劉容昊

摘 要：攤販經(jīng)濟(jì)是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)亞種，其一方面能緩解低收入人群生存壓力，方便群眾生活;另一方面也造成市容問(wèn)題，給城市治理工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。2019年年末開(kāi)始流行的新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)了沖擊，各地政府為地?cái)偂八山墶?，民間重現(xiàn)“地?cái)偀帷?，城市?duì)攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制亟待優(yōu)化升級(jí)，才能規(guī)避亂象，形成對(duì)地?cái)偟拈L(zhǎng)效治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：攤販經(jīng)濟(jì);法律規(guī)制;非正規(guī)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：D912.29;F121.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）03-0061-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.061

1 問(wèn)題提出

攤販經(jīng)濟(jì)是城市中的一種邊緣經(jīng)濟(jì)形式，屬典型的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式的范疇，是國(guó)家主流經(jīng)濟(jì)的一種補(bǔ)充。據(jù)估計(jì)，中國(guó)的城市非正規(guī)就業(yè)者約有1.14億。[1]攤販經(jīng)濟(jì)以其低成本、低技術(shù)、低風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)，幫助部分城市底層低收入人群解決了生計(jì)問(wèn)題。然而，其無(wú)序發(fā)展也飽受非議，主要的批評(píng)有占用公共空間、影響交通和市容秩序等。更重要的是，改革開(kāi)放以來(lái)，城市亟須發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造和維護(hù)有助于吸引資本的城市形象成為城市制勝的戰(zhàn)略之一，攤販經(jīng)濟(jì)被打上了“臟亂差”的標(biāo)簽，一時(shí)成為各地“空間排斥”的對(duì)象。[2]流動(dòng)攤販和城市執(zhí)法人員在城市街頭上演著“貓鼠游戲”，甚至產(chǎn)生暴力沖突而“兩敗俱傷”，這些引起了公眾對(duì)既往流動(dòng)攤販治理策略的質(zhì)疑。實(shí)踐證明，政府對(duì)于流動(dòng)攤販的治理需要“再思考”。數(shù)年前，廣州等城市就進(jìn)行了針對(duì)攤販的“治理重構(gòu)”，取得了一定的治理效果。

2019年年末開(kāi)始流行的新冠疫情給全國(guó)各個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了不小的沖擊，自2020年上半年疫情的影響得到了控制，復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為各地主要任務(wù)。施政者開(kāi)始將目光投向“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，以期“保民生、保就業(yè)”，周轉(zhuǎn)庫(kù)存。2020年5月，成都市政府率先出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化錯(cuò)時(shí)延時(shí)服務(wù)精準(zhǔn)推動(dòng)城市管理“五允許一堅(jiān)持”的通知》，指出“允許設(shè)置臨時(shí)占道攤點(diǎn)攤區(qū)”“允許流動(dòng)商販販賣經(jīng)營(yíng)”，為攤販經(jīng)濟(jì)松綁。[3]6月，李克強(qiáng)總理在視察時(shí)指出“地?cái)偨?jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來(lái)源，是人間的煙火?！?[4]隨后短時(shí)間內(nèi)，各地紛紛響應(yīng)，至少有60地通過(guò)設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)等方式鼓勵(lì)發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)，為攤販經(jīng)濟(jì)更高水平的發(fā)展、更科學(xué)的治理打開(kāi)了一扇窗戶。

后疫情時(shí)期指2019年年底武漢突發(fā)新冠肺炎以來(lái)國(guó)內(nèi)疫情態(tài)勢(shì)得到控制，步入平穩(wěn)的社會(huì)發(fā)展時(shí)期。[5]疫情帶來(lái)種種變局的背景下，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”獲得了熱度，其治理也迎來(lái)了新的契機(jī)和挑戰(zhàn)，想要與時(shí)俱進(jìn)、邁向“善治”，法律規(guī)制必將在其中發(fā)揮舉足輕重的作用。如何繼承既往經(jīng)驗(yàn)、利用法律手段優(yōu)化城市攤販治理，成為人們理應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。

2 理論概述：“攤販經(jīng)濟(jì)”與“良法善治”

2.1 攤販經(jīng)濟(jì)的界定

既往研究者針對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的歸納有二元論說(shuō)、合法論說(shuō)與結(jié)構(gòu)論說(shuō)，從不同的角度解構(gòu)攤販經(jīng)濟(jì)。文章所指攤販經(jīng)濟(jì)是通過(guò)在城市擺賣或者提供服務(wù)獲得收入而形成的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式。

2.2 攤販經(jīng)濟(jì)的法治

攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制，是法治理論與原則在攤販經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂“法治”，據(jù)王利明的觀點(diǎn)，即“良法善治”。良法（good law）是法治之前提，善治（good governance）是法治之目標(biāo)、法治即兩者的有機(jī)結(jié)合。[6]后疫情時(shí)期的攤販治理，良法和善治缺一不可。前者要求人們應(yīng)對(duì)攤販問(wèn)題，不僅要“依法而治”，更要“依良法而治”。出臺(tái)一部專門的法規(guī)并不困難，困難的是出臺(tái)拿準(zhǔn)攤販治理癥候的“良法”，即因地制宜、對(duì)攤販認(rèn)識(shí)充分而深刻、尊重?cái)傌溩鳛榉钦?guī)部門的特點(diǎn)的法規(guī)。這樣的法規(guī)要求各級(jí)部門在立法環(huán)節(jié)精益求精，推敲法規(guī)背后理論預(yù)設(shè)的正確性以及社會(huì)環(huán)境下的可行性。立法環(huán)節(jié)還要體現(xiàn)一定的自然法精神，如反映人民利益、公平公正、程序正當(dāng)。

2.3 攤販經(jīng)濟(jì)的善治

善治即good governance，達(dá)成善治是人們對(duì)攤販進(jìn)行法律規(guī)制的目的?！吧浦巍?，即良好的治理。王利明認(rèn)為，善治是民主、依法、賢能治理，還應(yīng)是社會(huì)共治、禮法合治[6];俞可平認(rèn)為，“善治”指公共利益最大化的治理過(guò)程和治理活動(dòng)。[7]在攤販經(jīng)濟(jì)中引入“善治”理論，有助于扭轉(zhuǎn)人們以往執(zhí)法過(guò)程中的慣性思維，將對(duì)攤販的治理理念變?yōu)榭茖W(xué)的、系統(tǒng)的、連貫的;同時(shí)提高攤販治理的效用，轉(zhuǎn)變之前不科學(xué)的管制方式造成的令人啼笑皆非的治理困局;更重要的是，在疫情后期這一特殊歷史時(shí)期，通過(guò)法律規(guī)制形成對(duì)這一城市痛點(diǎn)問(wèn)題的長(zhǎng)效治理。

3 攤販經(jīng)濟(jì)善治目標(biāo)及對(duì)策

3.1 優(yōu)化方向和目標(biāo)

攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制存在以下問(wèn)題：有關(guān)法規(guī)立法層級(jí)低;攤販經(jīng)濟(jì)主體的法律地位模糊;政策缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性;缺少非正式就業(yè)者幫扶法規(guī);疏導(dǎo)區(qū)功能局限;“正規(guī)本位主義”仍在影響治理的思維方式等。以善治為視角，可以明確優(yōu)化后疫情時(shí)期攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制的目標(biāo)是達(dá)成符合“善治”的攤販治理。具體表現(xiàn)為：提高攤販經(jīng)濟(jì)的有序性、尊重其作為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式的特質(zhì)、明確權(quán)責(zé)、完善執(zhí)法機(jī)制、形成協(xié)調(diào)的社區(qū)氛圍。

3.2 “善治”視角下的法律規(guī)制對(duì)策

善治具有合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正十要素。[8]攤販經(jīng)濟(jì)在后疫情時(shí)期的善治，不僅依靠施政者綜合運(yùn)用這些要素構(gòu)建治理體系，還依靠攤販自身以及社會(huì)的力量。本文提出如下對(duì)策。

3.2.1 厘清攤販的法律地位，完善非正規(guī)經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法

長(zhǎng)期以來(lái)，攤販?zhǔn)欠窬哂泻戏ń?jīng)營(yíng)地位的問(wèn)題存在爭(zhēng)議。退一步講，就連攤販究竟是何種經(jīng)營(yíng)主體，學(xué)界也未有共識(shí)。部分學(xué)者認(rèn)為攤販?zhǔn)敲穹ㄒ饬x上的自然人，也有學(xué)者則將攤販視為商事主體。事實(shí)上，攤販具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，因而不是平常意義上的自然人;又不吻合商主體制度的規(guī)定，無(wú)法被商法規(guī)制和保護(hù)。可以說(shuō)在立法上，我國(guó)對(duì)于流動(dòng)攤販的認(rèn)識(shí)和把握“先天不足”，也間接造成了城市攤販治理政策的不連貫。后疫情時(shí)期，攤販經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)被中央重新提及，此時(shí)是引導(dǎo)攤販經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的時(shí)機(jī)，應(yīng)率先厘清攤販在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的主體地位，將攤販經(jīng)濟(jì)治理納入法治的正軌。

此外，與攤販相關(guān)的立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。其一，應(yīng)制定專門的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)，彌補(bǔ)法律空白。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形態(tài)擁有巨大體量，與民生息息相關(guān)，理應(yīng)受到立法者的重視，需結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，據(jù)其特性立法?？梢允欠?，也可以是法律效力高的行政法規(guī);其二，應(yīng)完善規(guī)制攤販經(jīng)濟(jì)的法律體系。當(dāng)前規(guī)制攤販的立法層級(jí)較低，多為地方立法。國(guó)務(wù)院部門涉及攤販經(jīng)濟(jì)的立法僅《個(gè)體工商戶管理?xiàng)l例》《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》等幾部，對(duì)其的主體認(rèn)定和登記管理進(jìn)行了間接的不完備的規(guī)定。同時(shí)，因涉及攤販的立法權(quán)被下放到地方，多地關(guān)于流動(dòng)攤販的規(guī)定并不統(tǒng)一甚至相沖突。攤販經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)需要進(jìn)一步統(tǒng)籌，去粗存精，形成科學(xué)的法規(guī)體系。[9]

3.2.2 提高綜合執(zhí)法治理水平

攤販經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展需要城市執(zhí)法部門更精細(xì)化的治理模式。此前，昆明曾采用數(shù)字化的管理方式并取得了初步成效，[10]上海曾嘗試通過(guò)行業(yè)準(zhǔn)入制度等新型手段治理。攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制包含立法和執(zhí)法兩個(gè)層面，實(shí)務(wù)中最有挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新空間的便是后者。首先，治理應(yīng)當(dāng)涉及更多的主體，而非過(guò)度依賴城市執(zhí)法部門。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化需要設(shè)計(jì)精妙的法律運(yùn)作機(jī)制，單靠政府職能部門一個(gè)主體難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的治理效果。攤販經(jīng)濟(jì)的治理同理，除綜合執(zhí)法人員，公安人員、社區(qū)工作者甚至非政府組織等社會(huì)力量都可以參與到社會(huì)共治。其次，治理者需提高理論水平，更新對(duì)攤販群體的認(rèn)識(shí)，理解擺攤現(xiàn)象背后的宏觀社會(huì)背景，才能靈活地、有溫度地執(zhí)法，把握“貓鼠游戲”之外的攤販治理新的可能性。最后，還可以結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，借政策的“東風(fēng)”，創(chuàng)新管理形式，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

3.2.3 轉(zhuǎn)變“正規(guī)本位主義”治理思路，尊重非正規(guī)經(jīng)濟(jì)特性

我國(guó)城市的攤販治理政策曾隨著社會(huì)情勢(shì)、城市發(fā)展目標(biāo)的變更而多次變化。雖然如今各地整體上積累了一些經(jīng)驗(yàn)，甚至創(chuàng)造出一定的成果，可是政策上的“正規(guī)本位主義”理念依舊在于治理實(shí)踐中。所謂“正規(guī)本位主義”，即以正規(guī)為參照系去評(píng)判和對(duì)待非正規(guī)性。[2]這折射了治理者內(nèi)心對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的一種偏見(jiàn)，即為了所謂更好的治理，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)要在治理過(guò)程中逐步向正規(guī)經(jīng)濟(jì)看齊。規(guī)制非正規(guī)經(jīng)濟(jì)少不了正規(guī)化的要素，但是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)本身作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)形式，有其穩(wěn)定的特性。與前文加強(qiáng)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)立法相呼應(yīng)，治理部門不能抱有“一堵了之”的想法，而應(yīng)尊重其自身運(yùn)行邏輯。

3.2.4 加強(qiáng)攤販法律權(quán)利保護(hù)，加大非正規(guī)就業(yè)者幫扶力度

攤販?zhǔn)芊杀Ｗo(hù)的權(quán)利，學(xué)界主流認(rèn)為主要有人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、生存權(quán)等，[11]過(guò)去幾年，城市執(zhí)法人員侵犯攤販上述權(quán)利的情形時(shí)有發(fā)生。攤販作為弱勢(shì)群體，維權(quán)意識(shí)及尋求救濟(jì)的能力都較弱，也沒(méi)有暢通的維權(quán)渠道。后疫情時(shí)期對(duì)于攤販的治理，不應(yīng)再將商販視為單純的治理客體，而應(yīng)在執(zhí)法過(guò)程中注意對(duì)其的權(quán)益保護(hù)，并形成操作性強(qiáng)的權(quán)利救濟(jì)渠道。

國(guó)際勞工組織相關(guān)報(bào)告顯示，即便是在新冠感染率相對(duì)可控的國(guó)家，疫情仍阻礙了強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的恢復(fù)，全球勞工收入預(yù)估下降了10.7%。[12]后疫情時(shí)期，經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，應(yīng)將短期對(duì)非正規(guī)就業(yè)者的補(bǔ)貼和長(zhǎng)期對(duì)非正規(guī)就業(yè)者幫扶相結(jié)合，出臺(tái)政策保障非正規(guī)就業(yè)人員生計(jì)，同時(shí)鞏固扶貧成果，防止大規(guī)模勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)。

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