摘? ?要：產(chǎn)業(yè)政策的誕生、演進(jìn)、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新和發(fā)展受政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)際規(guī)則對(duì)接、時(shí)代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整等因素的影響。在構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，這些因素也在發(fā)生變化，要求產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和升級(jí)。從全球范圍來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策制定正在成為一項(xiàng)不可忽視的全球現(xiàn)象，國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)正在從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競(jìng)爭(zhēng)，主要經(jīng)濟(jì)體紛紛出臺(tái)政策措施加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的“國(guó)家干預(yù)”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)主戰(zhàn)場(chǎng)。我國(guó)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的同時(shí)，需要更加關(guān)注實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策制定的“鏈?zhǔn)剿季S”和系統(tǒng)思維，盡快制定更具系統(tǒng)性和更有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)鏈政策方案，“強(qiáng)基、韌鏈、優(yōu)企、提效”，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)力提升和現(xiàn)代化升級(jí)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策;產(chǎn)業(yè)鏈政策;產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ);產(chǎn)業(yè)鏈;新發(fā)展格局

中圖分類號(hào)：F120? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2022）02-0022-14

近年來(lái)，圍繞“產(chǎn)業(yè)政策有沒有用”“要不要繼續(xù)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策”“產(chǎn)業(yè)政策如何轉(zhuǎn)型”等重大問(wèn)題，學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政策制定者進(jìn)行了廣泛的探討、深入的研究和不斷的反思。但總體而言，取得的共識(shí)和進(jìn)展較為有限?，F(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)政策仍在大量的制定并運(yùn)用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，甚至由于新冠肺炎疫情的沖擊和全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施得到了更為廣泛的重視和更為經(jīng)常的使用。產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施中存在的各種問(wèn)題正在逐步改善，但仍然或多或少地存在。展望未來(lái)，到本世紀(jì)中葉我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的征程中，產(chǎn)業(yè)政策不會(huì)缺位。但如何更好地制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，特別是在國(guó)家提出加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的功能、定位、實(shí)施方式和手段都需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型，以便于更好地滿足國(guó)家戰(zhàn)略需要。

一、理解產(chǎn)業(yè)政策的基本邏輯

伴隨著產(chǎn)業(yè)政策的誕生，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)議就一直沒有停歇。這里試圖從政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)際規(guī)則對(duì)接、時(shí)代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整等方面構(gòu)建分析產(chǎn)業(yè)政策之所以產(chǎn)生、為什么存在、還將繼續(xù)發(fā)揮作用的理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)和邏輯框架。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：從促進(jìn)市場(chǎng)功能發(fā)揮到彌補(bǔ)市場(chǎng)不足

產(chǎn)業(yè)政策是政府經(jīng)濟(jì)治理的重要手段，是結(jié)構(gòu)性政策的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要途徑。從歷史維度來(lái)看，我國(guó)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重大理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的一種更市場(chǎng)化的替代，對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)功能發(fā)揮、釋放經(jīng)濟(jì)活力、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用，是適應(yīng)并促進(jìn)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展要求且能滿足國(guó)家特定戰(zhàn)略需求的。例如，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》提出，制定產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要手段。在制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中，注重按照工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的客觀規(guī)律辦事，密切結(jié)合我國(guó)國(guó)情和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用，突出重點(diǎn)，集中力量解決關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的重大問(wèn)題，從而推動(dòng)了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力的提升[1]。從現(xiàn)實(shí)要求來(lái)看，自黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”和黨的十九大提出“建立市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和成熟。但是，在部分領(lǐng)域還存在較明顯的市場(chǎng)失靈或外部性問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要么普遍不足，要么嚴(yán)重過(guò)剩，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)不足[2]。特別是，新發(fā)展格局下需要重新認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)關(guān)系，破除政府與市場(chǎng)兩分法。一方面，“政府”在變，政府也是市場(chǎng)的一部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要參與主體;另一方面，“市場(chǎng)”也在變，一些大的平臺(tái)公司在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的賦能下逐步擁有了部分“政府”的職能，能夠?yàn)橄M(fèi)者提供出行、醫(yī)療等公共服務(wù)。為此，需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系中的作用，構(gòu)建政府與市場(chǎng)雙向互動(dòng)、公私合作的共生共贏關(guān)系，加快形成“雙螺旋相互促進(jìn)”機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、推動(dòng)數(shù)據(jù)開放、強(qiáng)化人才培育、提供應(yīng)用場(chǎng)景等，激發(fā)創(chuàng)新基因、企業(yè)活力和創(chuàng)業(yè)精神，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更為均衡的發(fā)展。

（二）國(guó)際規(guī)則對(duì)接：從推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全

由于國(guó)際規(guī)則制定權(quán)在先發(fā)國(guó)家手里，后發(fā)國(guó)家在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)必須考慮與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，才能在夾縫中求生存。21年前，我國(guó)為加入世界貿(mào)易組織（WTO），曾就市場(chǎng)準(zhǔn)入、降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)、發(fā)展中國(guó)家過(guò)渡期等議題與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了多輪艱辛的磋商。加入WTO以來(lái)，中國(guó)貿(mào)易環(huán)境大為改善，在更大范圍獲得了基于規(guī)則保護(hù)、更穩(wěn)定的貿(mào)易最惠國(guó)待遇。為履行加入WTO時(shí)的承諾，我國(guó)實(shí)施了大量改革開放的實(shí)質(zhì)性舉措，清理了2 300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，使我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件更加透明和規(guī)范，更具可預(yù)見性。通過(guò)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院各部門修訂325件，廢止830件，范圍涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資等方面;地方政府協(xié)同采取行動(dòng)，共清理出9萬(wàn)多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施，并分別進(jìn)行了修改和廢止處理[3]。我國(guó)國(guó)內(nèi)涉及經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)管制的制度和規(guī)則變得更加公開透明并符合國(guó)際慣例，營(yíng)商環(huán)境得到相當(dāng)程度的改善且日益國(guó)際化。如今，我國(guó)已成為經(jīng)濟(jì)全球化的堅(jiān)定維護(hù)者，但國(guó)際規(guī)則的變化也會(huì)影響我國(guó)政府的政策模式和行為手段，產(chǎn)業(yè)政策在維護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全、提升發(fā)展主動(dòng)權(quán)中的作用愈加凸顯。當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)正在發(fā)生重大變化，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈面臨重構(gòu)，出現(xiàn)了本土化、分散化、區(qū)域化發(fā)展趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略，力圖鞏固其技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，新冠肺炎疫情更加速了這一趨勢(shì)，高端制造、抗疫物資生產(chǎn)和重要原材料供應(yīng)出現(xiàn)向發(fā)達(dá)國(guó)家“逆轉(zhuǎn)移”態(tài)勢(shì)，引發(fā)國(guó)際分工和國(guó)際貿(mào)易格局重構(gòu)，新的產(chǎn)業(yè)分工格局正在調(diào)整形成中[4]。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家正在試圖通過(guò)主導(dǎo)一些大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來(lái)強(qiáng)化其在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)嚴(yán)格原產(chǎn)地規(guī)則等要求對(duì)我國(guó)加諸眾多條件限制，甚至將我國(guó)排除在新的貿(mào)易體系之外。綠色環(huán)保、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)責(zé)任、數(shù)據(jù)安全等可持續(xù)和安全發(fā)展理念在全球范圍廣泛興起，對(duì)世界各國(guó)企業(yè)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)提出了更高要求。在這種背景下，必然要求我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策更加注重綠色低碳、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)和全球數(shù)據(jù)規(guī)則對(duì)接，更加注重構(gòu)建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)邁向中高端，提升參與和構(gòu)筑全球供應(yīng)鏈的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)更為穩(wěn)健、更加安全、更可持續(xù)的發(fā)展。

（三）時(shí)代發(fā)展變化：從支撐國(guó)際大循環(huán)到加快構(gòu)建新發(fā)展格局

在改革開放后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)發(fā)揮勞動(dòng)力豐富、成本低的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等方式，積極引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，參與全球經(jīng)濟(jì)分工與合作，形成了資源和市場(chǎng)“兩頭在外”、大進(jìn)大出的國(guó)際大循環(huán)格局，成為“世界工廠”，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[5]。在這一背景下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主要邏輯是服務(wù)“國(guó)際大循環(huán)”，其主要做法是鼓勵(lì)出口，對(duì)出口企業(yè)所得稅進(jìn)行減免并提供出口退稅，將優(yōu)質(zhì)商品以具有競(jìng)爭(zhēng)力的低廉價(jià)格出口國(guó)外，提升西方消費(fèi)者福利。其結(jié)果是“兩頭在外”“大進(jìn)大出”，成為“世界工廠”，創(chuàng)造了舉世矚目的工業(yè)發(fā)展奇跡，但也帶來(lái)資源消耗和污染留在國(guó)內(nèi)、附加值低、分工鎖定、貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端增多、低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)等突出難題，受到發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的“兩頭擠壓”。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)格局發(fā)生深度調(diào)整。新冠肺炎疫情加劇了逆全球化趨勢(shì)，各國(guó)內(nèi)顧傾向上升。2020年4月，習(xí)近平總書記提出要建立以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局作出全面部署。這是把握未來(lái)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略性布局和“先手棋”，是新發(fā)展階段要著力推動(dòng)完成的重大歷史任務(wù)，也是貫徹新發(fā)展理念的重大舉措。構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要打破傳統(tǒng)國(guó)際大循環(huán)模式的弊端和受制于人的尷尬地位，把人民群眾美好生活需要作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分挖掘內(nèi)需潛力，打造強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通無(wú)阻，實(shí)現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)，形成對(duì)全球要素資源的強(qiáng)大吸引力，改變生產(chǎn)函數(shù)組合方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從融入?yún)⑴c發(fā)展模式向主動(dòng)引領(lǐng)發(fā)展模式的躍遷，加快創(chuàng)造出以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新的循環(huán)發(fā)展模式。因此，產(chǎn)業(yè)政策的立足點(diǎn)要從鼓勵(lì)出口、促進(jìn)國(guó)際大循環(huán)調(diào)整為滿足內(nèi)需、促進(jìn)科技自立自強(qiáng)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)。以人民美好生活需求為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)商品生產(chǎn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”，努力把優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品留在國(guó)內(nèi)，滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)升級(jí)需求。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在抗疫等應(yīng)急物資生產(chǎn)和救援中的作用。依托強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，培育“專精特新”中小企業(yè)和具有產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)權(quán)的龍頭企業(yè)，提升全球產(chǎn)業(yè)分工主導(dǎo)能力。根據(jù)“雙碳”等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要，嚴(yán)格限制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口。加大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)口，促進(jìn)貿(mào)易基本平衡。實(shí)施重要初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)口儲(chǔ)備戰(zhàn)略，對(duì)于進(jìn)口重要能源、農(nóng)產(chǎn)品和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源實(shí)行稅收優(yōu)惠、減免和補(bǔ)貼措施。

（四）企業(yè)需求調(diào)整：從“要資金”“要政策”到“拓市場(chǎng)”“優(yōu)環(huán)境”

部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者和西方政府對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的最大批評(píng)就是認(rèn)為過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策“選冠軍”（“選產(chǎn)業(yè)”+“選企業(yè)”+“選技術(shù)路線”+“給資金”+“給政策”）的做法扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成了資源錯(cuò)配和不公平競(jìng)爭(zhēng)。毋庸置疑，這類產(chǎn)業(yè)政策在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用。比如，“選產(chǎn)業(yè)”推動(dòng)了特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使我國(guó)多個(gè)行業(yè)規(guī)模體量躍居世界第一，200多種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一;“選企業(yè)”有助于龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)避免惡性粗放競(jìng)爭(zhēng);“選技術(shù)路線”有助于推動(dòng)成熟技術(shù)落地轉(zhuǎn)化，加速?gòu)难邪l(fā)到生產(chǎn)的進(jìn)程;“給資金”在要素短缺時(shí)期能夠大大緩解企業(yè)資金瓶頸，促進(jìn)企業(yè)快速成長(zhǎng);“給政策”則能夠讓企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中獲得明顯的比較優(yōu)勢(shì)，快速拓展市場(chǎng)空間。但隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和環(huán)境的變化，這類指向性過(guò)于明顯、傾斜性特征顯著的政策支持方式變革越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。比如，“選產(chǎn)業(yè)”領(lǐng)域太多，分散了政府的有限資源，降低了政府資源的使用效率，帶來(lái)了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并導(dǎo)致某些鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。從追趕型經(jīng)濟(jì)體向引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變，前沿領(lǐng)域技術(shù)路線的不確定性也增加了“選技術(shù)”失敗的風(fēng)險(xiǎn)[6]。“選企業(yè)”會(huì)抑制行業(yè)發(fā)展活力，降低企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的積極性。貨幣投放量大幅增加，市場(chǎng)上資金充沛，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要矛盾從“有項(xiàng)目、缺資金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝匈Y金、缺好項(xiàng)目”，大量的投資人手握重金卻無(wú)處可投，政府資金相對(duì)于市場(chǎng)資金的體量規(guī)模較小，政府資金追求穩(wěn)健回報(bào)的屬性也使得政府投資愈加謹(jǐn)慎，“給資金”的效果大打折扣。確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位和“去補(bǔ)貼化”“全球最低稅率”成為全球新的共識(shí)，要求“給政策”型的產(chǎn)業(yè)政策盡快轉(zhuǎn)型。從實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)也坦言，“現(xiàn)在給資金不如給政策，給政策不如給市場(chǎng)，給市場(chǎng)不如給公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境”。因此，適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局的需要，產(chǎn)業(yè)政策需要從“選產(chǎn)業(yè)、選企業(yè)、選技術(shù)路線”向“選有限產(chǎn)業(yè)+行業(yè)內(nèi)企業(yè)普惠支持+營(yíng)造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)”轉(zhuǎn)變。一方面，瘦身聚焦，縮小產(chǎn)業(yè)政策支持范圍，僅對(duì)事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和未來(lái)發(fā)展全局有重要影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持;另一方面，要與高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則接軌，盡可能減少直至消除對(duì)特定主體的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、低價(jià)供地和行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而通過(guò)政府采購(gòu)、消費(fèi)補(bǔ)貼等市場(chǎng)化方式對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)加大普惠支持力度，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化政府服務(wù)，營(yíng)造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過(guò)自主創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)培育出有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是為企業(yè)發(fā)展拓展國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)空間，加強(qiáng)國(guó)際規(guī)則對(duì)接，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。

需要注意的是，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)特征是“選特定產(chǎn)業(yè)并給予傾斜性的支持或限制”，離開“選擇性”來(lái)談產(chǎn)業(yè)政策毫無(wú)意義。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策兼具選擇性、功能性和普惠性三個(gè)屬性。其中，“選擇性”是產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)屬性，產(chǎn)業(yè)政策之所以能稱為產(chǎn)業(yè)政策，就在于其“選擇了特定產(chǎn)業(yè)”，甚至“選擇特定企業(yè)、特定技術(shù)路線”，如果沒有“選擇性”這個(gè)本質(zhì)屬性，就不能稱為產(chǎn)業(yè)政策。如“研發(fā)加計(jì)扣除”政策，對(duì)所有產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入都適用，就只能屬于創(chuàng)新政策，而不能劃入產(chǎn)業(yè)政策的范疇。無(wú)論產(chǎn)業(yè)政策如何調(diào)整優(yōu)化、轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，“選擇性”都不能丟?！肮δ苄浴笔钱a(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)屬性，“功能性”的目標(biāo)包括規(guī)模擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、綠色低碳、培育龍頭企業(yè)、降低交易成本、提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、“進(jìn)口替代”、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、避免政府失靈等，所有的產(chǎn)業(yè)政策都有一定的“功能性”目標(biāo)。因此，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)政策都兼具“選擇性”和“功能性”屬性?！捌栈菪浴笔钱a(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展屬性，是指在選定特定產(chǎn)業(yè)之后，對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有市場(chǎng)主體“一視同仁”地給予普惠支持，鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)。因此，“選擇性”是“普惠性”的前提，離開“選擇性”來(lái)談“普惠性”并不成立。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)不是消除“選擇性”，不是“以功能性產(chǎn)業(yè)政策替代選擇性產(chǎn)業(yè)政策”，更不是“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型”，而是在保留“選擇性”的前提下增強(qiáng)“功能性目標(biāo)”的可及性、提升實(shí)施對(duì)象的“普惠性”和實(shí)施方式的公平性，避免不公平競(jìng)爭(zhēng)、尋租、投資“潮涌”和產(chǎn)能過(guò)剩等現(xiàn)象。

總而言之，產(chǎn)業(yè)政策可能不是最好的辦法，但沒有產(chǎn)業(yè)政策情況只會(huì)更糟糕，不讓發(fā)展中國(guó)家使用產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)達(dá)國(guó)家的“迷魂湯”。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型要在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化國(guó)際規(guī)則對(duì)接引領(lǐng)、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化、滿足企業(yè)發(fā)展需求中找準(zhǔn)自身的定位，獲得新的使命、角色和功能定位，開辟屬于自己的主戰(zhàn)場(chǎng)。

二、全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的“回潮”及產(chǎn)業(yè)鏈政策的興起

從全球范圍來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策不僅沒有因?yàn)楦鞣N批評(píng)而消亡，反而獲得更多的支持和生命力。國(guó)家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的制定正在成為一項(xiàng)不可忽視的全球現(xiàn)象。與此同時(shí)，當(dāng)今世界百年未有之大變局和世紀(jì)大疫情加速演進(jìn)，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈進(jìn)入重塑期，國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競(jìng)爭(zhēng)，主要經(jīng)濟(jì)體紛紛出臺(tái)政策措施加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的“國(guó)家干預(yù)”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)主戰(zhàn)場(chǎng)。

（一）各國(guó)高度重視產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用

1.美國(guó)：積極運(yùn)用各種產(chǎn)業(yè)政策，加大對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的支持

美國(guó)一直就是產(chǎn)業(yè)政策的倡導(dǎo)者和積極支持者，美國(guó)第一任財(cái)長(zhǎng)漢密爾頓就是早期產(chǎn)業(yè)政策醞釀?wù)吆吞岢咧?。二十世紀(jì)五六十年代，美國(guó)在航天、軍工等領(lǐng)域?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，并且取得了較好效果。美國(guó)多屆政府都曾選擇新興產(chǎn)業(yè)，制定較長(zhǎng)期的計(jì)劃予以扶持，推動(dòng)政企合作和向企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，甚至通過(guò)減免稅收、政府采購(gòu)等手段直接干預(yù)市場(chǎng)。如今這類產(chǎn)業(yè)政策仍在延續(xù)，在高科技領(lǐng)域尤其明顯。例如，美國(guó)圍繞先進(jìn)制造、大數(shù)據(jù)、生命科學(xué)等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，制定發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》等政策，明確提出提高中小制造企業(yè)在先進(jìn)制造業(yè)中的地位、鼓勵(lì)制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、加強(qiáng)國(guó)防制造業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)等四個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)，并設(shè)立了11個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目[7]。在人工智能等領(lǐng)域，美國(guó)政府舉辦“美國(guó)產(chǎn)業(yè)人工智能峰會(huì)”，成立“人工智能特別委員會(huì)”，提出由政府協(xié)調(diào)，整合產(chǎn)業(yè)和學(xué)術(shù)界力量以保持美國(guó)在人工智能時(shí)代的“領(lǐng)導(dǎo)地位”。在量子科技領(lǐng)域，美國(guó)眾議院科學(xué)、太空和技術(shù)委員會(huì)推動(dòng)實(shí)施“國(guó)家量子計(jì)劃”，計(jì)劃加大對(duì)量子信息科技的投資，加強(qiáng)政府與業(yè)界、學(xué)術(shù)界的資源共享，其中包括向初創(chuàng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)等措施。對(duì)于科技型龍頭企業(yè)，美國(guó)政府也為其提供包括資產(chǎn)稅、銷售稅和所得稅減免以及改善交通設(shè)施等諸多優(yōu)惠措施。美國(guó)咨詢機(jī)構(gòu)“地方自立研究所”發(fā)布的一份報(bào)告稱，2005—2014年亞馬遜至少接受了6.13億美元的地方政府補(bǔ)貼。美國(guó)非政府組織“履行職責(zé)研究中心”跟蹤了美國(guó)各行業(yè)接受政府補(bǔ)貼的情況。其記錄顯示，特斯拉公司自2007年以來(lái)共接受35億美元的公共補(bǔ)貼（含減稅部分），其中近10%來(lái)自聯(lián)邦政府，其他來(lái)自地方政府，其中內(nèi)華達(dá)州就給特斯拉減免了13億美元的稅收，支持該公司在州內(nèi)建設(shè)超級(jí)電池工廠。另外，國(guó)際商用機(jī)器公司（IBM）接受了16.32億美元的各級(jí)政府補(bǔ)貼;谷歌母公司“字母表”接受了7.66億美元的州和地方政府補(bǔ)貼;臉書公司接受了3.33億美元的聯(lián)邦、州和地方政府補(bǔ)貼。美國(guó)為了推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略，成立了數(shù)量眾多（計(jì)劃為45家）的制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation，后來(lái)改為Manufacturing USA），并給予每家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)每年500萬(wàn)美元的補(bǔ)貼。美國(guó)對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持政策、補(bǔ)貼和稅收減免更是名目繁多，數(shù)量高達(dá)10余種，其中，2008年《能源改進(jìn)和擴(kuò)展法》和2009年《美國(guó)清潔能源和安全法》均規(guī)定了新能源汽車補(bǔ)貼政策，主要形式是為購(gòu)買新能源汽車的納稅人提供聯(lián)邦稅收抵扣。國(guó)際金融危機(jī)期間，美國(guó)聯(lián)邦政府在“不良資產(chǎn)援助計(jì)劃”（TARP）下設(shè)立“汽車產(chǎn)業(yè)資助計(jì)劃”（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入總金額超過(guò)800億美元。美國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼也由來(lái)已久，平均每100美元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中，有20～30美元來(lái)自政府補(bǔ)貼。除各類補(bǔ)貼外，美國(guó)政府還為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供訂單支持，比如，馬斯克的太空探索技術(shù)公司不僅有美國(guó)航天局的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，而且有航天局和軍方的運(yùn)載火箭發(fā)射合同。

2.德國(guó)：出臺(tái)《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》，明確未來(lái)十年德國(guó)工業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和具體產(chǎn)業(yè)政策支持方式

2019年2月，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部正式公布《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》，宣告德國(guó)最新工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的誕生。這是德國(guó)近30年產(chǎn)業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)變，該戰(zhàn)略提出了到2030年德國(guó)工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，明確了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的五種情形，并提出要培養(yǎng)“國(guó)家工業(yè)冠軍”，希望在人工智能、自動(dòng)駕駛等戰(zhàn)略性領(lǐng)域，通過(guò)國(guó)家支持再造類似空中客車一樣的全球領(lǐng)先企業(yè)。從戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出要增強(qiáng)并擴(kuò)大德國(guó)制造業(yè)在歐洲和全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力和領(lǐng)先地位，并把擴(kuò)大規(guī)模和市場(chǎng)份額作為重要目標(biāo)，要求將工業(yè)在德國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從目前的23%擴(kuò)大到2030年的25%。從重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)看，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出了到2030年德國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括鋼鐵、銅和鋁產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、機(jī)械工程和工廠建設(shè)、汽車產(chǎn)業(yè)、光學(xué)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療設(shè)備產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)、武器裝備、航空產(chǎn)業(yè)和增材制造（3D打?。?，這些都是德國(guó)已經(jīng)或仍處于領(lǐng)先地位的關(guān)鍵工業(yè)領(lǐng)域，也是德國(guó)制造走向未來(lái)的基石。從政策支持方式來(lái)看，該戰(zhàn)略還明確了產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的具體情形和主要措施，是一份德國(guó)版的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施指南?！兜聡?guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》認(rèn)為，僅僅市場(chǎng)創(chuàng)新不足以應(yīng)對(duì)未來(lái)，幾乎沒有一個(gè)國(guó)家是完全依賴市場(chǎng)力量而成功的。在改變游戲規(guī)則的突破性創(chuàng)新面前，僅靠市場(chǎng)和固有的資源稟賦不足以應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)，必須加大政府政策的直接干預(yù)，來(lái)形成和鞏固新的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。具體而言，《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》規(guī)定了政府產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的五種情形：第一種情形：對(duì)于規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)，國(guó)家應(yīng)該較少干預(yù)，只需要普惠性的研發(fā)支持、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等支持措施;第二種情形：對(duì)于規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)，國(guó)家可以給予企業(yè)直接資金補(bǔ)貼;第三種情形：對(duì)于現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)造成重要挑戰(zhàn)的領(lǐng)域，國(guó)家干預(yù)可以延伸至限時(shí)接管股份;第四種情形：對(duì)于產(chǎn)業(yè)附加值非常高的新興領(lǐng)域，國(guó)家可以組建財(cái)團(tuán)提供援助;第五種情形：對(duì)于可能影響全球科技競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)家可以直接參與，組建國(guó)家平臺(tái)公司進(jìn)行研發(fā)生產(chǎn)。德國(guó)還聯(lián)合法國(guó)出臺(tái)《面向21世紀(jì)歐洲工業(yè)政策宣言》，通過(guò)整合資金、技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)，加大創(chuàng)新領(lǐng)域的戰(zhàn)略性投資，培育壟斷性的歐洲冠軍企業(yè)，采取更為有效的自我保護(hù)措施等，確保歐洲工業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.印度和東南亞國(guó)家：紛紛加大制造業(yè)招商引資力度，成為吸引全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱點(diǎn)地區(qū)

印度從20世紀(jì)90年代之后開始實(shí)施給予重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇性干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策，其政策重點(diǎn)主要是計(jì)算機(jī)軟件、電子設(shè)備、制藥等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門。2004年，印度成立了以政府總理為主席的國(guó)家制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)，該委員會(huì)2005年發(fā)布《制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略》白皮書，提出與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)全球制造業(yè)中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工廠計(jì)劃，意圖振興印度制造業(yè)。2019年印度制定了全新的產(chǎn)業(yè)政策，該政策的重點(diǎn)是探討如何減少新技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用上的監(jiān)管障礙，鼓勵(lì)企業(yè)采用機(jī)器人技術(shù)和人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)制造業(yè)的發(fā)展，吸引投資和就業(yè)機(jī)會(huì)，增加制造業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。東南亞的越南、泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)也紛紛制定產(chǎn)業(yè)政策，吸引外國(guó)投資，大力發(fā)展制造業(yè)和加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。這些政策的特點(diǎn)是將發(fā)展“增長(zhǎng)”能力作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體目標(biāo)。東南亞地區(qū)各國(guó)政府都認(rèn)為，加速發(fā)展的能力是發(fā)展最好的道路。因此，東南亞地區(qū)各國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)或服務(wù)業(yè)中具有生產(chǎn)能力的領(lǐng)域都進(jìn)行大力扶持，同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模土地改革以提高土地生產(chǎn)力，通過(guò)這些領(lǐng)域的發(fā)展來(lái)加速資本積累、技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)多樣化，從而達(dá)到進(jìn)一步加速生產(chǎn)能力發(fā)展的目的。與此同時(shí)，東南亞國(guó)家十分重視政府干預(yù)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，重點(diǎn)支持制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要將稅收減免、加速折舊等相關(guān)扶持措施集中于具有生產(chǎn)能力部門中的新產(chǎn)品、新工藝和新技術(shù)方面，以促進(jìn)制造業(yè)部門生產(chǎn)能力的加速發(fā)展，從而達(dá)到帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。為保證產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，東南亞各國(guó)還紛紛成立專門機(jī)構(gòu)以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些機(jī)構(gòu)的作用主要是選擇具有生產(chǎn)潛力的部門作為目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，并從中挑選出部分企業(yè)進(jìn)行扶持。這些專門機(jī)構(gòu)必須持續(xù)緊盯本國(guó)或本地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)能力，找出具有生產(chǎn)潛力的部門并加快該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而可以使這些產(chǎn)業(yè)比其他產(chǎn)業(yè)更快地增長(zhǎng)。重視對(duì)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)中的重點(diǎn)扶持企業(yè)的情況進(jìn)行跟蹤，并定期進(jìn)行評(píng)估。東南亞各國(guó)人力成本明顯低于我國(guó)，雖然在產(chǎn)業(yè)體系完備程度、基礎(chǔ)設(shè)施條件和勞動(dòng)力素質(zhì)等方面弱于我國(guó)，但通過(guò)稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、園區(qū)建設(shè)、人員流動(dòng)便利性等方面的招商引資措施，其在吸引全球勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯，可能對(duì)我國(guó)具有傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大影響和沖擊，一定程度上擾亂我國(guó)制造業(yè)布局和發(fā)展節(jié)奏，減緩我國(guó)中西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，侵蝕我國(guó)制造業(yè)的底盤，給我國(guó)“世界工廠”地位帶來(lái)一定威脅。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈政策快速興起

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，各國(guó)更加重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，內(nèi)顧傾向上升。維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)回流，推動(dòng)構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和彈性供應(yīng)鏈體系，成為各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的“優(yōu)選項(xiàng)”和“必選項(xiàng)”。

1.美國(guó)：采取規(guī)則、法律、制裁等多種手段，不斷強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的“國(guó)家干預(yù)”

美國(guó)把擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力作為保障先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的核心要素和政策重點(diǎn)。美國(guó)白宮發(fā)布供應(yīng)鏈審查百日?qǐng)?bào)告，嚴(yán)厲批評(píng)了過(guò)去效率優(yōu)先和低成本優(yōu)先的做法，認(rèn)為美國(guó)全球化布局產(chǎn)業(yè)鏈的做法損壞了美國(guó)的繁榮和管理全球資源的能力，必須采取措施重建工業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)新引擎。美國(guó)政府還建立了多部門高度協(xié)同、運(yùn)行高效的產(chǎn)業(yè)鏈控制機(jī)制，包括由國(guó)土安全部主導(dǎo)、對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的跨部門全球供應(yīng)鏈工作小組，邀請(qǐng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、資源所有者和運(yùn)營(yíng)商等會(huì)商形成報(bào)告，從安全角度對(duì)供應(yīng)鏈進(jìn)行總體把控。由商務(wù)部牽頭，建立能源部、國(guó)防部、司法部和中央情報(bào)局等共同參與的聯(lián)席會(huì)議協(xié)商決策機(jī)制。建立由大型跨國(guó)公司和企業(yè)參與的產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理工作組，增強(qiáng)政府與企業(yè)的互動(dòng)等。與此同時(shí)，美國(guó)還投入4 000億美元推行“購(gòu)買美國(guó)貨”計(jì)劃，以增強(qiáng)本土制造能力，并強(qiáng)化與歐日澳供應(yīng)鏈合作。美國(guó)供應(yīng)鏈審查百日?qǐng)?bào)告提出了加強(qiáng)半導(dǎo)體、電動(dòng)汽車電池、關(guān)鍵礦物和材料、藥物和先進(jìn)藥物成分等供應(yīng)鏈本土化發(fā)展的六大類23條具體建議[8]。這些措施包括：加強(qiáng)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)品的制造能力建設(shè)，提高美國(guó)制造業(yè)就業(yè)質(zhì)量和工人熟練程度，推動(dòng)關(guān)鍵產(chǎn)品在美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn);投資研發(fā)以減少供應(yīng)鏈的脆弱性;嚴(yán)格審查外資對(duì)美國(guó)“關(guān)鍵技術(shù)”領(lǐng)域的投資，對(duì)于任何可能獲得美國(guó)企業(yè)特定技術(shù)或敏感技術(shù)的并購(gòu)或投資，都需要進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào);嚴(yán)格控制技術(shù)人才流動(dòng)與國(guó)際學(xué)術(shù)合作;加強(qiáng)與美國(guó)盟友合作共同提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，等等。美國(guó)中國(guó)戰(zhàn)略小組發(fā)布的《非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)》報(bào)告明確提出把芯片、稀土、基因工程三大關(guān)鍵技術(shù)作為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，建議采取推動(dòng)制造業(yè)回流、加強(qiáng)新基建、完善平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合盟友圍堵等措施減少供應(yīng)鏈對(duì)中國(guó)的依賴，必要時(shí)可以通過(guò)制定強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施和法律、增加新的不可靠實(shí)體清單、完善反壟斷法等方式對(duì)中國(guó)進(jìn)行打擊。

2.歐盟：注重供應(yīng)鏈審查和安全立法提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性

歐盟宣布多元化供應(yīng)鏈審查計(jì)劃和供應(yīng)鏈安全立法，提出《供應(yīng)鏈法》草案，加強(qiáng)歐盟內(nèi)部資源整合，力圖通過(guò)“保護(hù)性措施”減少對(duì)外依賴，推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的回歸，重構(gòu)自主彈性供應(yīng)鏈。歐盟更新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略也以減少原材料、電池、活性藥物成分、氫、半導(dǎo)體、云計(jì)算等六大戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的依賴為主要目標(biāo)。歐盟工業(yè)5.0戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)依托數(shù)字化、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和互聯(lián)工業(yè)建立可持續(xù)、以人為本、彈性的供應(yīng)鏈。歐盟還實(shí)施了《外商直接投資審查條例》，強(qiáng)化對(duì)敏感領(lǐng)域外商投資監(jiān)管，通過(guò)“出口管制新規(guī)”升級(jí)軍民兩用產(chǎn)品出口管制，計(jì)劃推出“歐洲共同利益重要計(jì)劃”，提供約500億歐元支持半導(dǎo)體投資。

3.日本：設(shè)立專項(xiàng)資金推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈多元化本土化

日本政府宣布從108萬(wàn)億日元的抗疫經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃中，撥出2 435億日元用于“供應(yīng)鏈改革”項(xiàng)目，幫助本國(guó)企業(yè)將零部件生產(chǎn)線特別是高附加值產(chǎn)品的制造轉(zhuǎn)移回本土或轉(zhuǎn)移至亞洲、非洲等多個(gè)地區(qū)，“尋求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)基地多元化”和供應(yīng)鏈多元化。不少外資企業(yè)重新評(píng)估供應(yīng)鏈安全，提出產(chǎn)地多樣化、減少供應(yīng)鏈過(guò)度集中的想法，制藥、醫(yī)療器械和防疫物資等行業(yè)就近或本地化生產(chǎn)成為趨勢(shì)。在日本政府出臺(tái)這一政策后，東京商事研究公司對(duì)2 600家日本企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，有37%的公司愿意把生產(chǎn)基地遷出中國(guó)[9]。

三、我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈政策的實(shí)踐與創(chuàng)新

保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時(shí)刻不掉鏈子，是大國(guó)經(jīng)濟(jì)必須具備的重要特征。在百年未有之大變局和世紀(jì)大疫情交織影響的背景下，我國(guó)高度重視產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定工作，提出了一系列夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的政策思路和重大舉措，使保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，產(chǎn)業(yè)鏈政策也在保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的實(shí)踐中不斷演進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈政策的內(nèi)涵闡釋

產(chǎn)業(yè)政策是支持、培育、促進(jìn)或限制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的總和，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等，支持手段包括：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括一些特殊行業(yè)的經(jīng)營(yíng)牌照，與特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)的資格、經(jīng)營(yíng)范圍有關(guān)的資質(zhì)，以及各種行政許可等。二是資源要素支持，包括土地、能源、電力、水、道路和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、金融（包括信貸和投資基金等）、勞動(dòng)力和人才、數(shù)據(jù)要素、頻譜資源等要素的優(yōu)先配置和低成本獲取等。三是價(jià)格手段，包括價(jià)格制定與價(jià)格補(bǔ)貼等，如對(duì)于特定產(chǎn)品進(jìn)行政府定價(jià)，對(duì)其采購(gòu)產(chǎn)品進(jìn)行成本核算與定價(jià)等。四是財(cái)稅金融手段，包括各類稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼或減免措施。五是進(jìn)出口扶持，包括給予配額、出口補(bǔ)貼、出口信貸、進(jìn)口關(guān)鍵設(shè)備或原材料補(bǔ)貼或免稅等。六是市場(chǎng)拓展，制定企業(yè)、產(chǎn)品或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)目錄或門檻，對(duì)進(jìn)入目錄的企業(yè)或產(chǎn)品提供品牌推廣、消費(fèi)補(bǔ)貼、“以舊換新”、產(chǎn)品下鄉(xiāng)以及國(guó)際市場(chǎng)開拓等服務(wù)。七是政府服務(wù)，包括政府領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)聯(lián)系、政企合作、綠色通道等，重點(diǎn)企業(yè)管理者還可以獲得人大代表、政協(xié)委員等政治身份，或者直接進(jìn)入政府公務(wù)員或管理者系列。反之，如果限制一個(gè)行業(yè)發(fā)展，也可以使用上述手段，反向執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)鏈政策則是從產(chǎn)業(yè)鏈視角出臺(tái)的補(bǔ)鏈、延鏈、固鏈、優(yōu)鏈、強(qiáng)鏈等一系列政策的總和。主要內(nèi)容有：一是開展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全審查，摸清楚產(chǎn)業(yè)鏈基本情況，繪制產(chǎn)業(yè)鏈地圖，開展產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)研判及預(yù)警分析。二是針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈短板和薄弱環(huán)節(jié)出臺(tái)針對(duì)性扶持政策，包括針對(duì)“斷供”而采取的加快自主研發(fā)進(jìn)程補(bǔ)鏈延鏈以及推動(dòng)關(guān)鍵零部件采購(gòu)多元化、分散化活動(dòng);針對(duì)物流、人員流動(dòng)等堵點(diǎn)卡點(diǎn)而采取的強(qiáng)化用工保障、完善物流“綠色通道”等，重視“專精特新”企業(yè)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)動(dòng)。三是完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，包括實(shí)施鏈長(zhǎng)制，由龍頭企業(yè)或政府牽頭協(xié)調(diào)，將原先支持某一具體產(chǎn)業(yè)、具體環(huán)節(jié)的政策調(diào)整為產(chǎn)業(yè)鏈政策，從產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈融合，培育良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升競(jìng)爭(zhēng)力，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。四是完善產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機(jī)制，涉及價(jià)格調(diào)控政策，如大宗商品的保供穩(wěn)價(jià)，提升國(guó)內(nèi)供應(yīng)保障能力，增強(qiáng)海外資源獲取能力，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督和預(yù)期管理，等等。五是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈政策的國(guó)際協(xié)調(diào)與規(guī)則對(duì)接，包括深化多邊合作、引導(dǎo)企業(yè)有序開展海外布局、強(qiáng)化反制工作等。

（二）我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈政策的演進(jìn)與內(nèi)容創(chuàng)新

1.內(nèi)生于高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于促進(jìn)改革開放不斷深化、助力我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和全球制造業(yè)第一大國(guó)發(fā)揮了重要作用。但是，我國(guó)過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策的思路主要是促進(jìn)單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過(guò)于強(qiáng)調(diào)出口導(dǎo)向的加工組裝環(huán)節(jié)和整機(jī)制造，缺乏“鏈?zhǔn)剿季S”和系統(tǒng)思維，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵零部件、核心材料和裝備受制于人，難以保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。面向新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)的迫切需求，我國(guó)亟待實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，補(bǔ)短鍛長(zhǎng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈控制力和韌性，提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力和附加值。為此，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，加速產(chǎn)業(yè)融合、深化社會(huì)分工、提高集成創(chuàng)新能力，努力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織方式、商業(yè)模式和政府治理方式創(chuàng)新，促進(jìn)資源整合和流程優(yōu)化，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2019年8月26日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，要打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新，增強(qiáng)關(guān)鍵和核心技術(shù)自我供給能力，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自己手中，夯實(shí)邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的根基。2020年4月20日至23日，習(xí)近平總書記在陜西調(diào)研時(shí)提出：“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”，并把“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”與保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)等一起作為新時(shí)期“六?！钡男氯蝿?wù)之一。2020 年10月，習(xí)近平總書記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》一文中指出，優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)菄?guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題[10]。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》將保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全作為黨在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的重要內(nèi)容和重大經(jīng)驗(yàn)。這些實(shí)踐表明，實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)內(nèi)容，必須持之以恒抓好抓實(shí)，著力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家安全[11]。

2.完善于不斷復(fù)雜變化的內(nèi)外環(huán)境

在百年未有之大變局下，產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行的基本邏輯發(fā)生根本性變化。終端采購(gòu)商、產(chǎn)品加工組裝環(huán)節(jié)的話語(yǔ)權(quán)下降，產(chǎn)業(yè)鏈上游、原材料供應(yīng)、基礎(chǔ)零部件生產(chǎn)甚至物流環(huán)節(jié)的話語(yǔ)權(quán)上升。供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的一點(diǎn)小故障都會(huì)影響國(guó)家安全、民生就業(yè)、企業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定?！霸腺F”“芯片荒”“艙位缺”“供電緊張”取代產(chǎn)品和技術(shù)升級(jí)成為管理者關(guān)注的焦點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“把這個(gè)問(wèn)題（產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全）放在能不能生存和發(fā)展的高度加以認(rèn)識(shí)”，并深刻指出，“要拉長(zhǎng)長(zhǎng)板，補(bǔ)齊短板，在關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域和節(jié)點(diǎn)構(gòu)建自主可控、安全可靠的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系”，“努力在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自主可控，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”，“要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈暢通銜接，推動(dòng)來(lái)源多元化”，“要堅(jiān)持創(chuàng)新創(chuàng)造，提高產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同水平”，“要維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脈絡(luò)”，這些論述為我國(guó)保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定注入了強(qiáng)大動(dòng)力，指明了行動(dòng)方向。這一時(shí)期，全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)和我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈政策內(nèi)容與重點(diǎn)等都相應(yīng)發(fā)生變化。一方面，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵環(huán)節(jié)自給自足自主成為新趨勢(shì)，芯片、稀土、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)成為全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)鏈上游和關(guān)鍵原材料成為提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力的重要來(lái)源。我國(guó)在實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略上要高度關(guān)注能源、糧食、礦產(chǎn)等初級(jí)產(chǎn)品供給問(wèn)題。另一方面，新發(fā)展格局要求加快構(gòu)建“以我為主”的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，在重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有控制力或反制力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全可控。為此，必須著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策從偏好規(guī)模經(jīng)濟(jì)、加工組裝環(huán)節(jié)向更加注重產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈鏈群提升轉(zhuǎn)變，加快培育一批資源整合能力強(qiáng)的“鏈主企業(yè)”，提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力、穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力。加大“單項(xiàng)冠軍”中小企業(yè)培育力度，鼓勵(lì)企業(yè)聚焦主業(yè)做精做優(yōu)，努力填補(bǔ)國(guó)內(nèi)空白。盡快完善平臺(tái)企業(yè)治理規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則和監(jiān)管框架，促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)健康發(fā)展。加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，培育有競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，等等。

（三）需要深入研究的重大問(wèn)題

一是如何找到安全與效率的平衡點(diǎn)。在疫情沖擊和“斷供”威脅等疊加影響之下，產(chǎn)業(yè)鏈安全取代“效率優(yōu)先”成為全球產(chǎn)業(yè)鏈分工與合作的基本邏輯[12]。我國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策的重要出發(fā)點(diǎn)是保障產(chǎn)業(yè)鏈安全、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。與此同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)到，產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)格局的形成具有一定的規(guī)律，絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈布局都應(yīng)該以開放條件下的效率和競(jìng)爭(zhēng)為前提，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰。為此，如何在不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整和復(fù)雜變化的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境下，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈政策精準(zhǔn)發(fā)力的關(guān)鍵點(diǎn)，在不影響市場(chǎng)功能發(fā)揮和效率提升的情況下保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)安全與效率雙目標(biāo)的平衡與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)至為重要。

二是如何處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈群建設(shè)與全國(guó)“一盤棋”的關(guān)系。受新冠肺炎疫情和外部環(huán)境變化影響，部分產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)卡點(diǎn)、堵點(diǎn)和斷點(diǎn)，一些地方主動(dòng)作為，積極探索“鏈長(zhǎng)制”，通過(guò)選擇地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)作為“鏈主”，由地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)”，協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展中的重大困難問(wèn)題。當(dāng)前，全國(guó)已有29個(gè)省份實(shí)施“鏈長(zhǎng)制”，有效發(fā)揮了修復(fù)產(chǎn)業(yè)體系、鏈接產(chǎn)業(yè)鏈斷點(diǎn)、疏通產(chǎn)業(yè)循環(huán)堵點(diǎn)、探索產(chǎn)業(yè)共治模式的作用。如，湖南省長(zhǎng)沙市明確繪制好產(chǎn)業(yè)鏈全景圖、現(xiàn)狀圖（“兩圖”），建設(shè)好產(chǎn)業(yè)鏈客商庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)（“兩庫(kù)”），打造有助于產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的資金池和人才池（“兩池”），并及時(shí)發(fā)布產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行情況報(bào)告和招商引資情況報(bào)告（“兩報(bào)告”），有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈一體化、創(chuàng)新鏈協(xié)同化、要素鏈專業(yè)化發(fā)展。但是，也有一些地方對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生拉硬湊導(dǎo)致“拉郎配”，人為產(chǎn)業(yè)分割導(dǎo)致“地方保護(hù)主義”，“一哄而上”導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，等等。因此，要把握和處理好中央頂層設(shè)計(jì)與地方主動(dòng)作為、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)、地區(qū)布局與區(qū)域協(xié)同等關(guān)系，發(fā)揮多方合力，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定發(fā)展，防止出現(xiàn)“小而全”和“同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)”。

三是如何統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。應(yīng)該看到，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窍嗷リP(guān)聯(lián)、相互支撐的重要概念。產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力提升提供豐富的應(yīng)用需求，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化則為產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化提供必要的技術(shù)保障。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化是點(diǎn)的突破，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化是面的提升，兩者相輔相成，共同構(gòu)成我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的重要基石[13]。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本支撐條件和動(dòng)力之源，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化過(guò)程中具有基礎(chǔ)性和決定性作用的因素，直接決定了產(chǎn)業(yè)鏈水平。如果沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的高級(jí)化，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化就無(wú)從談起，因此，打好產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅(jiān)戰(zhàn)必須以夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為前提。與此同時(shí)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈演進(jìn)升級(jí)規(guī)律不斷變化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全不只是體現(xiàn)于突破關(guān)鍵核心技術(shù)和短板環(huán)節(jié)，促進(jìn)全鏈條的協(xié)同和升級(jí)也十分重要。特別是在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，單項(xiàng)技術(shù)十分重要，但并不足以控制產(chǎn)業(yè)。真正最值得重視的是系統(tǒng)級(jí)別的控制，比如美國(guó)對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的控制，不僅僅是關(guān)鍵技術(shù)控制，更多是對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的掌控。為此，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

四是如何推動(dòng)“補(bǔ)短板”與“鍛長(zhǎng)板”的結(jié)合。從短期來(lái)看，產(chǎn)業(yè)鏈政策的重點(diǎn)是“補(bǔ)短板”，在被國(guó)外“卡脖子”束縛比較明顯的領(lǐng)域以及事關(guān)國(guó)家安全的領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大重要產(chǎn)品和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度，力爭(zhēng)補(bǔ)齊短板。但是，產(chǎn)業(yè)鏈安全光靠“補(bǔ)”是“補(bǔ)”不完的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)要想在新一輪科技革命中脫穎而出，必須要著力“鍛長(zhǎng)板”，打造“撒手锏”，要瞄準(zhǔn)新一輪科技革命和全球科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方向，夯實(shí)支撐智能經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和空天海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重構(gòu)和再造適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需要的產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)、人才支撐體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和政策支持體系，這樣才能在未來(lái)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中把握先機(jī)。

五是如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。在全球化背景下，我國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策不可能“閉門造車”，必須要積極主動(dòng)深度參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作，用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，繼續(xù)開放包括制造、服務(wù)、信息、研發(fā)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，最大限度吸引全球高端要素、先進(jìn)技術(shù)和各類資源為我所用，積極參與相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定，構(gòu)建穩(wěn)定可預(yù)期的國(guó)際化產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)鏈制度保障，不斷提升全球產(chǎn)業(yè)鏈控制力和主導(dǎo)能力。需要注意的是，要在開放合作中守住安全底線，最大化提升國(guó)內(nèi)價(jià)值。

四、研究結(jié)論與政策建議

當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入“鏈時(shí)代”，必須加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)鏈政策轉(zhuǎn)變，盡快制定更具系統(tǒng)性和更有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)鏈政策方案，“強(qiáng)基、韌鏈、優(yōu)企、提效”，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)力提升和現(xiàn)代化升級(jí)。通過(guò)研究，得到如下結(jié)論：

第一，產(chǎn)業(yè)鏈政策是國(guó)際通行做法，美國(guó)、日本、歐盟莫不如此。特別是，美國(guó)主要通過(guò)企業(yè)高端引領(lǐng)、政府關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控、資本市場(chǎng)所有權(quán)控制，來(lái)獲取大量原創(chuàng)性關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈控制主導(dǎo)權(quán)，這值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

第二，實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)，符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的規(guī)律，即從重視單一產(chǎn)品制造和技術(shù)突破向促進(jìn)系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)、增強(qiáng)控制力轉(zhuǎn)變。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，汽車產(chǎn)業(yè)是非常典型的制造業(yè)，其產(chǎn)業(yè)鏈合作也是基于生產(chǎn)制造、中間投入品、原材料、工藝和技術(shù)的合作。如今，汽車產(chǎn)業(yè)鏈正在加速重構(gòu)，整車制造商的地位下降，而動(dòng)力電池和智能控制系統(tǒng)生產(chǎn)商話語(yǔ)權(quán)上升。如，穩(wěn)坐國(guó)內(nèi)車企市值第一長(zhǎng)達(dá)10年的上汽集團(tuán)被比亞迪大幅度超越。百度和吉利合作造車而成立的新公司中，吉利只持有少數(shù)權(quán)益，百度則擁有主要股權(quán)及絕對(duì)投票權(quán)。這些事實(shí)表明，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，整車制造能力不再是競(jìng)爭(zhēng)邏輯中的決定性因素。比亞迪在動(dòng)力電池領(lǐng)域占據(jù)的先機(jī)使其早已“換道”產(chǎn)業(yè)上游，而百度在自動(dòng)駕駛領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位是其掌握造車話語(yǔ)權(quán)的重要砝碼。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈政策本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)政策，所不同的是更加具備鏈?zhǔn)剿季S，從支持某一環(huán)節(jié)、某一產(chǎn)品，向整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級(jí)轉(zhuǎn)變，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力提升配置要素和資源。相較于傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)鏈政策實(shí)施手段偏于宏觀，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、企業(yè)主體，重點(diǎn)是通過(guò)構(gòu)筑完善的制度環(huán)境、公平的政策氛圍、科學(xué)的指引和指南、供需兩端的調(diào)節(jié)，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)及產(chǎn)業(yè)鏈整體效率和競(jìng)爭(zhēng)力，盡量減少對(duì)具體企業(yè)和環(huán)節(jié)的微觀干預(yù)。當(dāng)然，在涉及產(chǎn)業(yè)安全、發(fā)達(dá)國(guó)家政策調(diào)整、疫情沖擊、“斷鏈”等非經(jīng)濟(jì)因素影響時(shí)，政府要及時(shí)出手。有限的政府資源應(yīng)該更多聚焦在風(fēng)險(xiǎn)更高、市場(chǎng)投入意愿不強(qiáng)的核心技術(shù)、共性技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)、底層技術(shù)的研究開發(fā)上，發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)資源的杠桿帶動(dòng)而非替代作用。

基于上述結(jié)論，提出如下政策建議：

第一，突出“強(qiáng)基”，著力夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力水平?jīng)Q定著產(chǎn)業(yè)安全水平。沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展將難以逃脫被遏制和控制的命運(yùn)。針對(duì)“十四五”及未來(lái)一個(gè)時(shí)期穩(wěn)定我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨的薄弱環(huán)節(jié)、難點(diǎn)痛點(diǎn)和瓶頸制約，應(yīng)該加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，加大產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)扶持，努力鍛造長(zhǎng)板和優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)，加快培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)企業(yè)和隱形冠軍企業(yè)，促進(jìn)中央和地方之間的統(tǒng)籌，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展的政策支持體系，深化產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際合作，努力保障我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，加快提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，夯實(shí)構(gòu)建新發(fā)展格局的產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)。不僅要推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)突破，而且要解決國(guó)產(chǎn)化技術(shù)和產(chǎn)品不愿用、不敢用的問(wèn)題。為此，一要推動(dòng)“一攬子”技術(shù)突破。聚焦新一代信息技術(shù)、高端數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人、航空航天裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，梳理產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)、技術(shù)和產(chǎn)品，制定年度攻關(guān)清單，逐一解決。二要組織開展“一條龍”鏈?zhǔn)絼?chuàng)新。圍繞基礎(chǔ)裝備、關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)工業(yè)軟件和關(guān)鍵基礎(chǔ)材料等重點(diǎn)領(lǐng)域，以重點(diǎn)產(chǎn)品為龍頭進(jìn)行“全產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)創(chuàng)新能力建設(shè)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)品設(shè)計(jì)、材料開發(fā)、工藝開發(fā)、裝備制造、示范應(yīng)用推廣等企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校等單位開展協(xié)同攻關(guān)，構(gòu)建國(guó)產(chǎn)首臺(tái)（套）、首批次產(chǎn)品大規(guī)模市場(chǎng)應(yīng)用的生態(tài)系統(tǒng)，為國(guó)產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用打開市場(chǎng)空間。三要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造的體制機(jī)制保障。加快建立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，健全產(chǎn)業(yè)政策長(zhǎng)效支持機(jī)制，優(yōu)化產(chǎn)學(xué)研一體化攻關(guān)機(jī)制，建設(shè)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建國(guó)企產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程的適應(yīng)機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域人才活力激發(fā)機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力加快提升[14]。

第二，著力“韌鏈”，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和現(xiàn)代化水平。韌性是保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重要目標(biāo)，具體而言，就是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈抗沖擊能力，即使在受到?jīng)_擊以后也能夠很快恢復(fù)[15]。為此，一要推動(dòng)采購(gòu)來(lái)源多元化、運(yùn)輸通道多元化、產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)化，通過(guò)多元化、網(wǎng)絡(luò)化對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施斷鏈斷供替代行動(dòng)，推動(dòng)龍頭企業(yè)建立同準(zhǔn)備份、降準(zhǔn)備份機(jī)制。推動(dòng)開展多元化采購(gòu)，加強(qiáng)國(guó)際技術(shù)和貿(mào)易合作，加快拓展第二技術(shù)來(lái)源國(guó)。聚焦標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)鍵產(chǎn)品，加快繪制重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)合作圖，建立產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)鏈延鏈項(xiàng)目庫(kù)，精準(zhǔn)招引一批產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)強(qiáng)、科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的外資重大項(xiàng)目。二要完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套能力，實(shí)施“降成本專項(xiàng)行動(dòng)”，切實(shí)降低土地成本、融資成本、能源電力成本、物流成本、原材料成本和企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，防止產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)快外遷，穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈。三要實(shí)施“反脫鉤”戰(zhàn)略，積極拓展國(guó)際合作。做好產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與穩(wěn)定國(guó)際論壇籌備工作，爭(zhēng)取廣泛參與和多方共商對(duì)話，聚焦關(guān)鍵零部件供給、國(guó)際貨運(yùn)協(xié)調(diào)、原材料供應(yīng)等影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重點(diǎn)問(wèn)題，提出“中國(guó)方案”，貢獻(xiàn)“中國(guó)力量”，達(dá)成“全球共識(shí)”，共同維護(hù)好全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脈絡(luò)。四要鍛造長(zhǎng)板，立足我國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)、配套優(yōu)勢(shì)和高鐵、電力裝備、通信設(shè)備（5G）、原料藥等部分領(lǐng)域先發(fā)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)，提升國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈對(duì)我國(guó)的依賴程度，獲取反制“卡脖子”約束的非對(duì)稱制衡能力，打造更具競(jìng)爭(zhēng)力、更高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，前瞻謀劃腦科學(xué)、量子科技、深海深空等未來(lái)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重要技術(shù)、核心裝備、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“優(yōu)企”，增強(qiáng)企業(yè)主體地位和競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈政策，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，注重通過(guò)改革的辦法激發(fā)市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)市場(chǎng)主體主動(dòng)作為、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力。特別是要強(qiáng)化龍頭企業(yè)的牽引作用，引導(dǎo)社會(huì)各界圍繞龍頭企業(yè)發(fā)展需求，加大技術(shù)、人才、資金、市場(chǎng)等方面的保障力度和集中攻關(guān)。一要加快培育產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)。支持企業(yè)家通過(guò)創(chuàng)造新模式、運(yùn)用新技術(shù)、制造新產(chǎn)品、開拓新市場(chǎng)，培育壯大一批產(chǎn)業(yè)生態(tài)中具有重要影響力和主導(dǎo)作用的領(lǐng)軍企業(yè)。二要加大“專精特新”中小企業(yè)培育力度。以提升基礎(chǔ)產(chǎn)品、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心零部件研發(fā)制造能力和基礎(chǔ)軟件研發(fā)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和尖端設(shè)計(jì)能力為目標(biāo)，實(shí)施“關(guān)鍵核心技術(shù)—材料—零件—部件—整機(jī)—系統(tǒng)集成”全鏈條培育路徑，建立分類分級(jí)、動(dòng)態(tài)跟蹤管理的企業(yè)梯隊(duì)培育清單，給予企業(yè)長(zhǎng)周期持續(xù)穩(wěn)定的支持，加快培育一大批主營(yíng)業(yè)務(wù)突出、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的“專精特新”中小微企業(yè)，打造一批專注于細(xì)分市場(chǎng)、技術(shù)或服務(wù)出色、市場(chǎng)占有率高的“單項(xiàng)冠軍”[16]。

第四，注重“提效”，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量效益和控制力。一要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化綠色化升級(jí)改造，推廣綠色生產(chǎn)工藝和技術(shù)裝備，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二要推動(dòng)優(yōu)鏈，更好實(shí)現(xiàn)供需適配促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。推動(dòng)建立部門鏈長(zhǎng)制，由國(guó)家部委牽頭推進(jìn)全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈貫通工作，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動(dòng)扶持產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)優(yōu)化、精準(zhǔn)滴灌。推進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整，發(fā)揮中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潛力，在中西部地區(qū)符合條件的地區(qū)再建設(shè)一批國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地和重要產(chǎn)業(yè)鏈基地，增強(qiáng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的戰(zhàn)略縱深和回旋空間。加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化智能化水平。以有效需求為牢固支撐，在更加豐富的應(yīng)用場(chǎng)景中提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性，促進(jìn)供需有效銜接、動(dòng)態(tài)匹配。三要科技強(qiáng)鏈，加快塑造我國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。一方面，持續(xù)加大研發(fā)投入，強(qiáng)化以應(yīng)用為導(dǎo)向的前瞻性、顛覆性技術(shù)戰(zhàn)略布局，推動(dòng)新一代信息技術(shù)、生物與健康、先進(jìn)材料、高端裝備等重大技術(shù)的群體性突破。充分發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，加快組建若干國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，集中解決一批面向國(guó)家戰(zhàn)略需求的前瞻性重大科學(xué)問(wèn)題。另一方面，加快新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈“雙向融合”，培育一批具備產(chǎn)業(yè)鏈控制力的龍頭企業(yè)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈，持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)攀升。

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From Industrial Policy to Industrial Chain Policy：

Strategic Choice of Industrial Development in "Chain Era"

SHENG Chao-xun

Abstract： The birth， evolution， transformation， innovation and development of industrial policy are influenced by four factors： the transformation of government function， the connection of international rules， the development of times and the adjustment of enterprise demand. Under the background of constructing new development pattern， the factors of these four aspects are also changing， which requires industrial policy to adjust and upgrade adaptively. From a global perspective， industrial policy-making is becoming a global phenomenon that can not be ignored. International industrial competition is upgrading from product competition to competition among industrial chains， major economies have introduced policies and measures to strengthen the "state intervention" of industrial chain supply chain， and industrial chain has become the main battlefield of strategic competition in the world. While promoting the transformation and innovation of industrial policy， China needs to pay more attention to the implementation of industrial chain policy and strengthen the "chain thinking" and system thinking of industrial policy making， we will work out as soon as possible more systematic and targeted policies and programs for industrial chains that are "strong in foundation， resilient in chain， excellent in enterprise performance， and more efficient". We will promote the upgrading of the industrial base， the security and stability of the industrial chain， and the upgrading of competitiveness and modernization in a coordinated manner.

Key words： industrial policy; industrial chain policy; industrial base; industrial chain; new development pattern

基金項(xiàng)目：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院重點(diǎn)課題“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造頂層設(shè)計(jì)與體制機(jī)制保障研究”;國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)創(chuàng)新和高技術(shù)發(fā)展司課題“保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定研究”;國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略研究”（71950003）。

作者簡(jiǎn)介：盛朝迅，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院決策咨詢部戰(zhàn)略政策室主任、研究員。

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