朱夏瑜 劉佳

摘 要 課后服務作為解決學生放學和家長下班時間錯位問題的重要民生工程，自提出以來便受到廣泛關注，隨著教育部明確“雙減”政策和課后服務在2021年秋季學期實現全覆蓋，各地加緊推行課后服務。然而在推行課后服務之初，地方面臨服務的公益性質與資金來源之間的矛盾、教師責任與教師權益之間的矛盾、學生安全與授課內容之間的矛盾。浙江省作為第一批開展課后服務的省市，在資金籌備、師資供給、內容定位和保障措施等方面都有較為豐富的經驗。其他省市應當進一步拓展課后服務的資金渠道，完善師資激勵選拔制度，豐富課后服務內容形式，健全服務監(jiān)管保障機制，實現課后服務從矛盾頻生到井然有序的路徑優(yōu)化。

關? 鍵? 詞 “雙減”政策 課后服務 浙江經驗

引用格式 朱夏瑜，劉佳.課后服務矛盾化解的區(qū)域經驗及其啟示[J].教學與管理，2022（08）：15-19.

學生減負政策嚴格控制中小學生的在校時間，放學時間相應提早，可隨之而來的接送問題令許多家長頭痛不已。家長下班與學生放學的時間差形成了“時間悖論”，學生在放學后這段時間也多處于教育“脫管”狀態(tài)。為解決這一問題，滿足家長和民眾的訴求，2017年，教育部辦公廳印發(fā)《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，提出要逐步開展中小學課后服務，幫助家長解決按時接送學生困難的問題。意見要求課后服務工作遵循教育規(guī)律和學生成長規(guī)律，促進學生全面發(fā)展，自此開啟學校課后服務新時代。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，要求提升學校課后服務水平，滿足學生多樣化需求。同月，教育部召開新聞通氣會，要求秋季開學實現義務教育學校課后服務全覆蓋，課后服務工作取得重要進展。但一些地方還存在著中小學生課后服務缺失、服務機制不健全、行為不規(guī)范等問題。文章通過總結浙江典型區(qū)域的實踐經驗，以期尋找一條有質量、有內容、有效用的課后服務路徑。

一、課后服務實施面臨三重現實矛盾

課后服務也被稱為課后托管、課后看護，是以中小學生為服務對象，在學校學科課程結束之后，由學校、家庭和社會等多個部門提供的，不同于學校課堂教學，旨在保護和促進兒童成長的教育服務活動[1]。對校內課后服務進行解讀，重點在于解讀提供課后服務的主體——中小學。由學校主導的課后服務屬于新生事物，各地在探索過程中由于對政策文本的理解和落實存在差異而導致矛盾叢生。

1.公益性質與資金來源的財務矛盾

校內課后服務作為一項民生工程，其公益性決定了服務不能以增加家長負擔為代價，因而政府進行財政撥款是各地的共識。然而政府是否需要完全承擔課后服務的所有經費，家長是否需要繳納一定費用，如果需要，又該交多少，成了困擾各地的頭號矛盾。對于課后服務是否收費，各地存在兩種不同的態(tài)度。廣東、浙江、江蘇等多個省市選擇采取政府財政補貼、學校和家長合理承擔運行成本的方式;而北京、上海、福建等地則主張政府采用財政補貼、購買社會服務的完全免費方式。就實際運行成果而言，我國各地區(qū)域經濟發(fā)展差異較大，完全由政府買單的行為雖然符合服務的公益性、普惠性特點，但于區(qū)域政府的經濟存在較大負擔，如果完全禁止收費，可能偏遠地區(qū)會因財政狀況不佳而導致服務開展不好，甚至可能完全取消該服務。而采取收費的方式能夠在一定程度上拓寬課后服務的資金來源，更好地開展服務。2018年，國務院辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》，提出各地可根據課后服務性質，采取財政補貼、收取服務性費用或代收費等方式籌措經費。文件關注課后服務的性質問題，要求根據性質籌措經費。就課后服務的項目屬性看，對家長適當收費有一定合理性。依據公共服務的相關理論，課后服務屬于準公共性服務，應當由政府提供補貼，中小學酌情收費[2]。有償收費和適度補貼能夠解決當前政府部門財政經費不足的難題[3]。

2.教師責任與教師權益的責權矛盾

教師作為學校活動的中流砥柱，在學校為實施主體的課后服務中難免會將社會服務功能轉變?yōu)榻處煹牧x務，教師自然而然成為服務任務的具體實施者和承擔者[4]。但是對于教師而言，課后服務的時間處于教師的非工作時間，教師承擔課后服務工作意味著教師的工作量加大，自主休息時間被壓縮，這樣的代價使得教師對于課后服務的認同度直線下降。當前各地對于教師課后服務的鼓勵政策主要有兩種：一種是在核算教師的績效工資總量時將課后服務單列管理，他們對參與課后服務的教師適度增加績效工資作為課后服務的補償;另一種則是在評獎評優(yōu)時對參與課后服務的教師優(yōu)先，并對教師進行績效獎勵。相比較而言，第二種方式將教師的評獎評優(yōu)與課后服務相關聯，看似是教師自愿，實則是教師迫于評優(yōu)壓力而不得不“自愿”參加課后服務，變相侵害了教師的合法權益[5]。而第一種方式對教師進行工作補貼，通過合法的勞動報酬來保障教師的合法權益更為恰當，值得商榷的地方僅僅是應當補貼多少。

3.安全至上與發(fā)展為先的內容矛盾

課后服務作為一項教育性工作，不單是提供簡單的“兒童照看”服務，更重要的是開發(fā)學生潛能，促進學生全面發(fā)展[6]。換言之，學校在開展課后服務時需要具備長遠的眼光，著重學生的潛能發(fā)展，學習的內容必須豐富。然而，由于當前課后服務的責任歸屬尚未明確，相關法律、法規(guī)及政策存在許多空白地帶，使得部分學校開展課后服務的積極性不高，唯恐出現安全事故。學校課后服務的相關政策的缺失會使學校在開展服務中動力不足，家長與學校的責任推諉更會導致學生學習內容的弱化與缺失[7]。校方顧慮學生安全問題而弱化課后服務的教育功能，實則是學校對于課后服務的責任推脫與懈怠。學校作為課后服務的服務方，應當積極制定和完善課后服務的工作應急預案，完善處理機制，而非簡單推脫。相應的，家長和其他單位作為學生的直接責任人和服務的輔助方，也需要承擔相應責任。唯此，學校進行課后服務時才能無后顧之憂。

二、課后服務的區(qū)域經驗

作為國內最早一批進行課后服務探索的省市，浙江省在探索課后服務方面的實踐經驗較為豐富，截至2021年6月，全省開展課后服務的小學數量為2 740所，占全省小學總數的89.95%，基本實現課后服務全覆蓋。2021年8月，浙江省教育廳聯合其他九部門發(fā)布《關于進一步做好義務教育階段學校課后服務工作的實施意見》，在意見中明確課后服務實施原則和基本要求，既是上一階段的經驗總結，也為課后服務的進一步開展提供了參考。2021年6月，教育部辦公廳下發(fā)的《關于推廣部分地方義務教育課后服務有關創(chuàng)新舉措和典型經驗的通知》中，浙江省有一市三區(qū)被教育部遴選為首批義務教育課后服務典型案例單位。在全面推行“雙減”政策的背景下，總結優(yōu)秀經驗是實現課后服務全覆蓋的必要步驟和必然要求。

1.資金籌備：政府資金兜底，控制成本收費

中小學生課后服務處于義務教育之外，屬于準公共服務，應當尊重家長的自主選擇權，在資金籌備方面采取市場機制與政府機制相結合，通過財政補貼加適當收費的方式，政府、學校和家長共同努力使課后服務的資源利用效率實現最大化。浙江省籌措課后服務資金主要包括兩方面，一方面來自家長的成本收費，費用標準控制在400元到600元每學期，充分尊重家長意愿，該定價在鼓勵家長自由選擇參與與否的同時也不會給家長帶來過重的經濟負擔。剩余不足的部分則由政府買單，通過財政補貼實現經費合理供給。

臺州市椒江區(qū)在籌集資金時采取“政府買單、校內托管”的形式，在省內率先試點開展放學后免費的課后服務，并將課后服務列入2018年為民辦實事項目。2019年3月起，加收每生每學期550元的服務成本費，收費不足部分由區(qū)政府兜底買單。對特殊教育學校學生、低保家庭和烈士子女實行免費，由區(qū)財政全額撥款。首批試點約有19 600名學生參與，學生參與率達80%以上，切實減輕了家長的壓力，得到各界好評。

紹興市上虞區(qū)作為紹興市內首個實行課后服務的縣市區(qū)，經過一年多的實踐探索，也逐步形成“政府補助保障托管全納開展”的基本路徑。家長在繳納基本服務費用后，區(qū)財政再以家長繳費的30%為標準進行財政補助，截至2019年，區(qū)財政在課后服務方面撥出課后服務專項經費900萬元。明確對大規(guī)模學校按比例補助，小規(guī)模學校按服務成本保障，對于低收入家庭則實行免費服務。通過這樣的財政補貼方式，在不增加家長經濟負擔的同時實現學生課后高水平教育，使得課后服務得以在全區(qū)范圍內推廣。

可見，通過政府財政補貼及成本收費的方式推進學校開展課后服務確實能實現課后服務的經費供給，但前提是政府要提出統(tǒng)一且合理的收費標準和實行明晰的經費支出管理，實現項目經費透明化。

2.師資供給：內行制度獎勵，外聘專業(yè)教師

毫無疑問，一線教師承擔課后服務的大部分工作，因此需要落實相關課后服務的補貼，保障教師的合法權益。但由于一線教師個人意愿及人數限制，無法實現課后服務的全優(yōu)培養(yǎng)，因此在招募師資時可以考慮從外部引入，但具體的選拔、任用和培訓需要政策支持。浙江省在課后服務主體選擇的過程中始終堅持專業(yè)化教學標準，并將課后服務納入教師績效考核范圍。對于參與服務的校內教師，學校應根據授課時長、學生人數額外發(fā)放績效工資。師資不應局限于校內教師，可從校內外邀請專業(yè)教練、專家學者、專業(yè)教師進行精細化授課。校方應最大程度激勵在職教師加入課后服務隊伍，在教師資源自主的基礎上實現校內師資供給，通過熟悉的教師使得家長與學生對接受課后服務更加放心，而教師在激勵制度的刺激下服務也更加用心。

金華市在試點的基礎上不斷優(yōu)化服務機制，著力打造教師用心、學生開心、家長舒心的“三心”工程。尤其是在課后服務課程教師的選擇上，通過黨員示范引領機制、待遇保障提升機制、特色多元參與機制三項機制實現師資力量多元參與。通過設置教師無理由休息日、增加績效工資等方式提高校內教師的參與積極性。此外，學校外聘專業(yè)教練、專家學者、“非遺”傳承人到校授課。針對不同的課程內容，因人制宜地邀請企事業(yè)單位的專業(yè)技術人員、學生家長、在校大學生各展所長，實現課后服務專業(yè)化教學。以個性化教育的方式對在教育資源方面處于不利地位的弱勢家庭予以補償，彌補弱勢家庭課后輔導能力的不足，實現教育公平。

通過專業(yè)人員的系統(tǒng)教學，在實現學生個性化學習的同時，確保學生學有所獲、學有所用，使學生獲得系統(tǒng)層面專業(yè)化發(fā)展的可能。通過專業(yè)化的課后服務彌補弱勢家庭課后教育資源的不足，縮小學生之間的差距，實現教育公平。

3.內容定位：重視學生發(fā)展，致力多元教學

課后服務的目的在于開發(fā)學生潛能，促進學生全面健康成長。但有些地區(qū)在服務內容的選擇上局限于簡單地完成作業(yè)，課后服務缺乏基本內涵。浙江省的各所學校在制定課后服務內容的過程中以學生發(fā)展為主導，追求更高品質的內容提升，通過多元化、專業(yè)性的課程內容豐富學生的課后生活。

湖州市安吉縣全力打造托管平臺，實行“1+2+1”的課后服務計劃。在一階段實行學生自主作業(yè)，二階段進行答疑輔導，同時結合學校社團活動不斷豐富學生自選項目，通過學生選課推廣書畫、曲藝等傳統(tǒng)項目。此外，在每周三進行“無作業(yè)日”活動，鼓勵學生通過社區(qū)服務的形式實現自我培養(yǎng)。安吉縣課后服務開展以來，學生的平均素質得到提升，課后活動時間大幅增長。

金華市以四項服務為基礎，實行課后服務的素質拓展。首先，結合素質教育開展社團活動，探索1+X的托管服務模式，開展機器人、航模、攝影、書法、方言等趣味社團活動，截至目前，全市共開設趣味社團320余個;其次，結合近視防控增加體育活動，讓學生走出教室，開展戶外活動;再次，結合勞動教育開展實踐技能培訓，2020年秋季全市超五成中小學開設家政、手工、園藝等綜合實踐課程;最后，學校結合心理健康教育為學生提供免費的咨詢輔導服務。通過編排心理劇等形式幫助學生獲得心靈的平靜與升華。為了平等地對待所有人，提供真正的平等機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生較不利的人們[8]。通過“1+X”模式，學生在課后服務中學習到的不只是適應現在和未來生活必需的生活技能，還有個人能力素養(yǎng)的多方位提升，同時保障了弱勢家庭學生個性化發(fā)展的需要。

課后活動的內容安排應當迎合學生興趣，以學生意志為先，通過課程和社團活動等多項內容，結合校園文化實現多元化課后服務。

4.保障措施：多方主體聯動，實行“無縫”監(jiān)管

由于課后服務的環(huán)節(jié)較多，在監(jiān)管保障過程中需要建立健全相關法律法規(guī)，明確各單位、各部門的職責明細，形成有效、有序、安全的課后服務體系。有些地方在涉及課后服務的保障時誤認為課后服務是學校一方的責任，在服務過程中配合不到位，阻礙課后服務開展。浙江省在開展課后服務的過程中由政府牽頭，聯合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、區(qū)直部門和學校，通過明晰各部門權責劃分，構筑聯動工作機制，實行“無縫”監(jiān)管。

臺州市椒江區(qū)將工作分配到各職責部門，教育局負責課后服務的具體實施和管理工作;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負責宣傳和便民服務內容;交警大隊負責維持課后服務結束下學時的交通秩序;區(qū)人民法院、派出所等13家單位開放家庭教育實踐基地。在服務監(jiān)管方面，通過三項服務實現全面監(jiān)管。首先，出臺學校監(jiān)管制度，由校長全面負責;其次，建立家委會監(jiān)督小組，通過與學校簽訂課后服務相關協議明確雙方職責與義務，到2020年底，家長自愿申請并簽署協議31 372份;最后，安排中小學責任督學對學校課后服務情況進行定期監(jiān)督視察，并將督察結果列入學校年度考核。通過政府牽頭、各部門聯合作業(yè)，保障課后服務的順利開展，使得臺州市椒江區(qū)的課后服務成為省典型服務案例。

金華市則在學生的在校安全方面下功夫，制定《學校托管服務安全管理20條》，引入人臉識別管理系統(tǒng)。此外，制定托管服務室外活動應急預案，將托管時段納入學生意外傷害范疇，牢固構筑課后服務安全網。由于學生課后在校階段的安全得到保障，因此家長更放心將孩子交給學校。在新學期的課后服務中，金華市參與服務的學生達到31.6萬余人，占總學生數的83.4%，并入選教育部“全國教育系統(tǒng)‘放管服’典型案例”。

學校課后服務的權責監(jiān)管應當明確分配給各部門，明確家、校、政府的權責分配。學校作為課后服務的提供方，可以保證基本的服務和學生安全，但是家庭和政府部門在課后服務中也需要承擔基本的經費和監(jiān)管工作。

三、課后服務區(qū)域經驗的啟示

面對“雙減”背景下課后服務全覆蓋的系統(tǒng)要求，各地政府相繼出臺政策文件，鼓勵地區(qū)、學校自主探索，但在實踐過程中遇到資金籌備、師資供給、內容定位和保障措施等多方面的問題。對于這些問題，浙江省在開展課后服務的具體措施方面雖然仍有不足之處，但其實施切實幫助浙江省實現了課后服務全覆蓋和高質量發(fā)展，家長和學生都受益良多，因而結合浙江省課后服務的有效經驗，能夠為其他省市和地區(qū)發(fā)展課后服務提供啟示與借鑒，協同推進中小學課后服務發(fā)展。

1.轉變課后服務理念，拓展課后服務資金渠道

目前，我國課后服務方面的資金多來源于政府補貼，對于具體的經費籌集渠道沒有統(tǒng)一規(guī)定。各地教育主管部門在明確責任的同時，還需確定經費來源，推動經費保障機制的完善[9]。依據課后服務“準公共服務”的職責屬性來看，其經費應來源于政府補貼加適當收費。一方面，各級政府財政在預估課后服務資金支出的前提下，根據各所學校辦學條件的不同和學生參與服務人數做好經費預算，將經費供給由省市逐步下移至各鎮(zhèn)、區(qū)政府，通過形成省、市、區(qū)、鎮(zhèn)各級政府的分擔管理機制，從根本上保障財政經費的投入和長期穩(wěn)定供應。此外，對特殊學校、薄弱學校給予重點支持。另一方面，在服務開始之初需要明確家長繳納部分。對家長收取費用也不能一刀切，應在自愿的基礎上，充分考慮不同家庭的經濟承受能力，根據學生家庭收入和學生參與服務的時長、內容收取不同的費用。低保家庭、農民工隨遷子女等應當免收費用，對于烈士和軍人等對國家有重大貢獻的家庭的子女應免收或少收費用。通過兩種渠道實現課后服務資金的充足和穩(wěn)定。

2.鼓勵多方主體參與，完善師資激勵選拔制度

對于課后服務的實施主體，家長鐘情于校內教師，而教師卻因為責任加重、工作被動等原因存在抵觸情緒，中小學開展課后服務的意愿也不強[10]。推動課后服務高質量進行的關鍵在于對校內教師進行情緒調動和激勵，重點在于做好校內教師的工作保障和補貼。通過建立合理的課后服務補貼制度使教師合法獲得額外的酬勞，并將課后服務工作納入工作量和績效考核，以調動教師的積極性，維護課后服務的可持續(xù)性。另外，課后服務不該是單一的學校服務，作為民生工程的一項，課后服務的開展完全可以實現教育人員的多樣化。邀請專業(yè)知識豐富的名家名師、專業(yè)的運動教練、傳統(tǒng)的“非遺”傳人等專業(yè)人士豐富課后服務內容，增強體驗感和專業(yè)性。此外，可以合理利用老年人力資源，通過邀請具有豐富教學經驗的退休教師和具有專業(yè)知識的老手藝人，實現人員的補充，這不僅有益于課后服務的教育質量，更能實現“老有所用”，使老年人成為課后服務的積極“提供者”[11]。面向校外的人員拓展渠道很多，但無論哪種方式，都需要對課后服務教師的資格和能力進行專業(yè)認定，保障課后服務的水準。

3.評估學生成長需要，豐富課后服務內容與形式

課后服務作為拓寬學生成長空間、實現學生全面發(fā)展的教育工程，需要根據學生的成長需要和個性化發(fā)展要求對課后服務的內容形式加以考慮。完成課程作業(yè)的要求屬于義務教育的基本需求，無法滿足課后服務的任務需要，因而在開展課后服務時需要避免課堂教學的延伸，減少作業(yè)托管在課后服務中的比重，以確保提供的是內容豐富、形式多樣的高質量課后服務。學校通過邀請不同專業(yè)的教師，從藝術、運動、公益等多方面開展課外活動。課后服務的開展形式也不拘泥于單純的課堂授課模式，可以通過開展勞動教育、社區(qū)服務、社團活動等多種方式實現學生的多途徑看護，著眼于學生的長遠發(fā)展，培養(yǎng)學生的各方面潛能，回應學生積極表達自我、發(fā)展自我的現實訴求，在課后服務環(huán)節(jié)彌補弱勢家庭孩子在教育資源方面的不足，實現教育資源配置的補償[12]。

4.明確各方權責分配，健全服務監(jiān)管保障機制

課后服務的順利開展需要多方通力合作，只有明確各方權責分配才能進一步提出健全服務的監(jiān)管保障機制。首先，政府應當明確主導責任。課后服務作為服務萬千家長學生的民生工程，需要政府強化擔當，落實責任，通過出臺具體政策實現課后服務的服務明細。同時，政府需要擔負監(jiān)管責任，對課后服務的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，調節(jié)各部門活動，以保證課后服務順利開展。其次，學校應當明確主體責任。作為課后服務的主要責任主體，學校需要安排相應設施、人員開展課后服務，保障學生在校期間的人身安全。最后，家長應當明確自覺責任。作為學生的監(jiān)護人，在學生參與課后服務期間，家長應當積極配合學校履行相應的義務，為切實提高服務水平，家長還應主動參與監(jiān)督管理工作，實現家庭、學校、政府的共建、共治、共享。

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[責任編輯：白文軍]

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