楊舜清， 楊吉興

（1.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004； 2.懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 懷化 418008）

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度不斷向縱深發(fā)展，成為全面落實(shí)從嚴(yán)治黨要求，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的黨之利器、國(guó)之利器。巡察制度作為巡視制度的戰(zhàn)略延伸，是打造系統(tǒng)集成、協(xié)同高效監(jiān)督體系的重要制度創(chuàng)新，也是深入人民群眾，健全基層黨組織戰(zhàn)斗力，推進(jìn)中央、地方、基層各級(jí)黨組織政策精神上下貫通的重要保障。巡察制度充分發(fā)揮了對(duì)基層黨組織的監(jiān)督作用，及時(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)切，發(fā)現(xiàn)和解決關(guān)乎人民群眾切身利益的各種問(wèn)題。然而，由于中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度正式建立和實(shí)施的時(shí)間較短，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)巡察制度的研究才剛剛起步，而對(duì)巡察制度有效性分析的重要成果鮮少見(jiàn)到。巡察制度的建立是否能夠充分發(fā)揮其對(duì)基層黨組織的監(jiān)督作用和及時(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)切？是否能夠確保黨和國(guó)家關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的各項(xiàng)政策措施在基層有效落實(shí)？為此，本文將在分析中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度建立的意義、巡察制度形成緣由、巡察制度及其有效性內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，基于影響制度有效性因素的視角，探討分析中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的有效性邏輯，從而彰顯巡察制度對(duì)于構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制、形成巡視巡察監(jiān)督戰(zhàn)略格局、完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度建立的意義

巡察制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要抓手和重要制度創(chuàng)新，是在實(shí)踐中逐步探索建立起來(lái)的。建立巡察制度，打通全面從嚴(yán)治黨延伸至基層“最后一公里”，使黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、落實(shí)處，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)化馬克思主義黨建理論創(chuàng)新、全面從嚴(yán)治黨向基層延伸制度創(chuàng)新、治理效能提升路徑創(chuàng)新、黨內(nèi)廉政文化建設(shè)實(shí)踐創(chuàng)新等具有重要作用。

首先，建立巡察制度是中國(guó)化馬克思主義黨建理論的創(chuàng)新成果。馬克思、恩格斯在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建立之初便高度重視黨的建設(shè)，提出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)黨建的一般原則，創(chuàng)立了馬克思主義黨建理論。中國(guó)共產(chǎn)黨人把馬克思主義黨建理論與中國(guó)的國(guó)情、黨情相結(jié)合，不斷推進(jìn)馬克思主義黨建理論中國(guó)化進(jìn)程和黨建理論創(chuàng)新。毛澤東歷來(lái)強(qiáng)調(diào)思想建黨，鄧小平提出制度建黨，習(xí)近平堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一，強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨，全面推進(jìn)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中。建立巡察制度是習(xí)近平新時(shí)代黨建思想的重要內(nèi)容，是中國(guó)化馬克思主義黨建理論的新成果，對(duì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展具有重要意義。

其次，建立巡察制度是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的制度創(chuàng)新。作為基層黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略性安排，巡察制度是打通全面從嚴(yán)治黨延伸至基層“最后一公里”的利器，這一制度創(chuàng)新不僅解決了以往制度建立后難以落實(shí)或落實(shí)不到位的難題，而且對(duì)于治理群眾身邊的“微腐敗”問(wèn)題能起到立竿見(jiàn)影的效果。巡察制度也是深入人民群眾，及時(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)切，提升基層黨組織戰(zhàn)斗力，推進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致、不折不扣地全面貫徹落實(shí)黨的基本理論、基本路線、基本方略的重要保障。

再次，建立巡察制度是全面從嚴(yán)治黨治理效能提升的路徑創(chuàng)新。一個(gè)政黨治理效能的高低，直接反映這個(gè)政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，也是評(píng)判該政黨制度優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的初心使命，始終從人民的根本利益出發(fā)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，在實(shí)踐中探索形成了包括以民主集中制為核心的黨的根本制度、基本制度和各項(xiàng)具體制度等黨內(nèi)制度體系，實(shí)踐證明是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的政黨制度和治理體系。巡察制度的建立，不僅使黨內(nèi)制度體系得到進(jìn)一步完善，而且為黨內(nèi)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為提升全面從嚴(yán)治黨治理效能，探索出一條有效的新途徑。

最后，建立巡察制度是推進(jìn)黨內(nèi)廉政文化建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新。廉政文化建設(shè)是反腐倡廉工作的重要內(nèi)容，是全面從嚴(yán)治黨題中的應(yīng)有之義。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)十分重視黨內(nèi)廉政文化建設(shè)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)提升到關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的高度。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央先后對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)做出具體部署，為黨風(fēng)廉政建設(shè)確立了目標(biāo)、制定了準(zhǔn)則、提出了方略。巡察制度的建立，不僅是新時(shí)代基層黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略性安排，也是黨中央大力推進(jìn)黨內(nèi)廉政文化建設(shè)新進(jìn)程的重要實(shí)踐。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的形成與概念闡釋

1.中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的形成緣由

巡察制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要抓手和制度創(chuàng)新，是在實(shí)踐中逐步探索建立起來(lái)的。黨的十八大后，黨中央在聽(tīng)取中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于巡視情況匯報(bào)時(shí)，根據(jù)巡視工作中發(fā)現(xiàn)的普遍問(wèn)題，提出巡視工作需進(jìn)一步抓早抓小，深入基層，把問(wèn)題化解在地市和縣一級(jí)。2014 年10 月，習(xí)近平指出，“黨的十八大以來(lái)，中央率先改進(jìn)巡視工作，發(fā)揮了示范作用，下一步要加強(qiáng)對(duì)省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，層層傳導(dǎo)壓力，層層落實(shí)責(zé)任，發(fā)揮省級(jí)巡視的基礎(chǔ)作用。抓早抓小，基礎(chǔ)在下面，要上下聯(lián)動(dòng)，把問(wèn)題化解在地市和縣一級(jí)，有效防止‘帶病提拔’”[1]。根據(jù)中央指示，各地陸續(xù)進(jìn)行巡察工作實(shí)踐探索。市縣巡察實(shí)踐的發(fā)展推動(dòng)了市縣巡察由實(shí)踐探索向黨內(nèi)制度的轉(zhuǎn)化。2016 年10 月，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十九條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區(qū)、旗） 委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸”[2]，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)將建立巡察制度正式確定下來(lái)。2017年7 月新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》對(duì)巡察制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，第二條規(guī)定“黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區(qū)、旗） 委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督”[3]65。2017 年10 月，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確指出:“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度。不管腐敗分子逃到哪里，都要緝拿歸案、繩之以法。”[4]47黨的十九大修訂通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第二章第十四條明確規(guī)定:“黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區(qū)、旗） 委員會(huì)建立巡察制度”[3]100，從而以黨內(nèi)根本大法的形式明確了在市縣黨委設(shè)立巡察制度，保證了該制度的合法性和權(quán)威性。黨的十九大后，黨中央加大巡察制度建設(shè)的步伐，先后出臺(tái)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》 《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022 年）》《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》 等文件?？梢?jiàn)，巡察制度從問(wèn)題的提出，經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索到最后形成制度的轉(zhuǎn)變，成為構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善巡視巡察戰(zhàn)略格局，推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展的重要制度創(chuàng)新和制度利器。

2.巡察制度和巡察制度有效性的內(nèi)涵

制度是有關(guān)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)行為的準(zhǔn)則[5]，是為達(dá)到一定目標(biāo)而人為制定出約束行為的系統(tǒng)集成的規(guī)范。制度有效性是指基于制度本身的合法性和制度相關(guān)人員以及社會(huì)大多數(shù)群體認(rèn)可與遵守，對(duì)實(shí)施客體的行為產(chǎn)生與預(yù)期效果相符合的影響。巡察制度作為制度的一種具體形態(tài)，人們對(duì)其內(nèi)涵的理解并未形成一致觀點(diǎn)，尚處于認(rèn)識(shí)的起步階段。多數(shù)學(xué)者偏重于對(duì)巡察工作流程的闡釋，或?qū)嵤┬Ч目偨Y(jié)，或基于巡察與巡視的關(guān)系進(jìn)行定義，缺少制度內(nèi)涵解讀。王峰[6]認(rèn)為市縣巡察制度是黨的十八大以來(lái)黨在管黨治黨實(shí)踐中探索出來(lái)的打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”的創(chuàng)新成果。王慶華[7]提到巡察是巡視制度的市縣級(jí)環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)監(jiān)督和黨的紀(jì)律檢查體制的一部分。陳建平[8]則指出巡視是指中央和?。▍^(qū)、市） 黨委，按照有關(guān)規(guī)定，通過(guò)建立專門(mén)機(jī)構(gòu)、開(kāi)展巡行視察，對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，巡察則是巡視制度在市縣層面的延伸。有的學(xué)者還從《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的條文中，把對(duì)“巡察工作”的敘述理解為“巡察制度”的實(shí)質(zhì)，認(rèn)為巡察制度是指黨的市、縣委員會(huì)依據(jù)《黨章》 《條例》 《意見(jiàn)》等黨內(nèi)法規(guī)，參考巡視制度，各自建立適合當(dāng)?shù)貙?shí)情的規(guī)章制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，派出巡察組，嚴(yán)格按照既定巡察工作的原則、程序和方式，在一定時(shí)間范圍內(nèi)，對(duì)所管轄的下級(jí)黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全面監(jiān)督的制度[9]。根據(jù)學(xué)者的已有研究，結(jié)合十九屆中央紀(jì)委四中、五中全會(huì)精神，筆者認(rèn)為巡察制度是由巡察規(guī)范體系、巡察組織體制和工作機(jī)制組成的規(guī)范整體，是巡視制度的戰(zhàn)略延伸，是完善巡視巡察戰(zhàn)略格局、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的制度組成部分。而巡察制度的有效性則可以理解為基于巡察制度本身的合法性和該制度涉及的黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)、派出巡察組成員、市縣委所管轄的下級(jí)黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部等相關(guān)人員以及廣大人民群眾認(rèn)可與遵守，對(duì)實(shí)施客體的行為產(chǎn)生與預(yù)期效果相符合的影響。

三、基于影響制度有效性因素的巡察制度有效性分析

通過(guò)在中國(guó)知網(wǎng)搜索，暫未發(fā)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)學(xué)者直接從理論上對(duì)影響巡察制度有效性的因素進(jìn)行界定。巡察制度是巡視制度的戰(zhàn)略延伸，對(duì)巡視制度有效性產(chǎn)生影響的因素可能同樣對(duì)巡察制度有效性產(chǎn)生重要影響。國(guó)內(nèi)對(duì)巡視制度有效性的評(píng)價(jià)多基于新制度主義政治學(xué)的觀點(diǎn)。李婧[10]認(rèn)為制度本身、制度相關(guān)人及制度環(huán)境三個(gè)要素之間是否具有較好的契合關(guān)系決定巡視制度的有效性，其中，巡視制度本身受制度起源、演化過(guò)程與發(fā)展路徑、制度結(jié)構(gòu)的完整性、制度規(guī)則的具體性、制度規(guī)則的一致性、制度表述的準(zhǔn)確性、制度程序的可操作性、監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施的有效性以及反腐敗形勢(shì)、政黨的首要工作要求、政府的有限理性要求等因素影響。田啟戰(zhàn)[11]同樣基于制度、制度相關(guān)人和制度環(huán)境構(gòu)成三維框架，指出巡視制度的運(yùn)作效率取決于黨內(nèi)巡視制度結(jié)構(gòu)是否健全、運(yùn)行方式是否合理及制度是否公平、靈活，制度設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者和承受者的興趣偏好、價(jià)值取向、知識(shí)結(jié)構(gòu)、道德觀念影響其對(duì)巡視制度的價(jià)值判斷和行為反應(yīng)，新時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境決定著巡視制度效能的發(fā)揮水平。朱荻[12]認(rèn)為巡視監(jiān)督制度有效性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行效果、成果運(yùn)用、對(duì)相關(guān)人的約束力、與社會(huì)環(huán)境的契合度、與相關(guān)制度的相容性等方面。于學(xué)強(qiáng)[13]從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的前提條件展開(kāi)分析，認(rèn)為黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)的效能轉(zhuǎn)化，制約于領(lǐng)導(dǎo)層意志的堅(jiān)定性、民眾支持的一貫性和力度、巡視巡察聯(lián)動(dòng)的有效性、各類監(jiān)督的系統(tǒng)性。任建明[14]等借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)信息不對(duì)稱理論和委托-代理理論，試圖對(duì)影響巡視制度有效性的因素做出解釋，認(rèn)為巡視制度本質(zhì)上是一個(gè)委托-代理問(wèn)題，委托者的動(dòng)機(jī)、代理人的動(dòng)機(jī)和能力、委托人克服信息不對(duì)稱的具體機(jī)制三類因素對(duì)巡視制度有效性產(chǎn)生影響，需建立針對(duì)所有主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制、矯正巡視機(jī)構(gòu)和人員動(dòng)機(jī)的約束激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)巡視機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。

借鑒學(xué)者們關(guān)于影響巡視制度有效性因素的分析方法，基于影響巡察制度有效性因素的視角探討分析中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的有效性。筆者認(rèn)為，巡察制度是從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要制度創(chuàng)新，是完善巡視制度做出補(bǔ)充性的制度安排，影響巡察制度有效性的因素同樣包含制度本身、制度相關(guān)者和制度環(huán)境三維框架。同時(shí)，考慮到巡察制度是對(duì)市縣委所管轄的下級(jí)黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度，直接影響黨在群眾中的威信和基層人民群眾對(duì)全面從嚴(yán)治黨的信心，必須把制度實(shí)施的公平程度放在突出位置。因此，影響巡察制度有效性的主要因素包括制度來(lái)源、制度運(yùn)行機(jī)制、制度相關(guān)者的效用水平、制度實(shí)施公平程度以及與制度環(huán)境的切合度和與配套制度的協(xié)調(diào)度。我們可以從這些影響制度有效性因素來(lái)看中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的有效性邏輯。

1.從制度來(lái)源看巡察制度的有效性

新制度主義政治學(xué)認(rèn)為，制度的生成與發(fā)展深受歷史、環(huán)境影響且具有適宜性邏輯。有效的制度其來(lái)源應(yīng)包含內(nèi)生性、漸生性、自驅(qū)性三個(gè)特點(diǎn)，與外生型、突變型、外驅(qū)型的制度相比，前者保證該項(xiàng)制度環(huán)境適應(yīng)能力更強(qiáng)，易受更多社會(huì)利益群體支持。中國(guó)歷史上自發(fā)形成了自上而下督查的巡視文化，黨內(nèi)監(jiān)督理論和實(shí)踐不斷發(fā)展，使得巡察制度與中國(guó)社會(huì)文化背景水土相符，適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代背景，易獲得廣大人民群眾的支持。

首先，巡察制度深受中國(guó)傳統(tǒng)文化中御史監(jiān)察制度影響，代表著政權(quán)高層對(duì)基層事務(wù)的直接監(jiān)管和巡視，具有深厚的歷史文化傳統(tǒng)。中國(guó)民間流傳有不少欽差大臣手持尚方寶劍懲惡揚(yáng)善的歷史故事，巡察制度從某種意義上可以說(shuō)是中國(guó)歷史上已有監(jiān)察監(jiān)督制度批判性繼承的歷史延續(xù)，易受群眾認(rèn)可。而外來(lái)文化移植的監(jiān)督制度與我國(guó)特定環(huán)境的摩擦成本較大，使得國(guó)外三權(quán)分立等權(quán)利監(jiān)督制度移植國(guó)內(nèi)有效性損失較大，拿來(lái)主義方式的制度移植多以失敗而告終。因此，巡察制度在中國(guó)的建立與實(shí)施具備傳統(tǒng)文化天然的土壤，具有強(qiáng)大的制度慣性，富有生命力和可維持性。

其次，巡察制度是中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義政黨監(jiān)督思想和中國(guó)古代巡視制度創(chuàng)造性結(jié)合的成果，是中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)中國(guó)革命和建設(shè)發(fā)展不同時(shí)間因地制宜、實(shí)事求是、逐步摸索、不斷改良形成的漸進(jìn)式制度變革。中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，面對(duì)大革命失敗的嚴(yán)峻形勢(shì)，巡視（巡察） 制度在凝聚黨內(nèi)共識(shí)，重塑基層黨組織戰(zhàn)斗力方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)國(guó)外正面臨百年未有之大變局，復(fù)雜性不確定性因素明顯增多，巡察制度伴隨政治巡視實(shí)踐不斷深化，理論不斷積累，作為巡視制度的戰(zhàn)略延伸應(yīng)運(yùn)而生。因此，巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度不斷完善和發(fā)展的重要制度創(chuàng)新，順應(yīng)和支撐了全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸的黨和國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)展大局，具有明顯時(shí)代特征和強(qiáng)大生命力。

最后，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨內(nèi)監(jiān)督制度創(chuàng)新符合中國(guó)廣大人民根本利益。巡察制度是中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨、以最大的勇氣和決心完成自我革命、保證無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨純潔性的制度創(chuàng)新。廣大人民群眾在謀事創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，自下而上希望黨和政府為自身追求美好生活保駕護(hù)航，保證自身合法利益得到公平公正對(duì)待。全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，有效提升了基層組織公共服務(wù)供給能力。因此，實(shí)施和遵守巡察制度的力量強(qiáng)大，阻止反對(duì)巡察制度的力量較小，巡察制度的實(shí)施具有極強(qiáng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)動(dòng)能，自驅(qū)性有利于該制度的有效性得到充分發(fā)揮。

總而言之，中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度具備內(nèi)生性、漸生性、自驅(qū)性三個(gè)特征，其產(chǎn)生和存在具有必然的合理性。

2.從制度運(yùn)行機(jī)制健全度看巡察制度的有效性

機(jī)制泛指系統(tǒng)的構(gòu)成及其相互關(guān)系和系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)理?？梢岳斫鉃?，制度運(yùn)行機(jī)制是制度的各個(gè)構(gòu)成部分及其相關(guān)關(guān)系。健全的制度運(yùn)行機(jī)制指制度涉及對(duì)象明確，主客體權(quán)利和義務(wù)界定明晰，搭配合理。制度主體不明確則制度實(shí)施缺乏有效支撐；制度客體不明確則制度目標(biāo)不清而無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果；制度規(guī)則不完善則使制度無(wú)法執(zhí)行而形同虛設(shè)。因此，制度有效性與制度運(yùn)行機(jī)制的健全程度密切相關(guān)。

巡察制度的運(yùn)行機(jī)制，既是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督理論的應(yīng)用發(fā)展，也在各地運(yùn)行實(shí)踐中得到不斷健全和完善?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》 《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》 《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022 年）》 《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》等文件對(duì)巡視巡察制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)制度主體、制度客體以及制度規(guī)則做了專門(mén)的規(guī)定。首先，巡察制度主體明確，為派出巡察組的市縣黨委主體和具體開(kāi)展巡察工作機(jī)構(gòu)與個(gè)人主體。其中，各市縣黨委承擔(dān)巡察主體責(zé)任，市縣巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組完成巡察工作決策部署，巡察工作辦公室協(xié)調(diào)巡察運(yùn)行，巡察組落實(shí)執(zhí)行巡察具體工作。巡察制度各級(jí)實(shí)施主體明確，避免政出多門(mén)和多頭管理，有利于落實(shí)中央巡視工作部署，支撐和推動(dòng)巡察工作有效運(yùn)行。其次，巡察制度客體明確，中央和各省市一系列條例、指導(dǎo)意見(jiàn)等文件明確了市縣巡察的對(duì)象范圍。巡察制度客體指巡察工作范疇內(nèi)，由巡察對(duì)象做出的具體行為，包括被巡察組織單位的集體行為，也包括被巡察組織單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的個(gè)人行為。市縣巡察是將巡視工作縱向到底、橫向到邊，實(shí)現(xiàn)深入基層的全覆蓋。再次，巡察制度不斷完善制度規(guī)則，在工作責(zé)任、工作機(jī)制、成果運(yùn)用、請(qǐng)示報(bào)告制度等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，避免規(guī)則缺位、失位而使得巡察工作隔靴搔癢、流于形式。此外，巡察制度是深入基層的具體黨內(nèi)監(jiān)督活動(dòng)，各市縣結(jié)合基層特點(diǎn)和實(shí)際展開(kāi)巡察工作，使得巡察制度建設(shè)天然具備實(shí)事求是和制度自我革新完善的特質(zhì)。例如，通過(guò)全國(guó)性的市縣巡察工作推進(jìn)會(huì)等方式將各地市縣巡察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣，因地制宜，靈活運(yùn)用巡察方式，不斷破解制約巡察工作高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題，不斷提升巡察工作的效能，保證巡察制度的有效性。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度主體和客體的權(quán)利義務(wù)明晰且規(guī)則搭配合理，同時(shí)具有開(kāi)放性學(xué)習(xí)型特征，運(yùn)行機(jī)制的健全完善確保了巡察制度的有效性。

3.從制度相關(guān)者的效用水平看巡察制度的有效性

有效的制度應(yīng)使個(gè)人在制度運(yùn)行中得到正反饋，進(jìn)而凝聚更多力量保證制度的持續(xù)運(yùn)行。按照斯皮羅的觀點(diǎn)，制度與滿足個(gè)人效用之間有相互作用?？梢?jiàn)，滿足個(gè)人效用是制度有效性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，制度有效性是追求個(gè)人效用的外在表現(xiàn)。當(dāng)前，中國(guó)正處于兩個(gè)百年交匯期，中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)是每一位中國(guó)人的畢生夙愿，時(shí)代特性決定當(dāng)前國(guó)民追求的個(gè)人效用包含兩個(gè)維度，即提升生活水平所需的經(jīng)濟(jì)利益和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的道德愿景。因此，從是否滿足個(gè)人效用角度出發(fā)，制度有效性要求當(dāng)前存續(xù)或創(chuàng)新的制度應(yīng)服務(wù)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于人民群眾提升生活水平，有利于匯聚中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的磅礴力量。

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。全面從嚴(yán)治黨是推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分，巡察制度是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要制度創(chuàng)新，是推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)在基層扎根落實(shí)的重要保證，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別是基層組織公共服務(wù)供給能力的提高。巡察制度關(guān)注和整治關(guān)乎人民群眾切身利益、反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，聚焦脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等中央惠農(nóng)利民政策不到位問(wèn)題、“微腐敗”和基層政治生態(tài)不良之風(fēng)問(wèn)題、涉及鄉(xiāng)村治理和民生領(lǐng)域等各類突出問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)基層巡察，著力發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正基層工作中出現(xiàn)的體制機(jī)制不完善和工作作風(fēng)問(wèn)題，通過(guò)專項(xiàng)治理，不斷完善基層制度，加強(qiáng)各類管理，提升基層組織治理效能。巡察制度一方面充分回應(yīng)了人民關(guān)切，保證了廣大人民群眾正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的訴求，另一方面作為政治巡視的國(guó)之利器，為推進(jìn)基層組織治理能力現(xiàn)代化保駕護(hù)航，有利于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。因此，巡察制度把個(gè)人利益和國(guó)家利益有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人效用追求的兩個(gè)維度，凸顯了其有效性邏輯。

4.從制度實(shí)施的公平程度看巡察制度的有效性

制度的認(rèn)可度和實(shí)施效果與制度公平性正相關(guān)。制度的公平性表現(xiàn)在任何制度客體在程序上不因個(gè)人情況不同而被區(qū)別對(duì)待，在制度面前所有制度客體具有平等地位。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督各項(xiàng)制度創(chuàng)新充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的政治決心和自我革命凈化的勇氣擔(dān)當(dāng)。巡視巡察工作作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，其關(guān)鍵在于全面覆蓋。巡察制度確定的巡察對(duì)象、巡察線索處理和巡察成果運(yùn)用等方面充分體現(xiàn)了制度公平性，確保該制度得到廣泛認(rèn)可，保證制度實(shí)施效果。首先，在巡察對(duì)象上，巡視工作強(qiáng)調(diào)不能看人下碟，沒(méi)有“鐵帽子王”，黨紀(jì)國(guó)法之下人人平等。而巡察工作作為巡視工作的戰(zhàn)略延伸，目的是將問(wèn)題化解在基層，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)市縣之下黨、政、事業(yè)單位、企業(yè)等各類基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子及成員監(jiān)督無(wú)死角全覆蓋。通過(guò)建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以巡視帶巡察，以巡察促巡視，建立全方位立體式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。其次，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索上，巡察工作聚焦群眾身邊腐敗和作風(fēng)問(wèn)題及政法戰(zhàn)線違法違紀(jì)問(wèn)題，直接關(guān)乎基層百姓感受到的公平正義。巡察問(wèn)題線索來(lái)源于基層，關(guān)乎基層群眾切身利益和感受，“微腐敗”和基層不正之風(fēng)處理不當(dāng)，直接啃噬基層群眾幸福感和安全感。因此，巡察工作緊盯黨中央關(guān)乎民生領(lǐng)域的各類惠民富民政策落地，處理和懲治基層的“蠅貪”，對(duì)維護(hù)社會(huì)公平正義、弘揚(yáng)風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)具有重要作用。再次，在巡察反饋問(wèn)題整改上，強(qiáng)化巡察成果運(yùn)用，能做到事事有回應(yīng)，保證巡察工作公平正義。巡察工作發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如果得不到妥善解決，反而在人民群眾中造成消極影響，直接影響群眾對(duì)巡察工作效果的評(píng)價(jià)。因此，巡察問(wèn)題整改過(guò)程中，應(yīng)壓緊壓實(shí)基層黨組織政治責(zé)任，避免在整改過(guò)程中下放轉(zhuǎn)移責(zé)任，扎實(shí)做好“后半篇文章”，推動(dòng)巡察整改取得實(shí)效。同時(shí)，加大對(duì)巡察問(wèn)題整改取得成效的輿論宣傳和引導(dǎo)工作，既起到教育警示作用，也增加群眾在反腐“拍蠅”等基層巡察整治中的獲得感，增強(qiáng)社會(huì)公平正義之風(fēng)?？傊?，巡察制度凸顯了全面從嚴(yán)治黨深入基層，零容忍、全覆蓋的公平特性，確保了其有效性。

5.從與制度環(huán)境的切合度看巡察制度的有效性

制度有效性的存在條件不是絕對(duì)的、抽象的和脫離特定歷史時(shí)空的。制度有效性存在的條件包含相對(duì)的、具體的、歷史的三重特性。制度環(huán)境對(duì)制度有效性產(chǎn)生重要影響。只有與制度環(huán)境相切合的制度才能充分發(fā)揮其有效性，保證制度實(shí)施達(dá)到預(yù)期效果。根據(jù)上文分析，巡察制度具有合法性、實(shí)施效果較好、人民認(rèn)可度高的特點(diǎn)，兼有內(nèi)生性、漸生性、自驅(qū)性、以人為本和公平正義的特征。巡察制度與中國(guó)當(dāng)前社會(huì)主義國(guó)家體制堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)的政治生態(tài)相切合，也十分符合堅(jiān)持以人民為中心的原則的制度生態(tài)。因此，巡察制度在中國(guó)的國(guó)家制度和監(jiān)督體系中具有強(qiáng)大的適應(yīng)性和生命力。市縣巡察深入基層，以問(wèn)題為導(dǎo)向聚焦發(fā)生在群眾身邊的“微腐敗”和各類工作作風(fēng)問(wèn)題，使廣大人民群眾深刻感受到，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是基層群眾最堅(jiān)實(shí)的靠山。巡察制度與巡視制度上下聯(lián)動(dòng)，同頻共振，與全面從嚴(yán)治黨高質(zhì)量發(fā)展的要求貫通融合起來(lái)。巡察制度契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，融入國(guó)家治理體系，推動(dòng)市縣巡察制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為基層各級(jí)組織治理效能，保障促進(jìn)黨和國(guó)家事業(yè)在基層扎根落實(shí)和持續(xù)健康發(fā)展。

6.從與配套制度協(xié)調(diào)度看巡察制度的有效性

制度難以單獨(dú)發(fā)生作用，一項(xiàng)制度與相關(guān)制度的搭配銜接程度決定了該制度是否能達(dá)到良好的預(yù)期效果。制度與相關(guān)制度共同構(gòu)成了集成統(tǒng)一的制度系統(tǒng)。如果制度與相關(guān)制度不能相互配合，甚至相互排斥，則難以保證制度的有效性。巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督形式的一種重要制度創(chuàng)新，只有注重與其他黨內(nèi)監(jiān)督制度的有效銜接，注重與監(jiān)督主體廣泛性和監(jiān)督形式多樣性的黨外監(jiān)督合理搭配，緊密結(jié)合基層實(shí)際，才能科學(xué)界定市縣巡察監(jiān)督范圍和重點(diǎn)，確定主要監(jiān)督內(nèi)容，提升巡察工作威懾力，確保工作質(zhì)量與效果。當(dāng)前，黨和國(guó)家高度重視建設(shè)以黨內(nèi)監(jiān)督為主，各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。巡察制度作為全面從嚴(yán)治黨全覆蓋不留死角的利器和重要抓手，在推動(dòng)市縣黨委落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督深入基層的主體責(zé)任，與基層群眾外部監(jiān)督協(xié)調(diào)配合等方面發(fā)揮了重要作用。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，使監(jiān)督融入“十四五”建設(shè)中。巡察制度作為巡視制度的戰(zhàn)略延伸和拓展，通過(guò)加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建巡視巡察戰(zhàn)略格局，有利于構(gòu)成全面覆蓋、權(quán)威高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，有利于充分發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨引領(lǐng)保障作用，確?！笆奈濉睍r(shí)期國(guó)家各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)落到實(shí)處，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度是黨內(nèi)監(jiān)督制度的一種形式，其有效性必然具有制度有效性的一般特性。即巡察制度是否具有有效性，至少需涉及合法性、實(shí)施效果、大眾認(rèn)可度三個(gè)維度。首先，黨章和黨內(nèi)系列法規(guī)從法理上確保了巡察制度的合法性。其次，巡察制度成為從嚴(yán)治黨深入基層的利器，對(duì)營(yíng)造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)和提升基層治理現(xiàn)代化水平具有重要戰(zhàn)略價(jià)值。第三，巡察制度深入基層，聚焦中央各類惠民政策在基層的落實(shí)，關(guān)切人民群眾關(guān)心和反映的突出問(wèn)題，得到廣大人民群眾的衷心支持和擁護(hù)。因此，從合法性、實(shí)施效果、大眾認(rèn)可度三個(gè)維度分析，中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的有效性是確定無(wú)疑的。同時(shí)，本文結(jié)合有效性存續(xù)條件相對(duì)的、具體的、歷史的三重維度，基于影響制度有效性因素的視角，從制度適宜性、制度運(yùn)行機(jī)制、制度相關(guān)者的效用水平、制度實(shí)施公平程度以及與制度環(huán)境的切合度和與配套制度的協(xié)調(diào)度等方面分析，發(fā)現(xiàn)巡察制度是內(nèi)生性制度、漸生性制度、自驅(qū)性制度、人性化程度高的制度、運(yùn)行機(jī)制健全的制度、公平性高的制度和制度生態(tài)切合度高的制度，同時(shí)配套制度成熟且彼此協(xié)調(diào)銜接度高，有效性得到了較充分的論證?？梢?jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的有效性是有依據(jù)的和確定無(wú)疑的。當(dāng)然，單獨(dú)討論影響制度有效性某些因素的作用，必須具備其他因素保持不變的假設(shè)前提。事實(shí)上，我們?cè)谟懻撚绊懷膊熘贫扔行缘囊蛩貢r(shí)，無(wú)法撇開(kāi)其他相關(guān)因素，也不能忽略各種影響因素之間的普遍聯(lián)系。因此，分析中國(guó)共產(chǎn)黨巡察制度的有效性，還須放在全面構(gòu)成黨和國(guó)家監(jiān)督體系的制度背景、全面從嚴(yán)治黨高質(zhì)量發(fā)展的政治生態(tài)和當(dāng)前確?！笆奈濉币?guī)劃各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的發(fā)展階段中去分析，尤其是放在巡察制度實(shí)施進(jìn)程中去分析。本文對(duì)于巡察制度在實(shí)施進(jìn)程中諸如執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在不足及完善路徑等尚未深入討論，有待在后續(xù)研究中去彌補(bǔ)。