王京卉

（河北經(jīng)貿大學，河北 石家莊 050000）

土地是生產(chǎn)要素中的重要內容，是進行財富創(chuàng)造不可或缺的要素。通過對農(nóng)村宅基地“三權分置”進行研究，提出完善宅基地流轉的法律規(guī)制建議，有利于更好的發(fā)揮農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)功能屬性，激活土地資源更高的價值，進一步推動農(nóng)村的發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

1 “三權分置”背景下宅基地流轉的概述

1.1 宅基地所有權

宅基地所有權是分析宅基地三權分置的根本和基礎。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，集體所有的土地是集體擁有的不動產(chǎn)，在土地集體所有的基礎之上，宅基地所有權表現(xiàn)為對內和對外兩方面的權利。在對內方面，《土地管理法》第十一條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織和村委會經(jīng)營管理”，由此可知宅基地所有權主體越來越法定化和明確化，擁有宅基地所有權的主體在處理集體與集體成員之間的內部關系時遵循“村民自治”的原則。在對外方面，宅基地所有權明確屬于集體經(jīng)濟組織，排除了非本集體經(jīng)濟組織對于宅基地的所有權，《土地管理法》第十條：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位或者個人，有保護，管理和合理利用土地的義務?！痹撘?guī)定一方面允許本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人使用宅基地，另一方面明確了第三人與本村集體經(jīng)濟組織之間是宅基地使用的權利義務關系，從外部明確了宅基地的所有權歸屬。

1.2 宅基地資格權

宅基地資格權是指農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟組織成員的身份享有的在本村集體土地之上建造宅基地及其附屬設施的他物權。具有兩方面的內涵：一是資格權以具有特定的身份為前提，當農(nóng)戶具有申請宅基地的集體成員資格時，就獲得申請宅基地及其附屬設施的權利；二是資格權具有福利性質，目的是保障農(nóng)戶的居住權。法律和政策通過宅基地資格權這一公益決策來保障農(nóng)民“住有所居”，申請者只要滿足主體條件就可以無償獲得宅基地。宅基地資格權同時具備積極權能和消極權能兩大屬性，積極權能指宅基地資格權的主要來源為戶籍，戶籍即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份是依據(jù)法律規(guī)定或者集體章程無償獲得的。消極權能是指宅基地使用權的流轉對象必須是具有宅基地資格權的集體組織成員。這兩個權能呼應2019年修訂的《土地管理法》中有關宅基地的申請條件，《土地管理法》中申請宅基地的積極條件可以概括表達為：在“一戶一宅”原則的指導下，村集體組織成員以戶為單位可以申請用以居住的宅基地。其消極條件可以概括為將宅基地流轉的農(nóng)戶不得再次申請宅基地。由此可知，宅基地資格權是集體經(jīng)濟組織成員的身份福利，它有利于激發(fā)集體組織成員進行流轉宅基地流轉的積極性，保障集體成員在宅基地使用權流轉過程中的經(jīng)濟權益，進一步盤活農(nóng)村閑置宅基地，提高農(nóng)村土地的利用效率。

1.3 宅基地使用權

宅基地使用權在《民法典》362條表述為：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，而未對“宅基地使用權”的概念，內涵以及具體內容作出詳盡規(guī)定。對于宅基地使用權的解釋有如下幾種表述：王利明教授歸納宅基地使用權為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的在村集體土地之上建造住宅，并供其居住的權利。王衛(wèi)國學者認為宅基地使用權指依法經(jīng)審批后由集體經(jīng)濟組織無償分配給農(nóng)民，其用于建設住宅而沒有規(guī)定使用期限的集體土地使用權。王利明學者認為宅基地使用權的歸屬不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，但王衛(wèi)國學者提出宅基地使用權的權利主體僅為集體組織成員。筆者認為“宅基地使用權”的概念可以總結為：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在依法分得集體土地的前提下，并享有占有，使用和在集體土地之上建造住宅及其配套設施的權利。

2 “三權分置”下宅基地流轉的困境

現(xiàn)今階段，已無禁止宅基地流轉的規(guī)定，由能否流轉的問題變?yōu)槿绾瘟鬓D，如何落實“三權分置”政策以及如何保護農(nóng)戶財產(chǎn)權益的問題?！叭龣喾种谩北尘跋抡亓鬓D仍面臨諸多困境，主要存在宅基地“三權分置”政策的立法需要進一步完善以及缺失與宅基地有關的配套制度等一系列問題。

2.1 宅基地“三權分置”的立法缺失

2.1.1 宅基地所有權主體的虛位及權能不清

宅基地所有權已由根本法的形式被固定為集體所有；《民法典》第262條和《土地管理法》則進一步明確宅基地歸農(nóng)民集體所有。雖然明確以法律條文的形式規(guī)定了宅基地所有權的主體，但是有關宅基地所有權的實現(xiàn)方式缺乏規(guī)范引導，因此會致使宅基地所有權的主體僅有法律規(guī)定，但是沒有踐行自身主體資格的具體行動規(guī)范，導致宅基地非法流轉的問題嚴重。

法律規(guī)定集體成員享有宅基地所有權，也就說明村集體經(jīng)濟組織成員不可以請求分割集體土地，而只能依賴于村集體對土地的占有，使用和收益等方式。村集體對于宅基地所有權的權能主要基于對宅基地的管理，包括監(jiān)督、收回、收益和處分。宅基地所有權權能由于農(nóng)村土地集體所有而受到限制，所以在實現(xiàn)宅基地及住宅財產(chǎn)權的過程中具備雙重屬性的宅基地所有權產(chǎn)生了主體虛位的問題。與此同時，集體所有的宅基地既需要實現(xiàn)社會保障利益又需要實現(xiàn)集體成員的經(jīng)濟效益，而相關立法中關于宅基地所有權的收益權能規(guī)定不足，阻礙宅基地及住宅的經(jīng)濟功能和社會保障功能的實現(xiàn)。

2.1.2 宅基地資格權存在立法空白

宅基地資格權立法空白的原因大致有兩方面，一方面是立法的滯后性，受理論學派爭議的影響，在資格權的法律表達及其性質的界定等方面無法達成共識。目前的法律制度沒有農(nóng)民資格權的表述，“成員權說”認為宅基地資格權是一種人身和財產(chǎn)屬性共存的成員權；“宅基地使用權說”認為宅基地資格權不一定可以獲得宅基地的使用權，僅代表農(nóng)戶具有取得宅基地的資格，不是一種實際的財產(chǎn)權利。另一方面，宅基地資格權的內容為分離原宅基地使用權中除去財產(chǎn)權后的剩余權利，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶資格的取得權和退出權，目的是保障農(nóng)戶的集體成員身份及其帶來的剩余財產(chǎn)權利，其權能包括申請取得宅基地使用權、宅基地管理權和宅基地收益權。立法缺失不僅使宅基地資格權與使用權界定不清難以分離，而且造成了宅基地確權登記的困難。

2.1.3 宅基地使用權的權能不完整

《民法典》規(guī)定用益物權的完整權能是占有、使用和收益，但362條規(guī)定宅基地使用權人對集體土地僅享有占有和使用的權利。由此可知，我國立法僅賦予農(nóng)民宅基地使用權的占有和使用的權利。同樣是建設用地的城鎮(zhèn)商品房土地使用權中的用益物權卻具有收益和有限處分的權利，農(nóng)村宅基地收益和處分權能的缺失，不僅與客觀實際情況不符，也違背了物權平等原則。

我國雖然在宅基地使用權抵押、流轉和繼承等方面的實踐取得了一定的進展，但宅基地使用權出租、轉讓和抵押的權能未得到法律層面的認可。由于宅基地轉讓對象的合法權益無法得到法律保護，影響宅基地流轉的效率，導致宅基地及住宅的財產(chǎn)價值難以實現(xiàn)。究其根源是長期以來城鄉(xiāng)二元結構框架下宅基地制度被局限在保障農(nóng)戶居住權益和維護社會的穩(wěn)定的功能上，加之受到傳統(tǒng)的“一地兩權”宅基地制度的制約和物權法律制度“房地一體主義”處分原則的影響，阻礙了宅基地使用權及其之上的住房的財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高，傳統(tǒng)的“兩權分離”的宅基地制度與農(nóng)戶的住宅所有權實現(xiàn)產(chǎn)生了沖突，這也推動了宅基地使用權向本村集體經(jīng)濟組織成員以外的單位或者個人流轉的進程。

2.1.4 宅基地立法缺少與其他法律規(guī)范的銜接

宅基地三權分置不能簡單的理解為權利的拆分，也不能粗略概括為宅基地使用權的擴權賦能。《民法典》簡單規(guī)定了宅基地使用權的內容、法律適用、宅基地的滅失、重新分配以及變更與注銷登記，其中第363條將宅基地使用權的法律適用指向土地管理的法律和有關規(guī)定，但是《土地管理法》規(guī)定的是宅基地的所有權制度和宅基地退出后不予審批等簡單的內容。由此可見，有關宅基地使用權流轉的法律法規(guī)之間缺乏銜接且存在立法空白。我國《民法典》物權編、合同編、繼承編和侵權責任編的具體制度應當涉及宅基地改革的內容，而目前《民法典》的合同編、繼承編并未確立與宅基地流轉相對應的制度設計。宅基地立法與其他法律規(guī)范之間需要在宅基地改革方面協(xié)調和配合。

2.2 宅基地流轉的社會保障體系有待健全

宅基地制度的目的是保護農(nóng)戶的利益，包括占用和退出宅基地農(nóng)戶的利益，如果農(nóng)戶要退出宅基地，那么村集體經(jīng)濟組織應當給予一定的補償或者提供一定的社會服務。同時，社會主體加入與農(nóng)戶合作開發(fā)的行列也加大了本集體成員經(jīng)營的風險，這也需要建立相應配套的保障體系。

從《土地管理法》第62條規(guī)定可以看出長期以來宅基地制度更多地被賦予社會保障的功能，宅基地的三權分置容易使農(nóng)戶失去宅基地這一生產(chǎn)生活資料，但是在配套的社會保障體系未建立的今天，造成的現(xiàn)狀就會是制約宅基地制度的進一步改革并影響社會的安定和諧。

3 宅基地流轉的規(guī)制路徑

宅基地流轉的諸多困境主要表現(xiàn)為目前的法律制度與宅基地改革實踐不銜接，其根本原因是宅基地三權分置政策存在立法空白，因此，進一步完善宅基地改革的立法設計并且強化宅基地流轉的配套保障設施制度建設顯得尤為重要。

3.1 加強宅基地“三權分置”的立法

3.1.1 充實宅基地所有權權能

第一，明確宅基地所有權的管理權能。宅基地所有權權能不清是導致宅基地被非法占用，非法流轉以及利用率不高的主要原因。所以應該明確集體經(jīng)濟組織的管理權能，包括監(jiān)督權，收回權，處分權和收益權，從而確立農(nóng)村集體對宅基地流轉行為的監(jiān)督與管理規(guī)則。

第二，建立宅基地有償使用制度。具體內容可以是村集體對超出標準面積違規(guī)占用的宅基地進行收費以及收取利用住宅從事經(jīng)營活動的主體的土地收益金等相關費用。

3.1.2 充實宅基地資格權立法

從宅基地使用權中分離出來的宅基地資格權是一項成員權，其目的是實現(xiàn)宅基地使用權流轉的同時保障農(nóng)民的居住利益，因此需要以立法的方式確認和保護這一權利的創(chuàng)設。

第一，明確取得宅基地的條件和機制。是否享有宅基地資格權，能否繼承宅基地資格權以及申請取得宅基地方式都應該在法律和政策等方面做出明確的規(guī)定來更好地保護集體經(jīng)濟組織成員的合法權益。

第二，確認宅基地資格權的實現(xiàn)方式。實現(xiàn)方式即權能包括占有、收益和處分三項權能。實際上這三項權能均未得到立法的認可，隨著三權分置改革的深入發(fā)展，作為三權中唯一具有身份權的權利在保障農(nóng)戶居住權益方面發(fā)揮重要作用。因此，有必要確認宅基地資格權的占有、收益和處分三項權能。

第三，確立宅基地資格權登記制度。集體經(jīng)濟組織監(jiān)督管理宅基地利用的內容和方式之一是進行宅基地的確權登記，這有利于規(guī)范宅基地的流轉。目前，我國《民法典》第365條僅明確了宅基地使用權的變更和注銷登記制度，但是沒有確立宅基地資格權的登記制度，因此有必要通過立法確認的方式完善宅基地資格權登記制度。

3.1.3 完善宅基地的使用權權能

第一，明確宅基地使用權的收益和處分功能。目前，我國《民法典》第 362 條賦予宅基地使用權人占有和使用的權能，而從《土地管理法》中僅可知土地使用權可以依法轉讓，但在收益和處分的規(guī)定上是空白的，不利于宅基地的市場流轉，所以有必要完善宅基地收益和處分兩項權能。

第二，充實宅基地使用權的流轉方式?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定宅基地使用權的流轉方式有出賣、出租和贈與三種，但在三權分置改革試點中的流轉方式增加互換、抵押和入股三種。我國《民法典》已確認土地承包經(jīng)營權人可以采取出租、入股、 抵押或者其他方式流轉土地經(jīng)營權，宅基地“三權分置”改革借鑒了土地承包經(jīng)營權改革的成功做法，因而有必要明確宅基地使用權流轉的多種方式。

3.1.4 加強與宅基地立法的配套法律法規(guī)的建設

宅基地制度改革以提高農(nóng)村土地利用效率，盤活閑置宅基地，促進農(nóng)民增收為目標，要求宅基地制度改革要處理好宅基地“三權”之間的關系，也要求宅基地立法的規(guī)范性與協(xié)調性。因此，不僅要完善《土地管理法》中有關宅基地的制度，而且要完善《民法典》物權編、合同編和繼承編中有關宅基地的物權制度、債權制度和繼承制度。

3.2 構建系統(tǒng)化的城鄉(xiāng)社會保障體系

現(xiàn)今階段的城鎮(zhèn)住房保障體系僅面向城鎮(zhèn)低收入人口開放，大部分農(nóng)村轉移人口只能在城中村或者城郊租住或者購買小產(chǎn)權房，缺乏社會保障的農(nóng)村人口不愿也不敢放棄宅基地的使用權，導致一些宅基地被閑置。這種區(qū)別對待的城鄉(xiāng)二元社會保障體系既不符合社會公平理念也阻礙了城市化的進程。因此，需要允許在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入水平不高的農(nóng)村戶籍人口享有城鎮(zhèn)住房保障。同可以建立完善的宅基地資金籌集機制。充足的財力支撐對于宅基地三權分置改革來說是必要的，尤其是關于宅基地退出機制的補償問題。從改革實踐來看，一些東部地區(qū)采取支付購房補貼的辦法，而某些西部地區(qū)采取的是退出宅基地換取養(yǎng)老服務的社會服務辦法。不同的補償方式體現(xiàn)了宅基地改革試點的地區(qū)差異性，而在經(jīng)濟欠發(fā)達、籌集資金困難的邊遠地方，政府等相關部門也有必要統(tǒng)籌安排相應的財政資金的支持。

4 結語

宅基地“三權分置”改革的目的在于提高宅基地與住宅的利用效率，適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，彌補市場經(jīng)濟發(fā)展的空缺。然而宅基地“三權分置”改革不是簡簡單單對于宅基地權能的拆分，也不是僅擴大宅基地的使用權并賦予它新的權能，而是整體性的構建一個權力架構。所以宅基地“三權分置”改革在立法層面必須堅持系統(tǒng)化整體化的思維方式，既要理順宅基地“三權”的關系，也要完善宅基地“三權分置”改革的配套制度建設。當然，宅基地制度改革的系統(tǒng)性整體性也要求構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系來更好地助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。