何 平 傅競(jìng)馳

長(zhǎng)期以來(lái)，在農(nóng)戶普遍缺乏抵押品的背景下，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融市場(chǎng)缺乏多樣性，金融服務(wù)供給不足。2006年12月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出在四川、湖北等6?。▍^(qū)）的農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行立足農(nóng)村地區(qū)，服務(wù)于“支農(nóng)支小”的戰(zhàn)略定位，采用靈活的制度設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)開(kāi)展模式，對(duì)于完善農(nóng)村金融服務(wù)體系、提高縣域普惠金融水平、解決農(nóng)村地區(qū)“融資難”的問(wèn)題具有重要意義。截至2021年底，中國(guó)村鎮(zhèn)銀行已達(dá)1651家，約占全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的36%。

村鎮(zhèn)銀行在曲折中發(fā)展，2022年4月，河南省村鎮(zhèn)銀行實(shí)際控制人違法行為導(dǎo)致儲(chǔ)戶無(wú)法取款的巨額暴雷事件，不僅嚴(yán)重沖擊了儲(chǔ)戶對(duì)村鎮(zhèn)銀行體系的信心和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，也給村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)行監(jiān)管體系帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。2015年我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立，理應(yīng)為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展提供更好的制度保障。從該事件目前的應(yīng)對(duì)措施來(lái)看，尚未從銀行監(jiān)管和存款保險(xiǎn)介入的視角進(jìn)行處置。本文試從河南村鎮(zhèn)銀行事件出發(fā)，探討村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)困境的成因、本次事件處置方案的選擇，并在達(dá)成介入條件的情形下，基于演化博弈模型，從制度視角探討未來(lái)存款保險(xiǎn)制度介入的機(jī)制及監(jiān)管優(yōu)化的可能方向。

一、違規(guī)經(jīng)營(yíng)的制度根源與河南村鎮(zhèn)銀行事件

（一）村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)的制度根源

1.吸儲(chǔ)困難與貸款限制。村鎮(zhèn)銀行雖然立足縣域當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，致力于緩解農(nóng)村地區(qū)的信貸約束，但由于其規(guī)模小、成立時(shí)間短，農(nóng)村儲(chǔ)戶依然更信任國(guó)有銀行和規(guī)模較大的農(nóng)村商業(yè)銀行。在同等條件下，村鎮(zhèn)銀行在農(nóng)村地區(qū)的信譽(yù)不足，社會(huì)認(rèn)可度低，吸儲(chǔ)能力有限。①丁忠民：《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展與緩解農(nóng)村金融困境研究——以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)重慶市為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2009年第7期。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)資本總量本身遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)，加之村鎮(zhèn)銀行營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少、支付結(jié)算功能差，在傳統(tǒng)的農(nóng)商行、農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行的競(jìng)爭(zhēng)下村鎮(zhèn)銀行吸儲(chǔ)困難，難以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，甚至部分村鎮(zhèn)銀行可貸資金枯竭。①梁靜雅、王修華、楊剛：《農(nóng)村金融增量改革實(shí)施效果研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2012年第3期。村鎮(zhèn)銀行在金融服務(wù)上較之其他銀行處于劣勢(shì)，依賴自身信譽(yù)吸儲(chǔ)面臨困境，往往需要依托政策支持來(lái)提高儲(chǔ)蓄利率，吸儲(chǔ)成本遠(yuǎn)高于其他銀行。吸儲(chǔ)困難和資本規(guī)模小，直接導(dǎo)致了村鎮(zhèn)銀行貸款能力不足和獲利能力不足。在對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)的大額貸款上，村鎮(zhèn)銀行的可貸資金往往捉襟見(jiàn)肘；在對(duì)農(nóng)戶的個(gè)人貸款上，村鎮(zhèn)銀行本身的吸儲(chǔ)成本較高，往往需要更高的貸款利率定價(jià)才能獲得收益。與此同時(shí)，基于現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)收益及作為發(fā)起行的銀行機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)的考量，村鎮(zhèn)銀行開(kāi)展抵押擔(dān)保外的貸款業(yè)務(wù)較少，違背其成立初衷。②王修華、賀小金、何婧：《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度約束及優(yōu)化設(shè)計(jì)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2010年第8期。因此，村鎮(zhèn)銀行的貸款業(yè)務(wù)難以發(fā)揮差異化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，獲得可持續(xù)發(fā)展。

2.“分支銀行化”與實(shí)控人風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《村鎮(zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立必須有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為“發(fā)起行”，其最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的15%。發(fā)起行依規(guī)定對(duì)村鎮(zhèn)銀行負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)兜底、經(jīng)營(yíng)管理支撐、公司治理和戰(zhàn)略文化指導(dǎo)的責(zé)任。事實(shí)上，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起行和實(shí)控人在村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)中往往偏重自身的利益，村鎮(zhèn)銀行缺乏自身的獨(dú)立性。③黃剛：《農(nóng)發(fā)行控股村鎮(zhèn)銀行研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2008年第10期。在現(xiàn)階段，參與發(fā)起村鎮(zhèn)銀行的各類銀行的參與積極性和參與程度存在較大差別。農(nóng)村市場(chǎng)體量較小、發(fā)展不充分，且信用風(fēng)險(xiǎn)相較城鎮(zhèn)市場(chǎng)更大。以國(guó)有商業(yè)銀行為代表的大中型銀行擁有城鎮(zhèn)區(qū)域的眾多機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)及完善的經(jīng)營(yíng)體系，并已建立很高的社會(huì)信任度，其對(duì)農(nóng)村金融領(lǐng)域的投資更多是履行社會(huì)責(zé)任而非商業(yè)投資。1998年以來(lái)，國(guó)有銀行不斷減少和調(diào)整農(nóng)村地區(qū)的機(jī)構(gòu)。因此，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起行大多是以城市商業(yè)銀行為代表的地方性中小銀行。2017年10月，在發(fā)起行中區(qū)域性銀行占84.17%。而在迄今擁有有效數(shù)據(jù)的1617家村鎮(zhèn)銀行中，940家的控股股東為區(qū)域性銀行（城商行和農(nóng)商行），占58%。對(duì)于城商行而言，布局村鎮(zhèn)銀行是規(guī)避政策限制、間接實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)地區(qū)擴(kuò)張的一個(gè)機(jī)遇。在實(shí)踐中，部分村鎮(zhèn)銀行事實(shí)上成為商業(yè)銀行異地設(shè)立的“分支機(jī)構(gòu)”，與發(fā)起行戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)管理趨同，并未實(shí)現(xiàn)在地化服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的初衷。發(fā)起行及村鎮(zhèn)銀行實(shí)控人本身就是重要的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。地方性中小銀行本身經(jīng)營(yíng)管理體制便存在產(chǎn)權(quán)不清、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等許多問(wèn)題和困難，甚至違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為頻發(fā)，其發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行后會(huì)進(jìn)一步增加監(jiān)管難度。更為嚴(yán)重的是，就部分實(shí)控人而言，村鎮(zhèn)銀行事實(shí)上成了它們攫取資金謀取自身利益的工具。河南村鎮(zhèn)銀行事件的根源，就是實(shí)控人違法，這也是當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管面臨的最大挑戰(zhàn)之一。

3.公司治理機(jī)制與監(jiān)管的缺失?！洞彐?zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》要求村鎮(zhèn)銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)，依法接受銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。村鎮(zhèn)銀行可以只設(shè)置行使決策和監(jiān)督職能的董事會(huì)，也可以不設(shè)董事會(huì)而只設(shè)執(zhí)行董事。規(guī)模較小的村鎮(zhèn)銀行還允許董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事兼任行長(zhǎng)。然而，面對(duì)靈活設(shè)置、數(shù)量眾多且形態(tài)迥異的村鎮(zhèn)銀行，監(jiān)管部門往往力不從心，缺乏專門性、有針對(duì)性的制度安排。④陳園園、馬一：《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的現(xiàn)狀、困境與對(duì)策研究》，《海南金融》2017年第12期。在互聯(lián)網(wǎng)金融等新的金融科技手段迅猛發(fā)展的當(dāng)下，初始制度設(shè)定和監(jiān)管調(diào)適均未適應(yīng)村鎮(zhèn)銀行的行為變化。另外，“按季度編制審計(jì)報(bào)表”等傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式，使得本身規(guī)模較小、高素質(zhì)人才不足的村鎮(zhèn)銀行需要承擔(dān)高昂的監(jiān)管成本，而這樣的成本往往又收效甚微、浮于表面。⑤陸智強(qiáng)：《基于機(jī)構(gòu)觀與功能觀融合視角下的村鎮(zhèn)銀行制度分析——以遼寧省30家村鎮(zhèn)銀行的調(diào)查為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2015年第1期。同時(shí)，投資農(nóng)村建設(shè)是政績(jī)考核的一個(gè)重要方面，地方政府會(huì)刺激村鎮(zhèn)銀行擴(kuò)大放貸規(guī)模，而過(guò)度的放貸卻會(huì)顯著增加風(fēng)險(xiǎn)，加大金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性和負(fù)面事件出現(xiàn)的可能性。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，類似存款保險(xiǎn)的技術(shù)監(jiān)管容易因政府干預(yù)及政治角力導(dǎo)致無(wú)效。①何平：《廣州十三行擔(dān)保制度與美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第7期。

（二）河南村鎮(zhèn)銀行事件

河南村鎮(zhèn)銀行事件是村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的一次集中爆發(fā)。2022年4月以來(lái)，河南省柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、開(kāi)封新東方村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、禹州新民生村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行股份有限公司4家村鎮(zhèn)銀行陸續(xù)出現(xiàn)儲(chǔ)戶無(wú)法取款的情況，受波及客戶遍及全國(guó)數(shù)十萬(wàn)人，涉及金額數(shù)百億元，嚴(yán)重沖擊了村鎮(zhèn)銀行運(yùn)營(yíng)體系。依據(jù)案情通報(bào)，作為河南省四家村鎮(zhèn)銀行實(shí)控人的河南新財(cái)富集團(tuán)，通過(guò)非法控制、內(nèi)外勾結(jié)、利用第三方互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)以及資金掮客等方式，實(shí)施非法吸收并占有公眾資金、篡改原始業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、掩蓋非法行為。

2021年1月銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行印發(fā)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展個(gè)人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》明確要求商業(yè)銀行不得通過(guò)非自營(yíng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展定期存款和定活兩便存款業(yè)務(wù)。但河南4家村鎮(zhèn)銀行卻繼續(xù)通過(guò)引流的方式，將平臺(tái)客戶引流至自己研發(fā)的微信小程序等線上操作平臺(tái)，輾轉(zhuǎn)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)。在實(shí)際違規(guī)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，相關(guān)村鎮(zhèn)銀行利用“受到國(guó)家《存款保險(xiǎn)條例》保護(hù)”進(jìn)行宣傳，吸納公眾資金形成“虛假存款”（案情尚未全面披露，有待完整信息）。事實(shí)上，這些村鎮(zhèn)銀行吸收的資金既未繳納存款準(zhǔn)備金，也未繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)，成為實(shí)控人利用村鎮(zhèn)銀行的賬外非法所得。目前，公安部門依法懲處涉案人員和企業(yè)、追償涉案資產(chǎn)，地方政府組織對(duì)相關(guān)村鎮(zhèn)銀行的賬外業(yè)務(wù)客戶進(jìn)行了七輪墊付，基本覆蓋了客戶在單家機(jī)構(gòu)賬戶50萬(wàn)元以下的資金部分（50萬(wàn)元以上的按50萬(wàn)元墊付）。這是從客戶資金非“存款”性質(zhì)的定性和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，進(jìn)行合乎現(xiàn)存銀行監(jiān)管格局和地方政府金融監(jiān)管參與現(xiàn)狀的權(quán)益措置。

二、存款保險(xiǎn)制度介入的條件與河南村鎮(zhèn)銀行事件的處置

2015年《存款保險(xiǎn)條例》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的正式確立，客觀上對(duì)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展具有增信作用。然而，存款保險(xiǎn)機(jī)制的事前監(jiān)管和事后救助，有賴于商業(yè)銀行體系和村鎮(zhèn)銀行自身、外部監(jiān)管環(huán)境具備相應(yīng)的必要條件。

（一）存款保險(xiǎn)制度介入的條件

1.市場(chǎng)化主體和治理機(jī)制。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，只有商業(yè)銀行真正成為市場(chǎng)主體，存款保險(xiǎn)制度才能發(fā)揮作用。村鎮(zhèn)銀行的建立具有政策性、扶持性，不具有“自主競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)特性，而其運(yùn)營(yíng)中面臨嚴(yán)重的“實(shí)控人風(fēng)險(xiǎn)”。在村鎮(zhèn)銀行建立的發(fā)起行制度之下，作為發(fā)起行的地方中小銀行本身的公司治理存在缺陷，村鎮(zhèn)銀行事實(shí)上并非獨(dú)立的市場(chǎng)化主體。同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行也未建立完善的市場(chǎng)化治理機(jī)制。在此情形下，存款保險(xiǎn)介入會(huì)誘發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性問(wèn)題。

2.銀行組織機(jī)制的一致性與完備的法律體系。存款保險(xiǎn)制度要良好運(yùn)行，要求投保機(jī)構(gòu)的各家商業(yè)銀行在特許權(quán)準(zhǔn)入條件、組織機(jī)制、業(yè)務(wù)和行為能力上保持完全的一致性。美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定了參保機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)及內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)等，應(yīng)滿足財(cái)務(wù)報(bào)表年度獨(dú)立審計(jì)等合規(guī)要求。村鎮(zhèn)銀行位于農(nóng)村地區(qū)的縣域范圍，業(yè)務(wù)規(guī)模和范圍較小，人才儲(chǔ)備等方面嚴(yán)重不足，無(wú)法與其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保持一致性，難以達(dá)到存款保險(xiǎn)制度所要求的標(biāo)準(zhǔn)，甚至在滿足銀行業(yè)日常監(jiān)管要求上都存在困難。同時(shí)，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的規(guī)范性文件較少，《存款保險(xiǎn)條例》本身所能起到的約束作用有限，存款保險(xiǎn)制度介入銀行運(yùn)營(yíng)缺乏完備的法律體系保障。目前我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度在日常監(jiān)管、銀行清算、管理者責(zé)任等方面仍處于制定和完善階段。

3.金融安全網(wǎng)、銀行業(yè)監(jiān)管及存款保險(xiǎn)的功能協(xié)調(diào)。存款保險(xiǎn)制度的功能發(fā)揮，在我國(guó)目前的金融監(jiān)管框架下，必須注重與國(guó)家金融安全網(wǎng)、銀行業(yè)整體監(jiān)管框架之間的分工與協(xié)調(diào)。在我國(guó)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)費(fèi)率制定、基金運(yùn)營(yíng)等相關(guān)職責(zé)外，《存款保險(xiǎn)條例》還賦予了其對(duì)于投保機(jī)構(gòu)“采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施”（《存款保險(xiǎn)條例》第七條）的職責(zé)。在不改變我國(guó)既有的銀行業(yè)監(jiān)督管理體制的前提下，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在檢測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中“可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法采取相應(yīng)措施”（《存款保險(xiǎn)條例》第十七條）。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度尚處于初創(chuàng)摸索階段，條例明確規(guī)定銀保監(jiān)會(huì)具有事后處置包括破產(chǎn)清算的職責(zé)。而對(duì)于事前監(jiān)管，存款保險(xiǎn)尚未有切實(shí)的措施。在當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管實(shí)踐中，存款保險(xiǎn)只停留在收取保費(fèi)的階段，事前監(jiān)管仍依托于地方銀行業(yè)監(jiān)督管理部門。

（二）河南村鎮(zhèn)銀行事件的處置

河南村鎮(zhèn)銀行事件中，村鎮(zhèn)銀行在實(shí)控人河南新財(cái)富集團(tuán)的操控下淪為攫取利益的違法工具。事件中涉及的客戶資金，不排除部分是實(shí)控人利用村鎮(zhèn)銀行誘騙所獲的賬外非法所得，其并未進(jìn)入銀行系統(tǒng)。而部分進(jìn)入銀行系統(tǒng)的資金性質(zhì)，具有以“虛假存款”蒙騙客戶的嫌疑（具體情形有待案件的最終揭曉）。顯然，涉事村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)在一定程度上蛻變?yōu)閷?shí)控人違法行為的工具。事實(shí)表明，在公司治理上河南涉事村鎮(zhèn)銀行不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體。

村鎮(zhèn)銀行與銀行同業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入不一致，相關(guān)法律規(guī)制不完備，存款保險(xiǎn)介入村鎮(zhèn)銀行缺乏制度基礎(chǔ)。而現(xiàn)存村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管實(shí)踐表明，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府及金融管理部門必須通力合作，聯(lián)合處置河南村鎮(zhèn)銀行事件。只有在上述三項(xiàng)條件充分具備、村鎮(zhèn)銀行整體安全運(yùn)行的基礎(chǔ)上，隨著銀行監(jiān)管向?qū)I(yè)化和技術(shù)化轉(zhuǎn)化，在制度設(shè)定上賦予存款保險(xiǎn)以更多的職責(zé)，存款保險(xiǎn)才能發(fā)揮作用。當(dāng)然，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)人員可以參與此次事件的處理，以提高人力資源儲(chǔ)備的質(zhì)量。

三、存款保險(xiǎn)介入與村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管優(yōu)化路徑

作為存款保險(xiǎn)基金的投保機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)與存款保險(xiǎn)基金息息相關(guān)。在監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)、破產(chǎn)清算等各個(gè)環(huán)節(jié)，存款保險(xiǎn)基金必須充分發(fā)揮其市場(chǎng)化監(jiān)管職能。然而，在目前村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管體系中，存款保險(xiǎn)制度的作用尚顯缺失。有鑒于此，我們下面通過(guò)構(gòu)建演化博弈模型，分析村鎮(zhèn)銀行運(yùn)營(yíng)過(guò)程中銀行、儲(chǔ)戶和監(jiān)管部門三個(gè)主要參與方的決策行為演化過(guò)程，探討村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理。在此基礎(chǔ)上，基于事實(shí)情況的數(shù)值模擬，從保費(fèi)收取、事前監(jiān)管、事后應(yīng)對(duì)三個(gè)角度，推演當(dāng)存款保險(xiǎn)的介入發(fā)生一定變化、對(duì)模型參數(shù)產(chǎn)生影響時(shí)，博弈各參與方?jīng)Q策行為演進(jìn)路徑和均衡狀態(tài)的變化，以此探討存款保險(xiǎn)基金介入情形下村鎮(zhèn)銀行的未來(lái)監(jiān)管優(yōu)化路徑，以期在未來(lái)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展過(guò)程中避免或減少類似事件的發(fā)生。

（一）模型構(gòu)造與均衡狀態(tài)分析

在構(gòu)建三方演化博弈模型進(jìn)行具體分析之前，我們首先做出以下假設(shè)：

表1 村鎮(zhèn)銀行、儲(chǔ)戶和監(jiān)管部門的三方博弈收益矩陣

進(jìn)一步可以求得參與博弈的三方的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程：

同時(shí)，使用上述三個(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)制方程構(gòu)造雅可比矩陣：

表2 雅可比矩陣的特征值

進(jìn)一步地，根據(jù)Friedman（1991）提出的演化穩(wěn)定策略判斷方法可知，①Friedman D., “Evolutionary Games in Economics”, Econometrica, vol.59, no.3, 1991, pp.637-666.上述5個(gè)局部穩(wěn)定均衡點(diǎn)的穩(wěn)定性可以由演化博弈系統(tǒng)的雅可比矩陣的局部穩(wěn)定性分析得到。對(duì)于本矩陣而言，當(dāng)雅可比矩陣的三個(gè)特征值均小于0時(shí)，其為演化博弈的ESS（演化穩(wěn)定策略）。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析村鎮(zhèn)銀行在面臨前文所述的“吸儲(chǔ)困難”“實(shí)控人風(fēng)險(xiǎn)”等問(wèn)題時(shí)演化博弈的均衡狀態(tài)。村鎮(zhèn)銀行相較傳統(tǒng)銀行信用不足，往往通過(guò)高息攬儲(chǔ)來(lái)獲得更多的儲(chǔ)戶，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。例如，各銀行官網(wǎng)公開(kāi)業(yè)務(wù)資料顯示，2020年諸多村鎮(zhèn)銀行的五年期存款利率超過(guò)5%，遠(yuǎn)高于國(guó)有銀行不超過(guò)4%的五年期存款利率。存款保險(xiǎn)制度的建立和完善進(jìn)一步降低了儲(chǔ)戶將資金存入村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。對(duì)于儲(chǔ)戶而言存入村鎮(zhèn)銀行獲得的高回報(bào)率也是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的。與此同時(shí)，“實(shí)控人風(fēng)險(xiǎn)”下村鎮(zhèn)銀行的控制人往往有著通過(guò)村鎮(zhèn)銀行攫取利潤(rùn)外的利益訴求。村鎮(zhèn)銀行的違規(guī)經(jīng)營(yíng)也不僅僅是發(fā)放不良貸款，還可能是出于監(jiān)管的靈活而進(jìn)行直接利益輸送等違法犯罪行為。村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行違規(guī)運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的收益遠(yuǎn)大于其合規(guī)運(yùn)營(yíng)的收益，并且對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的懲處措施直接作用于實(shí)控人本身的概率也較低。的條件在村鎮(zhèn)銀行的實(shí)控人存在其他利益訴求時(shí)，幾乎是一定成立的。對(duì)于監(jiān)管部門而言，由于村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量較多、規(guī)模小、地域分散，采用常規(guī)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管面臨較高的人力物力資源制約，成本較高。雖然的數(shù)值較大，進(jìn)行積極監(jiān)管發(fā)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行違規(guī)的概率會(huì)大幅提高，但出于成本的考量以及在本次村鎮(zhèn)銀行暴雷事件中表現(xiàn)出的一些監(jiān)管人員的利益關(guān)聯(lián)，的數(shù)值較高制約了監(jiān)管部門采取積極監(jiān)管的策略。在這樣的事實(shí)背景下，理論上三方博弈的穩(wěn)定點(diǎn)為其對(duì)應(yīng)的策略集為

值得一提的是，隨著風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累和監(jiān)管政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的提高，的數(shù)值會(huì)不斷增大并大于政府的監(jiān)管成本，此時(shí)監(jiān)管部門或迫于上級(jí)壓力等會(huì)采取積極監(jiān)管的策略。在這樣的情形下，三方博弈的穩(wěn)定點(diǎn)可能由演變?yōu)槠鋵?duì)應(yīng)的策略集為{違規(guī)經(jīng)營(yíng)村鎮(zhèn)銀行積極監(jiān)管近年來(lái)，隨著村鎮(zhèn)銀行不斷發(fā)展，監(jiān)管部門對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管不斷加緊，相關(guān)的懲罰措施也越來(lái)越頻繁，且處罰金額逐步攀升。但這并未從根本上改變村鎮(zhèn)銀行實(shí)控人利用村鎮(zhèn)銀行攫取利益的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，諸如河南村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)的重大風(fēng)險(xiǎn)可能仍然存在。

（二）數(shù)值模擬

進(jìn)一步，本文基于前文分析及基本事實(shí)進(jìn)行數(shù)值模擬，設(shè)定的村鎮(zhèn)銀行各項(xiàng)基礎(chǔ)金額的數(shù)值單位均為“萬(wàn)元人民幣”。截至2021年，中國(guó)村鎮(zhèn)銀行各項(xiàng)貸款余額1.19萬(wàn)億元，存貸比80.3%，與2020年度基本一致，滿足《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的“資本充足率不低于8%”的監(jiān)管要求，①數(shù)據(jù)來(lái)源于融信云發(fā)布的《2021年度村鎮(zhèn)銀行調(diào)研報(bào)告》。因此模型設(shè)定村鎮(zhèn)銀行的存款比率同時(shí)，河南4家村鎮(zhèn)銀行的注冊(cè)資本分別為5000萬(wàn)元、7143萬(wàn)元、13000萬(wàn)元和5000萬(wàn)元，因此數(shù)值模擬部分折中設(shè)置銀行初始可貸稟賦本文設(shè)定銀行的稅率違規(guī)經(jīng)營(yíng)的處罰率被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)并處罰的概率設(shè)定村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)和合規(guī)經(jīng)營(yíng)之間的利率差村鎮(zhèn)銀行觸發(fā)嚴(yán)重違規(guī)事件的概率為成本為其全部注冊(cè)資本設(shè)置政府初始的監(jiān)管成本設(shè)定儲(chǔ)戶存入其余銀行的存款利率存入村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)利率為初始稟賦將上述假設(shè)確定的相關(guān)參數(shù)帶入本文構(gòu)建的博弈模型方程，得到數(shù)值模擬分析的三維圖（見(jiàn)圖1）。數(shù)值模擬的三方博弈演化圖與前文的分析情況一致，在初始狀態(tài)下，三方迅速趨向于均衡點(diǎn)即策略集{違規(guī)經(jīng)營(yíng)村鎮(zhèn)銀行消極監(jiān)管

圖1 三方演化博弈路徑基準(zhǔn)模擬

（三）存款保險(xiǎn)介入機(jī)制優(yōu)化

1.保費(fèi)收取。存款保險(xiǎn)制度的核心是費(fèi)率厘定，依據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》，中國(guó)目前實(shí)施的差別化費(fèi)率是根據(jù)銀行的經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平制定的不同標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)避免單一費(fèi)率所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等問(wèn)題。吳蘇林等（2021）指出，雖然目前學(xué)者的研究中大多采用期權(quán)定價(jià)及預(yù)期損失定價(jià)的方法作為存款保險(xiǎn)差異化費(fèi)率的理論依據(jù)，但事實(shí)上模型假設(shè)會(huì)在實(shí)際應(yīng)用中受到過(guò)多干擾，鮮有國(guó)家采用這兩種定價(jià)作為真實(shí)保費(fèi)。②吳蘇林、吳一凡、楊勝剛：《基于聚類分析的存款保險(xiǎn)費(fèi)率影響因素研究》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2021年第3期。以美國(guó)為例，其用加權(quán)平均的CAMELS與7個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)分別乘以定價(jià)乘數(shù)，加總得到初始費(fèi)率。因此，在對(duì)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別度不高的情況下，極易出現(xiàn)收受存款保險(xiǎn)保費(fèi)不足的情況，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。同時(shí)，保費(fèi)本身是對(duì)村鎮(zhèn)銀行可能產(chǎn)生社會(huì)福利損失的彌補(bǔ)，也是存款保險(xiǎn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。保費(fèi)的足額收取有利于激勵(lì)監(jiān)管部門積極監(jiān)管，進(jìn)行更多的工作投入和采取更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。這也是存款保險(xiǎn)制度中保費(fèi)收取最為重要的目的和意義。在未來(lái)的村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管優(yōu)化中，村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和保費(fèi)收取應(yīng)成為工作的重點(diǎn)?；谏衔哪Ｐ停梢赃M(jìn)一步演示保費(fèi)合理收取在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系中的作用。具體而言，存款保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)的識(shí)別類似于對(duì)村鎮(zhèn)銀行施加一個(gè)額外的“懲罰”。當(dāng)違規(guī)經(jīng)營(yíng)或開(kāi)展更高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)時(shí)，村鎮(zhèn)銀行需要繳納更高的保費(fèi)。如圖2所示，考慮村鎮(zhèn)銀行的違規(guī)經(jīng)營(yíng)懲罰率三種情況。當(dāng)村鎮(zhèn)銀行的懲罰率較低時(shí)，不會(huì)改變?nèi)交鶞?zhǔn)博弈模擬的演化路徑，其三方演化路徑與基準(zhǔn)數(shù)值模擬保持一致；當(dāng)懲罰率取值較大、超過(guò)一定數(shù)值時(shí)，原本的三方博弈的均衡狀態(tài)消失，村鎮(zhèn)銀行的“違規(guī)經(jīng)營(yíng)”意愿將受到抑制，其會(huì)傾向于選擇“合規(guī)經(jīng)營(yíng)”的策略。懲罰率的提高所帶來(lái)的包括社會(huì)福利增加在內(nèi)的部門效益的增大也會(huì)改變監(jiān)管部門的策略選擇，其選擇“積極監(jiān)管”策略的意愿會(huì)提升。圖2反映了村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)懲罰率對(duì)三方博弈演化路徑的影響情況，其反映了合理的保費(fèi)收取在未來(lái)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管完善中可以有著積極意義，起到抑制村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為、減少風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)監(jiān)管部門監(jiān)管的積極作用。

圖2 村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)懲罰率對(duì)三方博弈演化路徑的影響

2.事前監(jiān)管。存款保險(xiǎn)制度的事前監(jiān)管是存款保險(xiǎn)制度居于首位的重要職能。作為按照市場(chǎng)原則建立起來(lái)的機(jī)構(gòu)，它具有中央銀行的監(jiān)管和政府的財(cái)政援救都缺乏的、有效及時(shí)發(fā)現(xiàn)銀行風(fēng)險(xiǎn)信息的預(yù)警機(jī)制，可以將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽階段。①葛紅玲：《存款保險(xiǎn)制度的建立與金融監(jiān)管體制的完善》，《管理世界》2001年第4期。因此，在銀行的早期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中，存款保險(xiǎn)基金應(yīng)制度化現(xiàn)場(chǎng)檢查等措施，建立及時(shí)有效的信息反饋機(jī)制。②李純?cè)骸段覈?guó)存款保險(xiǎn)功能優(yōu)化路徑研究——基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)與激勵(lì)機(jī)制框架》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第7期。然而，存款保險(xiǎn)制度的事前監(jiān)管經(jīng)常受到制度本身市場(chǎng)化程度不高的制約，并非完全有效。③宋美霖、張屹山、楊成榮：《存款保險(xiǎn)制度早期糾正問(wèn)題研究——基于中國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為的監(jiān)管實(shí)踐》，《國(guó)際金融研究》2022年第4期。河南村鎮(zhèn)銀行事件就是存款保險(xiǎn)制度“事前監(jiān)管”失效的典型例子。村鎮(zhèn)銀行及其實(shí)控人以自身利益最大化為目標(biāo)，甚至存在違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)傾向時(shí)，存款保險(xiǎn)制度事前監(jiān)管的缺失和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，必然導(dǎo)致存款保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大和危機(jī)的產(chǎn)生。從前文理論模型可以看出，存款保險(xiǎn)基金及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策依據(jù)是自身效益（包括自身收益和社會(huì)效益）和監(jiān)管成本的權(quán)衡。村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模小、數(shù)量多且組織機(jī)構(gòu)靈活，增加了監(jiān)管成本。另一個(gè)突出問(wèn)題是，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身監(jiān)管獨(dú)立性的缺乏和監(jiān)管職能的缺位（除了保費(fèi)繳納外，看不到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行日常經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管實(shí)施），以及監(jiān)管部門（銀監(jiān)局及地方金融管理局）公職人員的合謀和腐敗行為?；谏衔哪Ｐ停梢栽跀?shù)值模擬的基礎(chǔ)上進(jìn)一步演示監(jiān)管成本變化對(duì)均衡穩(wěn)定狀態(tài)的影響。如圖3所示，考慮監(jiān)管部門監(jiān)管成本三種情況。當(dāng)監(jiān)管成本降低時(shí)，監(jiān)管部門有更強(qiáng)的意愿采取“積極監(jiān)管”的策略。因此，存款保險(xiǎn)制度在未來(lái)的完善過(guò)程中應(yīng)重視其自身的獨(dú)立性，通過(guò)市場(chǎng)化改革等舉措將監(jiān)管部門利益與村鎮(zhèn)銀行體系出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后帶來(lái)的社會(huì)福利損失等后果更加緊密結(jié)合，促使監(jiān)管部門進(jìn)行積極監(jiān)管，降低事前監(jiān)管成本。在村鎮(zhèn)銀行方面，要形成批量化、集約化和專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置降低單家村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)。由此，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行村鎮(zhèn)銀行關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制提供更加完善的村鎮(zhèn)銀行體系在組織制度上的基礎(chǔ)。這對(duì)降低存款保險(xiǎn)基金的監(jiān)管成本同樣具有十分重要的意義。近年來(lái)，中銀富登村鎮(zhèn)銀行的良好發(fā)展驗(yàn)證了這樣一種模式的可行性。①汪小亞：《中銀富登破解農(nóng)村金融難題》，《中國(guó)金融》2018年第8期。如何降低存款保險(xiǎn)制度下的監(jiān)管成本、完善其事前監(jiān)管機(jī)制應(yīng)是未來(lái)監(jiān)管完善的重點(diǎn)。

圖3 監(jiān)管部門監(jiān)管成本對(duì)三方博弈演化路徑的影響

3.事后應(yīng)對(duì)。在存款保險(xiǎn)基金介入村鎮(zhèn)銀行的路徑中，存款保險(xiǎn)制度的事后應(yīng)對(duì)機(jī)制是另一重要支柱，而市場(chǎng)化處置方式也是事后應(yīng)對(duì)的基本選項(xiàng)。具體而言，應(yīng)完善在危機(jī)出現(xiàn)后村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)化破產(chǎn)機(jī)制，建立高效、專業(yè)化的清算機(jī)制，給予儲(chǔ)戶合理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，真正實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)的制度優(yōu)勢(shì)。值得注意的是，在監(jiān)管制度缺失的情況下，單純提高村鎮(zhèn)銀行可貸資金規(guī)模對(duì)降低村鎮(zhèn)銀行運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)毫無(wú)助益。如圖4所示，考慮村鎮(zhèn)銀行吸納資金規(guī)模數(shù)值分別為三種情況。隨著村鎮(zhèn)銀行可貸資金金額增大，村鎮(zhèn)銀行的決策演化路徑幾乎不變，快速趨向于均衡策略“違規(guī)經(jīng)營(yíng)”，而監(jiān)管部門在成本高于自身的監(jiān)管成本時(shí)趨向于“積極監(jiān)管”策略。這與近年來(lái)村鎮(zhèn)銀行的表現(xiàn)相似，雖然監(jiān)管懲罰日益增多，但并不能從根本上扭轉(zhuǎn)村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。在未解決村鎮(zhèn)銀行當(dāng)前經(jīng)營(yíng)困境的前提下，單純擴(kuò)充村鎮(zhèn)銀行的可貸資金規(guī)模無(wú)益于村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)，甚至?xí)?lái)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。

圖4 可貸資金規(guī)模對(duì)三方博弈演化路徑的影響

四、結(jié)語(yǔ)

隨著政策支持下村鎮(zhèn)銀行設(shè)立步伐的加快，村鎮(zhèn)銀行面臨的吸儲(chǔ)困難、實(shí)控人風(fēng)險(xiǎn)等經(jīng)營(yíng)困難的問(wèn)題日益突出。河南村鎮(zhèn)銀行事件是近年村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中各種問(wèn)題的集中暴露。當(dāng)前中國(guó)的村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系尚顯薄弱，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的事后“嚴(yán)格監(jiān)管”舉措，并不能從根本上扭轉(zhuǎn)村鎮(zhèn)銀行及其實(shí)控人違規(guī)經(jīng)營(yíng)、違法犯罪的行為。我們?cè)诖婵畋ｋU(xiǎn)介入嚴(yán)格條件成立的假設(shè)下，所進(jìn)行的實(shí)證研究表明，合理的保費(fèi)收取可以有效抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)以及村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為；存款保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身獨(dú)立性的增強(qiáng)和市場(chǎng)化處置程度的提升，在存款保險(xiǎn)制度的事前監(jiān)管和事后應(yīng)對(duì)中扮演著關(guān)鍵角色；將來(lái)應(yīng)當(dāng)以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化監(jiān)管為中心，將監(jiān)管部門利益與村鎮(zhèn)銀行體系出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后帶來(lái)的社會(huì)福利損失等后果統(tǒng)籌兼顧，降低監(jiān)管成本并建立高效專業(yè)化的事后應(yīng)對(duì)措施，包括村鎮(zhèn)銀行有序破產(chǎn)、及時(shí)賠付限額內(nèi)儲(chǔ)戶存款等。

鑒于上述探討，我們提出如下建議。第一，積極發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系中的作用，存款保險(xiǎn)制度機(jī)構(gòu)應(yīng)增強(qiáng)監(jiān)管獨(dú)立性和政策自主性。建立以風(fēng)險(xiǎn)為核心的差異化監(jiān)管制度，立足事前監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)察村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況并以此為基準(zhǔn)合理制定保費(fèi)率。完善事后的市場(chǎng)化處置機(jī)制，相關(guān)賠付應(yīng)符合市場(chǎng)化原則。第二，存款保險(xiǎn)基金等監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)行差異化監(jiān)管，針對(duì)村鎮(zhèn)銀行特點(diǎn)采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，如采用系統(tǒng)控制和流程控制等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管形式，降低村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效用。在村鎮(zhèn)銀行本身經(jīng)營(yíng)管理能力不足、人才緊缺的情況下，可采取批量化、集約化與專業(yè)化的商業(yè)模式，由優(yōu)質(zhì)銀行作為發(fā)起行，統(tǒng)一村鎮(zhèn)銀行的核心運(yùn)營(yíng)模式，規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置機(jī)構(gòu)。第三，更加清晰地界定存款保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，“存款”不應(yīng)覆蓋具有超額收益、理財(cái)特征的金融產(chǎn)品。以河南村鎮(zhèn)銀行的處置為契機(jī)，讓公民對(duì)銀行的存款和非存款產(chǎn)品形成正確的認(rèn)知，用政策引導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)規(guī)則使客戶易于區(qū)分“投資者”和“投機(jī)者”?？傊ㄟ^(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)制的合理介入，建立起完備的市場(chǎng)化導(dǎo)向的村鎮(zhèn)銀行體系。