知》對(duì)“質(zhì)量控制的文件和記錄是保證質(zhì)量控制活動(dòng)規(guī)范性、有效性和可追溯性的客觀證據(jù)”。事實(shí)上，對(duì)于所有臺(tái)賬記錄，即使沒(méi)有明確要求，也均需要達(dá)到規(guī)范有效以及可追溯性，這是臺(tái)賬存在的根本緣由。

合規(guī)性評(píng)估存在的難點(diǎn)

既然航空安保措施分為形式性安保措施和功能性安保措施，以及條件性安保措施和原則性安保措施，那么滿足形式要求，滿足功能要求、滿足條件要求和滿足潛在原則性要求，均可以認(rèn)為合規(guī)。看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題，落實(shí)到實(shí)踐中往往會(huì)涉及諸多細(xì)節(jié)和難點(diǎn)。

（一）評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的選擇

審核是對(duì)標(biāo)審核，按照標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行屬于合規(guī)，未按照標(biāo)準(zhǔn)操作屬于不合規(guī)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)則不能做出不合規(guī)的評(píng)估。以臺(tái)賬審核為例，局方文件大多要求需要有臺(tái)賬，但是臺(tái)賬能否涂改能否代為簽字，局方文件是沒(méi)有明確規(guī)定的，但在內(nèi)部管理手冊(cè)或者崗位手冊(cè)中通常會(huì)細(xì)化落實(shí)，可能會(huì)有不允許涂改或者代簽的要求，檢查時(shí)如何選擇標(biāo)準(zhǔn)呢？若是依照局方文件標(biāo)準(zhǔn)，需要審核方對(duì)該條款進(jìn)行自我解釋，容易形成解釋不一致，從而造成評(píng)估結(jié)論不一致。若是依照崗位手冊(cè)，則依據(jù)一目了然。

通常，質(zhì)量審核分為三個(gè)層級(jí)，民航局開(kāi)展的局方審核，各航空運(yùn)行實(shí)體開(kāi)展的公司級(jí)審核以及各二級(jí)甚至三級(jí)業(yè)務(wù)部門內(nèi)部審核。他們的審核目的不完全一致：

1.局方審核目的主要通過(guò)安保監(jiān)察、審計(jì)、測(cè)試等方法，透過(guò)一線運(yùn)行看航空安保法律法規(guī)和措施體系是否得到有效落實(shí)。

2.公司級(jí)審核目的主要通過(guò)安保檢查、審計(jì)、測(cè)試等方法，透過(guò)一線運(yùn)行看是否符合局方標(biāo)準(zhǔn)以及本單位安保方案的要求。

3.業(yè)務(wù)部門內(nèi)部審核目的是對(duì)一線工作人員是否按照崗位標(biāo)準(zhǔn)操作進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。

審核目的不一致，其審核的依據(jù)也是有差異的。按照文件之間的包含關(guān)系，安保方案理論上應(yīng)當(dāng)覆蓋國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，SOP等內(nèi)部運(yùn)行手冊(cè)應(yīng)當(dāng)覆蓋安保方案、地方立法和國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這種包含的關(guān)系，基于這三個(gè)層級(jí)對(duì)標(biāo)的分別是：局方審核對(duì)標(biāo)國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，公司級(jí)審核對(duì)標(biāo)的核心是安保方案，業(yè)務(wù)部門內(nèi)部審核對(duì)標(biāo)的是SOP等內(nèi)部運(yùn)行手冊(cè)。

（二）審核原則的把握

1.形式性措施合規(guī)性評(píng)估的難點(diǎn)——對(duì)偏差冗余度的把握。比如針對(duì)“X射線安檢儀操作檢查員連續(xù)操機(jī)工作時(shí)間不得超過(guò)30分鐘”這一措施，30分鐘30秒是否合規(guī)呢？如果嚴(yán)格按照措施標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)，30分鐘30秒也是超出了30分鐘，是不符合標(biāo)準(zhǔn)的。但從實(shí)際操作來(lái)看，X光機(jī)判圖員在29分鐘停止判圖，其對(duì)判圖結(jié)果的處置也是需要時(shí)間的，需要一定的時(shí)間冗余處理完本階段的工作，需要一定的延時(shí)。對(duì)此，如何進(jìn)行評(píng)估？是嚴(yán)格按照文字進(jìn)行審核，還是結(jié)合實(shí)際進(jìn)行審核，還是看措施制定的目的？ 比如，每次質(zhì)量控制活動(dòng)結(jié)束均需要編制質(zhì)量控制活動(dòng)報(bào)告，若是連續(xù)3天質(zhì)量控制活動(dòng)，是每天寫報(bào)告，還是3天后對(duì)這3天來(lái)的質(zhì)量控制活動(dòng)進(jìn)行總的編制就可以，每周每半個(gè)月編制一次是否可以？如何判定符合呢？這些都值得認(rèn)真探討。

2.功能性措施合規(guī)性判斷的難點(diǎn)——對(duì)功能性達(dá)標(biāo)高低標(biāo)準(zhǔn)的把握。如前面提到圍界的整體功能性要求“及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除安全隱患” “對(duì)發(fā)生入侵機(jī)場(chǎng)控制區(qū)事件及時(shí)制止”，何為及時(shí)？在理解這一功能性要求基礎(chǔ)上，進(jìn)行合規(guī)性判斷，常常出現(xiàn)這樣的問(wèn)題：圍界能不能被翻越？翻越后也報(bào)警了，也出人出車了，人跑到停機(jī)坪?？康娘w機(jī)附近被制止了，是否算符合？夜間沒(méi)有航班，如何界定“及時(shí)”，是否上了跑道才算不合規(guī)？如何算處置成功？可能從及時(shí)發(fā)現(xiàn)之前就出了許多問(wèn)題，比如你的巡查人員、時(shí)間等安排剛好錯(cuò)過(guò)，可能是車輛還來(lái)不及啟動(dòng)，可能是照明和監(jiān)控報(bào)警系統(tǒng)不足夠靈敏延遲了幾分鐘等等。這就需要質(zhì)量審核人員對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)的深刻理解，同時(shí)意識(shí)到人類制定的措施總是有缺陷的，不可能100%滿足條件，同時(shí)自身亦不能輕易或擅自提高或降低審核標(biāo)準(zhǔn)。任何輕易的結(jié)論會(huì)極大的影響到審核結(jié)論的公信力。

3.條件性措施合規(guī)性判斷的難點(diǎn)——對(duì)措施制定目的和措施間邏輯的深刻認(rèn)識(shí)。對(duì)于“滿足需要的”這樣的條件性措施如何來(lái)判斷，取決于審核者對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)的理解。有些人可能會(huì)因?yàn)闊o(wú)法（難以）審核而認(rèn)為這是個(gè)可有可無(wú)的審核點(diǎn)；有些審核者則通過(guò)其他條件來(lái)評(píng)估是否符合標(biāo)準(zhǔn)。比如滿足需要的質(zhì)量控制人員，可以從質(zhì)量控制計(jì)劃完成的程度、日常臺(tái)賬情況評(píng)估人員是否滿足要求，有時(shí)還可以通過(guò)規(guī)模的變化與質(zhì)量控制人員的人數(shù)之間可能存在的關(guān)系進(jìn)行關(guān)聯(lián)?？傊瑢?duì)于條件性措施的審核，有賴于審核者對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)的理解深度與考慮的全面性。“滿足需要”是留給企事業(yè)單位自主管理的空間，避免一刀切。同時(shí)也考驗(yàn)審核人員的專業(yè)能力。

4.對(duì)于潛在原則性措施評(píng)估的難點(diǎn)——對(duì)適用和解讀能力的把握。對(duì)于概括性措施，比如臺(tái)賬是否需要清晰完整便于追溯。如何達(dá)到清晰完整便于追溯，有賴于審核者對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)的解讀。解讀能力會(huì)影響到評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)高低。

因此，對(duì)安保措施的合規(guī)性判斷，一方面涉及依據(jù)的適用準(zhǔn)確，另一方面涉及審核原則的建立和審核者的能力。在基于對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)深刻理解的基礎(chǔ)上，形成一致的審核標(biāo)準(zhǔn)，遵循一定的審核原則，有利于避免審核原則差異而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的偏頗。

推進(jìn)航空安保措施運(yùn)行合規(guī)性評(píng)估建議

（一）緊扣事實(shí)和對(duì)標(biāo)原則

1.緊扣事實(shí)是最根本原則。緊扣事實(shí)是指不憑感情、憑感覺(jué)、憑印象用事，實(shí)事求是。實(shí)事求是需要有客觀證據(jù)并規(guī)范采集，客觀證據(jù)不足或者采集程序不合規(guī)，也不能作為判斷不符合項(xiàng)的證據(jù)。客觀證據(jù)通常包括：電子記錄、本職范圍內(nèi)工作的陳述、文件臺(tái)賬記錄、現(xiàn)場(chǎng)審核記錄（孤證不為證）等。

2.緊扣對(duì)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是首要原則。緊扣對(duì)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是指作出的評(píng)估結(jié)論能夠有一一對(duì)應(yīng)的具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。尤其是作出不符合評(píng)估結(jié)論時(shí)，必須是客觀事實(shí)切實(shí)違反了某條某款的措施標(biāo)準(zhǔn)。這是對(duì)標(biāo)審核的首要原則。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，有標(biāo)準(zhǔn)才可以進(jìn)行符合性評(píng)估，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)就不能做出不符合的評(píng)估結(jié)論。

（二）對(duì)標(biāo)得當(dāng)原則

上文提到開(kāi)展質(zhì)量審核至少有三個(gè)層級(jí)，它們的審核目的并不完全一致。如何得當(dāng)?shù)倪x擇對(duì)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，避免企業(yè)內(nèi)部管理出現(xiàn)規(guī)章制度“兩張皮”，僅關(guān)注局方標(biāo)準(zhǔn)，忽略本單位內(nèi)部制度的執(zhí)行和優(yōu)化建設(shè)。這需要從對(duì)標(biāo)的選擇著手，更有針對(duì)性的開(kāi)展航空安保質(zhì)量審核工作，使得三個(gè)層級(jí)的審核都能達(dá)到較為圓滿的結(jié)果。

（三）就近對(duì)標(biāo)原則

在對(duì)標(biāo)過(guò)程中有適用的具體條款，就盡可能避免使用綜合性條款進(jìn)行審核。即：在可能涉及的條款中，選擇那些最貼近不符合事實(shí)的條款，有針對(duì)性地進(jìn)行對(duì)標(biāo)?！熬徒鼘?duì)標(biāo)原則”的應(yīng)用，可以區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)中諸多條款和要求的內(nèi)涵和外延。比如在部門內(nèi)部質(zhì)量審核中，發(fā)現(xiàn)X光機(jī)操機(jī)員工作時(shí)間玩手機(jī)，這是事實(shí)，對(duì)應(yīng)的審核標(biāo)準(zhǔn)至少有兩個(gè)：一個(gè)是不符合《民用航空安全檢查規(guī)則》或者本單位安保方案中關(guān)于安檢人員不得從事與工作無(wú)關(guān)的事情；另一個(gè)是不符合部門運(yùn)行手冊(cè)中關(guān)于安檢人員禁止工作時(shí)間聊天、攜帶手機(jī)等從事與工作無(wú)關(guān)的事情。更貼切的對(duì)標(biāo)是不符合部門運(yùn)行手冊(cè)。因?yàn)閺氖屡c工作無(wú)關(guān)的事情的界定，是由誰(shuí)來(lái)界定？哪些屬于與工作無(wú)關(guān)？既然企業(yè)有自己的標(biāo)準(zhǔn)，那么適用企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，更有利于員工的認(rèn)知和糾正，同時(shí)有利于企業(yè)不斷修訂和完善作業(yè)手冊(cè)。

（四）有利于對(duì)方改進(jìn)的原則

審核也是種服務(wù)，主要目的不在于發(fā)現(xiàn)多少不符合項(xiàng)，而在于發(fā)現(xiàn)的不符合項(xiàng)能夠通過(guò)有效整改而合規(guī)化。在審核中既滿足審核準(zhǔn)則要求，又能對(duì)被審核方負(fù)責(zé)，同時(shí)有利于受審核方進(jìn)行改進(jìn)。有利于對(duì)方改進(jìn)主要體現(xiàn)在：一是體現(xiàn)在改進(jìn)方向的明確；二是體現(xiàn)在改進(jìn)成本的最優(yōu)選，以最小的投入獲得最大的收益；三是體現(xiàn)在充分尊重對(duì)方文化的角度。當(dāng)然，這都需要審核人員的專業(yè)性和深厚的職業(yè)背景。在審核中，作為質(zhì)量審核人員，提供的不僅僅是是否合規(guī)的評(píng)估性結(jié)論，還會(huì)涉及整改的要求和建議，如果只是籠統(tǒng)的提出某項(xiàng)工作不達(dá)標(biāo)，安保體系建設(shè)不達(dá)標(biāo)，或者沒(méi)有發(fā)揮體系應(yīng)有的功能作用等概括性結(jié)論，沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化的指標(biāo)并不利于整改。

（五）忠實(shí)審核標(biāo)準(zhǔn)和審核原則

這條原則指在進(jìn)行對(duì)標(biāo)審核時(shí)，既不能提高審核標(biāo)準(zhǔn)的要求，也不能降低審核標(biāo)準(zhǔn)的要求。審核工作的基本任務(wù)之一是按照標(biāo)準(zhǔn)和審核原則對(duì)受審核方的符合性檢查。要貫徹這個(gè)原則，首要的條件是審核人員必須清楚審核原則，并對(duì)各種措施標(biāo)準(zhǔn)要求特別熟悉。堅(jiān)持忠實(shí)審核標(biāo)準(zhǔn)和審核原則的目的是忠實(shí)于對(duì)該審核項(xiàng)目合規(guī)性評(píng)估的一致性認(rèn)識(shí)并能夠貫徹執(zhí)行。比如對(duì)X射線安檢儀操作檢查員連續(xù)操機(jī)工作時(shí)間不得超過(guò)30分鐘”的審核標(biāo)準(zhǔn)是超時(shí)在1分鐘之內(nèi)均屬于達(dá)標(biāo)。又如對(duì)功能性措施、條件性措施和潛在原則性措施合規(guī)性評(píng)估原則的確定和難點(diǎn)解析，需要形成一致的認(rèn)識(shí)，形成穩(wěn)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，減少人為評(píng)估的偏差，提高評(píng)估結(jié)果的公信力。

綜上，推進(jìn)航空安保措施運(yùn)行合規(guī)性評(píng)估，推進(jìn)審核原則的適用，需從審核標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、審核人員能力提升和企業(yè)SOP建設(shè)著手。強(qiáng)化審核標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，推進(jìn)審核過(guò)程的規(guī)范性和一致性，減少不同審核人員的檢查偏差。加大對(duì)質(zhì)量審核人員的航空安保措施標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)，強(qiáng)化審核人員對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)的理解。強(qiáng)化審核方法和技巧的培訓(xùn)，使審核人員熟練掌握恰當(dāng)?shù)膶徍朔椒ǎ莆找欢ǖ臏贤ǚ绞胶图记?，獲取客觀證據(jù)的方法，促進(jìn)評(píng)估工作有效推進(jìn)。進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)SOP建設(shè)，提升企業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，有利于更好地推進(jìn)就近對(duì)標(biāo)原則。