程波輝 葉金寶

一、研究背景與文獻綜述

中國式現(xiàn)代化需要中國式的公共治理。中國公共治理有效性具有自身的特點和優(yōu)勢，能夠支撐中國式現(xiàn)代化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

（一）研究背景

現(xiàn)代化是當今世界發(fā)展的主流和趨向，各國都在謀求現(xiàn)代化發(fā)展。由于現(xiàn)代化源于西方，當今世界的現(xiàn)代化標準日益“西方化”。歷史和實踐證明，現(xiàn)代化并沒有唯一的標準，需要依據(jù)各國國情加以探索和實現(xiàn)。黨的二十大報告作出了“中國式現(xiàn)代化為人類實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了新的選擇”的新論斷，這表明中國式現(xiàn)代化探索取得了巨大成效，業(yè)已成為一種實踐證明行之有效的現(xiàn)代化新范式。“在新中國成立特別是改革開放以來長期探索和實踐基礎上，經(jīng)過黨的十八大以來在理論和實踐上的創(chuàng)新突破，我們黨成功推進和拓展了中國式現(xiàn)代化?！雹佟陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。報告同時指出，堅持中國共產(chǎn)黨領導是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，并且是首要要求?！爸袊浆F(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化，中國共產(chǎn)黨領導是中國式現(xiàn)代化取得成功的根本政治保障，是中國式現(xiàn)代化最本質(zhì)的特征，也是區(qū)別于其他國家現(xiàn)代化最顯著的標志?！雹谕敉び眩骸吨袊浆F(xiàn)代化的本質(zhì)、內(nèi)涵及世界貢獻》，《人民論壇》2022年第17期。這就是說，推進中國式現(xiàn)代化必須以堅持中國共產(chǎn)黨的領導作為前提和基礎。

中國公共治理是中國式現(xiàn)代化的重要場域和支撐，顯然離不開中國共產(chǎn)黨的全面領導。從建黨百余年來的公共治理發(fā)展歷程來看，無論是社會治理歷程，還是社會政策發(fā)展和社會保障管理體制改革歷程，抑或是農(nóng)村土地制度改革歷程，或是公共管理學科建設歷程等，①張昱、滕明君：《建黨百年來中國社會治理范式的嬗變及啟示》，《社會建設》2021年第3期。都充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導。從歷史任務和目標導向看，建黨百年就是一段探尋現(xiàn)代國家治理和公共治理理論與實踐經(jīng)驗的歷程。②唐任伍、李楚翹：《建黨百年的公共管理：演進歷程、學科建設與發(fā)展前沿》，《經(jīng)濟與管理評論》2021年第2期。亦即，中國公共治理從理論到實踐，都是在中國共產(chǎn)黨領導下，各級政府與其他主體基于中國國情而進行的自主探索和包容性創(chuàng)新?！爸袊浆F(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！雹邸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。在這個探索和創(chuàng)新過程中，中國公共治理取得了許多重要的成效和經(jīng)驗，諸如“堅持黨的領導”“堅持以人民為中心”“堅持因地制宜、分類施策”“堅持市場化改革方向”“堅持公平與效率相統(tǒng)一”“堅持馬克思主義理論價值”“堅持結(jié)合實踐國情”等。④張?zhí)m、馮淑怡：《建黨百年農(nóng)村土地制度改革的基本歷程與歷史經(jīng)驗》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第12期。

據(jù)此，建黨百余年的發(fā)展歷程是探尋“中國式現(xiàn)代化視域下公共治理有效性”這個命題更為宏觀的背景。它有助于解構(gòu)中國式公共治理的特點和優(yōu)勢，構(gòu)建中國本土化的公共治理話語體系。

（二）文獻綜述

關于“中國式現(xiàn)代化”的理論研究。目前的文獻主要從內(nèi)涵、意義、演進、特征、優(yōu)勢等五個方面進行了有益探討。其一，中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵。從已有的研究成果來看，主要包括“四內(nèi)涵說”“五內(nèi)涵說”“七內(nèi)涵說”“十內(nèi)涵說”這四種主要觀點。⑤董芳芳、劉愛軍：《中國式現(xiàn)代化新道路內(nèi)涵辨正》，《學習與探索》2022年第7期?？梢钥闯?，這些研究大多與黨的二十大報告關于“中國式現(xiàn)代化的九方面本質(zhì)要求”的規(guī)定是比較一致的。其二，中國式現(xiàn)代化的意義。有學者認為，中國式現(xiàn)代化具有超越資本主義現(xiàn)代化的世界歷史意義。⑥張飛岸、肖楚鋒：《開創(chuàng)人類文明新形態(tài)：中國式現(xiàn)代化道路的三重內(nèi)涵》，《理論探討》2022年第5期?！爸袊浆F(xiàn)代化為世界發(fā)展和人類進步作出巨大貢獻，給世界上希望自主發(fā)展的民族提供了全新選擇，給國情相近、道路相通的國家提供了有益借鑒。”⑦汪亭友：《中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)、內(nèi)涵及世界貢獻》，《人民論壇》2022年第17期。其三，中國式現(xiàn)代化的演進?，F(xiàn)有研究大多認為，中國式現(xiàn)代化歷經(jīng)了“‘四個現(xiàn)代化’到‘中國式的四個現(xiàn)代化’再到‘中國式現(xiàn)代化’的理論演進”。⑧唐亞林、周昊：《走自己的路：中國式現(xiàn)代化的理論演進、路徑選擇與價值追求》，《理論探討》2022年第5期?；蛘呔唧w為“從‘被動的現(xiàn)代化’到‘主動的現(xiàn)代化’的‘中國的現(xiàn)代化’探索階段，中華人民共和國成立后明確提出的‘四個現(xiàn)代化’探索階段，改革開放后正式確立的‘小康社會’發(fā)展階段和新時代‘全面建設社會主義現(xiàn)代化國家’新發(fā)展階段”⑨張占斌、王海燕等：《中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略階段、文明形態(tài)和時代意義》，《當代世界與社會主義》2022年第4期。等四個發(fā)展階段。其四，中國式現(xiàn)代化的特征。研究者普遍認為，中國式現(xiàn)代化既具有現(xiàn)代化的一般特點，又具有中國式的特殊之處，微觀層面具體表現(xiàn)為世界性、主動性、全面性、協(xié)調(diào)性等特征；⑩張占斌、王學凱：《中國式現(xiàn)代化：特征、優(yōu)勢、難點及對策》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第6期。宏觀層面表現(xiàn)為“經(jīng)歷了長期探索和實踐，實現(xiàn)覆蓋規(guī)模巨大的現(xiàn)代化發(fā)展，始終堅持社會主義道路，堅持獨立自主的和平發(fā)展道路，扎實推進共同富?！?。?劉勇、章釗銘：《中國式現(xiàn)代化的特點、優(yōu)勢及進路》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第6期。這些研究與黨的二十大報告關于中國式現(xiàn)代化的“五個特色”的闡述是基本吻合的。其五，中國式現(xiàn)代化的優(yōu)勢。有學者認為，“中國式現(xiàn)代化具有西方式現(xiàn)代化不具備的四大優(yōu)勢：科學理論的指導、先進政黨的領導、人民至上的邏輯和順應發(fā)展規(guī)律?！?劉勇、章釗銘：《中國式現(xiàn)代化的特點、優(yōu)勢及進路》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第6期。或者概括為“根本優(yōu)勢在于堅持黨的領導，理論優(yōu)勢在于堅持馬克思主義理論的指導地位，制度優(yōu)勢在于堅持社會主義制度，物質(zhì)優(yōu)勢在于堅持以經(jīng)濟建設為中心?！?張占斌、王學凱：《中國式現(xiàn)代化：特征、優(yōu)勢、難點及對策》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第6期。

關于公共治理有效性的理論研究。公共治理有效性問題是一個歷久彌新的理論命題。就全球范圍的國家而言，“為什么即使政府的憲法功能相同，而國家的發(fā)展狀況卻不相同？”①陳文申：《政府有效性：理論涵義與現(xiàn)實途徑》，《北京行政學院學報》2000年第3期。這其實就是一個關于公共治理有效性的問題。關于公共治理有效性的相關文獻主要包括以下四個方面的研究。其一，關于公共治理有效性的必要性。世界銀行于1997年發(fā)布報告指出：“沒有一個有效的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。”②世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告——變革世界中的政府》，蔡秋生等譯，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997年，第3頁。美國學者亨廷頓也指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于政府的有效性?！雹踇美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第 1頁。國內(nèi)學者亦指出，在國與國之間可視的巨大的經(jīng)濟發(fā)展水準反差現(xiàn)象的背后，潛在的決定因素是政府的有效性。④陳文申：《政府有效性：理論涵義與現(xiàn)實途徑》，《北京行政學院學報》2000年第3期。其二，關于公共治理有效性的內(nèi)涵。從政府行為與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系角度，有學者認為公共治理有效性直接與政府能力、效率和效果相關聯(lián)，是政府的政策預期（主觀）與政策結(jié)果（客觀）相統(tǒng)一的過程。⑤陳文申：《政府有效性：理論涵義與現(xiàn)實途徑》，《北京行政學院學報》2000年第3期。從政府效率和效能的角度，有學者認為公共治理有效性的界定應是質(zhì)的規(guī)定性和量的規(guī)定性的統(tǒng)一。⑥肖建華：《政府有效性與公共政策合理化探析》，《甘肅行政學院學報》2003年第3期。還有學者從政府行為效果的角度來認識公共治理有效性，認為公共治理有效性就是指政府行為能夠達到期望的結(jié)果。如李普塞特認為，“有效性是指實際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團的大商業(yè)或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度?！雹遊美]李普塞特：《政治人：政治的社會基礎》，劉鋼敏、聶蓉譯，北京：商務印書館，1993年，第53頁。林尚立提出，公共治理（政治）有效性是公共治理（政治）體系是否能夠為經(jīng)濟與社會發(fā)展創(chuàng)造條件。⑧林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報（社會科學版）》2009年第2期。從政府職能及社會發(fā)展的角度，有學者認為，公共治理有效性體現(xiàn)的是政府活動對社會發(fā)展的總體功能，它是一個價值與事實相統(tǒng)一的綜合性范疇。⑨楚德江：《政府有效性：社會發(fā)展的動力源泉》，《行政論壇》2010年第5期。其三，關于公共治理有效性的特征及標準。有學者認為，公共治理有效性的特征主要包括注重建設、科學務實、公平施政、戰(zhàn)略思考、積極行動、因地制宜、注重合作等。⑩楚德江：《論我國有效政府模式的構(gòu)建》，《“中國特色社會主義行政管理體制”研討會暨中國行政管理學會第20屆年會論文集》， 2010年，第660-672頁。有學者對鄧小平的公共治理有效性的標準進行了梳理和分析，認為政府的有限性、民主性、法治（制）性、分權(quán)性、學習性、服務性等是其主要標準。?張華：《論鄧小平對實現(xiàn)政府有效性的邏輯思考》，《安徽大學學報（哲學社會科學版）》2007年第1期。其四，關于公共治理有效性的實現(xiàn)路徑。從社會變革的角度，有學者認為，公共治理有效性的實現(xiàn)路徑主要包括合理確定政府的職能和角色、全面提升政府素質(zhì)、切實提高政府的運轉(zhuǎn)效能、努力建設公平和富有凝聚力的政府以及不斷提高政府的適應能力。?楚德江：《中國社會變革進程中的政府有效性論綱》，《社會科學》2010年第1期?；谖幕诤系囊暯牵袑W者認為，提高公共治理的有效性，需要了解政策制定者—政策執(zhí)行者—政策目標群體互依三角各自的文化社會角色。?胡平、汪日紅：《公共管理有效性的文化融合機制》，《中國行政管理》2017年第3期。

二、中國公共治理有效性：一個理論框架

基于前文的綜述，學者們對公共治理有效性內(nèi)涵的研究主要圍繞效率、效能、效果、能力、政績、偏好、發(fā)展條件或環(huán)境、公眾滿意度、價值互動等公共價值標準或取向進行闡釋，核心探討的是作為公共價值客體的政府，其行政活動滿足公共價值主體即公眾需求的程度。顯然，上述公共價值標準或取向是彰顯中國式現(xiàn)代化尤其是公共治理有效性的重要維度，屬于“現(xiàn)代化”的范疇。但也可以看到，既有的研究主要聚焦于“有效性”的內(nèi)涵解析，而對“公共治理”的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)及其與“有效性”的關系框架缺乏深入探討。也就是說，“公共治理”領域的有效性的獨特內(nèi)涵如何體現(xiàn)？并且如何與“中國式現(xiàn)代化”相銜接？這些問題仍有待深入探討。從系統(tǒng)論角度來看，公共治理一般由治理目標、治理主體、治理規(guī)則、治理手段、治理（制度）環(huán)境五個基本要素構(gòu)成。相應地，包括治理目標現(xiàn)代化、治理主體現(xiàn)代化、治理規(guī)則現(xiàn)代化、治理手段現(xiàn)代化、治理制度現(xiàn)代化。公共治理有效性是中國式現(xiàn)代化的重要彰顯和保障條件，其實質(zhì)就是通過對上述“治理五要素”的有效性推進，提升公共治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。目標在整個公共治理活動中具有引領作用，突出體現(xiàn)為公共治理的價值取向和理念的塑造，其有效性與否直接決定公共治理及其現(xiàn)代化的成敗。組織是公共治理得以運轉(zhuǎn)不可忽缺的要素，突出體現(xiàn)為央地關系、府際關系的構(gòu)造，組織運行的有效性對公共治理及其現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)具有重要影響。供給的有效性是公共治理的核心訴求，突出體現(xiàn)為公共政策的有效制定與供給。手段的有效性是公共治理有效運作的關鍵保障，突出體現(xiàn)為治理方式和手段的創(chuàng)新。供給有效性、手段的有效性是彰顯公共治理績效及現(xiàn)代化發(fā)展的兩個重要方面。制度是公共治理得以運行的基礎保障，突出體現(xiàn)為權(quán)力的架構(gòu)及其運行體系，其有效性與否對公共治理及其現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)具有根本性影響。

鑒于此，結(jié)合前文有關建黨百余年來的中國公共治理成效和經(jīng)驗、中國式現(xiàn)代化的理論研究以及公共治理有效性的相關文獻綜述，本文認為，中國式現(xiàn)代化視域下的公共治理有效性具有以下五個方面的特點和優(yōu)勢。

其一，中國公共治理之所以有效，前提在于治理目標的有效性，確立了以人民為中心的治理價值取向。價值取向?qū)τ诠仓卫砭哂袥Q定性的影響，“以人民為中心”是中國公共治理長期以來所堅持“人民性”宗旨的繼承與發(fā)展、自覺與明確，并逐漸成為中國公共治理的核心價值取向。①燕繼榮、朱春昊：《中國公共政策的調(diào)適——兼論“以人民為中心”的價值取向及其實踐》，《治理研究》2021年第5期。從目標有效性的角度來看，以人民為中心的價值取向，就是指公共治理始終體現(xiàn)“以人民為中心”的思想價值，公共治理不僅依靠人民，更加服務人民；以保障和實現(xiàn)人民管理公共事務的權(quán)利以及改善和實現(xiàn)民生福祉、共同富裕等共同體價值作為宗旨和目標。②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日第1版。核心是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，“不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民?！雹邸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。

其二，中國公共治理之所以有效，基礎在于組織的有效性，發(fā)揮了中央與地方兩個積極性，它是協(xié)調(diào)央地關系、改善治理結(jié)構(gòu)的一種有效制度安排。從組織有效性的角度來看，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，就是指在公共治理過程中，既要樹立黨中央權(quán)威、確保中央重大決策部署不折不扣落到實處，加強中央政府對宏觀事務的管理；又要遵從地方的特色、經(jīng)驗和首創(chuàng)精神，賦予地方更多的公共事務管理的自主權(quán)。理解發(fā)揮中央與地方兩個積極性的內(nèi)涵，并把這種制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理或管理效能，關鍵是把握四個原則，即堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導、堅持全國一盤棋、尊重地方尤其是基層首創(chuàng)精神、強化法治保障。④樓陽生：《健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制》，《人民日報》2019年12月5日第9版。

其三，中國公共治理之所以有效，核心在于政策供給的有效性，突出改革試點與政策靈活性。從治理對象的角度來看，囿于區(qū)域的差異性、環(huán)境的不確定性以及政策本身的復雜性，突出改革試點與政策靈活性成為公共治理尤其是公共政策供給有效性的必要條件。所謂改革試點，就是指公共治理改革按照“先試點再推廣”的規(guī)律和模式，對改革事項和改革地域進行全過程的協(xié)調(diào)與控制，做到頂層設計與漸進改革相結(jié)合，避免激進改革帶來的陣痛和失敗，降低改革的成本和風險。所謂政策靈活性，就是堅持公共政策的制定、供給、評價等活動與實際相結(jié)合，注重區(qū)域差異和主體功能區(qū)的不同，做到統(tǒng)籌施策，精準供給，科學評價?？傊?，強化改革前期試點，突出政策示范效應，注重政策靈活性，這一獨具中國特色的政策供給機制是中國公共治理有效性的重要保證。

其四，中國公共治理之所以有效，關鍵在于手段的有效性，注重基層治理。治國安邦，重在基層。公共治理的有效性很大程度上體現(xiàn)在基層，國家的公共政策能否真正執(zhí)行與落實，關鍵要看基層。只有抓好基層工作、打好治理基礎，切實推動基層治理和公共服務重心下移，才能真正實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。因此，基層是中國公共治理的基礎和重要支撐。注重基層治理，核心要義在于健全黨建引領的“三治融合”的基層治理體系和政府主導、社會協(xié)同、居民自治良性互動的社會治理體系。①《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日第1版。

其五，中國公共治理之所以有效，根本在于制度的有效性，強化政治領導的權(quán)威。執(zhí)政黨在中國公共治理中具有重要的地位和作用，以執(zhí)政黨為中心的政治架構(gòu)及領導權(quán)威是公共治理得以有效運行的根本保證和制度基礎。在我國政治架構(gòu)中，黨及黨委與政府（公共治理）的關系體現(xiàn)了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。從制度有效性的角度來看，強化政治領導的權(quán)威，就是指公共治理的架構(gòu)和實踐始終堅持和體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領導的政治制度安排，彰顯執(zhí)政黨的領導權(quán)威，實現(xiàn)黨的全面領導與公共治理活動的有機統(tǒng)一，使黨牢牢掌握公共治理領域意識形態(tài)工作領導權(quán)。

三、中國公共治理有效性：一種規(guī)范性證成

以中國式現(xiàn)代化為觀照，中國公共治理有效性的理論框架是否成立和有效，需要加以驗證。本文擬從歷史與比較的角度，對中國公共治理的有效性加以解構(gòu)，據(jù)此作為一種規(guī)范性證成。

（一）堅持以人民為中心的價值取向：中國公共治理的目標有效性

從歷史的角度來看，早在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就把公共治理理念確立為以人民為中心，并持之以恒?！爸袊伯a(chǎn)黨的百年歷史是始終堅持以人民為中心、團結(jié)帶領人民不斷實現(xiàn)對美好生活向往的奮斗史?！雹诹簜ボ?、劉書婷：《建黨百年以人民為中心發(fā)展思想的歷史演進與經(jīng)驗啟示》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2021年第4期。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中所闡發(fā)的“人民公仆”思想和“三三制”政權(quán)建設實踐就是以人民為中心的重要體現(xiàn)。中華人民共和國成立初期開始的經(jīng)濟建設，“人民共江山，分田分地忙”的公共治理理念，在短期內(nèi)有力解決了人民的溫飽問題。改革開放初期，鄧小平的“領導就是服務”的思想、社會主義本質(zhì)的理論，以及農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，都是對以人民為中心理念與時俱進的完善。③何翔舟：《公共治理邊際模型及以人民為中心理念驗證》，《學術月刊》2020 年第12期。進入新時代以來，公共治理“以人民為中心”的理念不斷強化?！皥猿秩嗣裰黧w地位”“立黨為公、執(zhí)政為民”“江山就是人民、人民就是江山”“共同富裕道路”等蘊含“以人民為中心”的思想理念在歷次黨代會和政府工作報告中都鮮明地得以體現(xiàn)。實踐中，通過堅持以人民為中心的公共治理理念，一系列重大的公共治理問題得以迎刃而解。諸如每年完成就業(yè)目標1000萬人、要讓每個人有獲得感、居民收入的增長不低于GDP增長、每年減少貧困人口1000萬等。尤其是在這次新冠肺炎疫情防控中，始終以全體人民福祉為宗旨，“通過在全國各省市自治區(qū)選出最優(yōu)秀的醫(yī)護力量、籌集最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療設備，舉全國之力保護中國人民的生命權(quán)，打贏突如其來的疫情防控阻擊戰(zhàn)”。④韓維正：《體會“人民至上”的真味》，《人民日報海外版》2020年5月23日第7版。黨的二十大報告指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！雹荨陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，“以人民為中心”的價值取向之所以構(gòu)成中國公共治理的目標有效性，就在于“以人民為中心”的理念所形塑的中國公共治理具有超越其他社會公共治理的制度優(yōu)勢。追根溯源在于以人民為主人和主體的社會主義制度具有其他社會制度不可比擬的優(yōu)勢。①包心鑒：《以制度現(xiàn)代化推進國家治理現(xiàn)代化》，《中共福建省委黨校學報》2014年第1期。在西方公共治理中，無論是新公共管理思想，還是治理理論，抑或是新公共服務理論，公共治理從根本上是“以政府或統(tǒng)治者為中心”，是顛倒的“公仆”關系，即政府是公，人民是仆。實踐中，應對公共治理問題都是站在政府和統(tǒng)治者的立場，維護其自身的利益。如在全球新冠疫情爆發(fā)早期，一些西方政黨和國家領導為了經(jīng)濟績效和獲得連任，往往對疫情防控采取不作為的態(tài)度，置人民的利益于不顧。相反，中國政府始終堅持“以人民為中心”的公共治理理念，“堅持人民至上、生命至上，堅持動態(tài)清零不動搖，開展抗擊疫情人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，最大限度保護了人民生命安全和身體健康，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展取得重大積極成果”。②《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。

（二）發(fā)揮中央與地方兩個積極性：中國公共治理的組織有效性

從歷史的角度來看，在中國共產(chǎn)黨的領導下，堅持發(fā)揮“兩個積極性”始終貫徹于公共治理的全過程。1956年，毛澤東從新中國的國情出發(fā)首次提出并系統(tǒng)闡述了“中央和地方兩個積極性”，指出“兩個積極性比只有一個積極性好”“應當給地方更多的獨立性”。改革開放以后，歷屆國家領導人對發(fā)揮“兩個積極性”都給予了足夠重視，并進行了深入探究。鄧小平強調(diào)，調(diào)動積極性，最主要的是權(quán)力下放，發(fā)揮基層廠礦的積極性。江澤民運用唯物辯證法對全局利益與局部利益、權(quán)力集中與權(quán)力下放的關系進行了系統(tǒng)論述。胡錦濤指出，統(tǒng)籌中央和地方關系，核心是統(tǒng)籌好個人與集體、局部與整體、當前與長遠三者的利益關系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對發(fā)揮“兩個積極性”作出了進一步要求和部署，強調(diào)指出，發(fā)揮“兩個積極性”，關鍵是“構(gòu)建從中央到地方各級機構(gòu)運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。③《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_527 0704.htm，2018年3月4日。實踐中，無論是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，還是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，抑或是深化國資國企改革、黨和國家機構(gòu)改革等，都充分體現(xiàn)了發(fā)揮“兩個積極性”的基本要求。④樓陽生：《健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制》，《人民日報》2019年12月5日第9版。同樣，以“一國兩制”“支持香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題。發(fā)揮香港、澳門優(yōu)勢和特點……推進粵港澳大灣區(qū)建設，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局”，⑤《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。也是發(fā)揮“兩個積極性”的重要體現(xiàn)。

從比較的角度來看，發(fā)揮中央與地方兩個積極性之所以構(gòu)成中國公共治理的組織有效性，就在于它整合了集權(quán)制與分權(quán)制的各自優(yōu)點，使中國公共治理體制相比于西方國家更具優(yōu)勢。在西方國家公共治理中，囿于國家結(jié)構(gòu)的分權(quán)制衡的組織屬性，如聯(lián)邦制，公共治理往往效率不高?！奥?lián)邦制強調(diào)各州憑借‘主權(quán)’身份采取行動的權(quán)力，是美國政府和社會運轉(zhuǎn)的核心?！雹轠美] Dan Guttman、樊文雪：《新冠肺炎疫情時期美國的公共管理與公共政策：媒體與公共政策學習》，《復旦公共行政評論》2021年第1期?！胺謾?quán)制衡是資產(chǎn)階級設立不同的國家機構(gòu)為自己階級利益服務的原則?！雹咄跗舟荆骸墩螌W基礎》，北京：北京大學出版社，2005年，第189頁。新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，美國未能有力遏制疫情蔓延，與美國政府應對疫情的決策機制及其困境有著密不可分的關系。突出體現(xiàn)為三個方面的決策困境：權(quán)力分散的聯(lián)邦制使得疫情決策難以全國統(tǒng)一化；分權(quán)制衡的權(quán)力約束機制使得疫情決策難以迅速做出；高度制衡的雙重分權(quán)政治架構(gòu)使得決策機制難以有效、迅速運轉(zhuǎn)。⑧劉力達：《美國政府應對新冠肺炎疫情的決策機制及其困境》，《美國研究》2021年第1期。相反，中國應對疫情防控就明顯發(fā)揮了“兩個積極性”的組織優(yōu)勢，既尊重地方的防控經(jīng)驗，又堅持中央的統(tǒng)一部署，兩者相輔相成，共同發(fā)揮作用。

（三）突出改革試點與政策靈活性：中國公共治理政策供給有效性

從歷史的角度來看，突出改革試點與政策靈活性的理論和實踐在中國早已有之。鄧小平的“摸著石頭過河”思想，改革開放初期的經(jīng)濟特區(qū)的設立，20世紀90年代浦東新區(qū)開發(fā)，以及進入新世紀的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略，還有紀檢監(jiān)察體制改革等，都是突出改革試點與政策靈活性的重要體現(xiàn)。全面深化改革目標確立以后，中國公共治理的改革試點與政策靈活性的步伐明顯加快，區(qū)域性的發(fā)展政策如雨后春筍般的出現(xiàn)。肇始于“多證合一”“證照分離”的商事制度改革試點，直接推動了“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化工作不斷深化。自2013年上海設立首個自貿(mào)試驗區(qū)以來，“經(jīng)過8年的探索實踐，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設在制度創(chuàng)新探索、試點經(jīng)驗推廣、經(jīng)濟輻射帶動、助推國家戰(zhàn)略等方面取得了顯著成效?！雹賱詫帲骸峨p循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的思路與路徑選擇》，《理論學刊》2021年第5期。為了進一步發(fā)揮深圳作為中國改革開放的示范效應，在慶祝深圳特區(qū)成立40周年之際，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》。2021年發(fā)布的“十四五規(guī)劃綱要”更是從宏觀和全局的角度對未來五年中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進行了部署，包括深入推進西部大開發(fā)、率先發(fā)展東部地區(qū)、支持特殊類型地區(qū)加快發(fā)展等具體部署。②《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，《人民日報》2021年3月13日第1版。2021年11月，國務院部署在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點；還有9個城市被列入數(shù)字城市向智慧城市升級試點。黨的二十大報告指出，“以國家戰(zhàn)略需求為導向，集聚力量進行原創(chuàng)性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)。加快實施一批具有戰(zhàn)略性全局性前瞻性的國家重大科技項目，增強自主創(chuàng)新能力?！雹邸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，突出改革試點與政策靈活性之所以構(gòu)成中國公共治理的供給有效性，就在于它整合了漸進性改革與頂層設計的各自優(yōu)點，避免了地方主義和利益集團的挾持和控制，從而使中國公共政策體系與治理機制相比于西方國家具有優(yōu)越性。在西方國家公共治理中，囿于階層利益、集團政治和地方本位主義的干預與控制，公共治理與公共政策的改革創(chuàng)新難以取得實效。公共政策的問題，“從根本上講就是決策者所安排的公共資源配置制度及其管理機制在既定管理半徑范圍內(nèi)向部分群體、階層傾斜的問題?！雹芎蜗柚郏骸豆仓卫磉呺H模型及以人民為中心理念驗證》，《學術月刊》2020年第12期。利益集團對公共政策的影響存在顯而易見的弊端，比如不利于弱勢群體對政策制定產(chǎn)生影響，被狹隘的集團利益左右的政策導致公共利益受損，政府政策制定過程發(fā)生阻塞，容易造成政治腐敗等。⑤[美]諾曼·杰·奧恩斯坦、雪莉·埃爾德：《利益集團、院外活動和政策制訂》，潘同文譯，北京：世界知識出版社，1981年，第102-105頁。以美國槍支管控政策為例，利益集團對其影響很大，利益集團的參與和控制是導致美國槍擊事件頻發(fā)、槍支管控政策失敗的重要原因。⑥趙新峰、蔡天健：《美國公共政策制定過程中利益集團的行動邏輯——以全美步槍協(xié)會（NRA）為例》，《行政管理改革》2019年第5期。相反，中國因為有民主集中制的制度優(yōu)勢，政府堅持頂層設計與改革試點相結(jié)合，科學施策，精準供給，才使中國公共治理與公共政策避免了西方國家種種弊端并取得成效。比如在新冠肺炎疫情防控中，得益于在中低端醫(yī)療產(chǎn)業(yè)鏈上的供給有效性，使得中國“在抗疫過程中所展現(xiàn)的政府有效性更進一步放大了中國在維護全球公共安全領域的短期領先地位。”⑦蔣沁志、吳維旭等：《新冠肺炎疫情時期中美在全球衛(wèi)生安全中的權(quán)力變更》，《當代亞太》2021年第3期。

（四）注重基層治理：中國公共治理的手段有效性

從歷史的角度來看，注重基層治理一直是黨和國家的重要方針政策，構(gòu)成中國公共治理的手段有效性。新民主主義革命時期，毛澤東的《湖南農(nóng)民運動考察報告》、“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”思想以及南泥灣大生產(chǎn)運動等都具有深刻的基層治理蘊含。中華人民共和國成立初期，雖然沿用了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟模式搞合作化大生產(chǎn)，基層治理主要以行政管治為主，但也有城鄉(xiāng)居民廣泛參與。黨的十一屆三中全會以后，基層治理不斷推進。1983年中共中央和國務院的 35 號文件規(guī)定：“政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織。”①鄧大才：《邁向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期?！半S著工業(yè)化、城市化的發(fā)展與農(nóng)村人口的流動，在一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)或者人口流動比較大的地區(qū)，基層治理開始打破以村莊為單元的整合性自治，邁向多元性自治?！雹卩嚧蟛牛骸哆~向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期。改革開放40多年來，基層治理日益受到重視，基層社會治理領域呈現(xiàn)出創(chuàng)新源頭多元化特征。“黨建、社區(qū)、社會組織、村居工作等各個領域在創(chuàng)新實踐中‘多點開花’。”③馮猛：《地方政府創(chuàng)新何以持續(xù)?——以浦東新區(qū)基層社會治理變遷為線索》，《中國行政管理》2019年第7期。尤其是黨的十八大以來，基層治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，如“接訴即辦”的北京經(jīng)驗、“三社聯(lián)動”治理模式、黨建引領基層治理等。黨的二十大報告指出，“完善基層直接民主制度體系和工作體系……拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)。”④《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，注重基層治理之所以構(gòu)成中國公共治理的手段有效性，就在于它整合了自治體制與科層制的各自優(yōu)點，避免了治理的碎片化和單一化的管治弊端，從而使中國基層治理機制相比于西方國家具有優(yōu)越性。在西方國家基層治理中，無論是美國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，還是日本的“多功能治理”，⑤鄧大才：《邁向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期。都無法避免走向治理碎片化的窠臼。究其根源之一，就是政治統(tǒng)合社會（社區(qū)）的能力和權(quán)威嚴重不足。作為政治統(tǒng)合的重要主體，中國的政黨整合社會不同于西方，西方政黨領導下的社區(qū)服務于政黨的政治利益、政治競選，服從于“選舉政治”的需要。在中國，“中國共產(chǎn)黨基于不同時期治理目標的轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟社會條件的變化，以非凡的治國謀略主動作為，推動了基層治理制度的有效變遷，超越了西方政黨和治理現(xiàn)代化的預設理論?！雹蘩畲焊?、羅家為：《從動員到統(tǒng)合：中國共產(chǎn)黨百年基層治理的回顧與前瞻》，《管理世界》2021年第10期。以美國為代表的西方國家基層治理是典型的“基于社區(qū)的治理（governance based community）”模式，即政府將權(quán)力賦予基層社區(qū)組織，以專業(yè)化賦權(quán)為原則。⑦陳輝：《中美城市基層治理的比較研究——以南京與芝加哥為例》，《學術界》2015年第4期。該模式盡管能充分發(fā)揮不同社會主體的積極性與創(chuàng)造性，但缺點是不同主體間缺乏有效協(xié)調(diào)和溝通，卡特里娜颶風就有力證明這種碎片化的政府回應往往是無效的。⑧[美]戴維·R·摩根、羅伯特·E·英格蘭、約翰·P·佩利賽羅：《城市管理學：美國視角》第6版，楊宏山、陳建國譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第309頁。顯然，作為城市化晚發(fā)外生型國家，中國的基層治理模式的特點可概括為“國家主導、政府向下延伸、層級治理結(jié)構(gòu)、行政吸納政治”，明顯具有比較優(yōu)勢，它有助于提升政府對城市社區(qū)公共服務供給的效率以及整體性公共產(chǎn)品的提供。⑨陳輝：《中美城市基層治理的比較研究——以南京與芝加哥為例》，《學術界》2015年第4期。

（五）強化政治領導的權(quán)威：中國公共治理的制度有效性

從歷史的角度來看，集中統(tǒng)一的政治領導一直是中國革命、建設和改革取得勝利的根本保證?！叭秊掣木帯彼帷爸Р拷ㄔ谶B上”、政府作為公共治理主體的產(chǎn)生“必須由名副其實的工農(nóng)兵代表會選舉組成，而不是一哄而集的群眾會”、⑩《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第72-73頁。三年恢復國民經(jīng)濟的任務和“不要四面出擊”的戰(zhàn)略方針以及人民公社、單位制的建立等內(nèi)含公共治理活動的制度安排都十分強調(diào)政治領導的權(quán)威，革命黨、執(zhí)政黨在其中發(fā)揮了核心作用，有力引導和促進了公共治理目標和任務的實現(xiàn)。改革開放以后，政治領導的權(quán)威作用不斷顯現(xiàn)，如1998年抗洪救災、2003年“非典”防控、2008年抗震救災等充分展示了集中統(tǒng)一領導的政治權(quán)威的效能。進入新時代以來，中國公共治理改革取得的成效很大程度上就得益于堅持和加強黨的全面領導，強化政治領導的權(quán)威。2018年的機構(gòu)改革首次提出“統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革”，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實處，使長期以來的“九龍治水”頑疾、精簡—膨脹循環(huán)怪圈等問題得以有效解決。黨的二十大報告明確指出，“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系……確保全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致”。①《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，強化政治領導的權(quán)威之所以構(gòu)成中國公共治理的制度有效性，就在于它具有西方國家公共治理無可比擬的制度優(yōu)勢。在西方公共治理中，囿于兩黨制、多黨制的掣肘以及議會制、三權(quán)分立的固有局限，如各自為政、政令不一、相互推諉責任的問題，政治領導的權(quán)威難以確立，公共事務管理呈現(xiàn)碎片化、去中心化的樣態(tài)，甚至是一盤散沙。2020年全球新冠肺炎疫情爆發(fā)時，以美國為代表的西方國家曾一度失控，疫情急劇擴散，重要的原因之一就在于權(quán)力分散的政治體制、軟弱渙散的政黨制度、權(quán)威不足的政治領導在疫情防控中各行其是，互補失調(diào)，致使疫情防控收效不大。相反，中國在疫情爆發(fā)不到兩個月的時間就基本控制了疫情的蔓延，中國具有政治領導的權(quán)威，尤其是集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和“舉國體制”發(fā)揮了重要作用?！霸邳h中央集中統(tǒng)一領導下……國務院聯(lián)防聯(lián)控機制加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各級黨委和政府積極作為，同時間賽跑，與病魔較量，形成了抗擊疫情的強大合力?！雹诒緢笤u論員：《集中統(tǒng)一 依法有序》，《人民日報》2020年4月28日第2版。

四、結(jié)語

研究中國式現(xiàn)代化視域下公共治理的有效性，是探尋中國公共治理密碼的重要路徑。鑒于當前以西方為主流的國際公共治理理論日漸式微，難以解釋包括中國在內(nèi)的新型經(jīng)濟體國家的公共治理實踐，從中國式現(xiàn)代化的角度對中國公共治理有效性加以系統(tǒng)梳理和分析，對于破除對西方公共治理理論的依賴及盲目崇拜，構(gòu)建具有中國特色的公共治理話語體系具有重要的推動作用。中國公共治理的比較優(yōu)勢具備自身的條件和環(huán)境，如獨特的黨政關系和政治文化、“大一統(tǒng)”的治理屬性及其遺產(chǎn)等，這些是西方社會所不具備的。也正是在這個意義上，中國式現(xiàn)代化視域下的公共治理可視為一種治理新范式。顯然，這種新范式既需要加以堅持，更需要不斷地完善。如現(xiàn)實治理中某些地方和某些領域所發(fā)生的過度行政化、習慣“一刀切”、運動式治理的路徑依賴、不必要的過高的治理成本等問題和不良傾向，就亟須加以改進和矯正，不能解決這類問題，就會嚴重影響和制約中國式公共治理在理論上和制度上的有效性的充分發(fā)揮。

本文的學術貢獻在于：一方面從一般的治理結(jié)構(gòu)要素出發(fā)，構(gòu)建了一個可適的公共治理有效性的理論框架，旨在提供一種縱向可以追溯、橫向可以比較的分析模型；另一方面，以中國式現(xiàn)代化為視域，對中國公共治理有效性的目標、組織、規(guī)則、手段、制度等進行了整體觀照和系統(tǒng)闡述，為進一步推動中國公共治理的實踐進程提供了理論指導和現(xiàn)實參考。當然，本文也存在一定的研究不足，例如，用于驗證中國公共治理有效性的理論框架的數(shù)據(jù)主要是定性材料，缺乏可量化的實證數(shù)據(jù)，致使這種驗證比較主觀，可信度有待提高，期待后續(xù)的研究通過搜集客觀的數(shù)據(jù)，對中國式現(xiàn)代化視域下的公共治理有效性這一重大問題進行更加持續(xù)的研究。