編者按：針對村級組織功能弱化、農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱、公共設(shè)施無人管等癥結(jié)性問題，留壩縣結(jié)合實際、大膽探索，從夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)出發(fā)，充分發(fā)揮村級扶貧互助合作社這一新型集體經(jīng)濟發(fā)展平臺的作用，高質(zhì)量完成了脫貧攻堅任務(wù)，促進了集體經(jīng)濟發(fā)展，有效提升了鄉(xiāng)村治理能力。

陜西省留壩縣地處秦嶺南麓腹地，總面積1970平方公里，轄7個鎮(zhèn)、1個街道、75個行政村、1個社區(qū)，總?cè)丝?.7萬人。近年來，留壩縣堅持把發(fā)展壯大集體經(jīng)濟作為提升鄉(xiāng)村治理能力的有效手段來抓，不斷創(chuàng)新思路，強化工作舉措，探索建立了“村級扶貧互助合作社”（以下簡稱“扶貧社”），快速發(fā)展集體經(jīng)濟，強化治理主體，夯實治理基礎(chǔ)，提升治理能力，走出了一條獨具特色的鄉(xiāng)村善治之路。

一、強化村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，科學(xué)設(shè)置運行機制

火燒店鎮(zhèn)中西溝村扶貧社召開分紅大會

留壩縣創(chuàng)新依托村黨支部成立扶貧社，內(nèi)設(shè)村股份經(jīng)濟合作社、公益性服務(wù)隊、互助資金協(xié)會。這個構(gòu)架賦予了村黨支部統(tǒng)籌管理農(nóng)村生產(chǎn)、治理、服務(wù)、公益職能。

（一）扶貧理事會負責(zé)牽頭抓總。理事會不直接從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)活動，主要負責(zé)扶貧社內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)、土地山林等資源整合、組織管理發(fā)動群眾。村黨支部書記通過法定程序擔(dān)任扶貧社理事長，同時兼任股份經(jīng)濟合作社理事長，第一書記（駐村干部）擔(dān)任監(jiān)事長（第三方）。

（二）村股份經(jīng)濟合作社承接生產(chǎn)經(jīng)營。村股份經(jīng)濟合作社承擔(dān)扶貧社的經(jīng)濟職能，股東主要是政府、村集體和村民。通過分屬若干個專業(yè)生產(chǎn)隊，具體承接上級各類建設(shè)項目和生產(chǎn)項目，組織帶領(lǐng)村民（以貧困戶為主）發(fā)展生產(chǎn)、實現(xiàn)增收。生產(chǎn)經(jīng)營類專業(yè)隊向村集體上繳管理費，實現(xiàn)村集體積累增收目標。

（三）公益性服務(wù)隊做好公益服務(wù)。各村根據(jù)需求建立不同的公益服務(wù)隊，比如為有效管護自來水，成立自來水管護隊；為解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，成立電商服務(wù)隊；為豐富群眾文化生活，成立文藝宣傳服務(wù)隊。公益服務(wù)隊負責(zé)開展文化活動、公益事業(yè)、公共服務(wù)、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)等工作，所需費用通過縣財政公益事業(yè)撥款、向村民收取相應(yīng)服務(wù)費用、從村集體積累中獲得補助解決。

（四）互助資金協(xié)會解決資金短缺難題。互助資金協(xié)會解決群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金短缺問題，向群眾發(fā)放低于銀行利率的互助資金，貧困戶申請互助資金，由縣財政全額貼息。

二、加強政策支持，增強扶貧社經(jīng)濟實力

（一）解決原始資本金。留壩縣向每個扶貧社提供30萬元原始資本金，成立村“扶貧互助資金協(xié)會”，作為村扶貧社的集體會員。另外向各扶貧社提供30萬元貸款額度（給予5%貼息），專門為扶貧社設(shè)置補助預(yù)借工程款，作為扶貧社經(jīng)濟活動流動資金。

（二）推行項目代建制度。30萬元以下、工程技術(shù)簡單的建設(shè)、生產(chǎn)類項目，以委托代建的方式交由扶貧社實施，增加村集體和貧困戶收入。各村探索社員推選工程隊隊長直接實施工程、整體外包工程等多種形式，擴展代建方式。截至2020年，全縣75個扶貧社代建項目605個，獲得了近1300萬元的集體經(jīng)濟積累。

（三）支持扶貧社提高經(jīng)濟實力?？h行業(yè)主管部門為扶貧社培訓(xùn)、培養(yǎng)各種專業(yè)技術(shù)員和財會人員，支持扶貧社拓寬經(jīng)營范圍，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、建筑工程、環(huán)境整治到資源開發(fā)管理，扶貧社都可以組織群眾參與。近五年來，政府通過產(chǎn)業(yè)項目扶持全縣75個扶貧社建設(shè)“四養(yǎng)一林一旅游”產(chǎn)業(yè)基地226個，基地設(shè)施設(shè)備確權(quán)為扶貧社的集體資產(chǎn)。貧困戶產(chǎn)業(yè)獎補資金折算成虛擬股份，直接投入扶貧社產(chǎn)業(yè)，貧困戶憑股權(quán)證長久享受分紅。

（四）明晰產(chǎn)權(quán)分配。政府投入占村股份經(jīng)濟合作社15%的股份，村委會占股15%，村民占股70%，收益按政府、集體、個人股份分配。脫貧攻堅期間，政府不參與分紅。留壩縣支持扶貧社產(chǎn)業(yè)基地自主經(jīng)營、招商引資、承包租賃，最大限度地發(fā)揮集體資產(chǎn)的效益。這種扶貧資產(chǎn)“社管、社用、群眾受益”的制度，既保證了扶貧投入的保值增值，又確保了扶貧投入的益貧性，做到了讓群眾長期受益。截至2020年年底，全縣村級集體積累達9293萬元，累計形成經(jīng)營性資產(chǎn)2.1億元。

三、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟

（一）科學(xué)確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合縣域?qū)嶋H，確立了“四養(yǎng)一林一旅游”，發(fā)展以土雞、土豬、中蜂、代料食用菌為主的“四養(yǎng)”短線產(chǎn)業(yè)，培育以板栗、中藥材種植等林下產(chǎn)業(yè)為主的“一林”中線產(chǎn)業(yè)和全域旅游長線產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“長中短”結(jié)合的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。

（二）推行訂單農(nóng)業(yè)。推行“政府+龍頭企業(yè)+扶貧社+農(nóng)戶”的訂單農(nóng)業(yè)模式。政府確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、做特色品牌、扶持龍頭企業(yè)；龍頭企業(yè)跑市場、拿訂單，與村級扶貧社簽訂單、銷售產(chǎn)品；村扶貧社承上啟下，一方面與龍頭企業(yè)談判農(nóng)產(chǎn)品收購價、承接生產(chǎn)訂單，另一方面執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標準、分解訂單、組織農(nóng)民生產(chǎn)，并將龍頭企業(yè)支付的管理費作為集體積累；農(nóng)民只需按照訂單完成生產(chǎn)任務(wù)，就可獲得收入。

（三）實現(xiàn)小農(nóng)戶對接大市場。扶貧社通過大戶引領(lǐng)、基地示范、扶貧社托管等形式，把全縣82.6%的農(nóng)戶和100%的貧困戶全部鑲嵌在產(chǎn)業(yè)鏈上，徹底改變了過去單個農(nóng)戶單打獨斗、“提籃小賣”的生產(chǎn)方式，解決了小農(nóng)戶對接大市場的問題。2020年，全縣75個扶貧社與龍頭企業(yè)簽訂銷售訂單252筆，線上線下共銷售農(nóng)產(chǎn)品1.6億元，帶動參與農(nóng)戶人均增收4700余元，帶動參與貧困群眾人均增收5300余元。

四、規(guī)范扶貧社管理，健全監(jiān)督機制

（一）嚴格執(zhí)行“社財鎮(zhèn)管”。建立鎮(zhèn)（街道）日常監(jiān)管、行業(yè)單位經(jīng)常檢查、紀檢審計及時跟蹤3道資金安全監(jiān)管網(wǎng)，確保扶貧社資金安全。

（二）嚴格村干部行為規(guī)范。明確規(guī)定村“兩委”、村務(wù)監(jiān)督委員會成員不得領(lǐng)辦經(jīng)營性專業(yè)生產(chǎn)隊。扶貧社實施的政府投資類項目必須通過公平競爭獲得，以項目外包的形式交給專業(yè)服務(wù)隊組織實施。

（三）規(guī)范收益分配和民主議事制度。制訂扶貧社收益分配辦法，按政府、村集體、村民的股份進行分配，在提取公益金、公積金后，經(jīng)全體成員同意，分配給村民。提取比例、分配多少、分配形式由扶貧社社員大會商議決定。

（四）派駐監(jiān)事。扶貧社監(jiān)事長由第一書記（包村干部）擔(dān)任，縣紀委將駐村第一書記任命為村廉政特派員，對扶貧社運營情況進行有效監(jiān)管。

五、依托扶貧社，提升鄉(xiāng)村治理能力

村黨支部依托扶貧社下設(shè)的“三隊兩會一屋一規(guī)”，承擔(dān)村級事務(wù)管理和公益服務(wù)職能，有效促進了鄉(xiāng)村善治。

（一）“三隊”實現(xiàn)長效管護?！叭牎本褪歉鞔逡劳蟹鲐毶缃⒌男l(wèi)生保潔隊、自來水管護隊、道路管護隊，負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌的日常維護，所需經(jīng)費通過“縣上給一點、群眾繳一點、集體積累補一點”解決，群眾繳費標準由各村群眾自己議定。全縣建立以“三隊”為主的公益性服務(wù)隊343個，其中242個公益崗由貧困戶擔(dān)任。

（二）“兩會”評議美丑?！暗赖略u議委員會”是由黨員、新鄉(xiāng)賢組成的自治組織，對村民日常表現(xiàn)進行民主評議評價；“院壩說事會”是全體村民商議重大事項的議事制度。道德評議委員會每季度召開一次院壩說事會，對村民日常表現(xiàn)進行民主評議賦分，好人好事積正分上“紅榜”，不良表現(xiàn)積負分上“黑榜”。

（三）“一屋”獎罰分明?！耙晃荨本褪恰暗旅牢荨?，由政府獎勵和扶貧社公益金提供經(jīng)濟保障。各村將所有村民納入“德美屋”道德積分管理系統(tǒng)，獲得的積分可到“德美屋”兌換生活用品。

（四）“一規(guī)”約定新風(fēng)?！耙灰?guī)”就是村規(guī)民約。各村通過院壩說事會，組織村民討論制定簡單易懂、便于操作、有約束力的村規(guī)民約。村規(guī)民約的具體執(zhí)行與“德美屋”“紅黑榜”和扶貧社分紅相掛鉤，使村規(guī)民約的“軟內(nèi)容”有了“硬約束”。