李凌云

（北京物資學院 法學院，北京 101149）

2020年11月中央全面依法治國工作會議順利召開，全面回顧了我國社會主義法治建設歷程特別是黨的十八大以來取得的巨大成就，明確了習近平法治思想的指導地位。習近平法治思想內(nèi)涵深刻，在這個龐大的理論體系中依法行政是一個不可或缺的組成部分與核心篇章。習近平總書記圍繞如何推進依法行政提出了諸多富有創(chuàng)見的重要論述，為建設法治政府提供了科學指南。這些論述在2021年中央出臺的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》（以下簡稱《綱要》）中得到集中歸納。應當看到，當前依法行政建設還存在一些不足，比如依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查虛化等問題尚未根本解決。[1]此背景下，系統(tǒng)闡釋習近平法治思想中依法行政的戰(zhàn)略定位、核心內(nèi)容及現(xiàn)實路徑等論題，無疑有助于激發(fā)《綱要》的理論與現(xiàn)實功能，持續(xù)深化法治政府建設。

一、依法行政在習近平法治思想中的戰(zhàn)略定位

所謂依法行政，是國家各級行政機關(guān)及其工作人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)有效履行對經(jīng)濟、社會、文化、科技等各項公共事務的職責。習近平對依法行政的重要地位作出新論斷，從戰(zhàn)略高度進行了總體上的布局，使依法行政理論在習近平法治思想中占據(jù)重要地位。

（一）習近平依法行政理論的形成發(fā)展

習近平法治思想萌芽與發(fā)展于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新階段，成熟于全面依法治國新時代。習近平依法行政理論的形成發(fā)展，同樣伴隨現(xiàn)代化法治建設的宏觀進程。實踐性屬于依法行政的鮮明特質(zhì)，習近平作為習近平法治思想的首要創(chuàng)立者，他對其中的依法行政理論之構(gòu)建作出了決定性貢獻。習近平依法行政理論與時代發(fā)展及治國理政實踐同頻共振，從基層到中央的治理實踐中他闡發(fā)了諸多深刻的論述。具體分為三個階段：

1.習近平依法行政理論的地方探索。習近平在地方工作期間非常注重推進依法行政。河北正定縣是習近平從政之路的起點，他在當?shù)赝菩械囊婪ㄖ慰h活動成為習近平法治思想的開端。改革開放初期正定縣的行政機關(guān)存在執(zhí)法不嚴、治理不力的現(xiàn)象，習近平嚴格要求多部門聯(lián)合行政、綜合執(zhí)法，并主持出臺《中共正定縣委關(guān)于改進領(lǐng)導作風的幾項規(guī)定》，要求干部依法嚴格規(guī)范自身行為，推進政府依法辦事。在福建工作期間，習近平領(lǐng)導成立省人民政府法律顧問團，增強了行政機關(guān)的法治效能，依法推進服務型政府建設。在浙江主政期間，習近平從省級層面對法治建設作出探索，于2006年主持推動《關(guān)于建設“法治浙江”的決定》的出臺。該決定提出，建設嚴格依法行政的公務員隊伍。在主政上海期間，習近平倡導“全面推進依法治市，提高城市法治化水平”，全面提出依法行政、公正司法等方面的法治構(gòu)想，其依法行政理論對治理國際化大都市發(fā)揮有效指引。習近平在地方工作期間的有益探索，為依法行政理論的孕育發(fā)展提供了經(jīng)驗支撐。

2.習近平依法行政理論的逐漸發(fā)展。十八大以來，習近平從全國范圍內(nèi)對依法行政建設作出通盤考慮，以前所未有的力度踐行法治建設，明確了依法行政理論的核心要點。首先，他將嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法作為依法行政的抓手。依法行政建設涉及的面很廣，離不開一項重點突圍的抓手。依法行政的貫徹落實，核心要求是行政執(zhí)法作出法律實施的重點方法。對此，習近平在多個場合提出，“國務院和地方各級人民政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，作為行政機關(guān)，負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責，要規(guī)范政府行為，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。[2]其次，他高度重視經(jīng)由政策導向引領(lǐng)依法行政建設。圍繞習近平關(guān)于依法行政的系列講話精神，中央于2015年12月印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，該綱要分總體要求、主要任務及具體措施等三個部分全面規(guī)劃了依法行政建設的前進方向。此為政策文件回應習近平依法行政理論要求的生動寫照。再次，習近平注重依法行政建設的實質(zhì)法治意蘊。行政實踐中，部分法律、法規(guī)對行政機關(guān)設置的職權(quán)過大，不同程度上存在泛化行政立法、破壞市場運行規(guī)律等現(xiàn)象，與法治建設目標相悖。[3]為此，習近平多次要求抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，切實推進科學立法與民主立法，保障行政立法的合理有效。確保依法行政之法屬于良法，才有助于推進實質(zhì)意義上的法治政府建設。

3.習近平依法行政理論的系統(tǒng)成熟。十八屆四中全會謀劃了全面推進依法治國的頂層設計與路線圖。習近平對依法行政建設的思考進入系統(tǒng)發(fā)展階段，并在十九大以后得以全面成熟。針對如何建設依法行政、推進什么樣的依法行政等問題，習近平統(tǒng)籌謀劃了一系列組合性措施。比如他提出，“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。[4]尤其在黨和國家機構(gòu)改革背景下，習近平強調(diào)了機構(gòu)改革與依法行政的重要關(guān)聯(lián)。他明確指出，深化黨和國家機構(gòu)改革，目的是“下決心解決黨和國家機構(gòu)設置和職能配置中存在的突出矛盾和問題”。[5]習近平將機構(gòu)改革與依法行政有機結(jié)合的思路，拓展了依法行政的實踐圖景，覆蓋了以往關(guān)注不足的論題。概括來說，習近平基于新時期的治國理政要求，積極將依法行政納入國家制度建設層面，在動態(tài)發(fā)展過程中提煉了立體、開放、周延的依法行政理論體系，在更大程度上發(fā)揮著支撐政府治理體系現(xiàn)代化的時代功能。

（二）習近平依法行政理論的現(xiàn)實意義

習近平法治思想中的依法行政理論現(xiàn)實針對性強，其積極意義集中體現(xiàn)在兩方面：一是豐富一般性依法行政理論的內(nèi)涵，夯實了政府治理體系建設的法治基礎。依法行政是常談常新的論題，以往對其討論主要是理論與實務界人士，即法學家或法律家的視角。習近平依法行政理論屬于政治家的獨特視野，是馬克思主義法治觀與中國行政管理實踐相結(jié)合的最新成果，屬于法治政府建設領(lǐng)域的思想旗幟，是對依法行政理論的新發(fā)展新飛躍。政治家的依法行政觀不僅非常務實，而且是從國家治理出發(fā)作出的有力探索，具有鮮明的時代印記。通過依法推進該項理論構(gòu)想，能夠推進法治政府建設的治理轉(zhuǎn)型。習近平強調(diào)，“人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理”。[6]經(jīng)由依法行政推進政府治理的思維與路徑全面轉(zhuǎn)向法治，乃增強政府治理效果、實現(xiàn)長效穩(wěn)定治理的必經(jīng)之路。習近平依法行政理論帶動了法治政府建設的動力源，直面以前相對分散推進的任務，更大程度釋放法治思想支撐政府治理體系現(xiàn)代化的價值。依法行政理論整合了以前相對分散推進的任務，有效發(fā)揮法治支撐政府治理體系現(xiàn)代化的理論意義，為法治政府建設矗立了新時期的理論坐標。

另一方面，有利于推動行政法律規(guī)范有效實施，加快建成法治政府。行政機關(guān)是核心的法律實施機關(guān)，研究顯示，多達80%以上的法律法規(guī)主要由行政機關(guān)負責實施。行政機關(guān)貫徹落實法律法規(guī)，則需要科學的理論指引。習近平依法行政理論是立足于中國本土的經(jīng)驗總結(jié)，是針對行政機關(guān)有效履行職責的科學指南。習近平在不同場合多次就法律實施提出要求，全面推進依法行政重點和難點在于行政機關(guān)能夠嚴格執(zhí)法，使紙面上的法律轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實中的法律。行政法律規(guī)范的有效實施需要一個能夠全面履行職能的行政機關(guān)，需要提升執(zhí)法水平，且需要強化對政府的制約和監(jiān)督。在習近平依法行政理論指導下，各級行政機關(guān)在各類活動中依法辦事，真正樹立法律權(quán)威，不斷營造良善的法治政府建設氛圍。

（三）習近平依法行政理論的定位

習近平依法行政理論體現(xiàn)了法治系統(tǒng)論的思路，在法治中國建設中處于突出位置。他曾強調(diào)，“能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。”[4]可見，推進依法行政建設法治政府被定位為依法治國的關(guān)鍵之一。在全面依法治國過程中，法治政府建設是重點任務與主體工程。習近平多次強調(diào)，法治政府建設對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。[7]依法行政理應服務于該主體工程的實現(xiàn)。事實上，依法行政的功能定位需要科學把握，以法治政府建設目標為支柱，充分認識到其在習近平法治思想及全面依法治國中的戰(zhàn)略定位。

在“依法治國—依法執(zhí)政—依法行政”整體推進的格局中，依法行政是法治建設的骨干工程與前沿陣地，屬于需要率先取得突破的部分。具體而言，關(guān)于依法行政的關(guān)鍵定位集中體現(xiàn)于習近平法治思想中的第七個堅持，即“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”，三者是一個難以割裂的有機整體。從系統(tǒng)論角度看，依法行政在“三個共同推進”中應當率先推進。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，應整體謀劃，故而依法行政離不開協(xié)同性要求。將依法行政確立為需要率先取得突破的部分，源于行政機關(guān)是法治建設的引領(lǐng)者與示范者。行政機關(guān)及其工作人員與公民的日常接觸最為密切，行使了最為廣泛的公權(quán)力，直接影響到法治建設的進展情況?！叭齻€共同推進”的提出，是基于法治建設需要面對更加深層次的體制機制問題，根據(jù)頂層設計、協(xié)調(diào)推進所作出的更高要求。這意味著，依法行政建設既不能回避法治國家、法治政府與法治社會的辯證關(guān)系，也需要與依法治國、依法執(zhí)政等互為條件的情形下加以理解。如果貿(mào)然在依法行政上單方突進，很容易受到其他方面的制約；反之，則能夠?qū)崿F(xiàn)三者的協(xié)同進行、相互支撐。試舉一例，如果不在依法治國層面做到科學立法，不解決法律法規(guī)不健全、立法部門化傾向等問題，那么，依法行政就很難實現(xiàn)良法善治的實質(zhì)目標。同樣，倘若依法執(zhí)政無法得到中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導，那么和諧有效的社會生活秩序便難以維系，依法行政活動難免走樣。概而言之，依法行政與依法治國、依法執(zhí)政是有機聯(lián)系的整體，三者的核心內(nèi)涵高度關(guān)聯(lián)、目標趨同、成效相關(guān)，推進依法行政這個骨干工程需要在辯證關(guān)系上形成合力。

二、習近平法治思想中依法行政理論的核心內(nèi)容

針對依法行政中的短板弱項，習近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，加快轉(zhuǎn)變政府職能。習近平依法行政理論的核心要義可以概括為：“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，為政府治理現(xiàn)代化提供法治保障”，克服依法行政中的痛點與難點，其核心內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）依法全面履行政府職能

行政機關(guān)是黨和國家在公共管理職能方面至關(guān)重要的執(zhí)行者與落實者，其職能定位及履職效果關(guān)系到行政體系的運轉(zhuǎn)狀況。依法行政第一要務是要科學設置政府職能，強調(diào)依法、全面、積極履職。[8]依法行政的本質(zhì)是職權(quán)法定，在新的經(jīng)濟社會形勢下行政機關(guān)更需要科學履行政府職能，解決行政管理遇到的諸多問題。習近平要求，“各級政府一定要依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象?！盵9]依法全面履行政府職能，在疫情防控中得到充分體現(xiàn)。在這一過程中各級行政機關(guān)應該全面依法履行職責，運用法治思維和科技思維開展工作，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中切實提高依法行政水準，此亦為應急狀態(tài)對依法行政進行的考驗。全面依法履行政府職能中是處理政府與社會關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，行政機關(guān)應秉持以人民為中心、調(diào)動群眾創(chuàng)造性的理念，忠實履行法律規(guī)定的各項職責，依法推動政府職能創(chuàng)造更為良好的發(fā)展環(huán)境。

（二）依法行政決策

行政決策是行政活動的源頭，乃各級行政機關(guān)履行政府職能的重要措施。行政決策往往是通過配置公共資源，將影響不特定群體的切身權(quán)益，因而，規(guī)范行政決策屬于依法行政的重點內(nèi)容。面對行政決策的亂象，習近平作了很生動的說明，“有的不顧地方實際和群眾意愿，喜歡拍腦袋決策、拍胸脯表態(tài)，鋪攤子、上項目，最后拍屁股走人，留下一堆后遺癥?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，習近平嚴格要求行政決策程序制度，防止違法決策、不當決策、拖延決策。為達成此類目標，習近平要求，“要以建設法治政府為目標，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度”。[4]對行政決策的程序規(guī)范并非單向度的、片面的，而是一個層次分明、系統(tǒng)要求的有機整體，經(jīng)由健全行政決策機制助推依法行政建設乃題中應有之義。

（三）依法嚴格執(zhí)法

行政執(zhí)法映襯出政府治理水平的高低，當前執(zhí)法活動中的弊端仍時有發(fā)生。行政機關(guān)應落實好嚴格執(zhí)法要求，習近平一直將此要求確定為推進依法行政的重點事項。習近平強調(diào)，“行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法。執(zhí)法者必須忠實于法律，既不能以權(quán)壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法。”[9]習近平還指出：“推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、‘委托暴力’那一套?！盵9]正是由于行政執(zhí)法點多面大，執(zhí)法質(zhì)量之高下直接關(guān)系到法治政府建設目標的達成。正所謂“徒法不足以自行”，落實嚴格執(zhí)法是依法行政的核心環(huán)節(jié)，法律制定得再好，如果不能嚴格執(zhí)行將容易演變?yōu)橐患埦呶?。一言以蔽之，依法行政是一項系統(tǒng)工程，行政執(zhí)法便屬于一項重點突出、以點帶面的抓手。

（四）依法推進放管服改革

依法行政的核心要求是處理好政府與市場經(jīng)濟的關(guān)系，這離不開法治方式的劃定作用。在習近平依法行政理論中，優(yōu)化政府的經(jīng)濟監(jiān)管職責始終是推進該項工作的一大要務。其中，依法行政過程中應當深入推進放管服改革，科學制定權(quán)力清單。依法行政在市場經(jīng)濟領(lǐng)域的體現(xiàn)及創(chuàng)新舉措，可集中歸納為放管服改革，只有依法執(zhí)法落實經(jīng)濟領(lǐng)域的法律法規(guī)才有益于創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。對于此項舉措，《綱要》明確通過分級分類推進行政審批制度改革。而依法推進放管服改革，應持續(xù)優(yōu)化法治保障作用。法治是最好的營商環(huán)境，對于增強投資自信、激發(fā)市場活力頗具效果。習近平在主持企業(yè)家座談會上作了很深刻的描述，“要推進簡政放權(quán)，全面實施市場準入負面清單制度，支持企業(yè)更好參與市場合作和競爭”。[10]為推進營商環(huán)境優(yōu)化，行政機關(guān)依法對產(chǎn)權(quán)的保護尤為重要。完善的產(chǎn)權(quán)保護需要加大行政執(zhí)法力度，依法對市場反映強烈的領(lǐng)域進行整治。

（五）依法解決社會糾紛

社會矛盾糾紛化解是一項挑戰(zhàn)性很大的政府職能，也是依法行政理念是否貫徹的重要標尺。構(gòu)建和諧社會是依法行政不可忽略的時代主題，從依法行政角度探究實質(zhì)性化解社會糾紛是有益視角。習近平明確提出，“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動構(gòu)建行政調(diào)解、行政裁決、行政復議、行政訴訟有機銜接的糾紛解決機制。”[11]習近平秉持源頭治理的思路，要求各級行政機關(guān)從源頭上預防化解矛盾糾紛。依法行政要求行政機關(guān)法有效化解社會矛盾，正是要求其在構(gòu)建多元糾紛解決機制中發(fā)揮有力的作用。習近平對多元糾紛解決體系的核心要義之一是重視不同糾紛解決機制的銜接配合，激發(fā)不同糾紛解決機制的內(nèi)在優(yōu)勢。[12]在各項糾紛解決機制中，應特別重視行政裁決解決民事糾紛的制度優(yōu)勢。在習近平依法行政理論指引下，2019年中央印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，探索通過行政裁決預防和解決社會矛盾的新路子，是依法行政在糾紛解決領(lǐng)域的生動寫照。

三、現(xiàn)實路徑：習近平法治思想中依法行政理論的科學引領(lǐng)

當下及未來，應深入地學習習近平法治思想中的依法行政理論，在理論與實踐的雙向互動中規(guī)范行政權(quán)行使，加快依法行政的長遠部署。筆者認為，為遵循好習近平依法行政理論，以下幾方面是亟待實施的重點內(nèi)容。

（一）整體政府理論下的依法行政建設

在推進依法行政過程中，政府運行因部門、領(lǐng)域分割而產(chǎn)生協(xié)調(diào)不暢、碎片化管理是一項現(xiàn)實問題。近年來理論與實務界提倡了整體政府理論，針對性提出了有益建議。[13]整體政府理論的核心目標是整合分散的政務資源，實現(xiàn)各項行政管理事項的協(xié)同高效，從整體上務提升政府治理水平。當前依法行政還面臨碎片化問題，比如行政執(zhí)法存在縫隙現(xiàn)象或者說部門壁壘，環(huán)境、安全、交通、食品藥品等多個政府部門在執(zhí)法對象上容易產(chǎn)生明顯的區(qū)隔化、孤立化問題，影響了依法行政的整體效果。如何在整體政府理念指引下，更好實現(xiàn)依法行政建設是有待進一步討論的論題。對此，不妨從兩方面加以討論。

一方面，全面推進依法行政應該呼應宏觀的政治背景。習近平依法行政理論的形成發(fā)展，是根據(jù)中國特色社會主義民主政治與法治建設產(chǎn)生的理論構(gòu)想。運用習近平依法行政指導現(xiàn)實工作，能確保政府依法全面履行職能的政治方向與政治原則。習近平依法行政理論的核心要求應該不折不扣得到落實，切實發(fā)揮好該時代思想的豐富內(nèi)容。在此基礎上還應該解決這些內(nèi)容。一是依法行政如何堅持中國特色社會主義。依法行政的政治方向是由中國特色社會主義偉大旗幟進行引領(lǐng)，這樣才能確保依法行政符合中國本土的政治態(tài)勢。堅持這一要點的關(guān)鍵，是確保黨的路線方針政策在依法行政中得到有效實施，實現(xiàn)依法行政與依政策行政的有機統(tǒng)一。二是依法行政理應堅持馬克思列寧主義以及歷代領(lǐng)導集體的重要思想。這些思想是整體的理論體系，蘊藏著馬克思主義法治理論的精深內(nèi)容，能夠全面指導中國特色的依法行政。三是依法行政應該堅持先進的政治理念。堅持黨的領(lǐng)導、維護公平公正、對人民負責、受人民監(jiān)督、全面統(tǒng)籌推進等等，都是無法繞開的理念要求。比如，依法決策過程中必須堅持全過程人民民主的理念，確保依法行政符合人民當家做主的要求。

另一方面，全面推進依法行政建設應該立足黨和國家事業(yè)的發(fā)展全局。依法行政的推進布局上，應當與黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局相契合。當前，需要順應的重大建設主題非常多。在經(jīng)濟建設方面，各級行政機關(guān)應該繼續(xù)圍繞營商環(huán)境的法治化推進工作，有效實施《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法律規(guī)范，進一步推進市場經(jīng)濟發(fā)展。在推進方法上，依法行政必須圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等國家重大戰(zhàn)略提供依法行政方面的法治保障。在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，離不開行政法理論與實踐的關(guān)注。習近平圍繞生態(tài)文明建設發(fā)表了一系列重要論述，深刻解析了生態(tài)興衰與法治變遷的關(guān)系。貫徹習近平生態(tài)文明建設思想，勢必需要結(jié)合習近平依法行政理論展開，重點研究生態(tài)環(huán)境治理的主體、權(quán)限、方式、程序、責任等法治問題。隨著生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，推進依法行政理應要將相關(guān)問題納入研討范疇。依法行政的推進策略應該統(tǒng)籌兼顧，突出重點與難點事項。

（二）兼顧行政立法與行政解釋

在中國特色社會主義法律體系形成之后，必須注意到法治質(zhì)量是否達標的問題。對此，習近平提出了建設“完備的法律規(guī)范體系”這一更高的目標。[14]其中，完善行政法律規(guī)范體系是重要一環(huán)，此為行政立法必須回應的主題。習近平提出，“加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機構(gòu)組織起草?！盵15]為依法全面履行政府職能，應特別重視行政法律制度建設，增強行政立法的認同度。在立法前期，政府應按照條件成熟、突出重點、統(tǒng)籌兼顧的要求，科學謀劃行政立法工作計劃。具體立法事項，綜合考量黨和國家事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃社會治理、公共服務、民生保障、突發(fā)公共衛(wèi)生、涉外法治等重點領(lǐng)域的立法，按事項主題逐個擊破。在立法過程中，注意程序規(guī)則與立法規(guī)律，不斷完善行政立法權(quán)限與程序要求，確保改革與立法相銜接、相統(tǒng)一。在立法之后，及時根據(jù)最新情勢對立法作出修改、調(diào)整，為依法行政縱深發(fā)展奠定規(guī)范基礎。

對法律的行政解釋與行政立法同等重要。其實，依法行政中發(fā)生的許多問題，往往不是立法不夠、規(guī)范無據(jù)，而是行政執(zhí)法人員對法律的理解與適用有偏差、不到位。法學又稱為法律解釋學，乃以法律規(guī)范為其研究對象，以確定其法意。法律解釋可以讓法律具體化、明確化及體系化，這樣才能使法律的功能得到充分發(fā)揮。因而，行政機關(guān)及其工作人員應該在解釋論上下功夫，在憲法確立的法律價值觀下對法律作出有效解釋。行政解釋應該以行政法律規(guī)范為基礎，兼顧民法典等其它法律規(guī)范，增強法律適用的邏輯判斷力，不斷增強法律適用的技術(shù)。

（三）大力推進行政組織建設

習近平高度重視從體制機制上為依法行政創(chuàng)造相應的制度基礎，他指出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化?！盵1]這是從行政組織與體制機制層面對完善依法行政作出的構(gòu)想。

有必要構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。此項行政組織建設，為依法行政建設提供機構(gòu)維度上的法治保障。十九屆三中全會研究深化黨和國家機構(gòu)改革問題，把深化綜合執(zhí)法改革作為專項任務。這意味著增強依法行政能力需要從組織結(jié)構(gòu)入手，合理配置行政職權(quán)，形成邊界清晰、運轉(zhuǎn)高效的機構(gòu)職能體系。尤其在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域應整合優(yōu)化執(zhí)法隊伍，有效配置人員隊伍，統(tǒng)籌好行政職能與執(zhí)法資源。加快構(gòu)建保障有力的行政組織結(jié)構(gòu)，對于改進政府職能、創(chuàng)新依法行政活動具有積極意義。

行政組織的法治建設須重點處理好兩對范疇。一是行政機關(guān)之間的關(guān)系。此為行政組織內(nèi)部的角度，目標指向于機構(gòu)之間的協(xié)同高效?！毒V要》明確要求處理行政機關(guān)之間的職能配置，理順部門職責。行政機關(guān)內(nèi)部由“條條”“塊塊”的結(jié)構(gòu)組成，具體運作中容易產(chǎn)生職能交叉現(xiàn)象，影響了整體的政府治理效果，并浪費許多稀缺的行政資源。[16]只要理順行政機關(guān)之間的內(nèi)部關(guān)系，才有利于行政職能的系統(tǒng)優(yōu)化，實現(xiàn)依法行政能力整體水平提高。二是行政機關(guān)與公民之間的關(guān)系。這要求依法行政把握好行政行為的合法尺度，不隨意侵犯公民權(quán)利，與公民等私主體形成良性互動。行政機關(guān)應該不斷提升政務服務效能，滿足公民對政府的現(xiàn)實要求。行政機關(guān)還應該不斷優(yōu)化行政體制，注重行政行為的合法性與合理性建設，通過簡政放權(quán)為企業(yè)松綁，深入推進放管服改革，保護好各類企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與自主經(jīng)營權(quán)。只有處理好這兩對范疇，行政組織體制才有助于進一步完善。

（四）構(gòu)建有力的法治保障機制

各類法律體系都離不開保障機制，依法行政亦如此。根據(jù)習近平依法行政理論的精神，當前保障機制至少包括兩個方面的行為準則。

1.將監(jiān)督與制約機制作為依法行政的動力保障。對推進依法行政的深遠闡釋，是習近平依法行政理論的重要后盾保障部分。依法行政的權(quán)力運行離不開監(jiān)督機制，需要加強對政府的制約。行政權(quán)在法治軌道上運行是依法行政的基本標準，行政機關(guān)及其工作人員的行為應該時刻經(jīng)受法治檢驗。尤其是領(lǐng)導干部需要帶頭依法行政，時刻經(jīng)受監(jiān)督機制的審視。針對這些“關(guān)鍵少數(shù)”，運用輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督等機制的作用，促使其帶頭尊崇法治、敬畏法律，不斷增強運用法治思維與法治方式推進依法行政的能力。應該時刻制約行政權(quán)力的可能濫用，使行政機關(guān)無法隨意干涉他人們無法以權(quán)壓法。在發(fā)揮約束作用同時，運用激勵機制調(diào)動行政機關(guān)高效履職的積極性，防止行政權(quán)消極不作為。在責任設計上，充分運用行政法律規(guī)范、紀檢監(jiān)察法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、審計等方式予以監(jiān)督，科學設定問責機制，增強監(jiān)督合力與實效。值得一提的是，通過黨內(nèi)監(jiān)督加強約束行政權(quán)不可忽略。鑒于中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的現(xiàn)實國情，行政機關(guān)工作人員多數(shù)是黨員，對依法行政的各項監(jiān)督中黨內(nèi)監(jiān)督應該屬于優(yōu)先位置。另外，應著重加強對領(lǐng)導干部違法行政的責任追究，督促其在法治之下改進辦事方式。如此，增進權(quán)責統(tǒng)一的有效性能夠從動力層面助推依法行政。

2.強化數(shù)字法治政府的科技保障。習近平高度重視科技手段在依法行政中的作用。當今時代已經(jīng)邁進數(shù)字化時代，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)既為社會生活帶來了巨大便利，也為政府治理方式轉(zhuǎn)型帶來了新的機遇。依法行政面臨的現(xiàn)實問題具有運用技術(shù)手段予以解決的空間，而非純粹拘泥于法律內(nèi)部內(nèi)的探索?！毒V要》要求，“著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數(shù)字化水平?！睌?shù)字法治政府的實質(zhì)，是憑借法律措施去有效利用數(shù)字技術(shù)的政府治理效益。用“數(shù)字”這一范疇涵括依法行政，以新思維、新視野研究行政法領(lǐng)域的基礎性、根本性問題。在數(shù)字法治政府建設進程中，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)則已經(jīng)相繼出臺，但弱項與盲點仍然明顯。為實現(xiàn)既定目標，應持續(xù)將依法行政與信息技術(shù)緊密結(jié)合起來，保障法治政府建設不斷適應科技進步帶來的新要求。比如在立法層面，有必要適時制定國家層面的政務數(shù)據(jù)共享條例，明晰政務數(shù)據(jù)使用的邊界與安全。同時，數(shù)據(jù)監(jiān)管方面的法律法規(guī)體系需要重點予以健全，充分利用立法技術(shù)推動依法行政的效能。在具體方式上，需要進一步強化行政措施與信息技術(shù)的統(tǒng)合，推進基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的行政組織范式轉(zhuǎn)變。[17]應該以數(shù)字政務運行體系建設為導向，驅(qū)動依法行政實施方式的變革。通過有效實現(xiàn)法治政府智能化，達成依法行政環(huán)節(jié)的技術(shù)治理。

結(jié) 語

習近平法治思想的智慧在新時代得到明確彰顯，依法行政建設需要持續(xù)大力推進。我們要以習近平法治思想為根本遵循，精準把握其蘊含的核心要義，匯聚各方力量推進依法行政，牢固樹立依法行政意識，不斷提升行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、政務公開、行政復議等事項的質(zhì)量，探索出先進的法治政府建設模式與路徑。全面探究習近平法治思想中的依法行政理論，對于加快職責明確、科學合理的政府治理體系具有積極指導意義，且能夠有效貫徹落實習近平法治思想，并助益《綱要》的有效實踐，進而推動行政法律制度及國家治理能力的現(xiàn)代化。