王如鵬

社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，城市社區(qū)治理關(guān)系著國(guó)家治理的效果。進(jìn)入新時(shí)期，我國(guó)城市社會(huì)進(jìn)入發(fā)展的快車道。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)在治理上有不同的問(wèn)題和不同的治理機(jī)制，城市社區(qū)的治理更加復(fù)雜、要求更高，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重中之重。習(xí)近平總書(shū)記曾在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)的討論中指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”［1］。在黨的十九大報(bào)告中習(xí)近平總書(shū)記再次指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”［2］。所以，我們必須正確認(rèn)識(shí)社會(huì)治理和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)建設(shè)，讓黨和國(guó)家的政策“縱到底、橫到邊”，讓社區(qū)服務(wù)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民美好生活的重要路徑。

一、社會(huì)治理現(xiàn)代化與社區(qū)服務(wù)

（一）社會(huì)治理現(xiàn)代化

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益的訴求和分配呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，我國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，由立體化向扁平化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會(huì)明確把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制和社會(huì)治理方式改革的任務(wù)，為國(guó)家治理的改革指明了方向，開(kāi)啟了社會(huì)治理現(xiàn)代化的新征程。國(guó)家的治理現(xiàn)代化總的要求就是從縱向的科層管理向橫向的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。在扁平化社會(huì)里，“是眾治，是自下而上的，是以新社區(qū)自治為基礎(chǔ)的，是以平等參與為宗旨，讓所有利益、志趣相關(guān)者都參與進(jìn)來(lái)的新型治理關(guān)系，不是科層體制向下延伸的‘更多的腳和更細(xì)的網(wǎng)’”［3］。社會(huì)治理的主體是多元的，既可以是公共機(jī)關(guān)，也可以是民間組織或個(gè)人；社會(huì)治理的主要方式是目標(biāo)相同基礎(chǔ)上的協(xié)商與合作；社會(huì)治理的本質(zhì)是自治，是橫向的協(xié)同而不是縱向的管理。

（二）社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)

所謂社區(qū)服務(wù)是指以社區(qū)為基本單元，由政府、社會(huì)組織、單位、居民等力量向社區(qū)居民提供的社區(qū)公共事務(wù)、便民服務(wù)、社區(qū)福利等服務(wù)。社區(qū)服務(wù)通過(guò)多主體間的對(duì)話合作、協(xié)商溝通等方式，解決矛盾，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)筑穩(wěn)定的社會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)，為民眾提供良好的生活環(huán)境。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中指出“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元”［4］。社區(qū)服務(wù)即是社區(qū)治理，“社區(qū)治理與服務(wù)是社會(huì)治理和國(guó)家治理的基礎(chǔ)工程”“在服務(wù)中實(shí)施治理、在治理中體現(xiàn)服務(wù)”［5］。社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)側(cè)面。

二、社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下社區(qū)服務(wù)面臨的問(wèn)題

人們對(duì)美好生活的追求永無(wú)止境，且要求越來(lái)越高?，F(xiàn)在人們的訴求已經(jīng)不再僅僅滿足衣食住行方面，在教育、就業(yè)、福利、安全、環(huán)境、健康等方面對(duì)社區(qū)服務(wù)也提出較高的要求。與此相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)在的社區(qū)服務(wù)面臨較多的問(wèn)題。

（一）社區(qū)服務(wù)理念落后

社區(qū)治理是以“社會(huì)本位”的自治，要求居民和社會(huì)組織有較強(qiáng)的主體意識(shí)和公共責(zé)任。由于長(zhǎng)期受“官本位”的影響和政府的強(qiáng)力扶持，人們習(xí)慣上有事找政府解決，不習(xí)慣自我解決，居委會(huì)形成“等靠要”的思維習(xí)慣。在人們的眼中，城市社區(qū)居委會(huì)只不過(guò)是政府機(jī)構(gòu)的代理人。形成這種意識(shí)的最主要原因，一是地方政府越俎代庖，不敢也不能放手；二是社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的產(chǎn)生及運(yùn)行過(guò)程參與度低，居民自我管理的意識(shí)不強(qiáng)。

（二）社區(qū)服務(wù)行政化

近些年，國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)基層治理的創(chuàng)新，但地方政府落實(shí)不到位，傳統(tǒng)的管理方式依然占據(jù)主導(dǎo)地位。社區(qū)居民的自治能力不僅沒(méi)有明顯的提升，而且政府的組織和功能延伸到社區(qū)，強(qiáng)化了政府在基層的管理能力。我國(guó)社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)從一開(kāi)始就是在政府的主導(dǎo)下形成區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)居委會(huì)格局。在城市社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)生和運(yùn)行上是自上而下的重塑過(guò)程，不是居民自發(fā)的自我管理和服務(wù)的內(nèi)生原創(chuàng)。在社區(qū)這一層面上無(wú)論是社區(qū)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整還是人員配備、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、工作運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)功能都是由政府決定，政府直接向社區(qū)下達(dá)行政任務(wù)，社區(qū)居委會(huì)遵命執(zhí)行。社區(qū)工作人員的工資和保險(xiǎn)福利待遇參照事業(yè)單位的規(guī)定執(zhí)行，他們的工資和福利待遇主要來(lái)源于財(cái)政撥款。所以，社區(qū)工作人員呈現(xiàn)公職化、工作方式機(jī)關(guān)化、工作內(nèi)容行政化、管理和運(yùn)行機(jī)制行政化，社區(qū)居委會(huì)整體行政化傾向嚴(yán)重［6］。而社區(qū)居民需要的居家服務(wù)、青少年教育、優(yōu)撫救濟(jì)、精神慰藉、安全秩序、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)產(chǎn)品缺乏供給，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上是政府部門在社區(qū)的延伸。這就造成服務(wù)和治理功能的缺位和越位，社區(qū)服務(wù)的功能被弱化。社區(qū)治理行政化確保了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的掌控，但限制了基層社會(huì)自我發(fā)育的空間，過(guò)度的“行政化”會(huì)導(dǎo)致社區(qū)自治及居民的社區(qū)歸屬感發(fā)育遲緩，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)認(rèn)同感和支持率不高，出現(xiàn)功能錯(cuò)位、越位的情形。

（三）社區(qū)整合資源能力差

社區(qū)資源是社區(qū)治理的重要物質(zhì)保障。由于社區(qū)內(nèi)的居民和單位的利益不同、組織歸屬不同、文化及行為習(xí)慣等存在差異，各方主體在社區(qū)資源整合問(wèn)題上意見(jiàn)很難統(tǒng)一，對(duì)社區(qū)內(nèi)人財(cái)物的整合很難達(dá)成一致意見(jiàn)。社區(qū)居委會(huì)在法律上屬于社團(tuán)組織，現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《居民委員會(huì)組織法》等法律只是關(guān)注社團(tuán)組織的管理和登記注冊(cè)，它們規(guī)定社會(huì)團(tuán)體不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源除了財(cái)政撥款外，只可以接受捐贈(zèng)、資助。當(dāng)然，按照上述法律法規(guī)，社區(qū)居民委員會(huì)可以舉辦事業(yè)，但事業(yè)屬于公益性質(zhì)，不能以營(yíng)利為目的，不能為社區(qū)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入。社區(qū)居委會(huì)掌控和支配的資源短缺，在一定程度上限制了社區(qū)的治理能力。從當(dāng)前各地疫情防控的實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)是居家隔離、檢疫、物資配送的“最后一公里”，但社區(qū)居委會(huì)可調(diào)配的防疫資源很少，特別是人力資源短缺，在應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)疫情時(shí)，社區(qū)居委會(huì)心有余而力不足，影響到疫情防控的總體效果。

（四）社區(qū)居民參與程度不夠

居民對(duì)社區(qū)治理與服務(wù)普遍不感興趣，嚴(yán)重影響了治理的效率、效果和社會(huì)治理的能力。一般居民都認(rèn)為社區(qū)治理是政府的職責(zé)，與自己無(wú)關(guān)。普通居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的產(chǎn)生過(guò)程及運(yùn)行活動(dòng)沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)。究其原因，除了居民自我管理的意識(shí)淡薄外，更重要的是社區(qū)“服務(wù)不到家”，社區(qū)居委會(huì)主要是向政府負(fù)責(zé)，除了完成政府交給的任務(wù)之外，不去動(dòng)員群眾、組織群眾，提高居民的自治能力。居民感受不到社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)與他們息息相關(guān)，社區(qū)居委會(huì)沒(méi)能夠把社區(qū)內(nèi)居民的個(gè)體利益凝結(jié)為共同利益。居民感受不到自己是社區(qū)治理的主體，社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感較低，缺乏參與社區(qū)治理的積極性。

三、社區(qū)服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)的主要對(duì)策

2021年12月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕56號(hào)）。該規(guī)劃明確指出，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念，充分調(diào)動(dòng)群團(tuán)組織、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者和社會(huì)慈善力量等資源，加強(qiáng)市場(chǎng)的引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府作用，激發(fā)全社會(huì)的活力。要堅(jiān)持完善黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善社區(qū)服務(wù)體系，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式，提高社區(qū)服務(wù)水平。規(guī)劃為社區(qū)服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)指明了路徑，為落實(shí)這一規(guī)劃，需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

（一）樹(shù)立正確的社區(qū)服務(wù)理念

沒(méi)有正確的理念就沒(méi)有正確的行動(dòng)。當(dāng)下的社區(qū)治理模式中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了政府的作用，忽視了社區(qū)居民對(duì)治理過(guò)程的參與，造成居民的整體參與水平較低。因此亟須采取積極的政策措施，轉(zhuǎn)變治理理念，明確正確的理念取向，理順社區(qū)治理與居民參與的關(guān)系。一是政府部門要明確以居民為中心、善治導(dǎo)向?yàn)樵瓌t的社區(qū)治理理念。在社區(qū)治理的框架中，政府要轉(zhuǎn)變“萬(wàn)能型”的管理理念，提高基層政府的服務(wù)意識(shí)，減少大包大攬的做法，樹(shù)立利益引導(dǎo)、政策保障、過(guò)程監(jiān)督的治理理念。二是社區(qū)居委會(huì)要有服務(wù)意識(shí)，不應(yīng)當(dāng)把自己看作是政府管理機(jī)構(gòu)的延伸，要樹(shù)立以居民需求為本、以服務(wù)求生存的理念，努力為社區(qū)居民提供服務(wù)。三是社區(qū)居民要樹(shù)立主體意識(shí)，享受法律賦予自己的權(quán)利，本著“我為人人、人人為我”的理念積極參與社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理活動(dòng)，以責(zé)任和擔(dān)當(dāng)共同維護(hù)自己的家園。

（二）提高居民社區(qū)服務(wù)的參與度

聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”概念給出了較為權(quán)威的界定，即“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”［7］2-3。也就是說(shuō)，只有當(dāng)社區(qū)成員能夠從中收益時(shí)，他們才能積極地參與進(jìn)來(lái)?！皼](méi)有利益支撐的行為是不可能長(zhǎng)久的、穩(wěn)定的、持續(xù)的、理性和有節(jié)制的”［8］。社區(qū)治理一定要以房地產(chǎn)為核心，在社區(qū)公共秩序、安全、環(huán)衛(wèi)、居家服務(wù)等方面形成惠及全體居民的公共利益，形成一個(gè)生活和利益共同體，居民有了歸屬感才會(huì)有興趣參與進(jìn)來(lái)。需要說(shuō)明的是，現(xiàn)在許多的社區(qū)居委會(huì)工作人員不是該社區(qū)的居民，不是社區(qū)的利益一方，對(duì)社區(qū)的治理成效沒(méi)有親身體會(huì)，很難服務(wù)到位。既然社區(qū)居委會(huì)是自治組織，必須由本社區(qū)的居民組成才對(duì)。

（三）建立多方主體聯(lián)動(dòng)的服務(wù)機(jī)制

治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作。治理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是所涉各方合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的［9］。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。在將來(lái)的社區(qū)治理格局中，應(yīng)改變縱向的管理機(jī)制，加強(qiáng)橫向合作機(jī)制建設(shè)。一是要弱化政府對(duì)社區(qū)的主導(dǎo)地位，把權(quán)力還給社區(qū)。政府抓宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)，不要把政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社區(qū)，做到不越位、不錯(cuò)位，充分尊重社區(qū)居委會(huì)的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。二是加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。首先要完善居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的組織程序，嚴(yán)肅其民主性和代表性，強(qiáng)化社區(qū)的自主性。其次要大力培育社會(huì)組織，完善相關(guān)法律和政策，為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境。社會(huì)組織在現(xiàn)代治理中不可或缺，它是溝通政府、社區(qū)和居民的橋梁和社會(huì)的穩(wěn)定器，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化的重要途徑。三是擴(kuò)大社區(qū)范圍內(nèi)單位的治理與服務(wù)功能，特別是物業(yè)公司在環(huán)衛(wèi)、安全、便民服務(wù)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。四是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。中共十九大報(bào)告中提出了要加強(qiáng)志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)意識(shí)。從意識(shí)形態(tài)層面為社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指明了方向。社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)需要從三個(gè)層面加強(qiáng)。政府層面應(yīng)當(dāng)健全和完善社區(qū)志愿服務(wù)的政策體系和支撐體系；社會(huì)層面應(yīng)加大對(duì)志愿服務(wù)的宣傳力度，大力弘揚(yáng)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的志愿服務(wù)活動(dòng)，激發(fā)群眾參與社區(qū)志愿服務(wù)的熱情，構(gòu)筑群眾積極參與社區(qū)志愿服務(wù)的社會(huì)環(huán)境；社區(qū)層面要充分尊重和保障志愿服務(wù)者的合法權(quán)益。以本社區(qū)居民為主體，建立起一支人員充足、專業(yè)水平較高、訓(xùn)練有素、能應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的志愿服務(wù)隊(duì)伍，通過(guò)多方協(xié)同合作機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)利益共同體，增強(qiáng)各方對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，形成共建共治共享的社區(qū)服務(wù)格局。

（四）社區(qū)服務(wù)專業(yè)化與現(xiàn)代化

一是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化建設(shè)。當(dāng)今社會(huì)問(wèn)題很復(fù)雜，可能涉及到管理、法律、建筑、安保、計(jì)算機(jī)等專業(yè)技術(shù)。所以在組建社區(qū)工作隊(duì)伍、社團(tuán)組織、業(yè)主委員會(huì)時(shí)要充分考慮到社區(qū)生活的實(shí)際需要，盡量錄用專業(yè)化人才，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化和現(xiàn)代化，以提高服務(wù)質(zhì)量和治理水平。

二是搭建網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)已改變了人們的生產(chǎn)方式和生活方式。建立完善的社區(qū)服務(wù)信息平臺(tái)，將社區(qū)公共服務(wù)、政府信息公示、居民訴求等信息拓展到線上，政府部門、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位可以從平臺(tái)上及時(shí)發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、處理、反饋、督查等。信息平臺(tái)把各方主體聯(lián)接在一起，實(shí)現(xiàn)資源的整合及信息共享，不僅可以推動(dòng)各方主體之間的互動(dòng)與協(xié)作，提高居民的參與度，而且能夠提高社區(qū)的服務(wù)效率。

三是完善社區(qū)網(wǎng)格管理體系。設(shè)立社區(qū)居委會(huì)、小區(qū)物業(yè)代表、社會(huì)組織（包括企事業(yè)單位代表）、樓長(zhǎng)、單元長(zhǎng)、戶主等網(wǎng)格員。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立完善的社區(qū)網(wǎng)格管理體系。通過(guò)網(wǎng)格體系加強(qiáng)鄰里之間的溝通和互動(dòng)，信息上傳下達(dá)準(zhǔn)確及時(shí)，把社區(qū)的居民緊密聯(lián)結(jié)為一個(gè)價(jià)值共同體，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，提高社區(qū)的精準(zhǔn)化服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)共治共享的局面。

（五）加強(qiáng)道德教育

道德輿論是社區(qū)治理的軟環(huán)境，它可以加強(qiáng)對(duì)人的內(nèi)在約束，有效調(diào)節(jié)社區(qū)主體的利益。因此，在社會(huì)治理現(xiàn)代化、法治化的時(shí)代背景下，加強(qiáng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為核心的思想道德的宣傳和教育，提高人們的道德水平，減少矛盾的發(fā)生，降低社會(huì)治理成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

社區(qū)是群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的場(chǎng)域，是社會(huì)治理的基本單元。社區(qū)服務(wù)或社區(qū)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)工程，任何時(shí)代最高級(jí)的社會(huì)治理形式都是群眾自治。新時(shí)期，傳統(tǒng)剛性的科層制管理模式已不能滿足社區(qū)居民個(gè)性化、多元化的需要，轉(zhuǎn)變“縱向”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社區(qū)治理扁平化，加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的統(tǒng)籌能力，構(gòu)建一個(gè)以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)、網(wǎng)格化管理為途徑、多元協(xié)同治理的體系，提高社會(huì)治理的社會(huì)化、智能化和專業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。