孫丕偉

認(rèn)識PPP項(xiàng)目公司

PPP項(xiàng)目公司指由PPP項(xiàng)目的中標(biāo)社會資本和政府出資代表共同出資成立的有限責(zé)任公司，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營工作。根據(jù)主管部委的相關(guān)政策文件，項(xiàng)目公司的經(jīng)營管理主要由社會資本股東負(fù)責(zé)。在具體PPP項(xiàng)目履行過程中，項(xiàng)目公司有以下三個(gè)特點(diǎn)。

為PPP項(xiàng)目設(shè)立的單一目的公司

項(xiàng)目公司是為特定PPP項(xiàng)目設(shè)立的單一目的公司，通常僅用于履行PPP項(xiàng)目的相關(guān)責(zé)任，且經(jīng)營范圍也僅限定于PPP項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)。部分PPP合同要求，項(xiàng)目公司開展合同范圍之外的業(yè)務(wù)，需要經(jīng)政府批準(zhǔn)。因此，在PPP項(xiàng)目的合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司并不主動(dòng)開發(fā)其他類型的業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)收支等均受到政府監(jiān)管。

承擔(dān)PPP合同項(xiàng)下主體責(zé)任

PPP合同為PPP項(xiàng)目最核心的法律文件，將對項(xiàng)目公司成立后至項(xiàng)目終止的全生命周期內(nèi)政企雙方的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行全面約定。而項(xiàng)目公司需要承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等全方位的職責(zé)。因此，即使PPP項(xiàng)目的簽約及履約表現(xiàn)為社會資本股東和政府主導(dǎo)，但項(xiàng)目公司依然是第一責(zé)任承擔(dān)主體。

股東可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)隔離

（1）責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)隔離。中標(biāo)社會資本作為項(xiàng)目公司的股東，通過《中華人民共和國公司法》（中華人民共和國主席令第15號，下稱“《公司法》”）規(guī)定的公司法人有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)自身與PPP項(xiàng)目責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)隔離，即股東無需在特定PPP項(xiàng)目中直接承擔(dān)全部項(xiàng)目責(zé)任，從而可以合理控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，在部分PPP項(xiàng)目中，招標(biāo)條件要求股東就項(xiàng)目公司的履約承擔(dān)連帶責(zé)任，在此情況下，如果該連帶責(zé)任被明確寫入項(xiàng)目公司股東協(xié)議及PPP合同，則股東無法僅通過持股項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)隔離。

（2）融資風(fēng)險(xiǎn)隔離。PPP項(xiàng)目常見的融資方式包括企業(yè)融資（Corporate Finance，基于股東資產(chǎn)、信用、抵押等）和項(xiàng)目融資（Project Finance，通過項(xiàng)目現(xiàn)金流、資產(chǎn)和合同權(quán)益等）。在純粹項(xiàng)目融資模式下，融資方不能直接向項(xiàng)目公司股東進(jìn)行追索，僅能基于特定項(xiàng)目本身的資產(chǎn)及收益收回融資。對于項(xiàng)目公司股東而言，這實(shí)現(xiàn)了融資風(fēng)險(xiǎn)的隔離。

《公司法》與PPP項(xiàng)目公司相關(guān)的內(nèi)容

在考慮項(xiàng)目公司實(shí)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及控制問題時(shí)，由于項(xiàng)目公司通常采用有限責(zé)任公司形式，需要考慮《公司法》相關(guān)規(guī)定與PPP項(xiàng)目實(shí)際的結(jié)合，避免招標(biāo)文件、談判備忘錄、PPP合同、PPP項(xiàng)目投資合作協(xié)議等項(xiàng)目文件（以下統(tǒng)稱“項(xiàng)目交易文件”）和《公司法》對于有限責(zé)任公司的限制性規(guī)定、項(xiàng)目公司股東協(xié)議、章程等主體性文件（以下統(tǒng)稱“項(xiàng)目主體文件”）發(fā)生沖突，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過程中產(chǎn)生爭議和障礙。

公司法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)立相關(guān)條款

項(xiàng)目公司應(yīng)關(guān)注《公司法》關(guān)于股東會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理（含其他高管）人選的聘任及解聘、決策范圍、決策機(jī)制的規(guī)定。例如，董事會成員應(yīng)由股東選舉產(chǎn)生，且應(yīng)有職工監(jiān)事席位。在表決機(jī)制方面，除少數(shù)法定事項(xiàng)外，《公司法》允許由公司章程進(jìn)行明確。而在PPP項(xiàng)目中，對與PPP項(xiàng)目關(guān)系重大的事項(xiàng)，項(xiàng)目公司可以適當(dāng)提高表決通過比例，或者將其決策層級提高，由股東會或董事會層面進(jìn)行表決，并建立明確的表決機(jī)制進(jìn)行約束（如參會人數(shù)、決議做出方式、出現(xiàn)僵局的處理等），以便項(xiàng)目公司的決策機(jī)制更高效，并能解決PPP項(xiàng)目履行過程中不同股東、不同訴求的平衡問題。

出資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、利潤分配條款

在出資方面，《公司法》對項(xiàng)目公司的出資實(shí)行認(rèn)繳制，即并不要求股東在短期內(nèi)將注冊資本全部繳足。而在PPP項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目公司的注冊資本通常也作為項(xiàng)目建設(shè)資本金，所以其出資期限應(yīng)符合項(xiàng)目建設(shè)過程中資本金到位的需求。因此，在PPP項(xiàng)目執(zhí)行層面，出資將體現(xiàn)為短期內(nèi)要求股東完成注冊資本繳付。

在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，《公司法》對有限責(zé)任公司的股東轉(zhuǎn)讓設(shè)置了程序性要求（分為內(nèi)部股東轉(zhuǎn)讓和向第三方轉(zhuǎn)讓），在向第三方轉(zhuǎn)讓時(shí)需要取得其他股東半數(shù)以上同意。而PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，分為政府股東和社會資本股東兩種不同情況，一般對政府股東轉(zhuǎn)讓限制并不嚴(yán)格，而社會資本股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)需要取得實(shí)施機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)方可進(jìn)行。實(shí)際發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況，既要符合《公司法》的程序要求，也應(yīng)滿足PPP項(xiàng)目交易文件的限制。

在稅后利潤分配方面，《公司法》規(guī)定的分配順序?yàn)閺浹a(bǔ)以往年度虧損、法定公積金、任意公積金（非強(qiáng)制）、股東分配。而股東取得的利潤分配也需要另行繳納所得稅。在PPP項(xiàng)目中，對項(xiàng)目公司股東股權(quán)收益的測算應(yīng)考慮上述法定要求及稅務(wù)成本。

責(zé)任承擔(dān)條款

根據(jù)《公司法》規(guī)定，公司以其全部財(cái)產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，股東以其認(rèn)繳的出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任。而在PPP項(xiàng)目中，有些方案要求項(xiàng)目公司股東對項(xiàng)目公司的履約承擔(dān)連帶責(zé)任，打破了項(xiàng)目公司對于股東而言的風(fēng)險(xiǎn)隔離作用。但即使是方案中有此要求，在實(shí)際履行中應(yīng)關(guān)注擔(dān)保責(zé)任的落實(shí)情況是否已經(jīng)列入對各方具有法律約束力的協(xié)議中，是否取得擔(dān)保主體的確認(rèn)，該擔(dān)保責(zé)任是否已經(jīng)適當(dāng)決策程序，以及對要求擔(dān)保方承擔(dān)責(zé)任的程序、期限是否明確。

PPP項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)的關(guān)系

項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)的關(guān)系體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目全生命周期中。作為PPP項(xiàng)目的核心履約主體，項(xiàng)目公司始終對實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)履約責(zé)任，同時(shí)也會取得PPP項(xiàng)目的全部收入及政府補(bǔ)貼。因此，PPP項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)的關(guān)系會真實(shí)反映政府與社會資本合作的情況。

融資責(zé)任承擔(dān)

PPP項(xiàng)目成功落地的關(guān)鍵之一是融資成功。在融資問題上，PPP項(xiàng)目通常在項(xiàng)目招標(biāo)過程中需要投標(biāo)人提供融資實(shí)力證明，并在項(xiàng)目交易文件中對融資到位時(shí)限做出限定。但由于PPP項(xiàng)目公司為新設(shè)公司，其主體資信較低，很難直接取得銀行貸款，需要輔助其他增信措施，包括項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押、股東增信等，或者直接通過股東借款解決。而融資方對PPP項(xiàng)目公司提供融資時(shí)最關(guān)注的問題，一是PPP項(xiàng)目本身的收益，二是PPP項(xiàng)目各當(dāng)事方的主體信用。

因此，在考慮融資問題時(shí)，建議政府在制訂實(shí)施方案時(shí)即進(jìn)行廣泛的市場測試，對金融機(jī)構(gòu)的核心放款條件予以摸底，并了解潛在投資人可提供的增信措施。在項(xiàng)目交易文件起草及談判中，應(yīng)列明融資交割的時(shí)限，是否需要股東提供補(bǔ)充責(zé)任及補(bǔ)充責(zé)任的分配，以及融資交割不能的后果，如果直接導(dǎo)致違約終止，應(yīng)列明其終止的程序及是否有補(bǔ)救機(jī)制。

在項(xiàng)目公司實(shí)際取得融資時(shí)，應(yīng)關(guān)注資金提供方的放款條件與實(shí)際情況是否存在重大偏差，如有，應(yīng)在融資協(xié)議簽署之前即展開談判或提出解決思路。例如，在取得銀行首筆放款時(shí)，項(xiàng)目公司常規(guī)需要提供資本金到位證明及與PPP項(xiàng)目相關(guān)的核心政府批復(fù)及主要交易文件簽署本，如果無法按期取得，將存在融資無法到位的風(fēng)險(xiǎn)。

違約責(zé)任承擔(dān)

在PPP項(xiàng)目履行過程中，項(xiàng)目公司將面臨多重履約風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：①如果政府未能履約，則項(xiàng)目公司代表社會資本股東追究政府違約責(zé)任；②如果社會資本未能履約，則表現(xiàn)為項(xiàng)目公司在項(xiàng)目交易文件項(xiàng)下的違約，政府將直接追究項(xiàng)目公司違約責(zé)任；③如果社會資本股東之間出現(xiàn)爭議，則股東可能拒絕導(dǎo)入資源（如資金、技術(shù)、管理團(tuán)隊(duì)、品牌），引發(fā)項(xiàng)目公司履約出現(xiàn)障礙；④如果項(xiàng)目公司在履約過程中和任何第三方或社會公眾出現(xiàn)糾紛，則項(xiàng)目公司作為直接當(dāng)事方需解決這些糾紛甚至訴訟。

在處理項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)有關(guān)的違約風(fēng)險(xiǎn)方面，項(xiàng)目公司應(yīng)在項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)關(guān)注交易文件項(xiàng)下當(dāng)事方的履約責(zé)任，同時(shí)在項(xiàng)目主體文件中，將各方股東（特別是承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營等核心內(nèi)容的當(dāng)事方）的職責(zé)列明，一旦出現(xiàn)可能違約，應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施。同時(shí)，項(xiàng)目公司亦應(yīng)關(guān)注違約責(zé)任的追究機(jī)制，如發(fā)函告知違約、補(bǔ)救等待期、終止冷靜期等，避免由于程序未能履行導(dǎo)致無法主張違約損失。

此外，在考慮項(xiàng)目公司違約責(zé)任方面，項(xiàng)目公司還應(yīng)關(guān)注將PPP合同納入行政協(xié)議受案范疇的司法最新動(dòng)態(tài)。2019年11月27日，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號，2020年1月1日實(shí)施）出臺，將符合特定條件的PPP合同納入行政協(xié)議的范疇。因此，項(xiàng)目公司針對政府提起的關(guān)于PPP合同之訴訟，應(yīng)考慮該文件對爭議解決思路的影響。盡管根據(jù)目前可公開查詢的司法案例，大多數(shù)法官在面對PPP合同爭議時(shí)采用兩分法思路，即如果所爭議條款并非與行政法權(quán)利義務(wù)相關(guān)，則視為民事爭議予以裁判，但不排除在特定情況下，法院認(rèn)為提交的爭議應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍，而適用不同的裁判原則。

項(xiàng)目終止的處理

PPP項(xiàng)目終止后，項(xiàng)目公司的狀態(tài)存在幾種模式。在項(xiàng)目資產(chǎn)移交完畢后，一方股東可以把其他股東的股權(quán)無償或有償予以回收，實(shí)現(xiàn)部分股東退出；或者在項(xiàng)目資產(chǎn)移交完畢后，項(xiàng)目公司依然繼續(xù)存續(xù)，可接受政府的委托繼續(xù)對資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營或受托管理（在該種情形下，政府授權(quán)應(yīng)經(jīng)公開競爭程序確認(rèn)）；或者在項(xiàng)目資產(chǎn)移交完畢后，項(xiàng)目公司進(jìn)行清算注銷不再存續(xù)。如果項(xiàng)目公司進(jìn)行清算注銷，政府應(yīng)對項(xiàng)目公司需承擔(dān)的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面梳理，特別應(yīng)關(guān)注PPP合同項(xiàng)下項(xiàng)目終止后義務(wù)的履行，如備品備件提供及質(zhì)保、無形資產(chǎn)移交、過渡期繼續(xù)提供公共服務(wù)等。

PPP項(xiàng)目公司與股東的關(guān)系

PPP項(xiàng)目公司與股東之間的關(guān)系更多通過項(xiàng)目主體文件予以明確。因此，真正對股東具有約束力的內(nèi)容，均應(yīng)體現(xiàn)在項(xiàng)目主體文件中，而僅僅通過實(shí)施方案、招標(biāo)文件等進(jìn)行明確，并未納入?yún)f(xié)議內(nèi)容，其效力仍是不夠的。

科學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的建立

項(xiàng)目公司的順利履約離不開科學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的建立。通過股東會、董事會、經(jīng)理及經(jīng)營管理層、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)的搭建，項(xiàng)目公司可以實(shí)現(xiàn)對個(gè)別股東權(quán)力的制衡，但同時(shí)帶來決策機(jī)制的低效。例如，在很多PPP項(xiàng)目中，在前期協(xié)議談判時(shí)，為了盡快達(dá)成一致，往往在股東會或董事會表決機(jī)制中采取了一致同意或一票否決安排，導(dǎo)致簡單決策的做出異常困難，影響項(xiàng)目的實(shí)施。

科學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的建立，需要在項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí)即納入考量。例如，在核心股東代表權(quán)限方面，不宜一家獨(dú)大，應(yīng)各司其職，而在決策機(jī)制上，應(yīng)注重效率，兼顧公平。為此，項(xiàng)目公司可根據(jù)PPP項(xiàng)目所處階段不同，對核心決策機(jī)制的構(gòu)成進(jìn)行調(diào)整，在建設(shè)期、運(yùn)營期分別由承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的股東擁有更多話語權(quán)；如出現(xiàn)無法順利做出決議的僵局時(shí)刻，通過調(diào)整有效決策的參與人數(shù)及通過比例再次進(jìn)行表決做出決議；對一票否決權(quán)的適用進(jìn)行明確，不應(yīng)在全部決策事項(xiàng)中適用；對各種會議召開的通知程序進(jìn)行明確，以及對于接到通知拒不出席的當(dāng)事方給予一定處罰。

股東轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目公司股權(quán)

股東轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目公司股權(quán)一般會受到嚴(yán)格限制。在項(xiàng)目公司層面，股東轉(zhuǎn)讓其股權(quán)，意味著項(xiàng)目公司將接納新的股東，政府會對股權(quán)受讓方的業(yè)績、資質(zhì)進(jìn)行審查，并要求轉(zhuǎn)讓應(yīng)在股權(quán)鎖定期滿后進(jìn)行。在完成項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓操作時(shí)，股東對股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、程序、交易文件的調(diào)整等均應(yīng)關(guān)注。

在價(jià)格方面，如果轉(zhuǎn)讓方為國有企業(yè)，則PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)應(yīng)符合國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求，原則上進(jìn)行指定機(jī)構(gòu)評估和進(jìn)場。

在轉(zhuǎn)讓程序方面，股東應(yīng)考慮政府的事先批準(zhǔn)，以及《公司法》規(guī)定的其他股東的同意權(quán)、優(yōu)先購買權(quán)放棄等程序性問題。

在交易文件調(diào)整過程中，股東應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目主體文件、項(xiàng)目交易文件項(xiàng)下，對原股東的約定是否適用于受讓方，如果適用可繼續(xù)保持，且受讓方應(yīng)書面同意，如果不適用則應(yīng)調(diào)整（原則上不應(yīng)實(shí)質(zhì)性改變PPP項(xiàng)目合作條件）。而為項(xiàng)目發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)支持證券（Assetbacked Securities，ABS）、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）等產(chǎn)品進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，項(xiàng)目公司還要繼續(xù)承擔(dān)項(xiàng)目管理、資金歸集等責(zé)任，并簽署相應(yīng)的協(xié)議。

股東取得項(xiàng)目收益

股東可通過與PPP項(xiàng)目公司的合同關(guān)系取得收益（如施工利潤、運(yùn)營收益），也可以參與項(xiàng)目公司的稅后利潤分配。在部分PPP項(xiàng)目中，為了提高項(xiàng)目收益率，約定政府股東可以不參與分配，或者僅在取得超額收益時(shí)進(jìn)行分配。而根據(jù)《公司法》的規(guī)定，利潤分配方案通常由董事會制訂、股東會批準(zhǔn)。在具體進(jìn)行收益分配時(shí)，即使部分股東不參與分配，其依然有利潤分配方案的決策權(quán)。

股東還可以通過和項(xiàng)目公司簽署協(xié)議提供工程建設(shè)、融資、運(yùn)營服務(wù)并取得相應(yīng)利潤。但股東與項(xiàng)目公司之間的合同關(guān)系應(yīng)符合公平原則，且股東不能濫用其權(quán)利損害項(xiàng)目公司利益。例如，股東通過合同價(jià)款抽逃出資，或者通過不合理定價(jià)從項(xiàng)目公司處獲得不當(dāng)利益，項(xiàng)目公司可要求股東承擔(dān)法定責(zé)任。

PPP項(xiàng)目公司與其他合作方的關(guān)系

PPP項(xiàng)目公司與其他合作方的關(guān)系處理主要應(yīng)服務(wù)于項(xiàng)目公司在項(xiàng)目交易文件項(xiàng)下的義務(wù)履行，特別是PPP合同項(xiàng)下的各項(xiàng)義務(wù)。因此，在處理與其他合作方的合同關(guān)系時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)關(guān)注在合同項(xiàng)下的其他合作方義務(wù)外延是否與項(xiàng)目交易文件項(xiàng)下項(xiàng)目公司的義務(wù)外延相匹配。此外，項(xiàng)目公司在與其他合作方訂立長期協(xié)議時(shí)，如果協(xié)議存續(xù)期可能超過PPP項(xiàng)目的移交期，應(yīng)在此類協(xié)議中明確移交安排。

結(jié)語

作為PPP項(xiàng)目的核心履約主體，項(xiàng)目公司應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注在項(xiàng)目交易文件項(xiàng)下的相關(guān)責(zé)任，努力平衡與實(shí)施機(jī)構(gòu)的關(guān)系，并通過項(xiàng)目主體文件實(shí)現(xiàn)股東資源的導(dǎo)入；同時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)處理好與其他合作方的關(guān)系，力爭項(xiàng)目公司主體責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的部分轉(zhuǎn)移。

另外，PPP項(xiàng)目完成建設(shè)后，股東對項(xiàng)目公司的資源導(dǎo)入亦逐漸完成，項(xiàng)目公司將成為項(xiàng)目設(shè)施全面管理及運(yùn)營的主體，并直接提供設(shè)施服務(wù)。在此情況下，項(xiàng)目公司可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過提升運(yùn)營水平實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。而隨著基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的改革，優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的變現(xiàn)能力及流動(dòng)性亦會加強(qiáng)，在此基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目公司的未來發(fā)展將會有更大的想象空間。P