王艷芳

（中共蘭州市委黨校，蘭州 730030）

耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。根據(jù)《2022中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展趨勢報告》，當(dāng)前我國耕地約為19.2億畝，較第二次全國土地調(diào)查的20.3億畝減少了1.1億畝。近年來全國土地撂荒問題較為突出，僅2017年全國耕地撂荒1億畝以上，撂荒率約7%；全國95%的縣域存在耕地撂荒現(xiàn)象，而且撂荒率超過10%的縣域占全國總數(shù)的30%以上［1］。

農(nóng)村撂荒地是“三農(nóng)”問題的集中表現(xiàn)，黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護，先后出臺了一系列嚴格的耕地保護政策及措施［2］。盡管如此，目前一些問題仍然存在，對我國糧食安全構(gòu)成一定的威脅。因此，我們必須正視土地撂荒以及由此帶來的社會問題，并落實好最嚴格的耕地保護制度［1-2］。

一、我國農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)狀分析

中國歷史是一部農(nóng)村土地的變遷和發(fā)展史，土地和農(nóng)民是一對孿生兄弟，相互依存并影響著社會發(fā)展。1978年改革開放初期，黨和國家順應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，調(diào)整了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，把集體土地和資產(chǎn)分配到農(nóng)戶，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即包產(chǎn)到戶，解散了以隊為基礎(chǔ)的生產(chǎn)模式和分配方式，農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食生產(chǎn)總量大幅度提升。農(nóng)民自主經(jīng)營，從土地的束縛中解放出來，生活質(zhì)量明顯提高，鄉(xiāng)村面貌大為改善，解決了長期困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制問題和廣大人民群眾吃飽飯的問題，在我國農(nóng)村改革中具有里程碑意義。上世紀80年代是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的10年黃金期。近20年的農(nóng)村改革，“三農(nóng)”工作是歷史上最活躍的時期。

隨著社會生產(chǎn)力的進步、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的提高、農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)的突破、城鎮(zhèn)化進程的加快、農(nóng)民戶籍制度的改革，現(xiàn)有的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系出現(xiàn)不相適應(yīng)的矛盾。尤其是現(xiàn)有以“一家一戶”為基礎(chǔ)的土地使用制度，難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、集約化、機械化和市場化的需要，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益比較低下，土地種植難以保障農(nóng)民的收入。農(nóng)村空殼、農(nóng)業(yè)空心等問題日益突出，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不能養(yǎng)活農(nóng)民，土地不能提供農(nóng)民足夠的生活保障，原有的生產(chǎn)方式已不能適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)和發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在［3］：大片土地撂荒、青壯年勞動力基本外出打工、種植成本和收益嚴重倒掛、地塊整體較小不適于機械化耕作等等。早期撂荒地主要為城市近郊、山區(qū)偏僻的破碎地塊，或氣候條件惡劣、土壤貧瘠、耕作困難的耕地。近年來，糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地撂荒面積持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計，黃淮海平原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的山東有撂荒耕地500多萬畝，撂荒率近5%；長江流域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的湖南、湖北和安徽耕地撂荒面積達1300多萬畝。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，耕地撂荒是農(nóng)民對農(nóng)業(yè)比較收益變化的合理應(yīng)變，但是對于人均耕地不到1.5畝的中國而言，土地是極為稀缺的基本資源，耕地撂荒嚴重影響國家糧食安全（10年糧食進口量翻了近3倍，2017年達1.3億噸），影響全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，已經(jīng)引起國家層面的高度關(guān)注和重視。

二、農(nóng)村耕地撂荒原因分析

從20世紀90年代以來，農(nóng)民普遍遇到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難、農(nóng)民增收難和農(nóng)村發(fā)展難的“瓶頸”。種地雖然有政府補貼，但是種地不如打工劃算，有大量農(nóng)民放棄土地進城務(wù)工。耕地撂荒是社會發(fā)展到新階段多重驅(qū)動力綜合作用的結(jié)果，尤其是受耕地質(zhì)量、土壤條件、氣候條件、地形地貌、地塊破碎程度、自然災(zāi)害、農(nóng)田配套設(shè)施以及土壤污染狀態(tài)等多重因素的影響。從收益的角度分析，只有保證從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益與進城務(wù)工者的收益基本持平，才有可能將部分有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民穩(wěn)定地留在農(nóng)村，進而遏制耕地撂荒的趨勢和有效對耕地撂荒問題進行整治。這是農(nóng)業(yè)階段性的陣痛，既要客觀分析，也要理性對待。究其根源主要有以下幾個方面［4-6］：

1.農(nóng)耕文明向工業(yè)文明的過渡

長期的農(nóng)耕文明影響并占據(jù)著農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式。傳統(tǒng)的家庭生產(chǎn)經(jīng)營，男耕女織，滿足于自給自足的小康生活；以宗族為紐帶社會關(guān)系，是自然經(jīng)濟時代農(nóng)村理想的社會構(gòu)建。市場經(jīng)濟改變了傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟社會的發(fā)展，以機械化大生產(chǎn)為主導(dǎo)的工業(yè)文明取代傳統(tǒng)的耕作方式，工業(yè)化、城市化、信息化促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。農(nóng)村社會階層流動性增大，耕作的技術(shù)革命使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度提升，教育的普及使農(nóng)村人口素質(zhì)提升，非農(nóng)業(yè)人口比例大幅度增長。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)多元化，農(nóng)村消費市場化，經(jīng)濟效益持續(xù)提高。在國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值中，農(nóng)業(yè)占比較小，但作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)足以支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更多的農(nóng)民離開了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，享受國家發(fā)展進步的成果，是社會發(fā)展進步的必然。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高，最主要的是在農(nóng)業(yè)勞動力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（土地、水利設(shè)施、種子、肥料和農(nóng)藥等）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與方法等發(fā)生了質(zhì)的變化。耕作技術(shù)的發(fā)展使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需人力大幅度減少，規(guī)?；笊a(chǎn)使單位糧食產(chǎn)量大幅度提高，農(nóng)業(yè)市場化使原有的生產(chǎn)經(jīng)營模式發(fā)生裂變，使農(nóng)村土地、資本和勞動力三要素有了質(zhì)的變化。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國糧食產(chǎn)量達13158億公斤，比1949年增長4.8倍，年均增長2.6%；農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過58.3%，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過67%，其中主要糧食作物綜合機械化率超過80%［3］。糧食連年豐收，人均糧食占有量超過世界平均水平。在此背景下，傳統(tǒng)耕作模式和就業(yè)觀念已經(jīng)不能適應(yīng)社會進步和時代發(fā)展要求，分散的土地及農(nóng)戶占用的土地難以規(guī)?；懈鳎r(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不相適應(yīng)，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)化進程的加快

1949年全國有5.4億人，其中農(nóng)村人口占比89.36%，城鎮(zhèn)化率只有17.9%左右。自1996年我國城鎮(zhèn)化水平超過30%后就逐年增長，2011年為51.27%，2018年達到60%，預(yù)計到2025年末城鎮(zhèn)常住人口將達到9.34億人。我國城鎮(zhèn)化正處在快速發(fā)展階段。由此引發(fā)兩個方面問題，一是土地被城市發(fā)展占用，農(nóng)民賴以生存的土地被征用；二是大量農(nóng)村人口為了生計外出打工，勞務(wù)輸出成為農(nóng)村農(nóng)民收入的主要來源［1-3］。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱化，出現(xiàn)誰來種地、如何養(yǎng)老等農(nóng)村社會問題。

4.農(nóng)村人口收入結(jié)構(gòu)的改變

工業(yè)化、城市化的進步，必然需要大量的年輕勞動力從事農(nóng)業(yè)以外的工作，農(nóng)業(yè)效益相比較依然低下，非農(nóng)收入在農(nóng)民收入構(gòu)成中比重逐年提高。2014年-2019年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占全部就業(yè)人員比重下降6.3%，平均每年下降1.05%。2021年全國農(nóng)民工人月均收入4432元，平均日工資145元。農(nóng)民收入占比中，工資性收入占70.4%，轉(zhuǎn)移凈收入占13.7%，財產(chǎn)凈收入占10.3%，家庭經(jīng)營收入僅占5.6%，工資性收入日益成為農(nóng)民收入的主渠道，土地不再是農(nóng)民賴以生存的唯一資源［1-3］。

5.土地自然資源脆弱和農(nóng)村老齡化

我國實行嚴格的耕地保護制度，保證18億畝基本農(nóng)田是紅線。這幾年在高標準農(nóng)田建設(shè)上投入較多，取得了一定成效。但是有相當(dāng)一部分農(nóng)田處于偏遠山區(qū)，坡度大于25度，在土地修編中調(diào)整出局，且有個別地區(qū)還人為的加大了這類土地，調(diào)換出優(yōu)質(zhì)土地用于城市建設(shè)。這類土地立地條件差、土地貧瘠、地塊細碎，土地效益較差，土地生產(chǎn)率低。此類土地修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施成本高、投入多、農(nóng)業(yè)效益低、耕作難度大，農(nóng)民不愿耕種。加之偏遠地區(qū)耕種土地的勞動力以老年人為主，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作后繼乏人，農(nóng)村人口趨向老齡化。預(yù)計到2025年，我國鄉(xiāng)村60歲以上人口占比25.3%，約1.34億人，65歲以上人口比例16.9%，約0.83億人，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)日益減少。

6.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村公共服務(wù)職能缺失

經(jīng)濟社會發(fā)展進步，人民生活水平大幅度提升，追求高質(zhì)量生活是農(nóng)民的愿望。近年來，在城市化過程中小城鎮(zhèn)建設(shè)異軍突起，農(nóng)村公共服務(wù)資源向縣城和重點鎮(zhèn)集中。廣大農(nóng)村在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面面臨突出的困難和問題，主要表現(xiàn)為［5-6］：一是基礎(chǔ)教育資源落后，山區(qū)家庭教育負擔(dān)沉重。村級幼兒園和小學(xué)撤銷，學(xué)齡兒童需到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校上學(xué)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心中學(xué)生源嚴重不足，老師流失嚴重，教學(xué)質(zhì)量難以保證，致使山區(qū)生源集中于縣城學(xué)校，縣城中學(xué)優(yōu)秀老師往大城市調(diào)動。農(nóng)村教育資源的缺失，加重了農(nóng)民的負擔(dān)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員配備不合理，缺少受過專業(yè)教育的醫(yī)生。醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要承擔(dān)公共衛(wèi)生職能，農(nóng)民的一些基本基礎(chǔ)病要到縣級醫(yī)院診療，農(nóng)民健康保障不到位，無形中加之負擔(dān)。三是農(nóng)村教育和醫(yī)療機構(gòu)人員以“三支一扶”安置性人員為主。多年來，高水平大學(xué)的畢業(yè)生不愿到農(nóng)村甚至縣一級學(xué)校和醫(yī)院就業(yè)，農(nóng)村基本公共服務(wù)職能薄弱。有條件的農(nóng)戶舉家搬遷到縣城和城鎮(zhèn)生活，耕地棄耕，宅院閑置，農(nóng)民以打工為主業(yè)供養(yǎng)孩子在城鎮(zhèn)上學(xué)，農(nóng)村存在因病返貧、因?qū)W返貧的風(fēng)險。

三、農(nóng)村耕地撂荒的解決措施及建議

農(nóng)村撂荒地是社會發(fā)展階段性的產(chǎn)物，必須用發(fā)展的手段去解決。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的出路就是要走集約化經(jīng)營之路，就是要通過適度規(guī)模化、專業(yè)化、機械化和標準化的“四化”生產(chǎn)，實現(xiàn)精耕細作，讓各生產(chǎn)要素一起發(fā)揮作用。

1.穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系

黨的十九大報告提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！蓖恋厥寝r(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，要堅持把維護農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持農(nóng)村土地集體所有制不動搖，堅持家庭承包經(jīng)營不動搖。加快農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證進程，使土地資源變成農(nóng)民生產(chǎn)的資產(chǎn)，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，更好地行使土地占用、使用、租賃、收益等各項承包權(quán)益，讓進城農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促使農(nóng)村土地資源、勞動力資源優(yōu)化配置。

2.加快土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營

黨的十九大報告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要盡快靈活運用現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度（即“三權(quán)”分置和農(nóng)地確權(quán)頒證），以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村為單位，建立農(nóng)村土地銀行和土地整理以及流轉(zhuǎn)機構(gòu)，盤活廣大農(nóng)村土地，提高土地質(zhì)量和擴大地塊面積。據(jù)陳莎博士研究成果顯示，農(nóng)戶自耕自種耕地規(guī)模不少于30畝、合作組織流轉(zhuǎn)土地規(guī)模不少于100畝，在同等勞動強度下，其收益才能與進城務(wù)工的收益相持平。目前超過半數(shù)的耕地流轉(zhuǎn)對象為親戚鄰居和普通農(nóng)戶，并不具備規(guī)模經(jīng)營性質(zhì)。要降低流轉(zhuǎn)成本，改變個體與農(nóng)民單戶流轉(zhuǎn)為主的模式，推動農(nóng)村土地能夠非常便捷地流轉(zhuǎn)。也可以通過農(nóng)民自耕自種、種植大戶代耕代種、專業(yè)服務(wù)組織代管托管等多種方式，引導(dǎo)種植能手、種植大戶和農(nóng)民合作社、專業(yè)農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地復(fù)耕復(fù)種。

3.建設(shè)高標準農(nóng)田

習(xí)近平總書記強調(diào)，保耕地不僅要保數(shù)量，還要提質(zhì)量，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。建設(shè)高標準農(nóng)田是落實耕地保護制度要求的重要抓手，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措。要嚴格落實《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021年-2030年）》和《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》，堅持資金統(tǒng)籌，落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村獎補，加強各級政府投入，確保高質(zhì)量農(nóng)田建設(shè)服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提高優(yōu)質(zhì)土地資源。目前，高標準農(nóng)田建設(shè)需要在適度提高地塊連片的基礎(chǔ)上，培肥地力，提高耕地綜合質(zhì)量以及預(yù)期相配套的機耕道、灌溉系統(tǒng)和所需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，推動“農(nóng)戶+政府”雙向耕地整治模式，以利于有效規(guī)避自然災(zāi)害等給本就脆弱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的風(fēng)險。

4.發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟

農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制在農(nóng)村的重要體現(xiàn)，發(fā)展集體經(jīng)濟是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的必然選擇，對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收作用巨大，對縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興都具有重大的戰(zhàn)略意義。要創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式和運行機制，采取農(nóng)地租賃、入股等形式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)地向種田大戶和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)向集體流轉(zhuǎn)，由集體統(tǒng)一經(jīng)營。建立農(nóng)民新型合作社，培育專業(yè)化社會化服務(wù)組織，帶動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。按照公司+農(nóng)戶的模式，做大做強龍頭企業(yè)，帶動扶持農(nóng)戶，健全完善連農(nóng)帶農(nóng)機制。增強集體經(jīng)濟實力，發(fā)揮基層組織作用，團結(jié)帶動農(nóng)民抵御市場風(fēng)險，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，實現(xiàn)共同富裕。

5.培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)是農(nóng)民增收的有效途徑，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。按照“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的原則和規(guī)劃布局，瞄準市場需求種植有穩(wěn)定效益的經(jīng)濟作物，按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需求，大力發(fā)展具有地域優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，良種良法集成配套推廣，提升耕地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，推動農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。

6.加快農(nóng)村人才隊伍建設(shè)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人是決定性因素，人才是關(guān)鍵。要吸引一批懂農(nóng)、愛農(nóng)的中青年人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)一批“田秀才”、“土專家”扎根農(nóng)村，培育一批有農(nóng)業(yè)情節(jié)、有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)素養(yǎng)的農(nóng)業(yè)科研隊伍，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，解決好有人種地和種好地的問題。當(dāng)下重點要采取特殊優(yōu)惠的配套政策，吸納優(yōu)質(zhì)師范教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的大學(xué)生到農(nóng)村就業(yè)；補齊農(nóng)村教育醫(yī)療等公共服務(wù)的短板，解決好農(nóng)村社會公共服務(wù)的后顧之憂，使農(nóng)民在農(nóng)村能安下心生產(chǎn)生活。下功夫做好鞏固脫貧成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，把已經(jīng)建好的新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用起來，讓農(nóng)村廣大農(nóng)民享受全面建成小康社會的成果。

四、結(jié)語

我國是人多地少的國家，人均耕地不到世界平均水平的1／3。耕地撂荒是對土地資源的極大浪費，對我國糧食安全產(chǎn)生一定的影響。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展、生產(chǎn)力提高、農(nóng)村收結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)村老齡化以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面的影響，使得我國耕地撂荒現(xiàn)象日趨嚴重，因此需要嚴格落實耕地保護政策，采取有力的保證措施，從根本上改變耕地撂荒問題。