閆琳琳

[摘? 要]伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，中國基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展經(jīng)歷了傳統(tǒng)體制階段、社會統(tǒng)籌試點階段、“統(tǒng)賬結(jié)合”探索階段和深化改革階段。我國基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展演進始終秉承著滿足人民需求的原則，強調(diào)對于全體社會成員的“普惠”，體現(xiàn)了公平、正義、共享的特征。實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌;延長退休年齡，促進養(yǎng)老保險基金收支平衡;完善基本養(yǎng)老保險體系內(nèi)部機制，推進生存公平和勞動公平：是基本養(yǎng)老保險制度未來中遠期發(fā)展的重要著力點。

[關(guān)鍵詞]基本養(yǎng)老保險;歷程;成就;展望

[中圖分類號]F842.0? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）02-0047-07

2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)：“社會政策要兜住兜牢民生底線。要統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展和民生保障……推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?！盵1]作為一項由國家通過立法強制實行的勞動保險制度，基本養(yǎng)老保險保障了勞動者年老喪失勞動能力后的基本生活待遇和養(yǎng)老權(quán)益，完善基本養(yǎng)老保險制度是筑牢民生底線的重要保障。從此次中央經(jīng)濟工作會議釋放的信號看，基本養(yǎng)老保險要加強全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金管理，確?；鸢踩?、調(diào)撥順暢，進一步增強養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性和公平性?；仡櫴崂砦覈攫B(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程，有助于我們進一步明確養(yǎng)老保險的發(fā)展成就及未來探索方向，明確民生領(lǐng)域的關(guān)鍵著力點。

從我國的發(fā)展歷史來看，中國古代封建社會是以自然經(jīng)濟為主的農(nóng)業(yè)社會，雖然中國古代農(nóng)業(yè)社會也存在諸如賑災(zāi)、救濟、減賦等形式的臨時保障行為，但并沒有形成固定的社會保障制度。我國真正意義上的基本養(yǎng)老保險制度是新中國成立以后開始建立的。自1951年《中華人民共和國勞動保險條例》出臺，我國基本養(yǎng)老保險制度開始建立并不斷改革完善，為解決勞動者養(yǎng)老福利分配以及代內(nèi)和代際收入再分配作出了重要貢獻。從基本養(yǎng)老保險制度的歷史變遷來看，我國基本養(yǎng)老保險制度從“碎片化”到逐步整合，養(yǎng)老保險制度體系不斷完善。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度“并軌”改革;降費、費改稅等政策為未來基本養(yǎng)老保險制度進一步高質(zhì)量發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民進一步將基本養(yǎng)老保險制度進行改革完善，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了更為完善的養(yǎng)老制度保證和福利分配機制。

一、我國基本養(yǎng)老保險制度實踐探索

按照我國基本養(yǎng)老保險制度改革探索歷程，可以將基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展分為傳統(tǒng)體制、社會統(tǒng)籌試點、“統(tǒng)賬結(jié)合”探索和深化改革四個階段。

（一）傳統(tǒng)體制階段

新中國成立以后，為保障人民群眾的根本利益，確保勞動者喪失勞動能力后基本的養(yǎng)老權(quán)益得到保障，我國開始探索建立基本養(yǎng)老保險制度。1951年，中央人民政府頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定養(yǎng)老保險體系的資金運行模式采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。1953年1月，《中華人民共和國勞動保險條例》經(jīng)中央人民政府政務(wù)院修訂[2]22-23，至此，我國基本養(yǎng)老保險制度初步建立。傳統(tǒng)體制階段的基本養(yǎng)老保險制度的政策文件及主要內(nèi)容見表1。

這一階段基本養(yǎng)老保險制度體系的建立與完善為解決貧困問題、養(yǎng)老問題提供了基本的制度保證。在勞動保障制度的覆蓋和保障層面上，全國人民勞動權(quán)利得到了基本保障，保障了人民的基本生活，國民福利水平得到顯著提升。但在1966年到1976年的“文化大革命”時期，基本養(yǎng)老保險制度逐步轉(zhuǎn)為以集體保障為主體的“企業(yè)保險”，使得改革開放后從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟時企業(yè)負擔沉重，社會保險基金消耗殆盡，并累積了巨額的隱性債務(wù)，這讓之后的基本養(yǎng)老保險事業(yè)背上了沉重的包袱。

（二）社會統(tǒng)籌試點階段

為了解決“文化大革命”之后基本養(yǎng)老保險模式退化為“單位保險模式”的問題，我國開始基本養(yǎng)老保險制度改革，探索恢復(fù)基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌調(diào)劑功能。20世紀80年代開始，隨著我國經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，基本養(yǎng)老保險模式也開始改革，逐漸從“企業(yè)保障”走向“國家保障”模式。黨的十一屆三中全會以后，我國開始探索由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，由此，企業(yè)改革全面展開。市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)成為自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧、自擔風險的經(jīng)濟體。[3]105在這場改革中，原有的養(yǎng)老保險制度已難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險體制中，養(yǎng)老保險繳費責任由企業(yè)承擔，使得企業(yè)負擔過重;勞動者個人不參與繳納養(yǎng)老保險費，缺乏勞動者激勵機制。而且勞動者的退休費用直接與企業(yè)的生產(chǎn)效益相掛鉤，這種模式無論對于企業(yè)自身的發(fā)展還是對于勞動者退休后的生活保障以及社會公平來說，都是不利的。從勞動力資源優(yōu)化配置角度來看，由于養(yǎng)老保險制度保障對象范圍狹窄且保障標準不統(tǒng)一，限制了勞動力的流動，與市場經(jīng)濟有效配置資源要求相悖。這些問題對市場經(jīng)濟條件下養(yǎng)老保險制度發(fā)展造成了不良的影響。由此，我國開始了基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌試點改革。1982年，國家勞動部確定在遼寧興城等4個縣開展集體企業(yè)養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌，遼寧省勞動局印發(fā)了《對城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)職工勞動保險基金統(tǒng)籌管理的試行意見》，指導(dǎo)興城開展試點，這是全國第一個對養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌進行試點的地區(qū)。1984年，勞動人事部與人民保險公司發(fā)文《關(guān)于城鎮(zhèn)集體企業(yè)建立養(yǎng)老保險制度的原則和管理問題的函》，規(guī)定由人民保險公司經(jīng)辦集體企業(yè)養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌業(yè)務(wù)。1986年，國務(wù)院公布改革勞動制度的四項暫行規(guī)定，要求企業(yè)用工實行勞動合同制改革同時實行養(yǎng)老保險制度。到1987年末，各省基本同步實現(xiàn)了統(tǒng)籌層次的社會化發(fā)展，過渡形式主要是由點到面、由集體統(tǒng)籌向全民統(tǒng)籌、由系統(tǒng)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌過渡。在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的企業(yè)按“以支定收、略有節(jié)余”的原則確定養(yǎng)老保險費的征收比例，由政府指定的部門負責養(yǎng)老金的統(tǒng)一收繳、發(fā)放。

這一階段基本養(yǎng)老保險制度的探索實施在一定程度上緩解了區(qū)域間、領(lǐng)域間、企業(yè)間養(yǎng)老負擔不均衡的問題，對保障企業(yè)退休人員基本生活發(fā)揮了積極作用，不僅為市場經(jīng)濟條件下勞動者在遭遇年邁、失業(yè)、疾病等社會風險時提供了一定的經(jīng)濟保障，而且對勞動力市場健康發(fā)育起到了積極的促進和推動作用。這可以使勞動者在勞動期間免除后顧之憂，激發(fā)勞動者的積極性，進而保證勞動力的供給。通過制度改革，避免了拖欠離退休人員養(yǎng)老金現(xiàn)象的出現(xiàn)，保障了退休人員的基本權(quán)益，維護了社會穩(wěn)定?；攫B(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌改革，促進了勞動力資源的合理流動，有助于實現(xiàn)勞動力資源的有效配置;基本養(yǎng)老保險為全體勞動者提供了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等制度保障，為保證和促進勞動力的擴大再生產(chǎn)提供了一定條件。但由于社會各方面的認識有所局限，社會統(tǒng)籌仍延續(xù)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，社會統(tǒng)籌實際上仍是公有制企業(yè)間的間接轉(zhuǎn)移支付，部分退休職工少的企業(yè)拒絕參加社會統(tǒng)籌，惡意拒繳、拖欠養(yǎng)老保險費現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于個人不承擔繳費義務(wù)，職工普遍存在社會保障意識淡薄現(xiàn)象。

（三）“統(tǒng)賬結(jié)合”探索階段

面對退休費用社會統(tǒng)籌實施過程中的種種弊端，我國逐步開展了基本養(yǎng)老保險制度的理論探討和政策研究工作，為養(yǎng)老保險制度改革打開了新思路。1991年，我國開始探索社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合（“統(tǒng)賬結(jié)合”）的養(yǎng)老保險制度改革。[4]86-882001年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》明確提出，要“依法擴大養(yǎng)老保險實施范圍，繼續(xù)完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度”[5]。國務(wù)院經(jīng)過摸底調(diào)查、制定方案和宣傳發(fā)動等一系列精心準備，批準遼寧省于2001年7月開始實施社會保障體系試點工作。[6]33-35在總結(jié)“遼寧試點”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步推廣到吉林省和黑龍江省，并最終推廣到全國。這一階段具體改革進程如表2。

到21世紀初，我國已初步形成多層次的養(yǎng)老保險體系，社會統(tǒng)籌與個人賬戶的部分積累制模式實現(xiàn)了企業(yè)養(yǎng)老保障模式向社會化保障模式的轉(zhuǎn)變。[7]75-78基本養(yǎng)老保險制度逐步實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，采取國家、企業(yè)、個人三方共同分擔籌資責任的原則，建立職工個人賬戶?；攫B(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”是一項養(yǎng)老保險制度領(lǐng)域的創(chuàng)新，在制度設(shè)計上通過個人分擔籌資責任的形式建立個人賬戶，個人承擔養(yǎng)老職責，在現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制中間選擇了一個折中方案。這些制度和措施不僅切實保障了人民群眾的基本物質(zhì)生活，而且在維護社會公正、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。同時，從基本養(yǎng)老保險制度在制度設(shè)計、管理體制、基金運營、社會化管理等方面，形成了規(guī)范的制度體系。2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》在中國特色社會主義法律體系中具有支架的作用，致力于改善民生和保障公民參與享受社會保險的權(quán)益，對于基本養(yǎng)老保險制度的建設(shè)發(fā)展具有非常重要的意義。

（四）深化改革階段

為解決基本養(yǎng)老保險碎片化、養(yǎng)老保險費率差異問題，我國開展了基本養(yǎng)老保險“并軌”“降費”等一系列改革。黨的十八大以來，基本養(yǎng)老保險制度從碎片化到逐步整合，制度體系不斷完善。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度合并是養(yǎng)老金“雙軌制”的重要改革，“并軌”改變了養(yǎng)老保險碎片化模式，實現(xiàn)了對養(yǎng)老保險制度進一步整合，有利于進一步建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。[8]“降費”在降低企業(yè)繳費負擔的同時，進一步統(tǒng)一費率，便于消除養(yǎng)老保險模式的地區(qū)差異。這一階段的探索改變了傳統(tǒng)的企業(yè)包攬職工養(yǎng)老保險費用的模式，降低了企業(yè)的社會保險繳費水平和繳費費率，從而有助于減輕企業(yè)負擔，提高企業(yè)效率，提升企業(yè)的競爭力。在勞動力市場領(lǐng)域，改善了勞動力供求關(guān)系，促進了勞動力資源的合理配置，對就業(yè)再就業(yè)起到了重要的支撐作用，推動了勞動力市場健康發(fā)育?；攫B(yǎng)老保險覆蓋面不斷擴大，養(yǎng)老保險各項目參保人群不斷增多，有效地縮小了居民收入差距，減緩了人口老齡化對基本養(yǎng)老保險的巨大沖擊，促進了和諧社會建設(shè)與社會穩(wěn)定發(fā)展。這一階段的改革內(nèi)容如表3。

迄今為止，我國已初步構(gòu)建了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險的三支柱體系，基本養(yǎng)老保險制度在改革中逐步確立了多元化籌資渠道、計發(fā)辦法、“統(tǒng)賬結(jié)合”模型并建立了完善的管理結(jié)構(gòu)。各級政府堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，多渠道籌集和積累養(yǎng)老保險基金，并為此進行了各種形式的大膽探索。最突出的成就是，養(yǎng)老保險各項目參保人群不斷增多，覆蓋面不斷擴大。特別是在基本養(yǎng)老保險制度改革之后，開始考慮城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度，同樣明確采用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成?；攫B(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老保險制度的兩個重要組成部分，標志著養(yǎng)老保險制度對國民的全覆蓋，為人人享有養(yǎng)老保險奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、我國基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展未來展望

我國基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展演進始終秉承著滿足人民需求的原則，強調(diào)對于全體社會成員的“普惠”，體現(xiàn)了現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的核心價值理念中公平、正義、共享的特征。[9]135-137基本養(yǎng)老保險制度通過各種保險費用的籌集與給付，既有效解除勞動者在養(yǎng)老方面的后顧之憂，還起到緩減勞資矛盾、預(yù)防貧困發(fā)生、增進勞動福利的作用。在未來，推進我國基本養(yǎng)老保險事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展應(yīng)將實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、延長退休年齡、完善基本養(yǎng)老保險體系內(nèi)部機制等作為重要著力點。

（一）盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

從基本養(yǎng)老保險制度的歷史變遷來看，回溯統(tǒng)籌層次提升的發(fā)展史，從提出省級統(tǒng)籌理念（1987年）到實現(xiàn)省級統(tǒng)籌（2020年），歷經(jīng)了33年的時間。與省級統(tǒng)籌相比，全國統(tǒng)籌遇到的阻力和問題更為復(fù)雜，實施難度更加增大?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進與實現(xiàn)是一項動態(tài)的系統(tǒng)工程，在實施過程中既要立足當前又要著眼長遠，盡快推動實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌從中央調(diào)劑金、分段計費、試點狀態(tài)走向定型發(fā)展，分階段完善省級統(tǒng)籌制度整合、中期分段計費、全國統(tǒng)籌試點、長期國民一元化基礎(chǔ)養(yǎng)老金體系，同時建立完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、管理運行的長效機制，逐步提升我國基本養(yǎng)老保險制度的福利水平。

實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可有重點地率先推進基于收入再分配的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的制度改革，逐步提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌?；陴B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)實條件、發(fā)展目標和我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段變遷預(yù)測等因素綜合判斷，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實施宜采取“整合、漸進與統(tǒng)一”三步驟發(fā)展戰(zhàn)略來推進，逐步提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。第一，制度整合層面，重點在于推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度整合統(tǒng)一，減少制度碎片化和城鄉(xiāng)差距，需要對現(xiàn)有的制度進行優(yōu)化改革，逐步降低省際的基本養(yǎng)老保險制度差異、籌資與給付差異，為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定制度基礎(chǔ)。第二，在中期對接層面，基本養(yǎng)老保險由省級統(tǒng)籌模式過渡到全國統(tǒng)籌模式，將會在全國范圍內(nèi)互濟余缺，基金支撐能力將大大增強。為了實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險跨區(qū)域順利流轉(zhuǎn)，使得轉(zhuǎn)移接續(xù)更加順暢，可以漸進式地增強不同人群、不同區(qū)域間的基本養(yǎng)老保險收入再分配調(diào)節(jié)功能，逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。第三，在“全國統(tǒng)一”發(fā)展階段，重點在于堅持基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的國民一致性、公平性和養(yǎng)老金福利待遇等方面的一元化，使得養(yǎng)老金給付待遇的福利屬性和普惠性質(zhì)顯著增強，社會公平與可持續(xù)運行機制更加順暢。國民養(yǎng)老金一元化側(cè)重體現(xiàn)生存條件的平等保障，是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的最終目標。

（二）延長退休年齡，促進養(yǎng)老保險基金收支平衡

按照國際標準，我國1999年進入了老齡化社會。傳統(tǒng)養(yǎng)老金體系是單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，難以應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老危機。人口老齡化對基本養(yǎng)老保險的沖擊主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險支付壓力。在現(xiàn)代社會中，人口老齡化對退休金的影響主要體現(xiàn)在退休者增加導(dǎo)致退休金支出的快速膨脹上。一般來說，在人口老齡化時代，老年人口比重提高的過程也就是退休人員快速增加的過程，這樣就使養(yǎng)老金支出快速提高，當期勞動者負擔增大，財政負擔壓力較大。為了解決人口老齡化帶來的基本養(yǎng)老保險基金支付壓力問題，我國進行了一系列基本養(yǎng)老保險制度改革，這些改革不但符合當前世界養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨勢，也對我國應(yīng)對人口老齡化問題具有重要意義。這些制度和措施切實保障了勞動者退休后的基本物質(zhì)生活，使得其養(yǎng)老生活更加便捷舒適，安全感和幸福感得到有效提升，全方位多角度的養(yǎng)老保險綜合體系正在不斷得到鞏固和提高，在維護社會公正、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。

隨著人口平均預(yù)期壽命延長，延長退休年齡成為提高勞動供給和促進基本養(yǎng)老保險基金收支平衡的基本要求。延遲退休政策方案設(shè)定需要綜合考慮現(xiàn)行退休年齡政策、人口年齡結(jié)構(gòu)變化及延遲退休政策實施影響等多方面因素，建立推進政策聯(lián)動的輔助機制。可嘗試設(shè)計彈性退休制度或者完善退休老年人再就業(yè)的民生保障機制。同時，以延遲退休政策實施效果仿真模擬測算為基本標準，通過對延遲退休政策實施對勞動力市場供需平衡效應(yīng)、基本養(yǎng)老保險基金收支平衡效應(yīng)等進行模擬測算，為確定合理的延遲退休政策方案提供理論依據(jù)。

（三）完善基本養(yǎng)老保險體系內(nèi)部機制，推進生存公平與勞動公平

我國基本養(yǎng)老保險制度改革圍繞著改善民生和實現(xiàn)共同富裕展開?；攫B(yǎng)老保險制度的改革與完善也將持續(xù)推進生存公平與勞動公平。生存公平為所有的勞動者提供了一種底線福利、底線公平。生存公平是基本養(yǎng)老金公平分配中的底線標準。[10]按照財富分配滿足生存公平的要求，為全體國民提供基本退休后的生存安全保障網(wǎng)?；攫B(yǎng)老保險通過財政、稅收、繳費、給付等手段，通過社會保險、社會救助、社會福利等途徑，利用政府的力量使收入分配向中低收入階層傾斜，從而縮小各階層的收入差距，成為降低收入差距的重要政策工具。同時，基本養(yǎng)老保險要考慮到勞動公平，采用根據(jù)勞動貢獻獲得對應(yīng)的養(yǎng)老金待遇的激勵機制?；攫B(yǎng)老保險將擔負起退休人員最低層次生活保障的責任，重點解決在生存公平條件下的收入不均等問題，消除低水平下的貧困和收入差距。同時，應(yīng)逐步建立和完善基本養(yǎng)老保險項目的最低水平線，注重弱勢群體和邊緣群體的生存需求，建立待遇水平動態(tài)調(diào)整機制。進一步健全基本養(yǎng)老保險體系，滿足退休職工的基本養(yǎng)老保障需求，為實現(xiàn)共同富裕提供保障。

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責任編輯? 魏亞男