余健明

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察官法》）的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)反腐敗法律體系的進(jìn)一步健全完善，彰顯了黨的十八大以來(lái)依法治國(guó)的重要成果，同時(shí)也把監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)列入改革的日程。近年來(lái)，關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察干部被報(bào)復(fù)和在執(zhí)法中受傷死亡的事件在新聞媒體上時(shí)有報(bào)道，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。如2018年3月7日湖南省紀(jì)委通報(bào)一起蓄意報(bào)復(fù)紀(jì)檢監(jiān)察干部典型案。[1]在我國(guó)歷史上，中國(guó)古代由于缺乏對(duì)監(jiān)察官的職權(quán)和人身安全等保障制度，使得一些剛正不阿、忠于職守的監(jiān)察官遭到人身威脅和報(bào)復(fù)的事件也屢見(jiàn)不鮮。如南朝齊建元（479-482）間，擔(dān)任御史中丞一年多的劉休提出辭呈。他在給皇帝的辭職報(bào)告中做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，說(shuō)宋60年間換了52位御史中丞，平均一年多換一個(gè)。究其原因，是這些監(jiān)察官觸犯了世家大族的利益，被權(quán)貴趕下臺(tái)。[2]47-54監(jiān)察官的職業(yè)保障制度應(yīng)是我們理論和實(shí)踐中研究的重要課題。

一、構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)保障制度的意義

職業(yè)是監(jiān)察官職業(yè)化研究的一個(gè)前提性問(wèn)題，也是研究的邏輯起點(diǎn)。在職業(yè)主義者看來(lái)，職業(yè)不是一般的工作，而是要求有很高的智識(shí)訓(xùn)練和專業(yè)才能的工作。[3]128監(jiān)察官是一種職業(yè)，但是要真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)化，則還有很長(zhǎng)的路要走，需要建立健全符合監(jiān)察官職業(yè)特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律的相關(guān)配套保障制度。

（一）監(jiān)察官職業(yè)保障制度

監(jiān)察官職業(yè)保障制度是有關(guān)監(jiān)察官職業(yè)的權(quán)利、特權(quán)等保障制度。其主要包括身份保障制度、物質(zhì)保障制度和特權(quán)保障制度等。[4]404-405目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于監(jiān)察官的職業(yè)保障制度的構(gòu)建提出了不同的觀點(diǎn)，概括起來(lái)主要有以下四種模式：一是激勵(lì)型的保障模式。薛彤彤、牛朝輝通過(guò)對(duì)香港廉政公署人員實(shí)施階梯式的薪酬制度進(jìn)行總結(jié)，為了能夠吸引和激勵(lì)專業(yè)技術(shù)序列人員，提出監(jiān)察官職業(yè)保障應(yīng)效仿階梯式的薪酬制度，保證專業(yè)監(jiān)察官應(yīng)有地位。[5]21-27二是司法“員額制”的保障模式。徐漢明教授主張監(jiān)察官實(shí)行“員額制”，并提出對(duì)監(jiān)察官相關(guān)的晉升、績(jī)效、薪酬待遇制度進(jìn)行合理設(shè)計(jì)的保障體系。[6]9-25陳翠玉、杜強(qiáng)也持監(jiān)察官應(yīng)實(shí)行“員額制”改革的觀點(diǎn)，并提出在工資保險(xiǎn)福利、職務(wù)、人身安全、職業(yè)倫理、辭職辭退與退休等方面對(duì)監(jiān)察官加以保障。[7]39-52三是警察官保障模式。李斌雄、廖凱不贊同監(jiān)察官實(shí)行“員額制”，建議參考公安系統(tǒng)的模式，合理設(shè)置監(jiān)察官職級(jí)津貼、崗位津貼，崗位津貼向基層和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一線傾斜，并從任職保障、履職保障、免職豁免機(jī)制、人身安全保障和著裝保障等方面提出了構(gòu)建監(jiān)察官保障制度。[8]31-38四是權(quán)益型的保障模式。蘆雨通過(guò)對(duì)域內(nèi)外監(jiān)察官職業(yè)保障制度內(nèi)容進(jìn)行分析總結(jié)，并針對(duì)我國(guó)監(jiān)察官保障制度存在的問(wèn)題，從有利于保障監(jiān)察官合法權(quán)益的原則出發(fā)，提出了建立監(jiān)察官職業(yè)安全保障制度、履職豁免制度、建立階梯式薪酬制度及其他經(jīng)濟(jì)保障制度、監(jiān)察官培訓(xùn)制度的意見(jiàn)。[9]33-47以上研究從不同角度提出了構(gòu)建我國(guó)監(jiān)察官職業(yè)保障制度的意見(jiàn)和建議，基本上覆蓋了監(jiān)察官職業(yè)保障制度的內(nèi)容，具有一定的合理性，但是忽視了監(jiān)察官職業(yè)和監(jiān)察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的特殊性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于保障監(jiān)察官獨(dú)行行使職權(quán)，不利于監(jiān)察官的職業(yè)化建設(shè)，且在一定程度上滯后于反腐敗工作實(shí)踐。筆者試圖借用職業(yè)化的內(nèi)涵要素對(duì)監(jiān)察官職業(yè)保障的概念進(jìn)行界定，認(rèn)為監(jiān)察官職業(yè)保障制度是以國(guó)家、政府為主體，以監(jiān)察官為保障對(duì)象，確保監(jiān)察權(quán)能依法獨(dú)立行使，通過(guò)制定出臺(tái)包括職權(quán)保障、身份保障、人身安全保障、經(jīng)濟(jì)保障、技術(shù)保障、社會(huì)保障和及教育培訓(xùn)保障及其他配套制度相關(guān)制度的總稱。

（二）構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)保障制度的意義

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“民主政治的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的”[10]53。我國(guó)《憲法》也確立了監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的原則。而在監(jiān)察實(shí)踐中要貫徹這一原則，還需要完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度。

第一，構(gòu)建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度是我國(guó)反腐敗走上規(guī)范化和法治化的必由之路，是習(xí)近平法治思想在國(guó)家監(jiān)察體制改革中的生動(dòng)實(shí)踐。習(xí)近平法治思想是新時(shí)代全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化、法治化。而要“推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化、法治化，前提是紀(jì)檢監(jiān)察工作自身運(yùn)行要規(guī)范化、法治化?！盵11]3092021年7月29日，習(xí)近平總書(shū)記又深刻指出設(shè)立監(jiān)察官制度的目的“就是要使反腐敗工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，明確權(quán)力邊界、嚴(yán)格內(nèi)控機(jī)制?！薄拔覀儾扇〉囊磺写胧┒家乐埂疅粝潞凇家岣咦陨砻庖吡?。”[12]151通過(guò)構(gòu)建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度，有利于保障監(jiān)察官依法獨(dú)行行使職權(quán)，確保監(jiān)察權(quán)正確行使。

第二，構(gòu)建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度是應(yīng)對(duì)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)所提出的迫切要求，有利于深入推進(jìn)反腐敗隊(duì)伍專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。當(dāng)前，腐敗犯罪呈現(xiàn)高度專業(yè)性、隱蔽性、復(fù)雜性和涉外性等特點(diǎn)。黨的十九大以來(lái)，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)雖然已取得壓倒性勝利并持續(xù)鞏固，但是腐敗和反腐敗較量還在激烈進(jìn)行，客觀來(lái)說(shuō)我們所查辦的犯罪數(shù)與實(shí)際發(fā)案數(shù)仍存在著一定差距，犯罪黑數(shù)大。而且腐敗犯罪的手段還在不斷翻新，犯罪形式更加隱秘和復(fù)雜。因此，如果沒(méi)有建立完善的職業(yè)保障制度，讓監(jiān)察官通過(guò)教育和培訓(xùn)并掌握一定的職業(yè)技術(shù)和職業(yè)能力，很難勝任當(dāng)前的反腐敗工作。

第三，構(gòu)建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度符合當(dāng)今世界各國(guó)反腐敗發(fā)展的趨勢(shì)，有利于構(gòu)建反腐敗職業(yè)共同體。世界各國(guó)都面臨著如何反腐敗和治理腐敗的難題，大多數(shù)國(guó)家都紛紛建立了反腐敗的專門(mén)機(jī)構(gòu)，配置了反腐敗的專門(mén)力量，并建立了完備的監(jiān)察官職業(yè)保障體系，加強(qiáng)反腐敗專門(mén)隊(duì)伍的建設(shè)，反腐敗專門(mén)隊(duì)伍的職業(yè)化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，已經(jīng)成為世界各國(guó)的發(fā)展方向。為了保證監(jiān)察官能夠獨(dú)立公正地處理監(jiān)察事務(wù)，維護(hù)監(jiān)察官職業(yè)群體的權(quán)利、利益，一些國(guó)家和地區(qū)建立了完備的職業(yè)保障制度。因此，建立完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度符合當(dāng)今世界反腐敗職業(yè)共同體的要求。

二、當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察官職業(yè)保障制度的檢視

《監(jiān)察官法》規(guī)定了監(jiān)察官依法行使職權(quán)的各項(xiàng)制度和措施，但從職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，還存在以下幾點(diǎn)不足。

（一）監(jiān)察官行使職權(quán)的獨(dú)立性不夠

我國(guó)《監(jiān)察官法》等法律賦予了監(jiān)察官依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的權(quán)力。但在實(shí)踐中，監(jiān)察官因受到外部和內(nèi)部因素的干擾，行使監(jiān)察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性不夠。這不利于充分發(fā)揮監(jiān)察官的積極性和主觀能動(dòng)性。而且監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，制約監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)展的人財(cái)物都在地方手中，派駐、派出的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的工作待遇在國(guó)有企事業(yè)等單位領(lǐng)取。這導(dǎo)致了監(jiān)察官在執(zhí)法過(guò)程中受到外部的干擾和阻撓，有的甚至因?yàn)樵谵k案過(guò)程中得罪了人而被強(qiáng)行調(diào)離監(jiān)察機(jī)關(guān)，有的被打入“冷宮”升職提拔無(wú)望，影響到了一線監(jiān)察官的積極性和職業(yè)榮譽(yù)感，進(jìn)而影響到了執(zhí)法的效果。

（二）監(jiān)察官經(jīng)濟(jì)保障制度跟不上

雖然《監(jiān)察官法》已經(jīng)建立了監(jiān)察官的等級(jí)制度，將監(jiān)察官的職務(wù)系列分為十三級(jí)，但是目前還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)配套的監(jiān)察官等級(jí)津貼制度等規(guī)定，監(jiān)察官的工資待遇還是按照公務(wù)員的薪酬制度。這與監(jiān)察官的職業(yè)特點(diǎn)不相符合。黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、“打虎拍蠅”，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部為此付出了巨大的犧牲，但薪資待遇卻沒(méi)有跟上，尤其是從檢察院轉(zhuǎn)隸到紀(jì)委監(jiān)委的干部，其待遇甚至低于轉(zhuǎn)隸前，這在一定程度上挫傷了他們的積極性，影響到了干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

（三）對(duì)監(jiān)察官的人身安全保護(hù)力度不夠

雖然《監(jiān)察官法》對(duì)監(jiān)察官及其近親屬的人身安全設(shè)立了特別的保護(hù)制度，但是在實(shí)踐中，由于監(jiān)察委員會(huì)沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的警務(wù)力量，監(jiān)察官在辦案過(guò)程中，尤其是對(duì)社會(huì)人員進(jìn)行實(shí)施留置的時(shí)候，有時(shí)候會(huì)遇到暴力抗法，對(duì)監(jiān)察官的人身安全造成巨大的威脅。作為一線的辦案監(jiān)察官，面對(duì)反腐敗的復(fù)雜化和斗爭(zhēng)的尖銳性，監(jiān)察官的個(gè)人及家庭信息很容易被泄露。有時(shí)候，監(jiān)察官到外地執(zhí)行公務(wù)時(shí)，人家一打聽(tīng)就知道其電話號(hào)碼及家庭住址，有些不法分子還公然發(fā)短信來(lái)威脅要報(bào)復(fù)辦案監(jiān)察官，甚至有些涉案的腐敗官員知道監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查他，竟然指使馬仔匿名捏造有關(guān)事實(shí)對(duì)辦案監(jiān)察官“潑臟水”。

（四）監(jiān)察官辦案缺乏強(qiáng)有力的后勤技術(shù)等保障力量

當(dāng)前，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒(méi)有設(shè)置與監(jiān)察官職業(yè)特點(diǎn)相匹配的反腐敗專業(yè)技術(shù)保障力量。這與當(dāng)前反腐敗的隱蔽性和復(fù)雜性、涉外性不相匹配。監(jiān)察官在案件初核、調(diào)查等過(guò)程中，還是運(yùn)用傳統(tǒng)的老辦法，依靠一支筆、一張嘴進(jìn)行談話調(diào)查取證，辦案手段過(guò)于落后，就連簡(jiǎn)單的手機(jī)話單分析、銀行流水分析等都沒(méi)有配備專業(yè)的分析軟件，更不要說(shuō)配備先進(jìn)的跟蹤定位等技術(shù)設(shè)備。這不利于發(fā)現(xiàn)和查處腐敗犯罪，不利于固定犯罪證據(jù)，影響了反腐敗的效果和質(zhì)量，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，不利于我們構(gòu)建“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）缺乏監(jiān)察官職業(yè)榮譽(yù)制度

《監(jiān)察官法》第四十條、第四十一條規(guī)定了，對(duì)在監(jiān)察工作中有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)，或者有其他突出事跡的監(jiān)察官、監(jiān)察官集體，給予獎(jiǎng)勵(lì)的制度。但在實(shí)踐中，獎(jiǎng)勵(lì)制度一般是通過(guò)給予立功授獎(jiǎng)的形式予以評(píng)定，沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察官職業(yè)榮譽(yù)制度，連監(jiān)察官的制服也沒(méi)有統(tǒng)一配置。而且，監(jiān)察官處于反腐敗斗爭(zhēng)的前沿陣地，流血犧牲的事件經(jīng)常會(huì)發(fā)生，為有利于鼓勵(lì)和肯定監(jiān)察官的這種敢于斗爭(zhēng)的精神，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)察官榮譽(yù)制度，對(duì)于因公負(fù)傷、犧牲或者在工作中有作出特別貢獻(xiàn)的監(jiān)察官應(yīng)按照對(duì)反腐敗事業(yè)貢獻(xiàn)的大少頒發(fā)勛章或各種榮譽(yù)證書(shū)。

三、其他國(guó)家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障制度啟示

反腐敗在國(guó)際排名靠前的國(guó)家，如瑞典、新加坡等國(guó)家和香港、澳門(mén)等地區(qū)都建立了完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度，而且有著相同的內(nèi)核精神和類似的制度設(shè)計(jì)。

（一）其他國(guó)家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障的制度

瑞典、新加坡等國(guó)家和香港、澳門(mén)等地區(qū)為確保監(jiān)察官能獨(dú)立行使職權(quán)，都建立了完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.建立了嚴(yán)格的職權(quán)保障制度，確保監(jiān)察官能夠依法獨(dú)行行使職權(quán)

為確保監(jiān)察官依法行使職權(quán)，瑞典、新加坡和我國(guó)的香港、澳門(mén)都規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)察官職權(quán)保障制度。具體如下：

瑞典實(shí)行監(jiān)察官完全獨(dú)立行使職權(quán)制度。監(jiān)察專員根據(jù)職權(quán)范圍對(duì)某一案件調(diào)查或決定時(shí)，首席監(jiān)察專員不得干涉，每一名監(jiān)察專員為自己的行為直接向議會(huì)負(fù)責(zé)。瑞典的《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》第1條至第11條規(guī)定了監(jiān)察官的職權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)察專員及監(jiān)督對(duì)象的范圍、行使監(jiān)督權(quán)的方式和權(quán)力的界限，尤其是在第1條第二款規(guī)定了監(jiān)察官的職責(zé)——首席議會(huì)監(jiān)察專員和監(jiān)察專員監(jiān)督那些行使公共權(quán)力的人遵守法律、法規(guī)及其他方面履行他們義務(wù)的情況。同時(shí)，《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》規(guī)定，在首席議會(huì)監(jiān)察專員頒發(fā)的行政管理性指令中，他有權(quán)頒發(fā)有關(guān)指導(dǎo)業(yè)務(wù)的規(guī)章并向監(jiān)察專員分派案件。但是，除此之外，他不擁有任何權(quán)力。監(jiān)察專員根據(jù)職權(quán)范圍對(duì)某一案件調(diào)查或決定時(shí)，首席監(jiān)察專員不得干涉，每一位監(jiān)察專員為自己的行為直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。即在本法第2條中規(guī)定了“任何一個(gè)監(jiān)察專員都不受其他監(jiān)察專員的監(jiān)督。”[13]60-64

新加坡為確保監(jiān)察官的職權(quán)不受外界非法干預(yù)，也從職權(quán)保障方面規(guī)定：貪污調(diào)查組織直接隸屬內(nèi)閣總理，內(nèi)閣總理享有高度的人事決定權(quán)；貪污調(diào)查局的每位人員，應(yīng)頒發(fā)由局長(zhǎng)簽署的任命證書(shū)作為任命依據(jù)。[14]239-240而我國(guó)的香港和澳門(mén)地區(qū)都在憲制上保障了廉署獨(dú)立工作，廉政專員直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。

2.實(shí)行符合職業(yè)特點(diǎn)的監(jiān)察官津貼制度，確保監(jiān)察官在經(jīng)濟(jì)上無(wú)后顧之憂

為確保監(jiān)察官的依法行使職權(quán)，瑞典、新加坡和我國(guó)的香港都實(shí)行了高薪養(yǎng)廉制度，規(guī)定了獨(dú)立的監(jiān)察官薪資和津貼等經(jīng)濟(jì)保障制度。具體如下：

在瑞典，議會(huì)監(jiān)察專員的工資高于兩個(gè)最高法院的法官。根據(jù)瑞典的有關(guān)法律規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專員所需活動(dòng)經(jīng)費(fèi)直接來(lái)源于議會(huì)而非財(cái)政部。監(jiān)察專員雖然在兩個(gè)最高法院選拔，但議會(huì)監(jiān)察專員的薪金高于兩個(gè)最高法院的法官。

新加坡也實(shí)行高薪養(yǎng)廉的經(jīng)濟(jì)保障制度，新加坡防貪局調(diào)查員的薪資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察官工資。新加坡把高薪作為預(yù)防貪污的利器。李光耀對(duì)于最高階公務(wù)員薪資標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，是將新加坡收入最好的六大行業(yè)：律師、會(huì)計(jì)師、銀行、建筑師、醫(yī)生及跨國(guó)企業(yè)的總經(jīng)理及人員的月薪平均值，來(lái)作為敘薪標(biāo)準(zhǔn)，因此，如李光耀所說(shuō)的：政府才有可能留得住一流的人才。[14]36為防止公務(wù)員進(jìn)行貪污腐敗或撈取不義之財(cái)，新加坡政府還實(shí)行了不同于世界各國(guó)退休公積金制度，且公務(wù)員交納的公積金在全球是最高的。新加坡政府規(guī)定，公務(wù)員退休后返還其每月存入的公積金而不再發(fā)養(yǎng)老金或退休工資。同時(shí)規(guī)定，一旦公務(wù)員因貪污等被判刑，其退休公積金全部沒(méi)收。

在香港地區(qū)，廉政公署實(shí)行根據(jù)監(jiān)察官等級(jí)高低的階梯式薪酬制度。廉政公署的執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處的監(jiān)察官都設(shè)置了五個(gè)等級(jí)，并根據(jù)不同級(jí)別領(lǐng)取薪金和享受福利制度。如執(zhí)行處設(shè)置助理調(diào)查主任、調(diào)查主任、高級(jí)調(diào)查主任、總調(diào)查主任和首席調(diào)查主任五個(gè)不同的職位等級(jí)，并實(shí)行不同的薪金等級(jí)制度。[15]

這種通過(guò)建立監(jiān)察官等級(jí)制度，并根據(jù)職級(jí)高低領(lǐng)取工資待遇的制度，符合職業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，有利于激發(fā)監(jiān)察官工作的積極性和創(chuàng)造性。

3.建立了完備的監(jiān)察官后勤技術(shù)等物質(zhì)保障制度，確保監(jiān)察權(quán)能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)

為確保監(jiān)察官的依法行使職權(quán)，瑞典、新加坡和我國(guó)的香港、澳門(mén)都建立了完備的后勤物質(zhì)保障制度。

瑞典規(guī)定給每個(gè)監(jiān)察專員配備官署、秘書(shū)處和圖書(shū)館等必要的物質(zhì)保障?！蹲h會(huì)監(jiān)察專員秘書(shū)處管理指令》第四條規(guī)定，“每個(gè)監(jiān)察專員都有屬于自己的處理案件的官署。如果首席議會(huì)監(jiān)察專員認(rèn)為必要，他還可以設(shè)置一個(gè)行政部門(mén)及輔助的工作人員以協(xié)助他辦公。這個(gè)部門(mén)包括部門(mén)主管、幫助解決有關(guān)財(cái)務(wù)和人事管理的工作人員、幫助登記注冊(cè)事務(wù)的工作人員以及助理書(shū)記員和負(fù)責(zé)清潔衛(wèi)生的工作人員。監(jiān)察專員的秘書(shū)處還可以配置一個(gè)圖書(shū)館。監(jiān)察專員官署、行政部門(mén)和負(fù)責(zé)圖書(shū)館事務(wù)的工作人員的工作內(nèi)容將另行規(guī)定?！盵13]70

新加坡在防貪局內(nèi)設(shè)立了信息處和行政處，信息處負(fù)責(zé)該局的信息、情報(bào)、策劃等事務(wù)，服務(wù)于防貪局的調(diào)查員，確保調(diào)查處能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。[14]166-167

香港廉政公署還專門(mén)設(shè)置了行政總部，負(fù)責(zé)管理廉署的人力、財(cái)力、物力和作業(yè)部門(mén)的后勤服務(wù)，尤其是給執(zhí)行處還配置了現(xiàn)代科技如電話截聽(tīng)等技術(shù)調(diào)查的器材和配備槍支等工作武器。

澳門(mén)廉政公署在廉政專員辦公室專門(mén)設(shè)立了綜合事務(wù)廳和資訊中心，服務(wù)于反貪局和行政申訴局，確保廉署能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。綜合事務(wù)廳主要負(fù)責(zé)廉政公署部門(mén)的財(cái)政、財(cái)產(chǎn)及人事管理，下設(shè)有行政財(cái)政處及研究組織部，負(fù)責(zé)人事管理、財(cái)產(chǎn)管理、設(shè)備的保養(yǎng)、安全、維修及廉政專員進(jìn)行研究工作及籌辦培訓(xùn)活動(dòng)等。資訊中心主要負(fù)責(zé)執(zhí)行廉政公署電腦化計(jì)劃及確保所采用的資訊器材的運(yùn)作及優(yōu)化其使用等工作。[16]53-54

4.實(shí)行全方位的監(jiān)察官培訓(xùn)教育制度，提高監(jiān)察官的履職能力和職業(yè)素養(yǎng)

為確保監(jiān)察官的依法行使職權(quán)，香港、澳門(mén)地區(qū)都建立了全方位的監(jiān)察官培訓(xùn)和教育制度，提高監(jiān)察官的履職能力和職業(yè)素養(yǎng)。具體如下：

在香港地區(qū)，廉政公署為使新入職人員可以勝任在廉署轄下各部門(mén)的工作，根據(jù)不同的職位設(shè)置不同的培訓(xùn)課程，以加強(qiáng)新入職人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及持續(xù)的專業(yè)技巧。加入社區(qū)關(guān)系處的助理廉政主任接受入職培訓(xùn)的課程內(nèi)容涵蓋反貪教育、防貪工作、法律條文及相關(guān)事項(xiàng)、傳媒溝通和演講技巧等；加入執(zhí)行處人員會(huì)接受調(diào)查技巧、認(rèn)知面談技巧、電腦、對(duì)抗管理及槍械使用等訓(xùn)練課程；加入防止貪污處的主任級(jí)人員，則會(huì)接受建立能力課程，以裝備其基本防貪技巧和多元化的知識(shí)范疇，以使日后能有效地完成有關(guān)公營(yíng)及私人機(jī)構(gòu)審查報(bào)告的工作。此外，在職廉署人員亦會(huì)被安排接受持續(xù)的專業(yè)發(fā)展及定期內(nèi)部課程以加強(qiáng)其工作效率和能力，增強(qiáng)面對(duì)挑戰(zhàn)的能力和持續(xù)的專業(yè)發(fā)展。[15]

澳門(mén)廉政公署也建立了全方位的培訓(xùn)制度，包括入職培訓(xùn)、內(nèi)部培訓(xùn)和外部培訓(xùn)等。為提高調(diào)查人員的素質(zhì)，廉政公署非常重視對(duì)在職人員的培訓(xùn)工作，建立了全方位的培訓(xùn)制度，包括入職培訓(xùn)、內(nèi)部培訓(xùn)和外部培訓(xùn)。入職培訓(xùn)是對(duì)剛剛加入廉政公署隊(duì)伍的成員進(jìn)行的入職基本技能和素質(zhì)的培訓(xùn)。內(nèi)部培訓(xùn)是澳門(mén)廉政公署在澳門(mén)本地舉辦的專題實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)課程。外部培訓(xùn)是將廉政公署工作人員送往澳門(mén)附近地區(qū)和海外接受專業(yè)技能進(jìn)修的培訓(xùn)。[16]59-60

（二）其他國(guó)家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障制度的啟示

縱觀上述國(guó)家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障制度，盡管具體方式和手段不盡相同，既有成功的經(jīng)驗(yàn)也有不足的地方，但內(nèi)在的機(jī)理是一致的。這對(duì)于當(dāng)前我們推進(jìn)監(jiān)察官職業(yè)保障制度建設(shè)，有以下幾點(diǎn)有益的啟示：

1.完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度有利于保障監(jiān)察權(quán)的公正高效權(quán)威

實(shí)踐表明，要保障監(jiān)察權(quán)的公正高效權(quán)威必須建立完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度。公正高效權(quán)威是監(jiān)察權(quán)行使的價(jià)值追求和目標(biāo)。實(shí)行完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度，其初衷在于保障監(jiān)察官依法獨(dú)立行使職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的公正權(quán)威高效。這種制度設(shè)計(jì)是以監(jiān)察官的人性弱點(diǎn)為邏輯前提，以監(jiān)察官的功利思想為出發(fā)點(diǎn)，這些國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐表明它完全符合人性的內(nèi)在本質(zhì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，監(jiān)察官的人性弱點(diǎn)和功利思想是不可否認(rèn)的。正是這種現(xiàn)實(shí)因素的影響，監(jiān)察官職業(yè)保障越完善的地區(qū)，監(jiān)察官越不容易受到各種利益的誘惑，抵制外來(lái)干擾，獨(dú)立公正監(jiān)察的自覺(jué)性和堅(jiān)定性越強(qiáng)，違反監(jiān)察官職業(yè)道德的事例就越少。因此，只要一個(gè)國(guó)家以保障監(jiān)察官獨(dú)立行使職權(quán)，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)公正高效權(quán)威的行使，建立完善的監(jiān)察官保障制度是一個(gè)既理想又現(xiàn)實(shí)的選擇。

2.監(jiān)察官職業(yè)保障制度有利于監(jiān)察官職業(yè)化機(jī)制的建立和運(yùn)作

實(shí)踐表明，監(jiān)察官職業(yè)保障制度是監(jiān)察官職業(yè)化的重要組成部分，對(duì)監(jiān)察官職業(yè)化機(jī)制的建立和運(yùn)作具有重要影響。如新加坡和我國(guó)香港實(shí)行高薪養(yǎng)廉和完備的職業(yè)保障制度，使得監(jiān)察官在社會(huì)上具有崇高的職業(yè)地位和職業(yè)榮譽(yù)，監(jiān)察權(quán)在新加坡和香港公正高效權(quán)威地行使，反腐敗成效顯著，新加坡和香港也因躋身全球最清廉的地區(qū)而聞名世界。新加坡和香港的監(jiān)察官職業(yè)準(zhǔn)入條件、職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德等都要求很高，職業(yè)化程度較高。監(jiān)察官的職業(yè)保障制度與監(jiān)察官的職業(yè)化程度密切相關(guān)。因此，如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)要賦予監(jiān)察官非常重要的職責(zé)和使命，就應(yīng)當(dāng)建立與這種職責(zé)和使命相當(dāng)?shù)穆殬I(yè)保障制度，否則，優(yōu)秀的人才很難以選擇監(jiān)察官事業(yè)為樂(lè)。

3.監(jiān)察官職業(yè)保障制度的建立需要“立體化”的保障體系

實(shí)踐還表明，要建立完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度是需要構(gòu)建“立體化”的保障體系。上述國(guó)家和地區(qū)并未把監(jiān)察官的職業(yè)保障簡(jiǎn)單地理解為高薪養(yǎng)廉，而是把監(jiān)察官職業(yè)保障制度視為一個(gè)系統(tǒng)工程，力求從各個(gè)方面堵截有可能損害監(jiān)察官正確行使職權(quán)的潛在因素。雖然各國(guó)和地區(qū)的做法不盡相一致，但是都是從職權(quán)保障、身份保障、人身安全保障、經(jīng)濟(jì)保障、物質(zhì)保障、社會(huì)保障等方面構(gòu)建“立體化”的保障體系，從而能夠確保監(jiān)察權(quán)能夠公正高效權(quán)威地行使。而這些“立體化”的保障制度對(duì)于我們當(dāng)前推進(jìn)監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)具有較大的參考和借鑒價(jià)值。如依照監(jiān)察官的等級(jí)，實(shí)行階梯式的薪酬制度；實(shí)行特別的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立保障制度；建立了強(qiáng)大的后勤物質(zhì)保障制度；建立完備的監(jiān)察官培訓(xùn)制度；等等。

四、完善監(jiān)察官職業(yè)保障制度的建議

從職業(yè)化視域上來(lái)看，“建立職業(yè)保障制度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)化的內(nèi)在要求，能夠?yàn)楸O(jiān)察官解除后顧之憂，促使其安心履職”[17]43-51，才能吸引優(yōu)秀法治人才進(jìn)入監(jiān)察官隊(duì)伍，才能推進(jìn)監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。鑒于當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察官職業(yè)保障制度存在的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情并借鑒先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，圍繞職權(quán)、身份、人身安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)和教育培訓(xùn)等七個(gè)保障體系，建立健全我國(guó)監(jiān)察官職業(yè)保障的系統(tǒng)工程。

（一）職權(quán)保障體系

1.明確監(jiān)察官履行職權(quán)的具體權(quán)限

監(jiān)察官職權(quán)保障核心在于保障監(jiān)察官依法獨(dú)立公正地行使職權(quán)。而要保障監(jiān)察官獨(dú)立公正地行使監(jiān)察權(quán)，最基本的前提是要明確監(jiān)察官的職權(quán)。目前，我國(guó)《監(jiān)察官法》對(duì)于監(jiān)察官行使職權(quán)的規(guī)定，還不是很明確，只是簡(jiǎn)單的予以概括性進(jìn)行列舉監(jiān)督、調(diào)查和處置的權(quán)力。這導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)察官只能來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的概括性授權(quán)，監(jiān)察官在行使職權(quán)時(shí)無(wú)法明確權(quán)力的底線，執(zhí)法過(guò)程演變成為按“行政命令”工作的過(guò)程，職權(quán)保障缺乏基礎(chǔ)條件。為保障監(jiān)察官的職權(quán)，建議完善《監(jiān)察法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行科學(xué)的劃分，制定承辦監(jiān)察官、部門(mén)負(fù)責(zé)人和委領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力清單，明確各職位監(jiān)察官的職權(quán)，真正做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

2.建立監(jiān)察官在履行職權(quán)的責(zé)任豁免制度

為確保監(jiān)察官依法獨(dú)立行使職權(quán)，還必須“建立適當(dāng)?shù)呢?zé)任追究與免責(zé)豁免機(jī)制，避免監(jiān)察官因正常履職而受到責(zé)任追究的情形出現(xiàn)”。[8]31-38監(jiān)察官在執(zhí)法辦案過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)適用法律法規(guī)爭(zhēng)議的問(wèn)題，這些有可能涉及到被調(diào)查人的罪刑輕重等問(wèn)題，如果一味地要求監(jiān)察官在辦案中不出現(xiàn)任何的錯(cuò)誤是不可能的，也是違反監(jiān)察執(zhí)法辦案規(guī)律。在實(shí)際中，對(duì)于不是監(jiān)察官存在著故意貪贓枉法、以案謀私或重大過(guò)失而導(dǎo)致的錯(cuò)案，不應(yīng)追究辦案監(jiān)察官的責(zé)任。因客觀條件限制或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)、案件事實(shí)和證據(jù)理解認(rèn)識(shí)出現(xiàn)正常偏差而導(dǎo)致的錯(cuò)誤，也不應(yīng)追究辦案監(jiān)察官的責(zé)任。但是，現(xiàn)行《監(jiān)察官法》第五十四條規(guī)定了，實(shí)行監(jiān)察官責(zé)任追究制度，對(duì)濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員的責(zé)任。為了避免在實(shí)踐中對(duì)于“失職失責(zé)”的無(wú)限擴(kuò)大，因此，建議在該條文中，增加一個(gè)條款規(guī)定有關(guān)監(jiān)察官的錯(cuò)案責(zé)任豁免制度，可以規(guī)定：“監(jiān)察官非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過(guò)失導(dǎo)致錯(cuò)案并造成嚴(yán)重后果的，不承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任。”

3.實(shí)行監(jiān)察官等級(jí)序列與行政級(jí)別脫鉤

當(dāng)前，以行政級(jí)別確認(rèn)監(jiān)察官職業(yè)地位是多年來(lái)的傳統(tǒng)做法。然而，以行政級(jí)別來(lái)衡量和管理監(jiān)察官，這是與監(jiān)察官職業(yè)化的要求不相符合，不利于保障監(jiān)察官職權(quán)的獨(dú)立性，對(duì)監(jiān)察官職權(quán)保障產(chǎn)生多種消極的后果。因此，在建立監(jiān)察官職業(yè)保障體系中，建議實(shí)行監(jiān)察官等級(jí)序列與行政級(jí)別脫鉤[18]92-98，使監(jiān)察官的職權(quán)地位通過(guò)監(jiān)察官的等級(jí)制度來(lái)體現(xiàn)。監(jiān)察官等級(jí)本來(lái)就是監(jiān)察官職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)能力、職業(yè)貢獻(xiàn)的綜合結(jié)果，是監(jiān)察官職業(yè)地位的象征，以監(jiān)察官等級(jí)來(lái)體現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)地位既科學(xué)、合理。同時(shí)，為了彰顯監(jiān)察官的職業(yè)地位和榮譽(yù)，應(yīng)當(dāng)建立健全與監(jiān)察官等級(jí)相對(duì)應(yīng)的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇等制度。

（二）身份保障體系

1.建立監(jiān)察官職務(wù)終身制

為了避免監(jiān)察官因履行職責(zé)可能受到的干預(yù)和報(bào)復(fù)，免除其履職時(shí)的擔(dān)憂，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)察官職務(wù)終身制，監(jiān)察官一經(jīng)法定程序任命，非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退、調(diào)動(dòng)和處分。[18]92-98為全面實(shí)行監(jiān)察官職務(wù)終身制，建議完善以下制度：一是限制監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、監(jiān)委委員的非自愿性跨行業(yè)調(diào)動(dòng)。即不能以行政命令的方式強(qiáng)行要求監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、監(jiān)委委員到其他機(jī)關(guān)任職，以保證其監(jiān)察官身份、地位不受人為剝奪。二是嚴(yán)格禁止以提前退休、提前離崗等方式強(qiáng)行要求監(jiān)察官提前終止行使職權(quán)。三是嚴(yán)格免職、辭退監(jiān)察官職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保監(jiān)察官不因非法定事由被免除職務(wù)。四是建立監(jiān)察官控告和申訴的救濟(jì)制度，對(duì)于非因法定事由和法定程序?qū)ΡO(jiān)察官給予處分的，監(jiān)察官可以向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)部門(mén)提出控告和申訴的權(quán)利。

2.明確監(jiān)察官換崗的條件和程序

在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，監(jiān)察官換崗雖然不產(chǎn)生免職、降級(jí)的后果，但換崗實(shí)際上導(dǎo)致監(jiān)察官行使職權(quán)范圍的改變。如果對(duì)此不加以嚴(yán)格規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)，甚至監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的領(lǐng)導(dǎo)，都有可能借此渠道對(duì)監(jiān)察官履行職責(zé)施加不當(dāng)?shù)膲毫陀绊?。因此，?duì)監(jiān)察官換崗進(jìn)行必要的規(guī)范和約束是監(jiān)察官身份保障必不可少的重要方面。具體可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行限制和規(guī)范：一是監(jiān)察官換崗需經(jīng)專業(yè)性評(píng)估?？煽紤]改變監(jiān)察官換崗由行政領(lǐng)導(dǎo)決定的做法，除因違法亂紀(jì)受到處分必須調(diào)整崗位或監(jiān)察官的身體原因等法定事由外，嚴(yán)禁非經(jīng)專業(yè)評(píng)估就以各種理由強(qiáng)制監(jiān)察官換崗。二是規(guī)定監(jiān)察官換崗需征求本人同意后才能換崗。對(duì)于因工作需要進(jìn)行崗位調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)征詢監(jiān)察官本人意見(jiàn)，避免隨意調(diào)整監(jiān)察崗位。

3.統(tǒng)一監(jiān)察官的服飾

制服是監(jiān)察官的職業(yè)象征，體現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)的威嚴(yán)和工作的嚴(yán)肅性。鑒于當(dāng)前監(jiān)察官?zèng)]有統(tǒng)一的制服，監(jiān)察官在監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)因?yàn)樯矸莶幻黠@而被群眾和被調(diào)查對(duì)象誤解，有的甚至在監(jiān)察官出示工作證后還對(duì)其身份提出質(zhì)疑，影響了監(jiān)察執(zhí)法的嚴(yán)肅性。為體現(xiàn)監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，建議統(tǒng)一監(jiān)察官的著裝和標(biāo)識(shí)。[8]31-38

（三）人身安全保障體系

1.建立保障監(jiān)察官人身安全的特殊保護(hù)機(jī)制

當(dāng)前，監(jiān)察官在履職職責(zé)時(shí)存在著重大的人身安全隱患。為保證監(jiān)察官正確履職職責(zé)，國(guó)家有必要建立保障監(jiān)察官人身安全保障的特殊保護(hù)機(jī)制。主要有以下幾個(gè)方面：

（1）監(jiān)察官受到人身威脅時(shí)提供必要的“警衛(wèi)”保護(hù)。即監(jiān)察官因履行職責(zé)受到人身威脅時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況提供或者商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提供24小時(shí)或者特殊時(shí)段的隨身警衛(wèi)、住宅警衛(wèi)保護(hù)，確保監(jiān)察官的人身安全。

（2）監(jiān)察官因履職受到長(zhǎng)期人身報(bào)復(fù)危險(xiǎn)時(shí)提供“異地任職”的保護(hù)。監(jiān)察官因履職面臨人身報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)，而這種危險(xiǎn)難以排除時(shí)，為監(jiān)察官提供異地任職安排。即有證據(jù)顯示監(jiān)察官因履職而面臨人身報(bào)復(fù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)無(wú)法排除時(shí)，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)交流等方式安排監(jiān)察官到異地監(jiān)察機(jī)關(guān)任職。

（3）監(jiān)察官家屬因監(jiān)察官履行職責(zé)受到安全威脅時(shí)提供“臨時(shí)”保護(hù)。監(jiān)察官的家屬因監(jiān)察官履行職責(zé)而受到安全威脅時(shí)，應(yīng)提供必要的臨時(shí)性保護(hù)措施。即監(jiān)察官家屬因監(jiān)察官履行職責(zé)受到人身安全威脅時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況提供或者商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提供24小時(shí)的臨時(shí)保護(hù)措施，確保監(jiān)察官家屬的人身安全。

2.配備監(jiān)察委員會(huì)的警務(wù)力量，保障監(jiān)察官的日常工作安全機(jī)制

反腐敗成功經(jīng)驗(yàn)表明，專門(mén)的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備一定的安全保護(hù)力量。如我國(guó)香港廉政公署的反貪實(shí)踐，廉政公署對(duì)于執(zhí)行處的人員還配備了槍支等武器裝備，而且執(zhí)行處的人員還經(jīng)過(guò)了比較專業(yè)的體能及緝捕能力的專業(yè)訓(xùn)練。而反觀我國(guó)內(nèi)地在建立監(jiān)察委員會(huì)這個(gè)反腐敗專門(mén)機(jī)構(gòu)時(shí)，沒(méi)有配置相應(yīng)的警務(wù)力量。這給監(jiān)察官在履行職責(zé)時(shí)增加了很多人身安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了確保監(jiān)察官在日常履職過(guò)程中的人身安全問(wèn)題，建議在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部配備警務(wù)力量并給其配置槍支、警械等裝備，專門(mén)配合監(jiān)察官在外執(zhí)行留置、押送、搜查、扣押等緊急任務(wù)，并做好安全警戒工作。

3.完善刑法有關(guān)侵犯公民個(gè)人信息罪的有關(guān)規(guī)定，加大刑法保護(hù)力度

為嚴(yán)格保護(hù)監(jiān)察官的個(gè)人信息及資料，避免因信息的泄露給監(jiān)察官自身及家人的人身安全造成威脅，建議對(duì)我國(guó)《刑法》第二百五十三條之一規(guī)定的侵犯公民個(gè)人信息罪進(jìn)行完善，以司法解釋的形式，出臺(tái)規(guī)定增加“對(duì)于在履行職責(zé)或者提供服務(wù)過(guò)程中，將獲得的監(jiān)察官及其家屬的個(gè)人信息出售或者非法提供給他人，被他人用以威脅、恐嚇、報(bào)復(fù)監(jiān)察官及其家屬，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)以非法出售、非法提供公民個(gè)人信息罪追究刑事責(zé)任。”

（四）經(jīng)濟(jì)保障體系

1.探索推行省以下地方監(jiān)察委員會(huì)人財(cái)物統(tǒng)一管理

為確保監(jiān)察官依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，必須從體制機(jī)制上進(jìn)行改革，確保監(jiān)察官能夠客觀公正的履行職責(zé)，避免遭受地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和干擾。建議參考司法改革的做法，探索推行省以下地方監(jiān)察委員會(huì)人財(cái)物統(tǒng)一管理。關(guān)于監(jiān)察官的統(tǒng)一管理，主要是在省一級(jí)設(shè)立監(jiān)察官遴選委員會(huì)，建立監(jiān)察官統(tǒng)一由省遴選并按法定程序任免的機(jī)制。關(guān)于經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理機(jī)制。實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)管后，地方黨委對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)保持不變，地方人大依照法定程序任免監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部保持不變。

2.實(shí)行專門(mén)的監(jiān)察官工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)

為了懲治腐敗，新加坡和香港等地區(qū)對(duì)監(jiān)察官實(shí)行高薪養(yǎng)廉制度，監(jiān)察官的工資高于一般國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員，甚至有的還高于法官。因此，為推進(jìn)監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)，可以借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行專門(mén)的監(jiān)察官工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)。具體可以從以下兩個(gè)方面予以解決：一是建立與監(jiān)察官等級(jí)制度相配套的單獨(dú)的監(jiān)察官工資序列?！靶匠旮＠鞘种匾募?lì)因素。監(jiān)察委員會(huì)可以效仿香港廉政公署的階梯式的薪酬制度。即同一專業(yè)級(jí)別的薪酬差別限定在較小的范圍內(nèi)，專業(yè)級(jí)別晉升一個(gè)等級(jí)，薪酬也對(duì)應(yīng)提高一個(gè)檔次?！盵5]21-26這樣的薪酬制度有利于激化監(jiān)察官持續(xù)提升自我的動(dòng)力，使其更愿意憑借自身專業(yè)能力在職業(yè)生涯中取得成就。二是提高監(jiān)察官工資標(biāo)準(zhǔn)。為了使監(jiān)察官的工資與其職業(yè)特點(diǎn)相匹配，應(yīng)盡快提高監(jiān)察官的工資標(biāo)準(zhǔn)，使其與法官、檢察官的工資待遇相當(dāng)，高于公務(wù)員的工資水平。

3.建立健全監(jiān)察官福利、退休制度

新加坡等地的反腐敗經(jīng)驗(yàn)告訴我們，優(yōu)厚的福利和退休金是監(jiān)察官職業(yè)保障的重要組成部分，是監(jiān)察官自覺(jué)抵擋住外界各種利益誘惑的精神支柱。雖然，我國(guó)目前由于各種客觀條件的限制，在短時(shí)間內(nèi)還很難達(dá)到先進(jìn)國(guó)家的保障制度，但是，在推進(jìn)監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)的進(jìn)程中，這種做法是值得我們借鑒的。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，可以考慮采取以下措施：一是建立退休公積金制度。監(jiān)察官在退休時(shí)，國(guó)家在保障其退休后繼續(xù)享受全額工資的同時(shí)，可返還其每月存入的公積金制度；但是，一旦因貪污、受賄等被判刑，其退休公積金就全部沒(méi)收。二是完善退休年齡制度。鑒于資深監(jiān)察官的職業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)，為與我國(guó)當(dāng)前正在研究探索實(shí)行的延長(zhǎng)公務(wù)員退休年齡制度，可以考慮將監(jiān)察官的退休年齡確定為男性65歲、女性60歲。

（五）技術(shù)保障體系

反腐敗的成功實(shí)踐表明，監(jiān)察權(quán)的高效運(yùn)行必須要有強(qiáng)有力的技術(shù)支持做為后勤保障。當(dāng)前，腐敗犯罪所呈現(xiàn)的信息化和高智能化、隱秘化的趨勢(shì)，如果沒(méi)有運(yùn)用科技手段，很難發(fā)現(xiàn)腐敗分子的犯罪證據(jù)，更不用說(shuō)將其緝拿歸案了。我們?cè)谕七M(jìn)監(jiān)察官職業(yè)化建設(shè)過(guò)程中，要強(qiáng)化科技保障力度。建議在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置專門(mén)的技術(shù)保障部門(mén)，協(xié)助審查調(diào)查、監(jiān)督檢查部門(mén)在辦案過(guò)程中所需要的技術(shù)支持，如通過(guò)運(yùn)用專門(mén)的分析軟件對(duì)手機(jī)信息恢復(fù)和提取、通話清單的分析、銀行流水的分析等。在加強(qiáng)技術(shù)力量建設(shè)的同時(shí)，技術(shù)保障部門(mén)還要建立健全強(qiáng)而大的信息情報(bào)查詢平臺(tái)，如通過(guò)與政府、銀行、公安、法院、工商、稅務(wù)等行政、執(zhí)法、司法部門(mén)建立信息的環(huán)聯(lián)互通工作機(jī)制，建立一個(gè)強(qiáng)大的信息情報(bào)查詢平臺(tái)。此外，技術(shù)保障部門(mén)，還要積極研發(fā)案件管理的軟件，為打造信息化案件管理提供技術(shù)保障。

（六）社會(huì)保障體系

1.建立監(jiān)察官的職業(yè)榮譽(yù)制度

鑒于我國(guó)目前尚未建立完備的監(jiān)察官職業(yè)榮譽(yù)制度，為有利于在全社會(huì)樹(shù)立監(jiān)察官職業(yè)的榮譽(yù)，使全社會(huì)都尊崇監(jiān)察官，讓監(jiān)察官成為一種高尚的職業(yè)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)察官榮譽(yù)制度。同時(shí)，為使監(jiān)察官具有職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感和歸屬感，應(yīng)對(duì)監(jiān)察官的服飾和執(zhí)行公務(wù)佩戴徽章等進(jìn)行具體規(guī)定，并對(duì)監(jiān)察官的立功授獎(jiǎng)制度進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于因公負(fù)傷、犧牲或者在工作中有作出特別貢獻(xiàn)的監(jiān)察官應(yīng)按照對(duì)反腐敗事業(yè)貢獻(xiàn)的大少頒發(fā)勛章或各種榮譽(yù)證書(shū)。

2.建立確保監(jiān)察官家屬獲得公正待遇的救助機(jī)制

在實(shí)踐中，監(jiān)察官的家屬由于監(jiān)察官在履行職責(zé)時(shí)因?yàn)榈米锶耍谄涔ぷ骱蛯W(xué)習(xí)中受到不公正的對(duì)待。為了減輕監(jiān)察官對(duì)其家屬的顧慮，應(yīng)當(dāng)建立保障監(jiān)察官家屬獲得公正待遇的救助機(jī)制。如監(jiān)察官配偶、子女的工作單位或者上司涉及監(jiān)察官辦理的案件的，如果監(jiān)察官的配偶、子女的工作、晉升因監(jiān)察官履職而受到不公正的對(duì)待，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)要求相關(guān)主管部門(mén)依法處分相關(guān)責(zé)任人員并將處理結(jié)果報(bào)告監(jiān)察官所在的監(jiān)察委員會(huì)。

（七）教育培訓(xùn)保障體系

職業(yè)主義者認(rèn)為，“職業(yè)的智識(shí)性是職業(yè)特權(quán)地位的保障。而要從事這一職業(yè)必須通過(guò)職業(yè)教育和專門(mén)的職業(yè)訓(xùn)練?！盵19]218新加坡和香港等地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)都非常重視對(duì)監(jiān)察官的教育培訓(xùn)，都建立了相應(yīng)的保障制度。教育培訓(xùn)是提高監(jiān)察官的專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)人崗相適應(yīng)的重要途徑。監(jiān)察機(jī)關(guān)要想擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)化反腐敗隊(duì)伍，就必須對(duì)監(jiān)察官開(kāi)展高水準(zhǔn)的專業(yè)培訓(xùn)和教育。首先，加大對(duì)高等院校的法學(xué)院開(kāi)設(shè)監(jiān)察法學(xué)專業(yè)，有條件的高?？梢詫ｉT(mén)設(shè)置監(jiān)察學(xué)院，培養(yǎng)監(jiān)察法學(xué)本科、碩士和博士學(xué)生，為監(jiān)察機(jī)關(guān)源源不斷輸送專門(mén)性人才。其次，加大對(duì)我國(guó)監(jiān)察官學(xué)院的建設(shè)，建議在目前具有的國(guó)家監(jiān)察官學(xué)院的基礎(chǔ)上，在各省地市建立國(guó)家監(jiān)察官學(xué)院的分院，負(fù)責(zé)對(duì)新入職和晉級(jí)監(jiān)察官的培訓(xùn)和教育力度，并將考試和考核成績(jī)作為監(jiān)察官入職、升職和晉級(jí)的基本條件。第三，對(duì)監(jiān)察官的教育和培訓(xùn)課程進(jìn)行改革和創(chuàng)新，培養(yǎng)“精英型”人才。對(duì)于新入職的監(jiān)察官，可以借鑒香港廉政公署的做法，根據(jù)不同的職位設(shè)計(jì)了不同的課程，以加強(qiáng)對(duì)其職業(yè)技能的培訓(xùn)，實(shí)行工作和培訓(xùn)相結(jié)合的模式，讓經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)級(jí)別高的人員作為導(dǎo)師，為其提供輔導(dǎo)，提高其專業(yè)化水平和能力。必要時(shí)，還可以通過(guò)加強(qiáng)與新加坡和香港、澳門(mén)等地區(qū)的聯(lián)系與合作，選派人員到對(duì)方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)和交流，擴(kuò)大視野。

結(jié) 語(yǔ)

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要部署，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要改革。建立健全監(jiān)察官保障制度，是國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要組成部分，是構(gòu)建具有中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體系的重要舉措。完善的職業(yè)化監(jiān)察官保障體系，有利于深入推進(jìn)監(jiān)察官的職業(yè)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化運(yùn)行，保證監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立行使，確保監(jiān)察權(quán)不被濫用，防止監(jiān)察腐敗問(wèn)題的發(fā)生。而構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)保障制度，是一個(gè)系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，涉及到立法和體制機(jī)制的改革完善，必須從職權(quán)、身份、人身安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)和教育培訓(xùn)等保障體系進(jìn)行全方位的構(gòu)建，才能破解當(dāng)前影響監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立正確行使的棘手問(wèn)題，才能使我國(guó)最終走上反腐敗法治化、職業(yè)化和專業(yè)化的康莊大道，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。