張 楨

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

隨著5G時代的全面到來，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術與社會治理深度融合，數(shù)字治理應運而生并改變了基層社會治理的形式和邏輯。然而，隨著各種政務新平臺和政務APP的泛濫，信息技術的正面效應被不斷消解，“信息形式主義”“智能官僚主義”在線上悄然出現(xiàn)，成為一種隱形的線上“四風”。在新形勢下，形式主義、官僚主義有哪些新變種？信息形式主義和智能官僚主義產(chǎn)生的根源是什么？在基層社會治理過程中如何持續(xù)解決新型形式主義和官僚主義？筆者將結合當下信息形式主義和智能官僚主義的突出問題，深入分析基層社會治理的現(xiàn)實困境，并提出解決基層信息形式主義和智能官僚主義的治理路徑，以求提高基層社會治理效能，助推基層治理現(xiàn)代化。

一、信息形式主義與智能官僚主義的“新變種”

信息化、智能化技術為社會治理的高質量發(fā)展賦能?！皟晌⒁欢恕彪m已成為基層社會治理的“標配”，但由此形成的全天候、留痕打卡的治理模式也出現(xiàn)一些新問題?；鶎痈刹棵刻炀o盯各個“微信工作群”，嚴重影響正常工作的開展。辦公群已成為“曬調研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的“秀場”，年終突擊的學習培訓讓基層干部逐漸形成“打卡第一，留痕走人”的形式主義工作作風。

（一）“痕跡體”

隨著政務信息化、電子化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化和智能化的不斷推進，出現(xiàn)了重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”的新型形式主義。各種手機客戶端和微信群成了基層部門隨時隨地布置、開展、匯報工作的重要載體，“開不完的會”變成了“刷不完的屏”。工作落實變成了微信群里的“@所有人”，過去“面對面”變成了現(xiàn)在的“頭像對頭像”。有的地方過分強調痕跡化管理，要求圖文并茂地全過程記錄工作，“打卡”“留痕”已經(jīng)日漸成為工作中的必要環(huán)節(jié)?！熬铝艉邸背蔀閼陡鞣N檢查的“捷徑”和“妙招”；每日打卡、“列隊”回復、事事留痕的情況已較為普遍，甚至出現(xiàn)開一次會更換多次電子屏，做一次現(xiàn)場調研要更換幾次衣服的現(xiàn)象。駐村干部要求在微信群“發(fā)送位置”“共享實時位置”，利用位置軟件將自己的位置固定在村里。年終考核前，基層干部疲于應付各種文字資料，疲于在網(wǎng)站、APP、微信公眾號等媒體上“留痕”?！吧厦媲l線，下面一根針”?；鶎痈刹客蝗藨獙Χ鄠€部門，技術更新不僅沒有化繁為簡，反而消耗了更多的時間和精力，成為新的負擔。上級領導濫用“打卡”“留痕”代替管理。“千條線”讓基層干部疲于應付，蜻蜓點水、敷衍了事在所難免，嚴重損傷了上下級之間的信任。

（二）“網(wǎng)紅體”

隨著數(shù)字治理的普及，熟練掌握多種網(wǎng)絡媒體的應用技能已經(jīng)成為領導干部必備的媒介素養(yǎng)。利用各種新媒體為實際工作進行宣傳和造勢，是提升社會治理效能的有效手段。然而，個別黨員干部將網(wǎng)絡作為秀場，甚至利用“直播帶貨”作秀，刷“政績”，以此顯示自己的“親民”作風；員工充當網(wǎng)絡水軍為領導集體點贊，齊呼“領導好帥”。表面上是網(wǎng)紅經(jīng)濟，實際上卻是利用新媒體制造“政績泡沫”。有的地方為了顯示領導“直播帶貨”的網(wǎng)紅效應，甚至搞“虛假下單”、重復簽約，只顧流量、銷量樂觀，背后卻用數(shù)據(jù)造假來掩蓋“虧本賺吆喝”的真相。這種背離初心、盲目跟風的現(xiàn)象披上新的科技外衣后變成典型的信息形式主義，嚴重損害政治生態(tài)，影響黨的方針政策的貫徹落實，讓原本尚未解決的問題變得“網(wǎng)上加難”。

（三）“僵尸體”

數(shù)字治理的初衷是讓社會治理更高效、更快捷，然而當與形式主義和官僚主義聯(lián)姻后就變成懶政、怠政?！凹夹g賦能”變成了“技術負能”。在一些政府網(wǎng)站或公眾號上，群眾要么無法反映問題，要么反映問題無人回應。有些部門利用自動回復軟件對群眾反映的問題簡單敷衍。讓政務服務網(wǎng)站或公眾號成為一種“僵尸”式存在。另外，個別服務部門變成了“電子衙門”，打著數(shù)字化、信息化的旗號，要求所有服務內容必須“網(wǎng)絡”申報，讓很多不會使用網(wǎng)絡或者沒有智能手機的老年人辦事無“門”。一些正常辦理的業(yè)務，借口網(wǎng)絡或系統(tǒng)問題不辦理，“管卡壓”變成了“推拖繞”。部分政務平臺滯留在走形式階段，上線時間超過1年，政府部門依舊回答“還在建設，無法正常使用”，讓數(shù)字治理改革變成互聯(lián)網(wǎng)治理面子工程。

（四）“碎片體”

數(shù)字治理本應是整體性治理基礎上發(fā)展起來的治理形式，強調借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術，以公民需求為導向，重新整合政府職能，打造一站式、無縫隙的公共服務體系。但是在具體實踐中卻形成功能碎片化、任務碎片化、管理碎片化的“碎片體”。各政務APP之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一部手機甚至裝有十幾個政務應用平臺，涉及黨建、城管、掃黑除惡、基層治理等多項內容。各平臺之間缺乏有效聯(lián)系，不能統(tǒng)一和共享數(shù)據(jù)，導致公眾需要在多個APP上辦理類似業(yè)務，造成一線工作人員在多個平臺重復錄入相同數(shù)據(jù)、重復處理相同數(shù)據(jù)和后臺程序，分析人員無法掌握全面數(shù)據(jù)。而各類APP、工作群、微信公眾號的簽到打卡、分享點贊、下載量、瀏覽量、推送文章量又成為基層政府對工作人員的重要考核指標，增加基層工作人員負擔，大大降低基層工作的執(zhí)行力。

二、信息形式主義與智能官僚主義的危害

（一）服務公眾變成“面子工程”

借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術改進公共服務水平，提高基層社會治理的信息化、智能化水平，提升公眾滿意度是數(shù)字治理改革的初衷。但是在信息形式主義和智能官僚主義的蔓延下，真作為、真辦事變成了“轟轟烈烈走過場”“干得好不如曬得好”的面子工程，過度追求高大上的噱頭和數(shù)字化的官場作秀。這種“脫實向虛”和“庸政懶政”的作風虛耗了信息辦公平臺的投入，程序繁瑣、內容繁多的數(shù)據(jù)報表和各類考核化簡為繁，造成行政資源浪費。領導遙控指揮基層干部，基層干部隔空開展工作，大量的“群上安排、群上指導、群上培訓”讓基層干部成了“云上干部”“牽線木偶”。雖然布置工作的速度提高了，但缺少與群眾面對面的溫度，造成民情不明、民情不查，對群眾的呼聲失去了回應能力。

（二）公權力“內卷”

“內卷”是一種陀螺式的死循環(huán)，無論是個體，還是某個組織、行業(yè)，一旦陷入這種狀態(tài)，就會如同車入泥潭，難以自拔。在“萬物皆可卷”的當下，重“痕”輕“績”的檢查考核使得一些地方的基層工作陷入公權力“內卷”的怪圈。究其根源是形式主義和官僚主義在作祟。如果任由“把簡單問題復雜化”“毫無意義的精益求精”“被動應付工作”等“內卷”現(xiàn)象擴散，就也會受到影響會挫傷基層干部積極性，使得責任感缺失、政績觀錯位、想干事的人干不了事、亟待解決的問題長期擱置，甚至基層社會公共政策的制定以及社會資源的配置也會受到影響，人民群眾的利益最終得不到保障。

（三）“減負”變成“加正”

數(shù)字治理的目標是提高基層政府工作效率、創(chuàng)造更方便更快捷的公共服務，而部分地區(qū)反映的“成效”卻恰恰相反?；臃倍嗟腁PP和微信公眾號、應接不暇的微信群讓基層公務員應接不暇，工作負擔不斷加劇，影響日常工作開展。有些基層社區(qū)工作人員手機上安裝的各種政務APP和微信公眾號多達70個。大量工作需要在手機上完成，眼睛不停盯著手機，基層工作人員沒有時間深入基層。另外，甚至個別學習、走訪、宣傳的APP要求“強制下載”，引起群眾的不滿情緒，數(shù)字治理塑造的服務型政府形象大打折扣。有些領導干部的工作變成每天在電腦或手機上“復制+粘貼”上級指令到微信群，基層治理水平出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。

（四）暗藏“微腐敗”風險

微信成了形式主義、官僚主義的秀場，也藏著“微腐敗”的風險和隱患。出現(xiàn)在領導朋友圈里的古玩字畫、花鳥蟲魚成為下屬投其所好的重要依據(jù)。正是所謂“不怕領導有原則，就怕領導無愛好”。下屬趁機溜須拍馬、投其所好，“上有所好，下必甚焉”。有些微信工作群頻繁出現(xiàn)“搶紅包”大戰(zhàn)，背后甚至隱藏著拉票賄選。這些“微腐敗”現(xiàn)象在新的媒介形式下滋生蔓延，嚴重影響政治生態(tài)。

三、信息形式主義和智能官僚主義產(chǎn)生的根源

信息形式主義和智能官僚主義存在一定的普遍性，嚴重制約數(shù)字治理發(fā)展質量和效能。探究其產(chǎn)生的深層次根源，與領導干部政績觀錯位和責任感缺失有直接關系，同時也反映出制度改革與治理方式的深層次問題。

（一）主觀原因：領導干部政績觀錯位、責任感缺失

主觀上的錯誤行為來源于思想認知的偏差。這些“唯痕”“唯形”的工作作風源自于領導干部政績觀的偏離和責任感的缺失。政績來源于為人民服務，來源于為群眾解決實際困難、滿足群眾的具體訴求，而不是追求各項數(shù)據(jù)的達標，更不是為了迎合上級領導而不惜造假。一旦脫離群眾，政績就無從談起。“踏石留印、抓鐵有痕”強調的不是“印”和“痕”，而是“踏”和“抓”的力度和成效。欺上瞞下、無中生有、擺譜抓痕不僅與數(shù)字治理過程的精細化要求背道而馳，也必將在基層政府與上級政府、群眾之間筑起“高墻”，使得群眾呼聲無法上傳、政策措施無法切實落地。痕跡管理在實踐操作中事與愿違的重要原因在于混淆了手段和目的，把監(jiān)管方式錯誤地看做行為結果。面對工作和考核首先考慮上級怎么看、看到了什么，把心思花在“照片、定位、記錄”上，確保把作秀結果精準推送給上級領導。對待工作不負責、不擔當，留痕不留心，工作作風不實，責任感嚴重缺失。不僅貽誤工作、勞民傷財，而且背離黨性，嚴重損害黨和政府的公信力。

（二）客觀原因：壓力型體制下的負面激勵

“壓力型體制”是一種“一元化”的縱向運行體制，指的是一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取數(shù)量化分解的管理方式和物質化的評價體系[1]。在壓力型體制下，上級政府集目標制定權、考核權、獎懲權于一身。面對這種“一票否決”制的絕對權威，下級政府必須無條件服從，形成了“唯上主義”的官場邏輯。對基層干部而言，僅僅是命令執(zhí)行者，而職位升遷和權力賦予都來自上級，形成“想要立足，必須討好上級”的“唯上是從”思維。因此，為人民服務的宗旨很難成為影響行為導向的根本準則。

由于近年來各項監(jiān)督考核工作不斷加強，干部真抓實干、積極進取的工作干勁受到激發(fā)，但也滋生了落實工作“層層加碼”“層層拔高”的工作傾向。為了向上級表現(xiàn)自己的工作能力，給下級制定的標準層層拔高，壓力通過自上而下的層層傳導，逐漸形成職責與評估壓力的“漏斗效應”：層級越低，任務越重，評估壓力越大。由于壓力型體制的層層加碼，增加了官僚體制縱向的緊張感。基層政府在目標層面受到上級壓力的約束，在過程層面則較少受到約束和審核；目標責任通常以量化指標的形式呈現(xiàn)，操作化較強的問責制成為每一級政府或部門頭上的“達摩克里斯之劍”[2]。作為“參賽選手”進入“晉升錦標賽”的基層干部為避免自己被淘汰出局，用高昂的成本搜集缺乏真實性和有效性的信息來實現(xiàn)短期目標。因此，在推廣數(shù)字治理的改革進程中，為了服從上級要求建立的治理平臺廣泛存在，與數(shù)字治理的公民導向相違背，既不能提高工作效率也不能提高服務質量。

第一，規(guī)范“群頭”制度。群頭是獨立于橫漂公會，不受公會制約，如果把群頭作為公會管理的一部分，不但化妝師公會實際對其有了法定的約束力，還有利于提高工作效率、加強對演員管理有。此外，由于群頭的文化和思想道德素質參差不齊，對其實行相應的培訓和考核機制也是極其必要的。

（三）制度原因：考核指標評價體系異化

從基層實踐看，基層工作要應付種類繁多的會議文件，重復機械的檢查考核，并且越來越套路化、機械化，重痕跡輕效果，給基層增加不必要的工作負擔。基層工作人員疲于應付各類表格，而工作的實質——服務民眾卻被忽視，造成了普遍的目標替代問題。雖然各地區(qū)各部門存在各自的考核機制，但政出多門，重復考核、多頭考核的現(xiàn)象屢見不鮮，考核制度不健全，缺乏統(tǒng)一的頂層設計，因此很難達到集成高效的考核效果。上級往往為了在各種排名中獲得優(yōu)勢，通常對各項考核指標“層層加碼”。目前各級考核存在考核面過于寬泛、考核重點散亂、考核指標過多、考核重點不突出、考核內容脫離基層工作實際等問題。而考核體系的設計不夠科學，考核機制過于形式化，很難對干部起到激勵作用。在這種情況下，上級部門不考慮基層實際情況，布置工作隨意性強，必然出現(xiàn)智能官僚主義的傾向?；鶎庸ぷ魅藛T為了不被上級部門問責，只能用形式主義來應付。而責任心強、工作作風踏實的干部卻無法客觀準確的展示自己的工作成績，工作積極性被嚴重挫傷。雖然指標化、數(shù)量化的考核有助于引導基層注意力分配，但同時又造成了上下級之間的信息不對稱問題。復雜的社會問題并不能用一個個簡單的數(shù)字所代替。因此，只有建立科學有效的考核評價機制，才能從根本上杜絕信息形式主義和智能官僚主義的出現(xiàn)。

四、信息形式主義和智能官僚主義的治理策略

技術本身是為了更高效快捷的解決實際問題。盡管數(shù)字治理引發(fā)一些問題，但其基礎和內涵在于提供一種激勵相容的機制來重新協(xié)調利益，緩和沖突并促成合作，所以技術特別是數(shù)字治理技術的進步并不應止于科技手段的革新，更在于如何通過技術提出一些可行的措施付諸實踐，讓基層數(shù)字治理切實落地，推動政府實現(xiàn)良政善治的運作模式。

（一）堅持正確的政績觀和干部選拔標準

防止和整治新型形式主義和官僚主義，需站在講政治、講黨性、講理想信念的高度，要想標本兼治，必須深挖思想和利益根源。整治和防止這種新型的線上四風，必須糾正干部錯位的政績觀和價值觀。政績觀與個人的理想信念和自身修養(yǎng)有密切關系，由個人的人生觀、權利觀直接決定，也與上級的選人用人導向和干部管理制度有密切聯(lián)系。上級“重痕跡、輕結果”的錯誤導向，已經(jīng)對干部的考核任用產(chǎn)生了負面影響。上級選拔任用干部的標準對干部理想信念、工作作風以及道德修養(yǎng)具有重要的導向作用。因此，把具備正確政績觀作為選拔任用干部的風向標，不以形式論英雄，優(yōu)先選拔德才兼?zhèn)?、作風扎實、敢于擔當、對黨忠誠的干部。透過現(xiàn)象看本質，透過表面形式看到實際內容。提拔重用工作扎實、實績突出的干部，讓作風浮夸、搞數(shù)字造假、利用新媒體大造聲勢的干部得不到提拔和晉升，才能有效遏制新型形式主義和官僚主義的滋生和蔓延。

（二）構建多元化協(xié)作治理體系

構建多元協(xié)作治理體系，即鼓勵非政府機構和普通個體參與基層數(shù)字治理，不僅可以緩解基層政府工作壓力，而且可以有效防止信息碎片化、僵尸化現(xiàn)象的出現(xiàn)。民間社會機構、企業(yè)甚至普通公眾共同參與基層數(shù)字治理，可以有效利用各具特色的優(yōu)勢資源，實現(xiàn)治理主體的互補互助。

目前，我國互聯(lián)網(wǎng)治理系統(tǒng)已經(jīng)充分彰顯多元治理主體的優(yōu)勢：各級網(wǎng)信辦與企業(yè)和社會形成良性互動的常態(tài)協(xié)作機制。網(wǎng)信辦整合網(wǎng)絡宣傳、輿論引導以及網(wǎng)絡安全等職能，通過網(wǎng)絡平臺為公眾提供管理、監(jiān)督和參與互動的機會；科研機構向網(wǎng)信辦、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供政策建議；企業(yè)運用自身的技術優(yōu)勢為政府提供技術支持；網(wǎng)民和社會組織發(fā)揮監(jiān)督和自治的社會功能。該多元化協(xié)作治理體系在社會治理過程中，不僅增強了社會治理有效性，而且極大減輕了基層政府的工作壓力。建立數(shù)字治理集約觀，政務平臺或APP應盡量做到簡潔便利易操作，杜絕盲目建設，控制后期運行和維護成本。

同時，需從縱向、橫向兩個維度考量平臺建設的邊界和連通問題，避免重復交叉性建設，不斷彌補技術漏洞，減少基層工作壓力，杜絕網(wǎng)上數(shù)據(jù)造假行為。加強“人機”和“人際”多向互動溝通，建立包容友好的“人機關系”與“人際關系”[3]。讓“數(shù)字治理”和“傳統(tǒng)治理”達到平衡，既要充分做好面對面服務，又要提高數(shù)字治理的效率與水平。

（三）構建科學高效的立體化考評體系

改變原有的考評方式，構建立體化考評體系，將自我考評、專家評審、公眾打分等因素融入綜合考評系統(tǒng)，兼顧各類型各機構考評的差異化。在數(shù)字治理改革過程中，既要關注改革結果，同時也要重視改革過程，從根本上扭轉因上級考核壓力而奉行形式主義的基層政府運作機理。

針對信息形式主義與智能官僚主義，一是建立有效的預防機制。針對工作任務交叉與條塊分割模糊的現(xiàn)象，要盡最大努力消除和拆解。防止技術濫用，杜絕文山會海，杜絕信息形式主義和智能官僚主義的滋生與蔓延。二是建立重“實效”輕“痕跡”的考評機制，減少形式權重，增加績效比例。同時，監(jiān)督干部網(wǎng)上行為，開展廣泛的行政監(jiān)督、技術監(jiān)督以及民主監(jiān)督。以此規(guī)范干部網(wǎng)絡行為，建立干部網(wǎng)絡行為責任制度，對不當網(wǎng)絡行為敢于追責問責。

五、結語

克服信息形式主義和智能官僚主義是一個長期的過程，“堅持抓常、抓細、抓長，特別是要防范和查處各種隱性、變異的‘四風’問題，把落實中央八項規(guī)定精神常態(tài)化、長效化”[4]。在長期的社會治理過程中，堅持用發(fā)展的方法建立持續(xù)治理新型形式主義和官僚主義的長效機制。切忌因整治形式主義和官僚主義而影響基層正常的工作內容。讓基層干部有更多的時間處理民生問題，把工作落到實處，形成常態(tài)化和長效化的治理機制，并進一步形成系統(tǒng)治理合力，將整治形式主義和官僚主義的實踐工作走實走深。