周舟

（中共黔西南州委黨校，貴州 興義 562400）

“治理現(xiàn)代化”是快速發(fā)展、高度流動的現(xiàn)代中國步入高質量發(fā)展階段、構建新發(fā)展格局的時代命題，其實質是一個對變遷社會的回應過程，是與時俱進的動態(tài)過程［1］。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎單元和神經末梢，直接關系到國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。自治、法治、德治“三治結合”則是以治理方式的有效結合來彌補單一治理方式的不足，是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主要抓手和關鍵載體，能提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的整體效能。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”的內在邏輯

在中國式現(xiàn)代化道路中，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”必須以黨的領導為根本前提?！叭谓Y合”是自治、法治、德治的“集成式創(chuàng)新”［2］，即通過集聚已有的普遍性的治理工具，作用于整體性的治理格局，使治理創(chuàng)新趨于系統(tǒng)性，容易操作，易于推廣［3］，體現(xiàn)著“相互影響，聯(lián)動提質”的內在邏輯。

（一）“三治結合”的基礎是自治的內生驅動力

自治是自行管理或自行處理，是人民當家作主的重要標志，重點解決治理的形式和治理的主體問題，屬于村（居）的范圍，是一種常態(tài)機制。自治為法治和德治提供主體動能，追求自然形成而非外力強構的秩序，“三治結合”的本體始終是自治［2］，基礎就在于自治的內生驅動力。

（二）“三治結合”的保障是法治的剛性約束力

法治是在黨的領導下按照法律法規(guī)管理國家事務，重點解決治理的依據和手段問題，屬于國家的范疇，是一種保障機制。然而，法治保障既來自于其所提供的基本社會秩序，也來自于對權力與權利的法治化約束［4］，各個治理主體必須依照法律規(guī)定行使權利履行義務，營造有序的治理環(huán)境。“三治結合”的保障正是法治的剛性約束力，但如果法治缺乏自我治理和道德基礎，最終也會變異為權術之治。

（三）“三治結合”的關鍵是德治的柔性影響力

德治是在法治框架下，以社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設為依托而進行的社會道德治理，重點解決治理主體思想精神層面的素質修養(yǎng)問題，屬于社會的范疇。在治理主體互動交流不足、治理環(huán)境面臨失信困境時，德治能彌補自治的不足，提供思想道德的引領和精神力量的支撐；在法律調節(jié)的可行性和實操性欠佳時，能提供解決問題的彈性空間和合作契機，是滋養(yǎng)自治環(huán)境、涵養(yǎng)法治精神的潛在資源和教化力量，“三治結合”的關鍵正是德治的柔性影響力。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”的現(xiàn)實困境

黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，“三治結合”上升為國家的制度安排，成為新時代推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要手段，但在實踐中仍然呈現(xiàn)出“三治結合”的內容偏廢、主體失位、張力互掣。

（一）“三治結合”的內容偏廢

我國“三治結合”呈現(xiàn)政府主導的行動邏輯和“抓重放輕”的行為特征，黨政部門通常以科層制的傳導體系和壓力型的考核體制推動政策的落地，自上而下地完成了政策與資源在基層的下放，但實施過程中存在執(zhí)行的偏差與效果的失準。不少地方的“三治”推進不平衡，只注重其中的某種治理方式，忽視其他的治理內容，“三治結合”形式分離、內容偏廢，存在一手軟一手硬的問題。

（二）“三治結合”的主體失位

“三治結合”的目標在于讓人民群眾在共建共治共享中享有美好生活，體現(xiàn)人民群眾的主體地位和能動價值，但人民群眾主體作用發(fā)揮受限，表現(xiàn)在自治、法治、德治的具體環(huán)節(jié)。首先，自治為“三治結合”提供了行動基礎，但基層群眾在自治中扮演被動的角色。如，以院壩會、夜話會等官民座談會為載體的常規(guī)化自治實踐方式，會議的內容、流程、時間甚至群眾問題表達的界線大多由干部掌控，呈現(xiàn)明顯的行政主導特征和照辦遵循的治理路徑，基層群眾僅是找到了一種非制度化的信息表達通道，并未在這種方式中成為真正意義上的自治主體，依然扮演著表面化參與、被動式應對的“他”治角色。其次，法治為“三治結合”提供了正式的行動依據，但基層群眾普遍學法用法的程度較低，無知違法、暴力抗法、維權失序的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。最后，德治為“三治結合”提供了非正式的行為標準，但未內化為基層群眾的自覺行為，已有的章程約定、文明積分、社會主義核心價值觀培育等常態(tài)化舉措主要采用口號式宣傳，缺乏對群眾訴求的主動關注和融入群眾生活的有效操作。

（三）“三治結合”的張力互掣

“三治結合”不是自治、法治、德治三者之間簡單地排列組合，而是三大元素的有機疊加［5］和積極互動；正向作用的彰顯有利于治理效能的提升，反之，治理方式的掣肘會增加集體行動的藩籬。一方面，一些基層干部出于政治和經濟利益的考慮，產生與市場主體、基層精英的利益“合謀”，在利己意識和自利動機的驅動下，以權代法、以權壓法，甚至逾越法治的底線，通過非法途徑獲取個人利益，損害群眾權益，破壞黨員干部在人民群眾心目中的形象；既影響了基層自治的秩序，又壓制了德治新風的萌芽。另一方面，不少基層群眾習慣和依賴于以地緣、人緣、親緣為中心的人際交往圈子和問題解決方式，遇到問題首先想到找熟人、拉關系、鬧事、上訪等非正常渠道，而不是通過法律途徑合理合法地表達訴求，這亦是法治意識薄弱、忽視法治作用的具體體現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”困境產生的主要原因

（一）主觀認識偏差

首先，一些基層干部在壓力型體制的考驗和晉升錦標賽的競爭環(huán)境下，基于時間、精力、任期等有限條件做出趨利性行動和策略性選擇，在短期內以某種治理方式為重點來展現(xiàn)治理成果、彰顯自身政績，而不是平衡地推進各項治理任務和促進“三治”的結合；認為投入多見效慢的治理活動收益可能在其他項目上顯現(xiàn)，或者在下一屆甚至更遠的任期中才能“收割”。其次，部分基層干部將鄉(xiāng)村治理的群眾參與和鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定秩序歸功于領導魅力及熟人社會固有的人情網絡維系，將鄉(xiāng)村治理運轉不暢、“三治結合”成效不佳歸咎于基層群眾的觀念落后和能力低下，這折射出這部分基層干部行政驅動的技術治理邏輯［6］以及主觀認識的偏差與誤區(qū)。最后，不少基層群眾文化素質偏低、思維模式固化，難以形成自治意識、法治思維和德治素養(yǎng)，認為鄉(xiāng)村治理是政府的工作職責，主動將自身排斥在治理活動之外，“干部干、群眾看”的現(xiàn)象普遍存在，這不僅是一種角色的錯位，而且會減弱“三治結合”的主體合力。

（二）主體關系異化

首先，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”中，政府、市場、社會、群眾等不同主體在權力掌控、資源占有、話語權把控方面存在明顯差距，政府處于優(yōu)勢地位，其他主體則處于相對弱勢和邊緣的位置?！叭谓Y合”的推進主要依靠政府的組織動員，基層群眾的主體性作用被忽視，表現(xiàn)出策略性地應對和選擇性地參與。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”中的一對重要主體，應然層面指導與協(xié)助的關系被實然層面領導與從屬的關系所替代，村委會的資源獲取、常規(guī)運轉以及成長支持表現(xiàn)出較強的政策依賴和行政依附，儼然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“準行政機構”，“行政屬性”超越了“自治屬性”，基層群眾性自治組織的自治功能失調，且與基層政府的關系異化。最后，基層政府越俎代庖的思維方式、包攬主導的行動邏輯以及權威下達的行為模式，極易導致公共權力的蔓延以及行政手段的過度使用，減弱其他主體參與鄉(xiāng)村治理的動力，分散了“三治結合”的合力，導致基層群眾主體失位、治理活動的拖延以及集體行動的遲緩。

（三）制度建設滯后

制度是所有社會成員都必須遵守的行為準則，有利于降低交易成本，為合作創(chuàng)造條件。制度的缺失容易增加不確定性和機會主義行為，也是導致“三治結合”運轉失靈、結果偏離的主要原因。由于主體參與制度、協(xié)同推進制度、考核評價制度、監(jiān)督問責制度等正式制度仍不健全，加劇了非理性因素對主體行為和治理關系的影響；加之鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)公約、行業(yè)章程等非正式制度缺乏對基層群眾的主動關切和符合實際需求的有效策略，未能充分發(fā)揮道德、風俗和文化的柔性教化作用，導致制度的規(guī)范效應、約束功能和保障作用弱化，隨之產生信任缺乏、排斥合作、策略妥協(xié)等消極行為，由此帶來的無序性和盲目性減弱了“三治結合”的作用。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”的推進路徑

（一）強化正確認識，糾偏失范行為

認識是行為的先導，是外在行為表現(xiàn)的內在影響因子，行為的轉變根源于認識的改變。一方面，糾正基層干部的主觀臆斷是行動轉變的根本前提?；鶎痈刹繉Α叭谓Y合”應當從認知基本的內容要義走向治理實踐的價值認同，在追求治理績效的基礎上更加注重治理價值的彰顯；并發(fā)揮“關鍵少數”的表率和帶動作用，通過強化政策宣傳、提高執(zhí)行能力等策略增強其他治理主體對治理要義的認知、對實踐活動的認可、對治理行動的認同。另一方面，激發(fā)基層群眾的參與動能，擴寬基層群眾反映意愿訴求、表達觀點意見的話語空間，讓群眾自身通過參與強化理性認識，形成治理共識和社會資本，促進集體行動的行為導向由工具理性逐漸向價值理性轉變。

（二）制定治理策略，激發(fā)理性行動

“三治結合”不是對政策設計中規(guī)定動作的僵硬執(zhí)行，也不以短期主義或政治成績?yōu)閷?，而是要在制定行動策略的基礎上，激發(fā)治理主體自覺自省的行為。

首先，加強基層黨組織建設，為“三治結合”提供政治保障。把黨的領導貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程、各環(huán)節(jié)，堅持以黨建引領鄉(xiāng)村治理，推動黨的建設與鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)二元互動和雙向嵌入，并建構治理主體對基層黨組織的信任與認同機制，維護黨在基層的領導權威。其次，堅持人民主體地位，為“三治結合”筑牢群眾根基。把人民至上作為根本立場，將人民群眾的能動作用和主體價值體現(xiàn)于共建共治的各個階段，彰顯于尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生的行動過程。最后，補齊治理方式的短板，為“三治結合”注入持續(xù)動力。把加強自治、法治、德治自身建設作為“三治結合”的推進策略和改進方向，將基層自治的管理、發(fā)展納入制度化軌道，逐漸形成由基層群眾自定自管、相互監(jiān)督的基層自治體系；通過學習測試、日常監(jiān)督倒逼基層干部注重系統(tǒng)學習，并結合基層實際通過“以案說法”“以歌唱法”“入戶講法”等生動方式讓法律法規(guī)走入尋常百姓家，引導基層群眾養(yǎng)成在法治軌道上主張權利、化解紛爭的習慣；以鄉(xiāng)風文明和文化建設為抓手強化文明道德傳承，深入開展移風易俗行動，推動形成正確的價值導向、規(guī)范的行為舉止、有益的文明風尚。

（三）運用現(xiàn)代科技，強化智治支撐

信息技術為各個組織之間的信息共享、協(xié)作共治和非等級溝通提供了有效手段，減少了治理主體面對面談判、協(xié)商、合作的交易費用，保障了公眾的知情權、監(jiān)督權和決策權。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”的有效推進應擴展大數據、云計算、物聯(lián)網等現(xiàn)代技術的運用場景，提升運行效率。一方面，創(chuàng)新“三治結合”的方式，加大對網絡平臺的運用，利用線上載體突破地域和時空的限制。另一方面，拓寬“三治結合”的云空間，建立線上組織、云上機構、在線系統(tǒng)，以智治的支撐進一步賦能“三治結合”，提高“三治結合”的覆蓋面、靈活性以及實操性。

（四）健全制度機制，提供行動保障

一方面，建立健全激勵與約束相結合的制度，抓住不同治理主體的激勵需求，制定有效的激勵措施。如，對于基層干部，可通過科學的評價體系以及合理的考核指標確定獎懲對象，讓有為者有位；對于基層群眾，可通過擴展生計空間、提高生活品質、擴寬發(fā)展渠道等方式實現(xiàn)有效激勵。同時，還應建立與激勵制度相適應的約束制度，明確權責義務、約束主體行為、細化行動清單。另一方面，完善“三治結合”的配套制度，建立健全主體參與制度、協(xié)同推進制度、資金支持制度、人才發(fā)展制度、考核評價制度、監(jiān)督問責制度等配套制度，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“三治結合”提供堅實的制度保障。