李良品

（長江師范學(xué)院，重慶 涪陵 408100）

運(yùn)用土司制度治理土司及土司地區(qū)，是中央王朝、地方政府及各地土司的責(zé)任與義務(wù)。文中將明清時期王朝國家、地方政府與各地土司利用土司制度治理土司及土司地區(qū)稱為“三位一體”的土司制度治理。明清時期土司制度是作為軟性手段運(yùn)行的，而王朝國家、地方政府與各地土司三者的權(quán)力體現(xiàn)的是對其他行為主體的治理和管控能力。在王朝國家通過土司制度治理的過程中，雖然王朝國家賦予土司機(jī)構(gòu)、官民組織、土司宗族一定的“制度性權(quán)力”并指導(dǎo)或引導(dǎo)其運(yùn)行，但中央政府及下設(shè)的地方政府在土司制度治理過程中始終居于主導(dǎo)地位。目前學(xué)界與本文完全一致的成果僅有筆者關(guān)于中國土司制度與國家治理研究的論文1篇①，另與主題正相關(guān)的著述有5篇，且見仁見智，各抒己見，或探討土司制度與西南邊疆治理，或分析土司承襲制度與國家治理，或研究國家治理的制度邏輯②。本文以宏觀的王朝國家、中觀的地方政府和微觀的土司地區(qū)的視閾探討土司制度治理，不僅有助于深化土司制度研究，而且對民族地區(qū)國家治理現(xiàn)代化有所啟迪。

一、王朝國家的土司制度治理

眾所周知，權(quán)力是一種社會關(guān)系，土司制度層面的權(quán)力本身體現(xiàn)的是王朝國家與土司及土司地區(qū)復(fù)雜的社會關(guān)系，這種社會關(guān)系的形成是數(shù)百年來王朝國家與各地土司不斷博弈的結(jié)果。從土司制度治理的層面看，王朝國家的土司制度治理是屬于宏觀的、主導(dǎo)的治理，自始至終掌控著土司制度治理的發(fā)展趨勢和未來走向；土司地區(qū)的土司制度治理是屬于微觀的、被動的治理，自始至終受王朝國家的掌控和制約，是王朝國家主導(dǎo)下的協(xié)調(diào)治理。明清政府土司制度治理，事關(guān)王朝國家對土司政權(quán)的有效治理及土司地區(qū)的社會穩(wěn)定和長治久安。創(chuàng)立、完善和革新土司制度是王朝國家治理的核心舉措。明清政府的土司制度治理舉措主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）中央政府規(guī)定土司官秩

明清時期無論是文職土司還是武職土司，他們均有一定的職銜和品級。在國家治理各地土司層面，他們分屬吏部和兵部。在土司制度中，明清政府的殺手锏就是利用土司職銜管控各地土司。歷史文獻(xiàn)對明清時期各級土司的職銜和品級規(guī)定得十分清楚，如指揮使，正三品；宣慰使，從三品；宣撫使，從四品；安撫使，從五品；長官司，正六品；蠻夷長官司，正七品；土千戶，正五品；土百戶，正六品；土知府，正四品（清為從四品）。[1]規(guī)定各地土司的職銜和品級，有利于王朝國家治理。

（二）中央政府頒布土司承襲法規(guī)

明清中央王朝在建構(gòu)土司承襲制度時，為了更好駕馭和控制土司以及土司地區(qū)，頒布了一系列的承襲法規(guī)，以此彰顯明清政府治理體系與治理能力。如明代政府對土司承襲次序、承襲程序、承襲文書[2]等作出明確規(guī)定，并在《明世宗實(shí)錄》之“嘉靖九年四月甲申”[3]條得以充分體現(xiàn)。據(jù)史料載，明代頒發(fā)的這份《土官襲職條例》，主要規(guī)定了土司守則及承襲程序例規(guī)以及內(nèi)地漢人不得到土司地區(qū)重利盤剝買田治地等內(nèi)容[4]。清代中央政府同樣頒發(fā)了《土司例纂》，其內(nèi)容與《土官襲職條例》基本相同，主要涉及土官土司襲替中的爭襲、具印甘結(jié)、土司親供宗圖及原領(lǐng)號紙、土司承襲次序、支庶子弟酌量給與職銜、土官分襲與降襲、土官承襲處分[5]等問題。

1.控制土司承襲程序

《明會典》《欽定大清會典則例》等詳細(xì)記載著土司承襲程序，“其應(yīng)襲職者，由督撫察實(shí)，先令視事，令司府州鄰封土司具結(jié)，及本族宗圖，原領(lǐng)號紙，咨部具題請襲”[6]。明清政府牢牢把握制定土司承襲流程和操作機(jī)制的權(quán)力，控制土司承襲程序，達(dá)到了王朝國家對土司及土司地區(qū)的治理。

2.規(guī)定土司制作承襲文書

明清時期，王朝國家明確規(guī)定，土司承襲前需制定承襲文書：如明代朝廷要求土官應(yīng)襲者必須“明白取具宗支圖本”“體勘應(yīng)襲之人，取具結(jié)狀宗圖，連人保送赴部，奏請定奪”以及確認(rèn)該應(yīng)襲土司“別無爭襲之人”[7]。否則，不準(zhǔn)襲替土司職位。明清政府為防止土司承襲過程中出現(xiàn)爭襲、冒襲等弊端，要求土司制作“宗支圖本”“結(jié)狀文書”等相關(guān)的承襲文書。

3.限制土司家族承襲次序

明清政府制定土司應(yīng)襲次序是以家族血緣為主，《明會典》載：“洪武二十七年，令土官無子、許弟襲。三十年，令土官無子弟，而其妻或婿，為夷民信服者，許令一人襲?！盵8]《欽定大清會典事例》卷589“土司襲職”條載：“順治初年定，土官無子者許弟襲，無子弟，許其妻或婿、為夷民所信服者一人襲?！盵9]這就凸顯了土司應(yīng)襲對象有土司家族子弟、族屬、妻婿等，主要有父死子繼、兄終弟及、叔侄相襲、妻婿承襲、同族襲職、母女襲職等承襲次序。明清政府均加強(qiáng)對土司承襲次序的控制，從明代“因俗”而定土司應(yīng)襲者，到清代土司應(yīng)襲者不得僭越嫡庶，國家對土司的管控有序化，這表明王朝國家管理土司及土司地區(qū)的能力加強(qiáng)，治理體系也逐漸完善。

4.賜予承襲土司多種信物

明清政府授予各地土司職銜后，為表示土司成為朝廷命官，會賜予誥敕、印章、號紙、驛傳璽書、虎符、金（銀）字圓符等信物作為憑證。這也成為明清政府管控土司以及土司地區(qū)的具體措施之一。如清代“號紙”，不僅是中央政府給某一應(yīng)襲土司的任命文書，而且是土司承襲文書中的重要憑證。號紙是清王朝賜予應(yīng)襲土司的信物，且一直貫穿清代始終，如云南永北縣屬蒗蕖州土知州應(yīng)襲阿鴻鈞宗支圖中有“因順治十六年兵變，遺失號紙，遞延未經(jīng)請補(bǔ)號紙”“后請頒復(fù)土知州號紙印信”的句子，在“親供”中有“頒發(fā)號紙一道任事”“至順治十六年內(nèi)，兵燹遺失號紙”“并請給號紙印信具詳”“頒發(fā)蒗蕖州土知州阿為柱號紙一道，并發(fā)道字一千四百九十三號紙銅質(zhì)印信一顆，只領(lǐng)任事”“于是年九月內(nèi)，接奉號紙一道”“于光緒二十四年奉發(fā)號紙一道，準(zhǔn)阿繼祖承襲蒗蕖土知州職，只領(lǐng)任事”[10]等句子，由此證明清代土司均有清王朝賜予的號紙?！稓J定大清會典事例》中記載了清王朝對應(yīng)襲土司號紙的頒發(fā)、填寫規(guī)格與內(nèi)容、換給、補(bǔ)給、注銷等規(guī)定，這是體現(xiàn)王朝國家治理和管控各地土司承襲職位的重要法律依據(jù)。

（三）中央政府管控土司權(quán)力

明朝建立后，在沿襲元代土司制度的基礎(chǔ)上“大為恢拓”[11]，清代在明代土司制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善，形成了一整套嚴(yán)格的土司制度，使王朝國家管控土司的能力不斷提升。中央政府對各地土司的權(quán)力控制是一種軟硬結(jié)合的控制，大凡常規(guī)性權(quán)力管控和限制性權(quán)力管控，屬于軟控制，這種控制或以制度為基礎(chǔ)的治理，包括行政管理、考核、獎懲、限制、禁止等；凡是剝奪性權(quán)力管控，則屬于硬控制，這種控制大多以制度為前提的治理，包括直接使用暴力鎮(zhèn)壓，或以威懾為后盾的法律制裁等。從明清政府利用土司制度管控土司權(quán)力的角度看，主要有三類。

1.中央政府常規(guī)管控土司權(quán)力

明清政府對各地土司權(quán)力的常規(guī)管控，大多是以土司制度為基礎(chǔ)對土司的治理或管控，根據(jù)土司制度的基本內(nèi)容，主要有以下四種情況。

一是授職。自明代開始，中央政府對土司的授職并無一定標(biāo)準(zhǔn)，特別是對廣土巨族的土司，基本上是對元朝歸附的故官授職。明代既有以土司“忠勤”情況而決定授予土司官職的大或?。ㄈ绫＞赴矒崾垢S朱元璋戰(zhàn)敗陳友諒有功，升為保靖宣慰司），也有按照新歸附少數(shù)民族首領(lǐng)轄地之大小、轄區(qū)民眾之多少而授予官職（如云南灣甸刀氏土司在與中央政府博弈之后）。據(jù)文獻(xiàn)載：“這灣甸地方，差發(fā)比孟定那幾處都少，當(dāng)初他做長官司，衙門也小了。如今升做灣甸州，長官刀景發(fā)升做知州，與他金帶；副長官曩光升做同知，與他花銀帶。都與他誥敕，著禮部鑄印去?！盵12]可見，明代中央政府對各地土司的管控，較之元代已明顯加強(qiáng)。清初，土司授職就是“以勞績之多寡，分尊卑之等差”[13]；雍正年間之后，土司授職出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：支庶中的優(yōu)秀者，可授職；土司分其地、降其級而授職。

二是升遷。明代各地土司盼望官職的提升與調(diào)動，或地位與身份的提高，總是千方百計(jì)、絞盡腦汁；而中央王朝為了籠絡(luò)各地土司，給他們一點(diǎn)甜頭，也會對“有勛勞”的土司進(jìn)行“升賞”。明代各地土司升遷途徑，或軍功，或忠勤，或進(jìn)獻(xiàn)，或納米升授。如永順彭氏土司在正德年間、嘉靖年間都以獻(xiàn)大木而得以升遷[14]。明代無論是對各地土司升品級，還是加流官名或加虛銜，都凸顯了民族平等政策，對統(tǒng)一多民族國家的鞏固與發(fā)展有一定的積極意義。

三是獎賞。明清政府對各地土司除了朝貢賞賜之外，不乏論功行賞?！洞笄鍟洹份d：“凡土官有功則敘。經(jīng)征錢糧，一年內(nèi)全完者，督撫獎以銀牌花紅；能嚴(yán)行鈐束擒剿盜賊，一應(yīng)案件于一年內(nèi)全完者，加一級；完結(jié)過半者，督撫嘉獎；軍功保列出眾者，加銜一等。頭等者，加一級；二等者，紀(jì)錄二次；三等者，紀(jì)錄一次?！盵15]清代對有特大功勞的土司賞給虛銜、花翎、頂戴以及勇巴圖魯?shù)?。這是王朝國家以榮寵籠絡(luò)各地土司的一種舉措，也是王朝國家對土司的一種治理術(shù)。

四是懲罰。明清政府對土司的懲罰不盡相同，但有一點(diǎn)是一致的，即通過懲處某個土司，以達(dá)到教育其他土司的目的，即“以儆效尤”“反叛必誅”。如明代萬歷年間，在今貴州遵義地區(qū)爆發(fā)的那場“平播之役”，其實(shí)就是“反叛必誅”的真實(shí)寫照?！捌讲ブ邸钡淖罱K結(jié)果很多史籍均有載，如《明史》有“應(yīng)龍倉皇同愛妾二闔室縊，且自焚。吳廣獲其子朝棟，急覓應(yīng)龍尸，出焰中。賊平。計(jì)出師至滅賊，百十有四日，八路共斬級二萬余，生獲朝棟等百余人?；埪恫家月劊I(xiàn)俘闕下彩應(yīng)龍尸，磔朝棟、兆龍等于市”[16]的記載。明王朝將違法土司繩之以法，彰顯了明政府對土司的管控更嚴(yán)格，對土司地區(qū)的治理更有效。清王朝對土司的懲處主要有“參革”“治罪”“降調(diào)”“罰俸”“獄枷”“杖責(zé)”等，其處罰比明朝更嚴(yán)厲，其目的在于迫使土司就范。此外，明清政府的土司制度治理還包括寬宥、撫恤、考核等舉措，此不贅述。

2.中央王朝限制土司權(quán)力

明清時期各地土司權(quán)力相對于中央王朝的權(quán)力而言，也僅屬于土司地區(qū)基層社會權(quán)力，這種權(quán)力受制于中央王朝和土司制度的制約。曾任廣西巡撫的甘汝來，于乾隆年間針對當(dāng)?shù)亍皭毫?xí)不見少移，官則貪漁無厭，民則搶殺頻仍”的實(shí)情，在《條陳土司利弊議》有直陳土司利弊之記載[17]。王朝國家想要約束土司濫用權(quán)力，僅依靠道德力量的作用效果是有限的，需要依靠具有強(qiáng)制性和約束力的土司制度，才能有效控制土司權(quán)力的濫用。明清時期，土司作為土司地區(qū)最高權(quán)力擁有者，一方面借助“王權(quán)”維護(hù)地方統(tǒng)治地位，一方面又以王朝國家給與的權(quán)力治理基層社會，但各地土司的權(quán)力自始至終都受到中央王朝的限制和制約，換言之，王朝國家始終利用土司制度對各地土司予以治理，不讓他們信馬由韁。

明清政府為強(qiáng)化對土司承襲的限制，規(guī)定了許多“禁例”，若違犯中央王朝的規(guī)定就不準(zhǔn)承襲土司職位。諸如仇殺、興兵、變亂以及嫁娶違例越省，且與他類結(jié)親及與外夷往來者，子孫永不許承襲。明清朝廷根據(jù)土司犯罪程度，規(guī)定不準(zhǔn)親子承襲或需另擇族眾擁戴之人；對犯特定罪被革職的土官，由其本支伯叔兄弟、兄弟之子或其他夷眾素服之人來繼承。乾隆三十三年（1768年）奏準(zhǔn)：“土官襲替定例，必分嫡次長庶，不得以親愛過繼為詞，如實(shí)系土官身故乏嗣，除篤疾殘廢，及身有過犯，與苗民不肯悅服之人，例不準(zhǔn)請襲外，其承繼之子，仍論其本身支派。如非挨次承襲者，不準(zhǔn)襲職?！盵18]清代對土司承襲制度的管理是極其嚴(yán)格或者說是極其嚴(yán)苛的，當(dāng)然也收到了極為顯著的效果，減少了明代那種由爭襲而引起戰(zhàn)亂的現(xiàn)象。

3.中央王朝剝奪土司權(quán)力

明清政府除了限制土司權(quán)力之外，還以各種名目剝奪土司權(quán)力，如土司的生存權(quán)、行政權(quán)、財(cái)政權(quán)和司法權(quán)等，并將土司的有些權(quán)力收歸流官。

一是剝奪土司的生存權(quán)。它是包括生命在內(nèi)的諸多權(quán)利的總稱。明清兩代凡是犯“謀反”“謀大逆”“謀叛”的土司，不僅要剝奪土司的生存權(quán)，更要剝奪土司的生命權(quán)。如《大清律例》之《職官有犯》“條例”中明確規(guī)定：“各處大小土官，有犯徒、流以上，依律科斷。其杖罪以下，交部議處?！泵髑鍟r期對于犯徒流、遷徙、充軍的土司，中央王朝要將他們遷徙到遠(yuǎn)離原轄區(qū)的地方，使他們脫離原有的生存環(huán)境，不僅失去了各種權(quán)力，而且還有新遷徙地方官員的監(jiān)督管控，事實(shí)上，這也是一種生存權(quán)的剝奪。

二是剝奪土司的行政權(quán)。明清政府或通過土司管轄范圍與人口調(diào)整，或通過改為省級布政司直隸，或通過改屬流官政府及軍事衛(wèi)所管控，或通過分地新置土司政區(qū)和流官政區(qū)，以此逐漸縮小土司的勢力范圍，中央政府通過土司制度治理，從而使國家秩序在土司地區(qū)不斷得以推進(jìn)。而隨著明清中央王朝行政秩序的推進(jìn)，各地土司的內(nèi)部斗爭也逐漸受到行政區(qū)劃調(diào)整的影響?！肚迨犯濉肪硪话偈摺皬V西土知州”條載：“其不管理土峒者，正六品土官二人，從六品、正八品、正九品土官各一人，從九品土官一人，未入流土官二人”；同卷“云南土知府”條載：“其不管理苗裔村寨者，土通判二人，麗江府、鶴慶州，各一人”；同卷“貴州土同知”條也載：“其不管理土峒者，正六品、正七品土官各一人，正八品土官三人，正九品、從九品土官各二人”。[19]這些土司既然不管理土峒和村寨，也就沒有任何行政權(quán)力，只是名義上的土司，因?yàn)榇硗了緦?shí)施行政權(quán)力的憑證——信印已回收且“咨送禮部銷毀”。這說明清代土司的權(quán)力越來越小，中央政府對其控制越來越強(qiáng)。尤其是通過分其地、降其職、限其權(quán)、虛其銜等舉措的實(shí)施，使國家治理能力不斷增強(qiáng)，有效地維持了土司地區(qū)的社會穩(wěn)定。

三是剝奪土司的財(cái)政權(quán)。土司地區(qū)“舉凡轄地之戶口、錢糧、稅收，皆取決于一人之意志?！盵20]土司擁有轄區(qū)的財(cái)政權(quán)，指王朝國家規(guī)定各地土司應(yīng)該向中央政府上繳賦稅。明清中央王朝對各地土司應(yīng)該上繳多少賦稅都有明確規(guī)定，《萬歷會計(jì)錄》對各地土司繳田糧就有明確記載。實(shí)際上，中央王朝規(guī)定土司在其轄區(qū)內(nèi)征稅的數(shù)額極其有限，但土司在轄區(qū)內(nèi)征稅的稅名及數(shù)額并不確定，有時對轄區(qū)內(nèi)各族民眾過度盤剝。因?yàn)橥了驹谄漭爡^(qū)內(nèi)擁有征收賦稅的權(quán)力，他們巧立名目，在轄區(qū)內(nèi)民眾中盤剝是司空見慣。如《緬寧廳革除土司弊政禁約碑》所言：“勐勐土司積習(xí)，除征收錢糧正供之外，凡土司一切冠婚喪祭經(jīng)營修理，無不攤派于民，以致民怨沸騰，動輒滋事?！盵21]土司不僅擁有轄區(qū)內(nèi)所有田土的征稅權(quán)，而且還負(fù)責(zé)征收差發(fā)銀等。因此，土司負(fù)責(zé)征收的錢糧交與地方官府只是他們征收的一小部分，土司在其轄區(qū)內(nèi)征收錢糧多大為浮征，時有征收幾倍甚至十?dāng)?shù)倍之多。由于各地土司征稅名目繁多、稅期不定，造成土司轄區(qū)內(nèi)民怨沸騰。因此，中央政府利用土司制度治理土司轄區(qū)，逐步剝奪土司的財(cái)政權(quán)。在四川、云南、貴州、廣西現(xiàn)有保存的碑文和略寫歷史文獻(xiàn)中，類似的例證不勝枚舉。

4.剝奪土司的司法權(quán)

“土司之治，為專治一人之治；土民有訟，聽其裁判；土民有罪，任其處罰?！盵22]由此可見，土司在其轄區(qū)內(nèi)擁有司法權(quán)。這里的司法權(quán)是指各地土司根據(jù)土司制度賦予他們在其轄區(qū)內(nèi)針對具體案件的審判權(quán)力。司法權(quán)是各地土司的核心權(quán)力之一，土司在其轄區(qū)掌管著司法權(quán)，承審轄區(qū)內(nèi)的案件多憑個人喜好，如果土民不服從土司判決，土司“即將其人燒殺或活剮，或五牛分尸”[23]。在清朝中后期，清政府限制土司的司法權(quán)，將土司轄區(qū)的命盜等重大案件交由流官審理，土官只保留審理民事案件的權(quán)力。如《巴塘善后章程》在“設(shè)官”條規(guī)定：“巴塘從此改設(shè)漢官，管理地方漢、蠻百姓及錢糧、詞訟一切事件?！盵24]該章程在“詞訟”條規(guī)定：“凡漢、蠻、僧、俗、教民人等大小詞訟，皆歸地方官申理，無論何人不得干預(yù)其事。”[25]改土歸流后因各地殘存的所有土司均由地方官管控，故土司轄區(qū)內(nèi)的訟訴案件也不得隨意處理，小案或自理，大案則必須報(bào)流官。[26]

王朝國家運(yùn)用土司制度治理，其實(shí)質(zhì)就是土司制度賦予王朝國家的權(quán)力，這種制度權(quán)力源自于王朝國家在土司制度中的身份和地位，這種身份和地位是王朝國家在制度設(shè)計(jì)和制度安排時被賦予的，這種制度權(quán)力是通過土司制度治理主體——王朝國家實(shí)現(xiàn)對土司及土司地區(qū)的直接治理和管控而實(shí)現(xiàn)。

二、地方政府的土司制度治理

中觀視域下的土司制度治理是主體，主要包括行省、府、州、廳、縣等地方政府的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，這是王朝國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在明清時期西南、中南及西北的一些地方政府，他們作為聯(lián)結(jié)中央政府與土司地區(qū)、王朝國家與鄉(xiāng)村社會的中間政權(quán)機(jī)構(gòu)，在王朝國家治理土司及土司地區(qū)的環(huán)節(jié)中發(fā)揮著承上啟下、下情上達(dá)的樞紐作用。[27]土司地區(qū)的一些地方政府是王朝國家治理的實(shí)施者和實(shí)施主體。

（一）地方政府土司制度治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

明清政府在實(shí)施國家治理的過程中，歷來采用的是“條塊”權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)。其中，吏、戶、禮、兵、刑、工六部屬于“條條”結(jié)構(gòu)中的權(quán)力中心，這些部門負(fù)責(zé)王朝國家土司制度治理的重要資源調(diào)控及其分配；西南、中南及西北擁有土司的省份屬于“塊塊”權(quán)力結(jié)構(gòu)中心，這些“塊塊”掌握著地方治理的權(quán)力，是王朝國家精神傳達(dá)貫徹到地方和基層的踐行者。王朝國家的“六部”是中央政府約束地方政府、土司機(jī)構(gòu)的一根有力的線索，并通過王朝國家的制度制約促進(jìn)地方政府貫徹自上而下的國家意志。

明清時期在地方上屬于王權(quán)系統(tǒng)的主要是行省——府、州、縣（或廳）——土司機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。從明清兩代廣西王權(quán)系統(tǒng)的設(shè)置可見，王朝國家通過王權(quán)系統(tǒng)把國家意志傳達(dá)貫徹到基層組織和地方社會。在王朝國家自上而下的王權(quán)系統(tǒng)中，明清時期擁有土司的省份自覺形成了地方政府的行為邏輯。從行省到府、州、縣（或廳），再到土司機(jī)構(gòu)的整個王權(quán)系統(tǒng)，既是國家意志的貫徹者，又是土司制度治理的執(zhí)行者，也是治理效能的擔(dān)當(dāng)者。王權(quán)系統(tǒng)保證了國家意志對政府的統(tǒng)領(lǐng)，通過國家意志、王權(quán)系統(tǒng)和土司制度治理的系統(tǒng)化運(yùn)作，王朝國家主導(dǎo)著土司制度治理的方向。

明清時期在擁有土司的省份設(shè)置地方基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是中央王朝設(shè)立在地方并代表王朝國家治理土司地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)。從明清政府在土司地區(qū)建立的地方基層權(quán)力系統(tǒng)看，制度名稱主要有里甲制、保甲制，這些制度的建立主要是為了實(shí)現(xiàn)王朝國家對土司及土司地區(qū)的有效治理，其地方基層權(quán)力系統(tǒng)的建立是王朝國家土司制度治理有機(jī)整體。里甲、保甲、糧長是明清時期土司地區(qū)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分。其實(shí)質(zhì)是王朝國家通過里甲、保甲等基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，逐步使國家權(quán)力深入到土司地區(qū)的阡陌之間。這套縱向地方基層權(quán)力系統(tǒng)，雖然層級很低，但在權(quán)力體制中十分“接地氣”，不僅是土司制度治理的踐行者，而且是貫徹執(zhí)行國家意志的強(qiáng)力保障者，保證了王朝國家意志在土司地區(qū)基層社會的縱向暢通和土司制度治理的有效執(zhí)行。

（二）地方政府土司制度治理的主要舉措

地方政府作為國家意志貫徹執(zhí)行的強(qiáng)力保障者和土司制度治理的踐行者，他們在土司制度治理過程中起著十分重要的作用。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，明清時期擁有土司省份的地方政府，在制度治理過程中的主要舉措有四種。

1.落實(shí)土司制度治理的規(guī)章和決策

明清時期土司制度的達(dá)成，無疑是各地土司與中央王朝政治博弈的結(jié)果。政治博弈之后雙方約定：各地土司承認(rèn)中央王朝執(zhí)政的合法性，自覺遵守承襲的各項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)真履行王朝國家交辦的朝貢、征調(diào)、納稅以及守土、治理地方的各項(xiàng)任務(wù)，中央王朝則認(rèn)可各地土司在其轄區(qū)治理的合法性，給予各地土司誥敕、印信、號紙等信物。其中，中央王朝承諾各地土司享有世代承襲的權(quán)利，是各地土司是否愿意完成各項(xiàng)任務(wù)的根本保障。作為地方政府的各級朝廷命官，在土司地區(qū)任職，必須認(rèn)真落實(shí)王朝國家制度治理的各項(xiàng)規(guī)章。

特別是在改土歸流過程中，地方流官基本上是義無反顧地執(zhí)行王朝國家的改流決策。無論是明代被動改土歸流的90余家土司，還是清代雍正主動改土歸流的160余家[28]土司，以及清末在川西地區(qū)強(qiáng)制改土歸流，地方流官都是積極主動配合王朝國家的決策，認(rèn)真執(zhí)行王朝國家的決定。裁革土司是明清兩代的基本決策。明代以各種理由被裁革的土司并不少，其原因或“人少官多”“地狹民稀”，或土司犯罪被裁革。如貴州烏羅土府因原隸于其下的治古、答意二長官司叛亂被廢除，所轄僅剩三長官司，不足以立府，因此于正統(tǒng)三年（1438年）被裁革；云南陸良州和貴州普定府因土官犯罪而被裁撤。清代往往是“因事”“滋事”“緣事”“因罪”等大量裁革土司?！肚迨犯濉分锻了舅摹份d，貴州思南府蠻夷副長官李慧于雍正八年（1730年），“緣事革職”[29]；思明州土司觀珠于雍正十年（1732年）“以罪參革，改流”[30]。朝廷命官在處理土司“自愿”或被迫改土歸流事件時，均付出艱辛的努力。尤其是王朝國家以武力征剿、平定廣土巨族的土司（如平播之役、奢安之亂等），土司作垂死掙扎時，有的地方流官甚至在征剿土司過程中付出了生命的代價(jià)。

2.提出土司地區(qū)制度治理的對策建議

土司治理系統(tǒng)在實(shí)施過程中弊病較多，問題在所難免。因此，在西南、中南及西北的封疆大吏們不時給中央王朝提出土司制度治理過程中的一些對策建議。王廷相在《與胡靜庵論芒部改流革土?xí)分刑岢觥皬?fù)芒部土官”的建議，朱爕元在《查明蜀省二界疏》《水西夷漢各目投誠措置事宜疏》中分別提出劃分“水藺地界”和“措置投誠把目”的問題，桂萼在《修省十二事疏》中提出“順夷情”的建議，王家屏在《答蔡龍賜年丈》中建議要分清“田州疆土”，這些對策建議有利于中央政府的決策。特別是清代的鄂爾泰、邁柱、張廣泗、甘汝來、那彥成、高其倬、尹繼善、岑毓英、趙爾豐、傅嵩炑等官員都對土司制度以及改土歸流等問題向清王朝提出過很好的對策建議，此不贅述。

3.協(xié)調(diào)王朝國家與土司地區(qū)社會關(guān)系

對于明清時期的統(tǒng)治者來講，維護(hù)王朝國家的穩(wěn)定是其在執(zhí)政期間追求的根本目標(biāo)，無論清代少數(shù)民族入主中原，還是明代漢族執(zhí)掌政權(quán)，無不如此。明清兩朝執(zhí)政之后，凡各地土司主動“歸附”“內(nèi)附”中央王朝者，都會實(shí)行招撫政策以盡快安定土司地區(qū)，這是王朝國家安邦治國的首要政治任務(wù)。如明代嘉靖年間吏部尚書桂萼希望對兩廣土酋實(shí)現(xiàn)有效的控制，為明朝建立鞏固的邊疆和屏障，在《修省十二事疏》中針對“廣西有田州之征、川貴有芒部之役，勞師費(fèi)財(cái)、生民已不勝苦，今四川又有播凱之事”[31]的實(shí)情，提出“順夷情”的主張，以緩解中央政府與地方社會之間的矛盾。地方政府官員在王朝國家的授意下，為“順夷情”，千方百計(jì)協(xié)調(diào)王朝國家與土司地區(qū)社會關(guān)系。

4.更替土司地區(qū)基層社會權(quán)力

明清時期各地土司作為中央王朝敕封的朝廷命官，官銜大小不一。但各個廣土巨族的土司，在所轄區(qū)域內(nèi)，掌握兵權(quán)，管理民政、財(cái)賦田糧，設(shè)衙門、公堂、監(jiān)獄，可以拘拿、刑訊，甚至處決反抗他們的人。對于反抗中央政府的土司，王朝國家會嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓，如明王朝平定播州楊氏，楊應(yīng)龍軍事機(jī)構(gòu)中的軍師、謀士、督軍總管、內(nèi)司總管、提調(diào)巡警、苗頭總管、各里頭目、領(lǐng)兵議事之人，均不同程度的遭到鎮(zhèn)壓或處置，播州楊氏土司家族權(quán)力以及基層社會結(jié)構(gòu)性權(quán)力全部被王朝國家新設(shè)置的權(quán)力機(jī)構(gòu)所代替。據(jù)《遵義府志》載，萬歷二十八年（1600年），以播州宣慰司楊應(yīng)龍叛，明王朝命李化龍率師討滅之。萬歷二十九年（1601年）四月，明政府分播州楊氏土司原轄地一分為二：屬貴州管轄者為平越軍民府，屬四川管轄者為遵義軍民府。改真州長官司置真安州，改播州長官司置遵義縣。以播州楊氏土司所屬舊夜郎縣地置桐梓縣、湄潭縣；以真州長官司所屬舊綏陽縣地置綏陽縣、龍泉縣。以播州宣慰司所屬仁懷里及別領(lǐng)長官地置仁懷縣。遵義軍民府計(jì)領(lǐng)真安一州，遵義、桐梓、綏陽、仁懷四縣。真安州復(fù)領(lǐng)綏陽、仁懷二縣隸四川布政使司。原播州土司地區(qū)的基層社會治理權(quán)力全部被流官所接替。

（三）地方政府土司制度治理的成效

制度對于一個國家而言，它具有管根本、管長遠(yuǎn)、管全局的作用。無論什么制度，最終要落到實(shí)處，必須依靠地方政府。因?yàn)榈胤秸峭醭瘒疫\(yùn)用土司制度治理的踐行者，他們是實(shí)現(xiàn)王朝國家意志的核心人物，是制度治理能否取得成效的關(guān)鍵所在。

1.地方政府官員對土司制度治理的正確認(rèn)知

地方政府官員對土司制度治理的認(rèn)知是土司制度能否產(chǎn)生治理成效的前提。清道光年間迤西道胡啟榮對土司制度治邊有深刻的認(rèn)知：

伏思邊吏治邊，固以協(xié)體制為急務(wù)，而尤首以安邊為急務(wù)，蓋協(xié)體制猶虛而安邊乃實(shí)也。若邊不安而尚有何體制之可協(xié)乎，蓋各邊情形不同，總須因地制宜，宜則邊安，不宜則邊不安也?！秩珧v越七土司，除緬甸呈進(jìn)例貢，并該國通知邊事有緬子來至內(nèi)地外，其平日并無緬子來至七土司地方盤踞，若忽有到來盤踞者，亦應(yīng)立驅(qū)使去，方為得體，此不能不協(xié)體制以安邊之一辦法也。[32]

在土司制度與“安邊”的問題上，“邊吏治邊，總以安邊為主，而安邊尤以因地制宜為主?！盵33]應(yīng)該說，胡啟榮等地方官吏對土司制度治邊的認(rèn)識是很到位的。

關(guān)于土司制度的弊端，地方官員也有一定的認(rèn)識，他們認(rèn)識到土司制度已經(jīng)腐朽，不實(shí)施改土歸流就不能推動西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會發(fā)展。鄂爾泰是前人思想之集大成者，其提出的改土歸流建議最為合理并被雍正皇帝首肯，他的改流主張更為堅(jiān)決。如言“苗倮逞兇，皆由土司，……若不盡改土歸流，……大端終無頭緒，……滇黔必以此為第一要務(wù)?！盵34]于是，當(dāng)土司制度不能很好地治理土司及土司地區(qū)時，改土歸流就在西南和中南地區(qū)大規(guī)模的推行。

2.地方政府官員對土司制度的有效運(yùn)行

地方政府在土司制度推行過程中，自覺形成了一套系統(tǒng)化的運(yùn)行模式。這套運(yùn)行模式包括宣傳制度、推行制度及監(jiān)督考核制度。明清政府制訂土司制度后，地方政府要向各地土司宣傳，使土司家族家喻戶曉，人人皆知。如清人黃炳堃等人輯錄的《土司例纂》，就是一種很好的宣傳土司制度的單行本，其中諸多內(nèi)容與土司直接相關(guān)。作為制度治理來講，對土司進(jìn)行考核也是十分必要的，且還必須用于土司繼續(xù)任職、承襲的過程中。鄂爾泰在《分別流土考成疏》上疏：“流官固宜重其職守，土司尤宜嚴(yán)其考成”。[35]只有將考核土司的任務(wù)和壓力層層傳遞，才能消除地方政府的惰性，在制度治理方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

3.地方政府官員對土司制度治理的反饋

明清時期擁有土司的地方政府的制度治理，不僅作用于王朝國家的政府系統(tǒng)內(nèi)部，而且廣泛作用于土司地區(qū)的社會領(lǐng)域。因此，制度治理反饋機(jī)制對于提升擁有土司省份的地方政府治理績效不可或缺。如明代萬歷年間巡撫云南的蕭彥，時逢明王朝在隴川用兵，在“副將鄧子龍不善御軍，兵大噪，守備姜忻撫定之。而其兵素驕，給餉少緩，遂作亂。鼓行至永昌，趨大理，抵瀾滄，過會城。彥調(diào)土、漢兵夾攻之，斬首八十，脅從皆撫散”[36]的情況下，他向萬歷皇帝上《敷陳末議以備采擇疏》中“議襲替以慰夷心”“議正倫以杜夷釁”“議定疆以杜強(qiáng)暴”“議旌別以風(fēng)遠(yuǎn)人”等四條，真實(shí)地向明王朝反饋了當(dāng)時滇西地區(qū)的有關(guān)情況。

總之，土司制度治理是推進(jìn)王朝國家治理體系建設(shè)和取得治理效能不可或缺的重要手段。制度治理只有通過地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)與土司制度治理的主要舉措的相互作用，才能產(chǎn)生制度治理成效。西南、中南及西北擁有土司省份的地方政府，土司制度治理作為王朝國家治理的一種“軟治理”形態(tài)，只有在土司制度與治理體系密切協(xié)作的環(huán)境下，才能真正發(fā)揮土司制度治理應(yīng)有的作用。

三、土司地區(qū)的土司制度治理

明清時期各地土司作為王朝國家權(quán)威的地方象征和中央政府行使地方權(quán)力的“代理人”，他們在各自轄區(qū)的地方社會，不僅注重土司機(jī)構(gòu)自我運(yùn)行，而且還與官民組織配合運(yùn)行、與土司宗族協(xié)同運(yùn)行。在一定意義上講，明清時期土司地區(qū)的土司制度治理不僅是與王朝國家維持良好關(guān)系下的治理，而且是在上下互動、多方協(xié)同情勢下的治理。

（一）土司行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

土司權(quán)力結(jié)構(gòu)是基層社會權(quán)力組織體系、權(quán)力配置，是在不同職級及不同權(quán)力之間具有復(fù)雜關(guān)系的系統(tǒng)工程。地方基層社會權(quán)力既是人的主觀意志決定的，也存在權(quán)力制衡關(guān)系。它在土司制度治理過程中受倫理道德和制度雙重約束，以達(dá)到有效治理土司地區(qū)的目的。明清政府與各級土司的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈“雙塔”狀，即中央朝廷、行省、府州縣流官政府共同構(gòu)成了“王權(quán)”，各地各職級土司形成嚴(yán)密的“土司政權(quán)”，共同治理邊疆地區(qū)。如《滇事雜檔》記載了云南土司行政權(quán)力結(jié)構(gòu)各級主體有宣慰司、宣撫司、土州、長官司、土把總、土舍、土巡檢、弁目、舍目、寨長、夷目等，這些名稱是由具體的土司政權(quán)權(quán)力主體決定的，并不是土司政權(quán)機(jī)構(gòu)的固定稱謂?！端济┭剡呴_發(fā)方案》載有：“宣慰司署設(shè)四大頭目，分管民、財(cái)、侍衛(wèi)、儀仗，設(shè)一總頭目，為宣慰近畿八寨之主管，下各鄉(xiāng)設(shè)若干小頭目。各勐土司署亦仿宣慰署制設(shè)四大頭目，每勐土司劃分為若干區(qū)，每區(qū)設(shè)一總管、二助理，每區(qū)各分?jǐn)?shù)寨，每寨設(shè)頭目。各勐土司行政，小事自己作主，大事秉承宣慰辦理。……數(shù)百年本此統(tǒng)治，已養(yǎng)成人民一種行政上之習(xí)慣?！盵37]土司借助“王權(quán)”獲取權(quán)力的正統(tǒng)性和合法性，從而維護(hù)自身在地方上的統(tǒng)治與權(quán)威，在地方流官的監(jiān)控下實(shí)施權(quán)力與治理土司地方?；趪艺J(rèn)同與政權(quán)合法化，形成了土司行政權(quán)力機(jī)構(gòu)。

（二）土司機(jī)構(gòu)自我運(yùn)行

明清時期土司制度和國家治理都是在“國家在場”的生境中運(yùn)行，土司地區(qū)的土司制度治理時時處處與王朝國家密切相關(guān)。明清時期各地土司，長期處于王朝國家的“核心圈”與“邊緣圈”的中間地帶，屬于“中間圈”的層次。正因?yàn)樗麄儧]有與帝國處于“中心—邊緣”的對立狀態(tài)，而是陷于一種較為尷尬的境地，所以，明清時期各地土司始終與王朝國家保持著互動關(guān)系，以便土司機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)行。

1.執(zhí)行國家的成文制度

土司制度成文法是在“因俗而治”和“依法而治”雙重治理理念的基礎(chǔ)上形成的。這些制度或法規(guī)一經(jīng)皇帝批準(zhǔn)就頒行全國施行。明政府對各地土司的官職級別、轄境范圍、承襲、隸屬、貢賦等制定的成文制度不盡相同。清代的土司制度更加嚴(yán)格，特別是在土司承襲方面，較明代規(guī)定更加詳盡。明清政府的成文制度，是各地土司必須遵循的法律準(zhǔn)繩，它涉及職官、職銜、信物、授職、承襲、朝貢、納賦、征調(diào)等內(nèi)容，各地土司必須嚴(yán)格執(zhí)行王朝國家的這些成文制度，尤其土司承襲、土司征調(diào)、土司貢賦是重點(diǎn)，否則就有被王朝國家裁革的危險(xiǎn)。如服從中央王朝的征調(diào)，是土司制度的重要內(nèi)容之一。研究表明，明代永順被征調(diào)56次，石砫土司和秀山土司均被征調(diào)19次，各地土司土兵參加軍事征調(diào)不僅次數(shù)很多，而且為維護(hù)國家統(tǒng)一與政治穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。

2.制定民間法協(xié)助運(yùn)行

土司制訂的民間法主要包括土司家族譜牒、鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)慣法等，它是在國家上位法的基礎(chǔ)上規(guī)范土司轄區(qū)內(nèi)各族民眾行為的民間法。如《西雙版納傣族社會民刑法規(guī)》有犯上法規(guī)，有關(guān)家奴的規(guī)定，破壞私人財(cái)產(chǎn)及農(nóng)業(yè)、婚姻、財(cái)產(chǎn)繼承及債務(wù)清償、有關(guān)經(jīng)商及交通的規(guī)定，侮辱婦女、偷盜、斗毆?dú)⑷说确ㄒ?guī)。[38]這些諸多法規(guī)，是古代傣族封建領(lǐng)主社會的政治倫理思想。這些民間法的制訂與運(yùn)行，是王朝國家制度治理土司及土司地區(qū)基層社會的有力補(bǔ)充，有利于協(xié)助土司機(jī)構(gòu)開展權(quán)力運(yùn)行。

（三）土司族內(nèi)協(xié)同運(yùn)行

土司家族內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)十分穩(wěn)固，具體表現(xiàn)在祠堂、族譜、族規(guī)、族長等諸多因素的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，同時族內(nèi)權(quán)力與中央王權(quán)相互連接，處于國家語境之內(nèi)。

1.土司宗族組織要素協(xié)同運(yùn)行

各地土司宗族與全國各地宗族一樣，是土司家族的自我管理，可稱為土司家族自治社會。土司宗族是一個血緣共同體，這個共同體以男人為主體，取得族籍才具有共同體成員的資格。在土司宗族共同體中，以族長或族正為核心人物，族譜、族規(guī)、宗祠、族田為管理手段，從而建立起嚴(yán)密的宗族社會人際關(guān)系，這就是宗族制度。明清時期土司地區(qū)的宗族組織大多是通過族規(guī)來調(diào)整宗族關(guān)系，維持土司宗族內(nèi)部的秩序和尊卑倫理，進(jìn)而起到加強(qiáng)土司政權(quán)統(tǒng)治和維護(hù)土司轄區(qū)社會穩(wěn)定的作用。土司宗族之所以有著很強(qiáng)的內(nèi)聚力，是因?yàn)樗兄嗷ヂ?lián)系、控制力強(qiáng)的宗族內(nèi)在結(jié)構(gòu)。土司宗族組織的各種功能可以在相當(dāng)程度上保障土司宗族成員的各種基本需求，因而土司宗族組織對于族眾來說，是可以信賴的，甚至是不可缺少的社會群體組織。[39]明清時期土司地區(qū)宗族組織的穩(wěn)定狀態(tài)除與宗祠、族譜、族長、族田等諸多要件要素密切相關(guān)外，宗族規(guī)約的作用不可小視。如施南覃氏土司家族的“家訓(xùn)”有 “孝父母”“和兄弟”“厚宗族”“睦鄉(xiāng)里”“保祖塋”“勤讀書”“端士品”“重農(nóng)事”“尚節(jié)儉”“解仇忿”“慎交游”[40]等內(nèi)容，這些規(guī)定促使土司家族和睦相處，維護(hù)社會穩(wěn)定。可以說，祠堂、族譜、族規(guī)、族長、族田等諸多宗族組織要素是加強(qiáng)土司族內(nèi)協(xié)同運(yùn)行必不可少的條件。

2.土司族內(nèi)統(tǒng)治階層協(xié)同運(yùn)行

土司族內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)由正印土司和土舍、土目、土弁等族官共同構(gòu)成。正印土司指符合承襲次序的應(yīng)襲者通過朝廷制定的土司承襲程序后，直接敕封的宣慰使、安撫使、長官司、土知州等，他們處于土司家族權(quán)力的頂端，即土司家族的“大宗”。而土舍、土目、土弁等由土司同宗兄弟擔(dān)任，被分派土司封地，與土司共同治理土司地區(qū)。他們的行政職級雖然很低，但對于土司家族權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，是十分重要的組成部分，有時起著代理土司的作用。如《滇事雜檔》中稱呼的“族長”“族祖”“族叔”“族弟”等人，他們在土司家族雖未能擔(dān)任行政職務(wù)，但其身份、地位或輩分較高，同樣屬于土司家族的組成部分。即便是“族舍”“族目”“族弁”等職，雖行政級別較低，但他們在本家族中卻擁有重要權(quán)力。正是這些身份、地位或輩分、職位不同的群體，共同構(gòu)成了土司家族內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，且相互協(xié)同運(yùn)行。

3.土司族內(nèi)被統(tǒng)治階層協(xié)同運(yùn)行

土司族內(nèi)被統(tǒng)治階層主要有土司族人（如《滇事雜檔》中稱為“族人”“同族”“庶族”等）、土司和族官直接管理的村寨民眾，以及土司地區(qū)的佃戶、佃民等，他們同樣在協(xié)同土司家族權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行。土司家族權(quán)力在土司行政系統(tǒng)和土司家族系統(tǒng)共同管理下逐漸形成自上而下的“金字塔”形結(jié)構(gòu)，即正印土司、族官、土民共同構(gòu)成土司族內(nèi)權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)。土司借助土司權(quán)力與“王權(quán)”塑造合理、合法的地方統(tǒng)治者形象，土司權(quán)力深入地方社會的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，從而形成邊緣地區(qū)的政治中心。在這個“雙中心”與“雙邊緣”的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，體現(xiàn)了土司地區(qū)不同身份、不同民族、不同群體的權(quán)力階差。[41]

四、結(jié) 語

從明清時期“三位一體”的土司制度治理看，或許并沒有實(shí)現(xiàn)明清政府土司制度治理的預(yù)期，但它卻體現(xiàn)了“多元共治、上下互動”理念，并為明清政府國家制度治理體系的豐富完善和治理能力的提升奠定了一定的基礎(chǔ)。在一定程度上講，土司制度治理為新時代國家治理民族地區(qū)提供了借鑒與啟迪。

第一，“依法治國”是加強(qiáng)民族區(qū)域自治地區(qū)國家治理的必由之路。筆者認(rèn)為，“因俗而治”是明清時期王朝國家根據(jù)土司地區(qū)少數(shù)民族的政治制度、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)生活方式、社會發(fā)展程度及宗教信仰等制定的國家治理土司及土司地區(qū)的民族政策。[42]但縱觀明清王朝國家治理土司及土司地區(qū)的實(shí)際情況，“因俗而治”的實(shí)施，其目的在于解決多民族國家內(nèi)部的民族矛盾，調(diào)整中央政府與土司及土司地區(qū)、土司地區(qū)民族與民族之間的關(guān)系。王朝國家由“因俗而治”到“依法而治”的轉(zhuǎn)變，不僅是歷史發(fā)展的必然，而且是王朝國家制度治理的必然。在中國特色社會主義新時代，根據(jù)我國民族自治地區(qū)目前的情況，就國家層面來講，必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，切實(shí)尊重和保障西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會各族民眾的合法權(quán)益，尊重少數(shù)民族的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣。但是，民族區(qū)域自治地區(qū)也必須在國家制度和國家治理體系框架內(nèi)行使自治權(quán)，這是我國加強(qiáng)民族區(qū)域自治地區(qū)國家治理、實(shí)行依法治國的必由之路。

第二，國家制度建設(shè)是加強(qiáng)國家治理的根本。明清中央王朝為維護(hù)其統(tǒng)治政權(quán)及土司地區(qū)的長治久安，設(shè)計(jì)了一套土司制度治理體系，其內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、教育、禮儀等在內(nèi)的一系列典章制度。雖然隨著時間的推移，土司制度逐漸背離了中央王朝設(shè)計(jì)的初衷，不僅在土司地區(qū)難以為繼，而且也沒有實(shí)現(xiàn)土司制度治理的目標(biāo)，但明清中央王朝經(jīng)過不斷補(bǔ)充、豐富與完善，已經(jīng)成為相對完備的治理體系。即便這套制度由于王朝國家的性質(zhì)及制度本身的規(guī)定性無法長期使用，最后只能用改土改流的舉措來推動制度治理的歷史進(jìn)程。歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意，歷史的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。在百年未有之大變局的時代，我們必須加強(qiáng)根本制度、基本制度、重要制度三個層面的建設(shè)，只有這樣，才能從根本上保障國家的長治久安。

第三，歷史上土司地區(qū)“多元共治”的社會治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。明清時期的土司地區(qū)多為民族雜居地區(qū)，民族關(guān)系極其復(fù)雜，多元共治歷史悠久，如官方基層組織、官民共建基層組織以及土司宗族組織共同參與的社會治理模式很有特色。這種“多元共治”的特點(diǎn)在于多元性。王朝國家的制度治理有利于規(guī)避和調(diào)控中央政府與各地土司的沖突，構(gòu)建府州縣行政機(jī)構(gòu)、官方基層組織、官民共建基層組織以及土司宗族組織四者協(xié)同共治體系，期求實(shí)現(xiàn)國家主導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、土司宗族參與的國家治理格局的目標(biāo)。民族地區(qū)共建共治共享的社會治理也必須圍繞社會治理主體邊界劃分與權(quán)利配置制度化，從管理體制、運(yùn)行機(jī)制、基層自治方面，構(gòu)建民族糾紛協(xié)調(diào)、公共安全建設(shè)、社會治安防控、社區(qū)治理、社會心理服務(wù)等五大體系，構(gòu)建一套與民族地區(qū)共建共治共享治理格局相適應(yīng)的制度治理體系。這種“多元共治”模式，不僅為共建共治共享的治理模式提供歷史經(jīng)驗(yàn)，而且也將成為維護(hù)民族地區(qū)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。

注釋：

①參見李良品，韋麗芳：《中國土司制度與國家治理研究的三個問題》，《長江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。

②參見成臻銘：《土司制度與西南邊疆治理研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版；李良品：《土司承襲制度中國家治理的影響》，《青海民族研究》2018年第2期；李良品，翟文：《明清時期土司承襲制度中國家治理的舉措及特點(diǎn)》，《青海民族研究》2019年第1期；賈霄鋒：《明清時期土司獎懲制度研究:基于國家治理的制度邏輯》，《青海民族研究》2019年第1期；王琨，李良品：《國家治理視閾下元明清土官土司承襲制度的文書與信物》，《貴州社會科學(xué)》2020年第9期。