盧小君　趙繼濤

[摘? 要]通過對(duì)2006—2020年東北三省省級(jí)政府部門發(fā)布的419份基本公共服務(wù)均等化政策文本的質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)：東北三省基本公共服務(wù)均等化的政策呈現(xiàn)出“全覆蓋—公平化—高質(zhì)量”的演化規(guī)律;公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、義務(wù)教育、殘疾人基本生活保障和公共文化體育服務(wù)是東北三省優(yōu)先推進(jìn)的政策重點(diǎn);政策工具雖然仍以強(qiáng)制性政策工具為主，但是加大了對(duì)混合型政策工具和自愿性政策工具的運(yùn)用。補(bǔ)短板、提質(zhì)量、重協(xié)同是東北三省基本公共服務(wù)均等化政策發(fā)展的方向，因此需要堅(jiān)持政策體系的全面化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，政策工具使用的多元化，政策制定部門的協(xié)同化。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù);均等化;政策文本;東北三省

[中圖分類號(hào)]D628? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2022）02-0033-08

一、問題的提出

基本公共服務(wù)均等化政策體現(xiàn)了政府在公平分配基本公共服務(wù)資源方面的責(zé)任落實(shí)，反映出“以人民為中心”的發(fā)展思想的不斷貫徹實(shí)施。我國在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中首次提出了基本公共服務(wù)清單制，明確了國家基本公共服務(wù)制度框架，由此也標(biāo)志著促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為各級(jí)政府工作的應(yīng)有之義。

基本公共服務(wù)均等化的政策文本不僅是政府公共服務(wù)信息的載體，更是政府治理體系的價(jià)值體現(xiàn)。[1]目前，我國學(xué)者著重通過對(duì)中央政府工作報(bào)告、黨代會(huì)報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、基本公共服務(wù)五年規(guī)劃等政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，進(jìn)而剖析我國基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)、價(jià)值取向及其演變邏輯。研究的普遍共識(shí)是我國基本公共服務(wù)政策演化過程中呈現(xiàn)出“普惠化—均等化—優(yōu)質(zhì)化”的遞進(jìn)規(guī)律;形成了“民生導(dǎo)向、公平優(yōu)先”的基本公共服務(wù)價(jià)值觀、“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀和“政府主導(dǎo)、多元協(xié)同”的基本公共服務(wù)責(zé)任觀;政策制定的法治化、民主化、科學(xué)化以及政策工具運(yùn)用的多元化是未來基本公共服務(wù)政策發(fā)展的主要方向。[1][2][3][4]然而，聚焦區(qū)域?qū)用娴幕竟卜?wù)均等化政策文本研究非常少見。

改革開放以來，由于體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日趨顯現(xiàn)，資源產(chǎn)業(yè)衰退，東北老工業(yè)基地競爭力下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐相對(duì)緩慢，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距逐漸擴(kuò)大。由于東北三省在國企改革中產(chǎn)生了大量下崗職工，近年來又面臨著人口凈流出和深度老齡化的雙重壓力，伴隨的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等問題凸顯。為了打破基本公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，東北三省政府部門相繼出臺(tái)了一系列基本公共服務(wù)均等化政策。東北三省基本公共服務(wù)均等化政策的現(xiàn)實(shí)圖景如何？政策的價(jià)值取向和重點(diǎn)指向何方？只有厘清這些問題，才能總結(jié)和改進(jìn)基本公共服務(wù)工作?；谏鲜鏊伎?，本文以遼寧省、吉林省、黑龍江省2006—2020年省級(jí)政府部門頒布的419份政策文本為分析對(duì)象，建立政策目標(biāo)、政策主題和政策工具三維立體模型，力圖全方位多角度地剖析與比較三個(gè)省份的政策特征，以期為未來東北三省基本公共服務(wù)均等化政策的制定提供思路。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）文本選擇和研究方法

本文以2006—2020年遼寧省、吉林省和黑龍江省省級(jí)政府部門出臺(tái)的基本公共服務(wù)均等化政策為研究對(duì)象，政策文本主要來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫，并在三省地方政府門戶網(wǎng)站、中國知網(wǎng)進(jìn)行政策文本檢索，以備補(bǔ)充和印證。具體檢索方法如下：在數(shù)據(jù)庫中檢索標(biāo)題和內(nèi)容中含有“基本公共服務(wù)”“均等化”的政策文本，同時(shí)，根據(jù)國家基本公共服務(wù)清單中對(duì)基本公共服務(wù)范圍的界定，將“基本公共教育”“勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)”“社會(huì)保險(xiǎn)”“基本醫(yī)療衛(wèi)生”“基本社會(huì)服務(wù)”“基本住房保障”“基本公共文化體育”“殘疾人基本公共服務(wù)”也納入檢索范圍。剔除重復(fù)文本和相關(guān)度不高的文本后，最終得到有效政策文本419份，其中，遼寧省、吉林省和黑龍江省政策文本量分別為124份、166份和129份。

運(yùn)用QSR NVivo11軟件，結(jié)合關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼，對(duì)東北三省基本公共服務(wù)均等化政策文本進(jìn)行研讀與歸類，系統(tǒng)梳理政策目標(biāo)、政策主題、政策工具在不同時(shí)期的發(fā)展變化，了解東北三省政府對(duì)基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)、優(yōu)先次序以及供給方式。研究過程中盡可能查找關(guān)鍵詞的上下文語境，確保其與研究問題的正向關(guān)系。

（二）研究框架

公共政策作為基本公共服務(wù)均等化理念建構(gòu)、實(shí)踐推進(jìn)和策略選擇的文本載體，從政策文本的話語傳遞功能中可以反映出基本公共服務(wù)均等化政策的目標(biāo)取向和政策重點(diǎn)。同時(shí)，政策工具是政策目標(biāo)和政策行動(dòng)的聯(lián)結(jié)，良好的政策目標(biāo)必須選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?。[5]131基本公共服務(wù)均等化政策所選擇的政策工具要與政策目標(biāo)相匹配，才能確保規(guī)范有序推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。因此，本文從政策目標(biāo)維度（X軸）、政策主題維度（Y軸）和政策工具維度（Z軸）建立分析框架（如圖1）。

1.政策目標(biāo)維度。政策目標(biāo)是政策方案設(shè)計(jì)的依據(jù)，蘊(yùn)含著政策的價(jià)值取向，是判斷政策成效的重要標(biāo)準(zhǔn)?；竟卜?wù)均等化作為重大民生工程的主要內(nèi)容，政策目標(biāo)的演進(jìn)反映了我國民生保障制度頂層設(shè)計(jì)的邏輯演變，也體現(xiàn)了基本公共服務(wù)政策價(jià)值取向的變化。

2.政策主題維度。針對(duì)政策主題開展分析可以考察政府在基本公共服務(wù)供給方面的注意力和著力點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)政策制定過程中的短板，完善政策體系。本文在對(duì)東北三省基本公共服務(wù)政策進(jìn)行主題編碼時(shí)，對(duì)照國家基本公共服務(wù)清單，將基本公共服務(wù)劃分為八大領(lǐng)域。通過對(duì)東北三省419份政策文本進(jìn)行編碼，確定每一服務(wù)領(lǐng)域的具體關(guān)鍵詞，對(duì)同一服務(wù)領(lǐng)域的具體關(guān)鍵詞進(jìn)行合并與類屬劃分，最終形成30個(gè)主題，每一主題的歸類情況見表1。

3.政策工具維度。根據(jù)政府介入程度不同可以將政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。[6]80-98強(qiáng)制性政策工具主要依靠政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，通過制度規(guī)制、公共企業(yè)供給或政府部門直接提供產(chǎn)品與服務(wù)等手段控制和指導(dǎo)目標(biāo)群體的行動(dòng)。自愿性政策工具是通過個(gè)人、家庭、社會(huì)或市場發(fā)揮作用，在自愿的基礎(chǔ)上解決公共問題?；旌闲驼吖ぞ呒婢呱鲜鰞身?xiàng)工具的特性，在允許政府對(duì)各類非政府主體的行為進(jìn)行干預(yù)的同時(shí)，仍保留其自主性特性，即最終仍由私人作出決策，主要形式有補(bǔ)貼、稅收、使用者付費(fèi)等。

三、東北三省基本公共服務(wù)均等化政策的演化分析

2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出“基本公共服務(wù)均等化”的概念，2012年，國務(wù)院出臺(tái)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，2017年，國務(wù)院頒布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，基于這些標(biāo)志性政策文件，本文將東北三省基本公共服務(wù)均等化政策的研究節(jié)點(diǎn)劃分為2006—2011年、2012—2016年和2017—2020年三個(gè)分析單元，分別包括155份、150份和114份政策文本。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)梳理東北三省政策演變規(guī)律。

（一）基本公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)演化

本文對(duì)419份政策文本中有關(guān)目的和意義、總體目標(biāo)或具體目標(biāo)部分進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)政策目標(biāo)各階段高頻詞（如表2所示），揭示不同時(shí)期東北三省基本公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)的關(guān)注點(diǎn)。通過三個(gè)階段的高頻詞對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，自2006年以來，東北三省基本公共服務(wù)均等化政策的政策目標(biāo)呈現(xiàn)出“全覆蓋—公平化—高質(zhì)量”的演化規(guī)律，折射出基本公共服務(wù)均等化政策功能“兜底線—均衡發(fā)展—滿足需求”的轉(zhuǎn)變趨勢，與國家層面的政策要求保持了高度一致。

2006—2011年，東北三省基本公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)的高頻詞分別為“服務(wù)體系”“全覆蓋”“覆蓋城鄉(xiāng)”“公平”“保障水平”“擴(kuò)大覆蓋面”“?；尽薄捌栈菪浴薄敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)”等。這一時(shí)期的政策目標(biāo)著重強(qiáng)調(diào)縮小城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)體系發(fā)展差距，主要特征表現(xiàn)為“全覆蓋”“?；尽钡姆?wù)體系構(gòu)建，體現(xiàn)了基本公共服務(wù)“底線均等”的實(shí)質(zhì)。

從2012年開始，隨著東北三省基本公共服務(wù)體系建設(shè)的加快推進(jìn)，各服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)了大量的相關(guān)政策。但是總體而言，農(nóng)村和貧困地區(qū)的弱勢群體的基本公共服務(wù)供給水平與城市居民仍有較大差距，同時(shí)，人口流動(dòng)現(xiàn)象日趨明顯，人口老齡化程度日益加深。因此，在2012—2016年這一階段，如何保障不同區(qū)域、不同群體之間能夠公平享有大致均等的基本公共服務(wù)成為政府政策供給中考慮的關(guān)鍵要點(diǎn)。這一期間，政策目標(biāo)中的高頻詞分別為“均等化”“公平”“全覆蓋”“方便可及”“服務(wù)體系”“覆蓋城鄉(xiāng)”“標(biāo)準(zhǔn)化”“均衡”等，基本公共服務(wù)均等化政策在保證“全覆蓋、保基本”的基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，逐漸演變?yōu)閷?duì)“公平”“方便可及”的均衡發(fā)展的要求。

隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求也從“有機(jī)會(huì)享有”向“更多更公平更優(yōu)質(zhì)享有”轉(zhuǎn)變。因此，在2017—2020年這一階段，東北三省基本公共服務(wù)均等化政策在價(jià)值取向上更加突出對(duì)“質(zhì)”的追求?！百|(zhì)量提高”“均等化”“公平”“多樣化”“個(gè)性化”“服務(wù)能力”“服務(wù)水平”等成為政策目標(biāo)中的高頻詞?？梢钥闯?，提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾需求已經(jīng)成為東北三省基本公共服務(wù)均等化的重要目標(biāo)。

（二）基本公共服務(wù)均等化政策主題分析

根據(jù)表1的30項(xiàng)政策主題劃分，統(tǒng)計(jì)東北三省基本公共服務(wù)均等化政策主題參考點(diǎn)數(shù)量情況（如圖2），進(jìn)而揭示出東北三省政府在基本公共服務(wù)政策供給重點(diǎn)以及政策體系建設(shè)完備性方面的特點(diǎn)。

主題參考點(diǎn)的數(shù)量分布反映了政府供給基本公共服務(wù)的優(yōu)先次序。就推進(jìn)重點(diǎn)而言，一方面，東北三省政府高度重視公共就業(yè)服務(wù)和社會(huì)救助領(lǐng)域的政策供給。其具體發(fā)力點(diǎn)體現(xiàn)在加強(qiáng)高校應(yīng)屆畢業(yè)生、農(nóng)民工群體的公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè);完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，實(shí)施特困人員救助供養(yǎng)制度，健全以低收入家庭為主要對(duì)象的臨時(shí)救助制度。另一方面，義務(wù)教育、殘疾人基本生活保障、公共文化體育服務(wù)等領(lǐng)域也是東北三省政策優(yōu)先推進(jìn)的重點(diǎn)，表現(xiàn)為推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，加快教育信息化建設(shè)，健全和完善殘疾人康復(fù)保障體系，推動(dòng)文化體育設(shè)施免費(fèi)開放等。就差異性而言，東北三省政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基層衛(wèi)生資源配置方面存在顯著差異，黑龍江省在這些領(lǐng)域的政策供給最多，而吉林省最少。就政策缺口而言，東北三省政府在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造以及工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)方面的關(guān)注不足;對(duì)照國家基本公共服務(wù)清單，東北三省政府在老年人福利補(bǔ)貼和大中城市聯(lián)合招聘服務(wù)方面的政策設(shè)計(jì)尚不完善。

此外，政策體系的完備性還應(yīng)該表現(xiàn)在涉及基本公共服務(wù)均等化的公民權(quán)利、發(fā)展規(guī)劃、供給管理等方面的法律法規(guī)和重要政策不能缺失。[7]東北三省政府均制定了基本公共服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃、各級(jí)政府共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施方案以及政府購買服務(wù)的相關(guān)政策。但是，在制定省級(jí)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系上尚有欠缺。2018年，《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中要求完善各級(jí)各類基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，然而，目前東北三省政府均未出臺(tái)系統(tǒng)性的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系政策文本，各領(lǐng)域已有的政策文本主要聚焦義務(wù)教育學(xué)校、基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基層文體中心等硬件設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，與《意見》中提出的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶以及優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障”九大領(lǐng)域尚有很大距離。

（三）基本公共服務(wù)均等化的政策工具演化

2006—2011年，東北三省基本公共服務(wù)的供給仍以政府主導(dǎo)為主，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用，大多采用政府部門或國有企業(yè)直接提供等手段供給公共服務(wù)。雖然在黑龍江省《省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省開展政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施辦法（試行）的通知》、吉林省《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助和社會(huì)福利工作的意見》等文件中也提出了基本公共服務(wù)市場化，著力發(fā)揮各類非政府主體在基本公共服務(wù)供給中的作用，但是由于處于起步探索階段，基本公共服務(wù)市場化發(fā)展比較緩慢。

2012年，黨的十八大明確提出改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。隨著國家對(duì)基本公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新以及人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求日益多樣化，東北三省政府在各類基本公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)變供給方式。政策工具的使用逐漸向政府、市場、社會(huì)和公眾協(xié)同參與的混合型政策工具模式轉(zhuǎn)變，同時(shí)加大了對(duì)自愿性政策工具的運(yùn)用。通過表3列出的東北三省政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域?qū)旌闲驼吖ぞ吆妥栽感哉吖ぞ叩倪\(yùn)用情況可以看出，補(bǔ)貼是政府最常采用的混合型政策工具，尤其是在公共就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定、基層醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、公共文化體育服務(wù)、農(nóng)村危房改造、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造、殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)和社保服務(wù)、無障礙服務(wù)等領(lǐng)域，通過給予各種補(bǔ)貼、補(bǔ)助、優(yōu)惠政策等，引導(dǎo)各類社會(huì)組織提供公共服務(wù)。2012年以后，公私合作、服務(wù)外包等政策工具得到了越來越多的使用，在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基層醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造、公共文化體育服務(wù)、學(xué)前教育、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)和殘疾人基本生活保障等領(lǐng)域，政府開始采用競爭機(jī)制，通過政府購買服務(wù)、公建民營、委托管理、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元供給。同時(shí)，從供給側(cè)改革入手，在社會(huì)福利、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定、基層醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、殘疾人基本生活保障、公共文化體育服務(wù)等領(lǐng)域提倡使用市場工具;在社會(huì)福利、社會(huì)救助、殘疾人基本生活保障、計(jì)劃生育服務(wù)等領(lǐng)域引導(dǎo)自愿性組織提供相關(guān)服務(wù)，進(jìn)而滿足群眾對(duì)基本公共服務(wù)的多樣性需求。

綜上可見，東北三省基本公共服務(wù)由以前的政府主導(dǎo)型供給逐步向多元主體協(xié)同供給方向轉(zhuǎn)變。但總體而言，目前自愿性政策工具的使用比例仍然較少，尤其是對(duì)“家庭和社區(qū)”政策工具使用不足，社會(huì)力量在基本公共服務(wù)均等化中發(fā)揮的作用依然有限。

四、東北三省基本公共服務(wù)均等化政策體系的發(fā)展建議

通過對(duì)東北三省基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策文本進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，自2006年以來，東北三省基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)經(jīng)歷了由“全覆蓋”“?；尽钡健肮叫浴薄胺奖憧杉啊痹俚健案哔|(zhì)量”“多樣化”的轉(zhuǎn)變過程。在致力于縮小城鄉(xiāng)服務(wù)差距的同時(shí)，東北三省政府也對(duì)特殊困難群體開展重點(diǎn)幫扶。但是，在政策設(shè)計(jì)方面依然存在服務(wù)內(nèi)容覆蓋范圍不全面、強(qiáng)制性政策工具運(yùn)用較多、政策主體單一化等問題。補(bǔ)短板、提質(zhì)量、重協(xié)同應(yīng)是東北三省基本公共服務(wù)均等化政策體系發(fā)展的方向。

（一）基本公共服務(wù)均等化政策體系應(yīng)補(bǔ)短板、強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)、重精細(xì)

一是加強(qiáng)政策制定的全面性，補(bǔ)足政策短板。對(duì)照國家基本公共服務(wù)清單，東北三省在繼續(xù)關(guān)注現(xiàn)有重點(diǎn)領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化政策延續(xù)性的基礎(chǔ)上，未來政策設(shè)計(jì)應(yīng)該重視以老年人福利補(bǔ)貼、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)以及大中城市聯(lián)合招聘服務(wù)為主的社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，東北三省是我國深度老齡化最為嚴(yán)重的區(qū)域，老年人權(quán)益保障將有效緩解部分老年人的實(shí)際生活困難。針對(duì)不同類型的老年人提供不同種類的補(bǔ)貼應(yīng)是該領(lǐng)域的政策重點(diǎn)。東北三省十年間流動(dòng)人口增長1824萬，在不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)工傷和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，輻射各類群體，將有助于東北三省減少人口外流，吸引外來人員。同時(shí)，隨著國家三胎政策開放，加強(qiáng)生育保險(xiǎn)的政策供給也勢在必行。

二是在政策體系中加強(qiáng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施。2022年，國家發(fā)改委等部門出臺(tái)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中明確提出要推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)體系是保障人民群眾獲得高質(zhì)量的基本公共服務(wù)的有效工具。建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，需要地方政府對(duì)照國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化地方具體實(shí)施配套標(biāo)準(zhǔn)，尤其在基本公共教育、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本公共文化體育和殘疾人基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域明確各級(jí)政府基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量基準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及支出責(zé)任，促進(jìn)基本公共服務(wù)同質(zhì)同標(biāo)。

三是加強(qiáng)政策內(nèi)容的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)籠統(tǒng)供給模式向精準(zhǔn)供給模式的轉(zhuǎn)變。公眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求存在著明顯的時(shí)空差異、地域差異和群體差異，這就需要不斷細(xì)化政策內(nèi)容，保證政策對(duì)象的靶向性和政策執(zhí)行的最大效用。例如，在東北三省的基本公共教育政策中，對(duì)外來務(wù)工人員隨遷子女、貧困家庭子女教育投入了較多關(guān)注，但是對(duì)民族教育、農(nóng)村地區(qū)教師的交流幫扶政策實(shí)施有所不足。只有針對(duì)不同群體形成精細(xì)化的政策文本，才能加強(qiáng)政策的可操作性，確保政策實(shí)施成效。

（二）基本公共服務(wù)均等化政策制定中應(yīng)靈活運(yùn)用多種政策工具

目前我國政府角色已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，政策工具的使用也在不斷調(diào)整。我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、非營利組織的壯大、公民民主參與意識(shí)的增強(qiáng)，為混合型政策工具和自愿性政策工具的使用創(chuàng)造了條件。多種政策工具的綜合運(yùn)用既可以使政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)體系建設(shè)中的責(zé)任，也可以將市場、社會(huì)和公眾的力量引入到基本公共服務(wù)供給的領(lǐng)域，緩解政府的財(cái)政壓力，促進(jìn)基本公共服務(wù)職能定位由“兜底”向“品質(zhì)”轉(zhuǎn)變，使?jié)M足人民群眾美好生活的需求切實(shí)成為基本公共服務(wù)的目標(biāo)。在新的發(fā)展時(shí)期，東北三省基本公共服務(wù)均等化政策應(yīng)該具備更強(qiáng)的適應(yīng)性，尤其是在義務(wù)教育、社會(huì)事務(wù)、優(yōu)撫安置、“暖房子”工程、公共文化體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域應(yīng)加大混合型政策工具和自愿性政策工具的運(yùn)用，不斷完善各類主體在基本公共服務(wù)供給中的競爭機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資源直接投向資源稀缺及滿足多元需求的服務(wù)領(lǐng)域。還應(yīng)重視家庭和社區(qū)的作用，在社會(huì)福利、公共文化體育服務(wù)、殘疾人基本生活保障等領(lǐng)域鼓勵(lì)家庭和社區(qū)的參與。

（三）基本公共服務(wù)均等化政策制定主體應(yīng)體現(xiàn)多部門合作協(xié)同

基本公共服務(wù)資源配置往往涉及政府的多個(gè)部門。東北三省基本公共服務(wù)均等化政策發(fā)布主體主要為單一主體，各部門聯(lián)合發(fā)文情況很少，僅占全部文件的6%。稀少的合作現(xiàn)象可能源于現(xiàn)實(shí)，卻不利于基本公共服務(wù)資源的區(qū)域統(tǒng)籌配置與便利共享，影響了基本公共服務(wù)供給質(zhì)量。未來在政策制定方面應(yīng)著重加強(qiáng)多部門之間的協(xié)調(diào)合作。

一方面，在基本公共服務(wù)政策制定中，東北三省省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展的政策導(dǎo)向性，推進(jìn)基本公共服務(wù)的共建共享。首先，在社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系等重點(diǎn)領(lǐng)域，大力推動(dòng)跨省合作，利用跨省通辦、異地代收代辦、多地聯(lián)辦等模式，提高基本公共服務(wù)便利共享水平。其次，通過政策引導(dǎo)，促進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源的跨省合作與跨省流動(dòng)，此外，可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)的覆蓋范圍，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的共享。

另一方面，加強(qiáng)職能部門間的政策協(xié)同，促進(jìn)各部門在基本公共服務(wù)政策制定方面由“碎片阻隔”向“協(xié)同合作”轉(zhuǎn)變。這需要在省級(jí)層面做到統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實(shí)施，推動(dòng)各級(jí)政府部門的事權(quán)和責(zé)任法定化、厘清各部門之間的職責(zé)。省級(jí)政府應(yīng)建立多級(jí)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，通過各部門之間的合理分工與合作，實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域政策的協(xié)同供給，進(jìn)一步推進(jìn)高質(zhì)量的基本公共服務(wù)均等化。

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