田先紅（華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北武漢 430079）

一、研究問題

習(xí)近平在黨的二十大報告中指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊伍。堅持黨管干部原則，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先、五湖四海、任人唯賢，把新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實處。樹立選人用人正確導(dǎo)向，選拔忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部，選優(yōu)配強各級領(lǐng)導(dǎo)班子。堅持把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，做深做實干部政治素質(zhì)考察，突出把好政治關(guān)、廉潔關(guān)?！保?］干部培養(yǎng)和選拔意義重大，直接關(guān)系到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家事業(yè)的順利推進(jìn)，尤其是縣域基層作為我國國家治理體系的基石，迫切需要建設(shè)一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)基層干部隊伍。

績效考評是干部評價、選拔的一種重要手段?？冃Э荚u具有三個功能：一是激勵功能，即激發(fā)干部的工作積極性，這已為眾多學(xué)者所研究；二是干部分類和選拔的功能，即通過績效考評發(fā)現(xiàn)何種類型的干部具有較強工作能力，這也是識別干部的機(jī)制，即識別干部中的先進(jìn)分子和落后分子；三是工作改進(jìn)功能，即識別問題，通過考核挖掘某些單位、某些工作領(lǐng)域中的弱項和存在的問題，進(jìn)而提出改進(jìn)措施。

績效考評可以分為目標(biāo)管理（考核）與政治評價兩種方式。所謂目標(biāo)管理，即上級給下級分派一定量的指標(biāo)任務(wù)，并通過特定的指標(biāo)體系衡量下級完成指標(biāo)任務(wù)情況的一種考核方式?！澳繕?biāo)管理責(zé)任制是以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動力，輻射形成目標(biāo)管理網(wǎng)絡(luò)，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法”［2］。目標(biāo)管理是科層制中最常用的一種考核方式。

所謂政治評價，是指上級領(lǐng)導(dǎo)通過下級完成其重點關(guān)注或交付的重要工作任務(wù)或關(guān)鍵事項情況評價下級的工作能力。它是領(lǐng)導(dǎo)對下屬完成重點工作任務(wù)情況的總體評價。政治評價并不涉及具體明確的任務(wù)指標(biāo)，是領(lǐng)導(dǎo)對下屬工作能力的一種印象評價。

在基層調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)一個帶有普遍性的現(xiàn)象，即各項指標(biāo)考核繁多，有綜合考核、專項考核、月度考核、季度考核、年終考核等，且多存在流于形式的問題，如出現(xiàn)考核分?jǐn)?shù)差別不大、“輪流坐莊”（即首位、末位等某些關(guān)鍵名次由各單位輪流獲得）等軟考核現(xiàn)象。目標(biāo)管理在基層發(fā)揮的激勵作用并沒有我們想象得那么大，甚至形成“強激勵的軟治理”悖論［3］。其他學(xué)者的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，“年度綜合考核評價與干部選拔任用的關(guān)系較弱。工作考核要轉(zhuǎn)化為干部選拔任用的依據(jù)，有點難……考評結(jié)果不僅事實上與干部選拔任用只有間接關(guān)聯(lián)，也不應(yīng)該建立直接關(guān)聯(lián)”［4］。

調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)與學(xué)界關(guān)于官員晉升錦標(biāo)賽的研究形成較大反差。政治錦標(biāo)賽模式強調(diào)以經(jīng)濟(jì)增長率為核心的量化目標(biāo)考核績效是地方官員晉升的主要因素［5］。而田野調(diào)查不僅沒有發(fā)現(xiàn)目標(biāo)管理考核績效與官員晉升之間的強關(guān)聯(lián)，甚至對目標(biāo)管理本身的運行效果產(chǎn)生疑問，也使人們不得不對政治錦標(biāo)賽理論質(zhì)疑。這也促使筆者進(jìn)一步思考“目標(biāo)管理對于基層官員晉升到底有何意義”“它在縣域基層官員評價中到底扮演何種角色”等問題，而這些問題進(jìn)一步延伸，就是“地方基層官員晉升究竟是由何種因素決定的”。

二、文獻(xiàn)綜述

長期以來，中國地方官員晉升問題一直是學(xué)界研究的熱點之一。圍繞這一問題，學(xué)界形成了“關(guān)系論”和“績效論”兩種基本觀點。

持“關(guān)系論”的研究者強調(diào)政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在地方官員晉升中的主導(dǎo)作用。例如，左才研究發(fā)現(xiàn)，政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于市委書記的晉升產(chǎn)生影響，擁有與省委領(lǐng)導(dǎo)的政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠提高其晉升的概率［6］。另有學(xué)者運用質(zhì)性研究方法分析地方官員通過關(guān)系運作而獲得晉升的過程［7］。

持“關(guān)系論”的研究者注意到“地方官員的背景”“政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”等影響中國地方官員晉升的重要變量，但若將這些變量作為影響甚至決定地方官員晉升的主要因素，恐有失偏頗。如果“關(guān)系”果真占主導(dǎo)地位，那么勢必導(dǎo)致一些官員會將經(jīng)營關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為工作的“重心”，而不是將主要心思放在創(chuàng)造政績上，最終使得各級官員缺乏工作積極性。

與持“關(guān)系論”研究者不同，還有一些研究者強調(diào)工作實績尤其是經(jīng)濟(jì)績效在地方官員晉升中的作用，形成了所謂“績效論”。早在20 世紀(jì)90 年代末，榮敬本等人對縣鄉(xiāng)壓力型體制展開了研究，揭示了目標(biāo)管理績效與官員晉升之間的密切關(guān)聯(lián)，認(rèn)為目標(biāo)管理是為任命作準(zhǔn)備的，下級官員根據(jù)組織部門的考核由上級任命，這種考核任命制度由于側(cè)重經(jīng)濟(jì)實績的考核，激發(fā)了各級官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性［8］51。壓力型體制將經(jīng)濟(jì)上的承包責(zé)任制引入政治生活，用物質(zhì)刺激驅(qū)動政治過程，使組織和個人為了獲得更多的物質(zhì)滿足而去爭資源、爭名次、爭個人升遷［8］35。

此后，周黎安進(jìn)一步擴(kuò)展了目標(biāo)管理績效與地方官員晉升之間關(guān)系的研究，并提出官員政治錦標(biāo)賽理論。政治錦標(biāo)賽是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，但競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它既可以是GDP 增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)［9］89。該理論強調(diào)績效任務(wù)的可測性、可量化。周黎安認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功的奧秘在于“把政府激勵搞對”。在政治錦標(biāo)賽模式下，地方官員為了獲得晉升而展開競爭，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性高漲，這是中國改革開放以來取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要原因［9］1-18。

盡管周黎安并不是第一個考察中國地方官員晉升與經(jīng)濟(jì)績效之間關(guān)系的學(xué)者，但他的政治錦標(biāo)賽理論提出之后，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。此后，學(xué)界出現(xiàn)了大量關(guān)于經(jīng)濟(jì)績效與政治錦標(biāo)賽方面的研究成果。姚洋和張牧揚利用1994—2008 年中國18個省241 個城市書記和市長與城市的匹配數(shù)據(jù)，分析地方官員對地方經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，研究表明個人效應(yīng)對官員晉升有著十分重要的影響，其重要性且隨著官員年齡的增長而加強［10］。王賢彬等人的研究也證實，在省委書記和省長層面，都存在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的相對績效考核機(jī)制，只是在省長層面顯得更加重要，在省委書記層面則相對較弱［11］。沈承城以1992—2018 年間的五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)主政官員晉升信息和經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析經(jīng)濟(jì)績效與主政官員晉升之間的關(guān)系，結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)特區(qū)主政官員任職期間的經(jīng)濟(jì)績效往往比其他要素更能決定其晉升與否［12］。此后，其他一系列研究也揭示了目標(biāo)管理績效與地方官員晉升之間存在正相關(guān)關(guān)系［13-16］。

“績效論”除了遭到上述“關(guān)系論”者的反對以外，其他一些學(xué)者也提出了相反的觀點。陶然等人在對中國政績考核體系進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，對政治錦標(biāo)賽理論質(zhì)疑，指出中國并不存在一個從中央到省、從省到地市、從地市到縣鄉(xiāng)的層層放大的，將政治提拔和經(jīng)濟(jì)增長或主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)直接掛鉤的考核體系，也沒有實證證據(jù)表明在省這一級別GDP 增長率對中國地方官員的政治提拔具有顯著影響［17］。楊其靜和鄭楠的研究表明經(jīng)濟(jì)增長績效對于地方官員晉升只是一種最低門檻要求，其經(jīng)驗研究沒有找到支持晉升標(biāo)尺賽假說和錦標(biāo)賽假說的證據(jù)。即便真的存在基于經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績的晉升競爭，那么也只可能是一種非常寬松的晉升資格賽［18］。梅賜琪和翟曉禎的實證研究表明，經(jīng)濟(jì)增長績效與地方官員晉升之間的關(guān)聯(lián)隨時間變化而呈現(xiàn)波動性，經(jīng)濟(jì)增長績效并非總是與官員晉升正相關(guān)［19］。

上述研究表明，以經(jīng)濟(jì)增長率為核心的目標(biāo)管理績效在中國地方官員晉升中的作用仍然是一個需要進(jìn)一步探討的問題。以周黎安的政治錦標(biāo)賽理論為代表的研究主張績效考核是官員晉升的主要條件。這些研究認(rèn)為，目標(biāo)管理績效是上級選拔官員的重要標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)管理績效越優(yōu)異的官員，越容易得到晉升機(jī)會，但實際上，不少研究也表明目標(biāo)管理考核績效并不像學(xué)界所預(yù)設(shè)的那樣成為決定干部晉升的關(guān)鍵因素。

事實上，目標(biāo)管理的運行本身也存在一些問題。在目標(biāo)管理過程中，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等各種非正式因素影響了該項制度運行的績效。在指標(biāo)任務(wù)派發(fā)時，下級部門會盡量利用各種關(guān)系與上級討價還價，訴說工作難度，以求降低指標(biāo)任務(wù)額度。在指標(biāo)任務(wù)完成評價時，下級可以通過找關(guān)系、“做數(shù)字”等方式為自身尋求更有利的考核結(jié)果［8］34。上級領(lǐng)導(dǎo)還會根據(jù)下級工作態(tài)度和實際效果等因素予以通融，甚至通過修改上年基數(shù)的辦法“幫助”下級通過考核［2］。這些非正式的因素不可避免地影響了目標(biāo)管理的客觀性、公平性，從而使得上級完全依據(jù)績效考核結(jié)果提拔官員失去正當(dāng)性基礎(chǔ)。

既然關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、目標(biāo)管理績效都不能構(gòu)成中國地方官員晉升的主要影響因素，那么究竟什么因素在發(fā)揮主要作用呢？筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級對下級的政治評價是影響官員晉升的重要因素。在政治評價中，上級領(lǐng)導(dǎo)通過下級完成其關(guān)注或交付的重要工作任務(wù)情況評價下級的工作能力。政治評價雖然體現(xiàn)了下級的工作績效，但是這種績效并非依據(jù)目標(biāo)管理而形成的績效。筆者認(rèn)為，否定目標(biāo)管理績效在官員晉升中的主導(dǎo)作用，并不意味著績效不重要，而只是說上級衡量績效的方式和標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

三、目標(biāo)管理：特性、功能及缺陷

（一）目標(biāo)管理的特性與功能

在企業(yè)管理中，目標(biāo)管理要求管理者將工作重心放在追求企業(yè)整體目標(biāo)的成功上，以實現(xiàn)企業(yè)整體目標(biāo)為目標(biāo)。“管理者必須了解根據(jù)企業(yè)目標(biāo)，他需要達(dá)到什么樣的績效，而他的上司也必須知道應(yīng)該要求和期望他有什么貢獻(xiàn)，并據(jù)此評判他的績效”［20］。由此可見，實施目標(biāo)管理制度，一是確定和明了企業(yè)（組織）的整體目標(biāo)；二是確定和分配每位管理者（員工）的目標(biāo)任務(wù)，即劃分責(zé)任，并對管理者進(jìn)行績效評價。這與科層制中的員工按照固定崗位職責(zé)分工完成分內(nèi)工作任務(wù)的特征有著類似之處［21］。

鄧小平指出，在管理制度上要特別注意加強責(zé)任制，“任何一項任務(wù)、一個建設(shè)項目，都要實行定任務(wù)、定人員、定數(shù)量、定質(zhì)量、定時間等幾定制度”［22］150-151?！耙獓?yán)格考核、賞罰分明。所有的企業(yè)、學(xué)校、研究單位、機(jī)關(guān)，都要有對工作的評比和考核，要有學(xué)術(shù)職稱、技術(shù)職稱和榮譽稱號。要根據(jù)工作成績的大小、好壞，有賞有罰，有升有降。這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來。總之，要通過加強責(zé)任制，通過賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕、爭當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣”［22］151-152。這為改革開放后我國干部人事制度改革指明了方向。自此，干部工作目標(biāo)責(zé)任制作為一種明確的制度設(shè)置被引入中國行政體制［21］，它契合了黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的改革方向。

時至今日，目標(biāo)管理已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于我國干部人事管理中，形成了一整套構(gòu)成復(fù)雜、運行邏輯嚴(yán)密的制度體系，為廣大干部提供了強激勵［2］。目標(biāo)管理側(cè)重常規(guī)工作和業(yè)務(wù)工作的管理。常規(guī)工作包括工業(yè)發(fā)展、招商引資、農(nóng)業(yè)項目、環(huán)境保護(hù)、基層黨建等；常規(guī)工作考核內(nèi)容也可能根據(jù)上級要求進(jìn)行更新調(diào)整。業(yè)務(wù)工作包括報表填寫、公文撰寫、檔案整理等。目標(biāo)管理既可以針對某個單位（比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門），又可以針對干部個人。目標(biāo)管理的特征主要有以下三點：

一是周期性。目標(biāo)管理一般以年度為考核大周期。在年度考核大周期下面，有些考核內(nèi)容還進(jìn)一步按季度、按月甚至按周劃分小周期。年終時，縣級政府對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作任務(wù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行打分、匯總、排名。年終考核影響到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效獎勵。

二是流程化。目標(biāo)管理制度的運行具有一套完整的流程，包括目標(biāo)任務(wù)的確定、派發(fā)、完成和評價等環(huán)節(jié)［8］30-34。具體到縣域治理中，目標(biāo)管理的運行流程一般為：首先，縣級政府設(shè)定并分派目標(biāo)任務(wù)。這項工作由縣考核辦負(fù)責(zé)操作落實?？h級政府根據(jù)其需要完成的目標(biāo)任務(wù)總量，給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派任務(wù)目標(biāo)。其次，由縣級政府及其部門給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)打分、排名。最后，根據(jù)排名順序決定獎懲等次。排名靠前的給予獎勵，落后者則進(jìn)行責(zé)罰。

三是數(shù)量化。在傳統(tǒng)社會，由于國家能力的不足，難以建立起一套有效的數(shù)目字管理體系。這被認(rèn)為是傳統(tǒng)中國發(fā)展緩慢的重要原因［23］?，F(xiàn)代國家治理的基本特征是標(biāo)準(zhǔn)化、簡單化、清晰化［24］。目標(biāo)管理作為一種數(shù)目字管理方式，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的基本特征。在目標(biāo)管理制度運行中，縣級政府設(shè)定考核分值權(quán)重，并按照權(quán)重進(jìn)行量化打分?？h級政府通過統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作績效?？己巳蝿?wù)目標(biāo)可以量化，使得目標(biāo)管理呈現(xiàn)可見性、簡單化、清晰性等特征。上級可以非常直觀、清楚地識別目標(biāo)考核結(jié)果名次或等級。

目標(biāo)管理通過量化評價給下級施加壓力，可以在一定程度上推動工作落實。目標(biāo)管理也是一種識別機(jī)制，上級可以通過目標(biāo)管理發(fā)現(xiàn)、識別鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的問題，進(jìn)而優(yōu)化公共政策。它具有改進(jìn)決策、完善公共服務(wù)的功能。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門的領(lǐng)導(dǎo)需要關(guān)注目標(biāo)管理考核結(jié)果，因為考核結(jié)果關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的顏面，關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門在縣級領(lǐng)導(dǎo)中的形象。如果某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門的目標(biāo)管理考核結(jié)果排名常?？壳?，至少說明該鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門各項工作做得較為出色，能夠贏得領(lǐng)導(dǎo)的好感；相反，如果某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門的考核結(jié)果排名常常居后或墊底，那么就可能在縣領(lǐng)導(dǎo)心中留下不良印象。

在評價獎懲方面，目標(biāo)管理考核結(jié)果往往與干部的年終獎、工資待遇掛鉤。對于普通干部而言，他們更在意的是經(jīng)濟(jì)待遇。因此，普通干部一般比較關(guān)心目標(biāo)管理考核結(jié)果。

（二）目標(biāo)管理的缺陷

目標(biāo)管理考核是一種技術(shù)化的考評方式，存在一些缺陷：

一是考核結(jié)果的均平化。在實踐中，被考核對象的業(yè)績結(jié)果差距不大，尤其是前后名次，考核得分往往只有極小差距?？己私Y(jié)果的均平化，滋生出“吃大鍋飯”的心態(tài)，使得許多干部并不真正關(guān)心目標(biāo)管理考核。考核軟化是目標(biāo)管理的常態(tài)。因此，目標(biāo)管理的激勵效果比較有限，難以真正調(diào)動干部的工作積極性，而且也很難識別出真正能干大事的、有綜合領(lǐng)導(dǎo)能力的干部。

二是考核結(jié)果的失準(zhǔn)化。目標(biāo)管理具有很強的技術(shù)性。它試圖通過各種可計量、可操作的指標(biāo)和分?jǐn)?shù)衡量被考核對象的業(yè)績，盡量減少考核過程的人為操作空間，然而，這種技術(shù)化的目標(biāo)管理方式同樣無法避免人為因素的干擾。被考核對象可以采用各種“策略主義”的方式應(yīng)對考核。比如，被考核對象通過與考核部門疏通人情關(guān)系，將本部門的考核分?jǐn)?shù)盡量提高。最終，目標(biāo)管理可能異化為被考核者跟考核部門建立的人情關(guān)系上，而不是將重點放在如何完成工作任務(wù)目標(biāo)上?？己私Y(jié)果并不能完全反映各單位的業(yè)務(wù)工作完成情況。盡管上級考核文件在縣鄉(xiāng)層面得到一定程度的執(zhí)行，但是這些實際的考核操作可能并沒有量化，而更多只是定性考察（如合格與不合格），相應(yīng)的考核結(jié)果更多也只是與經(jīng)濟(jì)獎懲掛鉤，卻并未涉及政治提拔［17］。

在實踐中，盡管目標(biāo)管理設(shè)定了一些明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，但是上級部門在評分時仍然具有較大的自由裁量空間。有些治理事務(wù)無法通過客觀的量化指標(biāo)衡量，而只能根據(jù)上級部門的主觀判斷予以評分。在此過程中，上級部門的自由裁量空間得以展現(xiàn)，也為被考核對象通過人情關(guān)系進(jìn)行活動提供了可能。因此，技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)管理雖然試圖建立一套客觀、準(zhǔn)確的評價指標(biāo)體系，但同樣無法避免考核結(jié)果的失準(zhǔn)。如同研究者指出的那樣，“行政科層化的一個矛盾之處，即它越是在責(zé)任目標(biāo)上強調(diào)行政效率的提高，就越會在復(fù)雜的程序技術(shù)設(shè)計上付出高昂的成本；越是在考核指標(biāo)和報表制度上力圖規(guī)劃得細(xì)密和周全，就越會顯露出技術(shù)監(jiān)管的不充分性，進(jìn)而就越會使尋租活動工具化和技術(shù)化，從而給不同領(lǐng)域的經(jīng)營活動留出足夠的空間”［25］。“多重指標(biāo)的考核制度雖然有助于在每個指標(biāo)體系內(nèi)部實施專項管制，卻往往難以規(guī)避不同指標(biāo)間加以操作和轉(zhuǎn)化的行政技巧”［25］。尤其是對某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門工作的目標(biāo)考核，其考核對象是作為整體的單位，其工作績效不僅跟主要領(lǐng)導(dǎo)能力有關(guān)，還跟單位的基礎(chǔ)條件等因素有關(guān)。單位整體工作績效并不能和作為個體的領(lǐng)導(dǎo)干部能力嚴(yán)格對等。如果僅以考核結(jié)果評價、提拔干部，就難免失之偏頗。

四、政治評價：內(nèi)容與特征

（一）政治評價的內(nèi)容

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果，事關(guān)統(tǒng)攬推進(jìn)偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想”［26］。政治素質(zhì)是黨評價和選拔干部的首要標(biāo)準(zhǔn)。黨歷來高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)的培養(yǎng)。“講政治”被放在黨的干部選拔、培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的第一位。

習(xí)近平反復(fù)強調(diào)：“選什么樣的人？就是要堅持好干部標(biāo)準(zhǔn)，把政治標(biāo)準(zhǔn)放在第一位。政治標(biāo)準(zhǔn)是硬杠杠。這一條不過關(guān)，其他都不過關(guān)。如果政治不合格，能耐再大也不能用……我們今天講的‘德’，第一位的是政治品德。政治上有問題的人，能力越強、職位越高，危害就越大?！保?7］“德包括政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德等，干部在這些方面都要過硬，最重要的是政治品德要過得硬……對我們共產(chǎn)黨人來說，修己最重要是修政治道德。我們黨對干部的要求，首先是政治上的要求。選拔任用干部，首先要看干部政治上清醒不清醒、堅定不堅定”［28］?！斑x人用人必須把好政治關(guān)，把是否忠誠于黨和人民，是否具有堅定理想信念，是否增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’，是否堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是否全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，作為衡量干部的第一標(biāo)準(zhǔn)……政治品德不過關(guān)，就要一票否決”［28］。在衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)時，需要“看政治忠誠，看政治定力，看政治擔(dān)當(dāng)，看政治能力，看政治自律”［28］。

《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》強調(diào)：“黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要加強政治能力訓(xùn)練和政治實踐歷練，切實提高把握方向、把握大勢、把握全局的能力和辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風(fēng)險的能力?！保?6］習(xí)近平也特別強調(diào)在評價和選拔干部時要注重其完成急難險重任務(wù)、處理復(fù)雜問題等方面的表現(xiàn)。他指出：“考核干部要經(jīng)常化、制度化、全覆蓋，既把功夫下在平時，全方位、多渠道了解干部，又注重了解干部在完成急難險重任務(wù)、處理復(fù)雜問題、應(yīng)對重大考驗中的表現(xiàn)，既在小事上察德辨才，更在大事上看德識才……要近距離接觸干部，看干部對重大問題的思考、對群眾的感情、對待名利的態(tài)度、為人處世方式、處理復(fù)雜問題能力?！保?7］

本文就是側(cè)重從領(lǐng)導(dǎo)干部的政治能力角度理解政治評價問題。由此，在本文中，政治評價的主要內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)干部完成中心工作尤其是急難險重任務(wù)、攻堅克難的能力以及完成上級組織和領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事情的能力。政治評價類似于所謂“依任務(wù)提拔”，是上級黨委對下級領(lǐng)導(dǎo)干部提供的可信承諾和重要激勵［4］。

（二）政治評價的特征

一是政治性。中心工作、急難險重任務(wù)都是上級組織和領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的事情。上級組織和領(lǐng)導(dǎo)交辦、關(guān)注的事情，屬于下屬必須完成的政治任務(wù)。政治評價關(guān)注下屬的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，即在關(guān)鍵時刻、在組織需要的時候，下屬是否能夠挺身而出，為組織和領(lǐng)導(dǎo)分憂。敢于承擔(dān)責(zé)任、為組織和領(lǐng)導(dǎo)分憂的干部，將得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識，成為組織上可靠的人。比如，出現(xiàn)赴京上訪戶，一旦被登記，便面臨一票否決的問責(zé)風(fēng)險。此時，如何將上訪戶勸返就成為擺在主要領(lǐng)導(dǎo)面前的難題。勸返工作不僅耗時費力，而且具有很大風(fēng)險。勸返成功，可以得到主要領(lǐng)導(dǎo)贊賞；反之，將面臨主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)罰。在這一艱巨的政治任務(wù)面前，哪位下屬能夠挺身而出，并成功勸返，就是為主要領(lǐng)導(dǎo)分憂，就更能獲得領(lǐng)導(dǎo)賞識。政治評價可以衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的政治綜合素質(zhì)，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治站位。因此，政治評價也是一種識別領(lǐng)導(dǎo)干部的重要機(jī)制，上級可以據(jù)此識別出誰是“可靠的人”。政治評價的高低，將是領(lǐng)導(dǎo)提拔、選任干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二是模糊性。與目標(biāo)管理的高度量化、清晰性不同，政治評價更多是一種主觀評價、領(lǐng)導(dǎo)印象，它沒有嚴(yán)格的量化指標(biāo)，因此，政治評價的標(biāo)準(zhǔn)相對模糊。當(dāng)然，沒有嚴(yán)格的量化指標(biāo)，并不意味著沒有評價的標(biāo)準(zhǔn)。對于領(lǐng)導(dǎo)而言，政治評價的標(biāo)準(zhǔn)是較為明確的，即下屬是否完成了上級組織托付的任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和交辦的事情以及完成的質(zhì)量如何。完成任務(wù)與否以及完成任務(wù)的質(zhì)量程度，將決定領(lǐng)導(dǎo)是否對下屬滿意。如果高質(zhì)量地完成，那么將獲得領(lǐng)導(dǎo)的高度評價；反之，領(lǐng)導(dǎo)將評價其“能力不行”。

三是個體性。與目標(biāo)管理既針對單位整體又針對干部個體不同，政治評價只針對干部個體。因此，政治評價具有個體性。它是領(lǐng)導(dǎo)對某個特定下屬的工作能力、政治素質(zhì)的評判。組織、領(lǐng)導(dǎo)據(jù)此可以決定哪位下屬是“可靠的”，哪位下屬是“不可靠的”；哪位下屬能力強，哪位下屬能力弱。

政治評價體現(xiàn)“以事評人”“依任務(wù)提拔人”的價值取向。這契合了黨選拔干部“能者上、庸者下、劣者汰”的選人用人導(dǎo)向。在重大任務(wù)、關(guān)鍵事件中考察領(lǐng)導(dǎo)干部的能力，是組織部門選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)。“就標(biāo)準(zhǔn)而言，組織部門會參考綜合考核評價，但他們實際使用的卻是‘實績分析’?！畬嵖兎治觥坏扔凇?dāng)?shù)字評人’，而是更加側(cè)重‘以事評人’?！允略u人’接近人力資源管理中的關(guān)鍵事件分析法，即重視分析、評估候選人在特定崗位上應(yīng)對關(guān)鍵事件時的表現(xiàn)。對于擔(dān)任了主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來說，重點任務(wù)恰恰構(gòu)成了組織部門判斷他們能力的關(guān)鍵事件”［4］。常規(guī)的目標(biāo)管理考核績效僅作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部的參考標(biāo)準(zhǔn)，而關(guān)鍵事件、重點任務(wù)的完成情況才是評價和提拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)。當(dāng)然，政治評價也體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的人情關(guān)系以及下屬對領(lǐng)導(dǎo)個人的依附性。政治評價可能會因其主觀性、個體性而導(dǎo)致人身依附等弊端。在實踐中，需要盡量避免政治評價可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

五、二元評價體系的意義

在縣域治理中的干部評價體系并非僅有目標(biāo)管理制度的一元方式，而是目標(biāo)管理與政治評價相結(jié)合的二元體系。目標(biāo)管理為廣大干部提供激勵，推動常規(guī)工作和業(yè)務(wù)工作落實落地，并在一定程度上為干部評價選拔提供參考依據(jù)。政治評價側(cè)重考察領(lǐng)導(dǎo)干部推動重點任務(wù)、關(guān)鍵事項的完成情況，是評價、選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)。縣域治理中的二元評價體系，與縣域治理中的事務(wù)屬性、干部結(jié)構(gòu)和干部選拔要求相匹配，二者共同構(gòu)成縣域治理中的干部激勵體系。

首先，二元評價體系與基層治理事務(wù)屬性相匹配?；鶎又卫硎聞?wù)既有常規(guī)業(yè)務(wù)工作，又有重點任務(wù)（關(guān)鍵事項），包括各種中心工作、急難險重工作、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和交辦的事情等。不同的治理事務(wù)需要匹配不同的評價標(biāo)準(zhǔn)和激勵措施。目標(biāo)管理主要針對基層常規(guī)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行考核，可以推動常規(guī)業(yè)務(wù)工作的落實落地。而政治評價則主要針對各種重點任務(wù)、關(guān)鍵事項。兩種評價方式各有側(cè)重，從而與基層治理事務(wù)屬性結(jié)構(gòu)相匹配。

其次，二元評價體系與基層干部群體結(jié)構(gòu)相匹配。在基層干部群體中，既有領(lǐng)導(dǎo)干部，也有普通干部（或業(yè)務(wù)干部）。雖然目標(biāo)管理的考核結(jié)果對于領(lǐng)導(dǎo)干部也能產(chǎn)生影響，但是相對而言，它對普通干部的影響更大。普通干部主要從事常規(guī)業(yè)務(wù)工作。目標(biāo)管理雖有干部選拔的功能，但它更側(cè)重經(jīng)濟(jì)激勵，關(guān)乎普通干部的經(jīng)濟(jì)福利待遇。而政治評價則通過對中心工作、急難險重工作和領(lǐng)導(dǎo)交辦的事務(wù)的考評，把領(lǐng)導(dǎo)干部、有培養(yǎng)潛力的干部識別出來。政治評價跟領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)待遇沒有直接關(guān)聯(lián)，它并不為領(lǐng)導(dǎo)干部提供直接的經(jīng)濟(jì)激勵，它的主要目的是鍛煉、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部。已有研究者的調(diào)查表明，“副科級以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部高度認(rèn)同‘依任務(wù)提拔’，但明顯不認(rèn)同‘依績效提拔’。普通干部則同時認(rèn)可‘依績效提拔’‘依任務(wù)提拔’兩種判斷”［4］。例如，2015 年，在市縣黨政正職調(diào)查中，有逾八成干部（84%）認(rèn)為重點任務(wù)對他們的職務(wù)晉升重要或非常重要，但只有不到一半的受訪者（46%）認(rèn)同綜合考核評價的重要性；再如，2017 年，在五省地方干部調(diào)查中，有81.9%的地方干部認(rèn)可“依任務(wù)提拔”的判斷，而認(rèn)同“依績效提拔”的只有53.8%。相信上級黨委“依任務(wù)提拔”的地方干部，相比他們的同事更有可能“無條件執(zhí)行上級下達(dá)的急難險重任務(wù)”［4］。這些調(diào)查數(shù)據(jù)證實，領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部在對目標(biāo)管理考核和重點任務(wù)的認(rèn)知上存在較大差異。領(lǐng)導(dǎo)干部更看重完成上級安排的重點任務(wù)的能力，而普通干部更看重目標(biāo)考核績效。選拔領(lǐng)導(dǎo)干部主要依據(jù)的是完成重點任務(wù)的情況，而不是目標(biāo)管理考核績效。

最后，二元評價體系與基層干部選拔導(dǎo)向相匹配。對于黨委政府而言，既要培養(yǎng)精通業(yè)務(wù)的普通干部（技術(shù)官僚），又要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)能力強、政治素質(zhì)高的領(lǐng)導(dǎo)干部（政治家）。目標(biāo)管理側(cè)重對常規(guī)業(yè)務(wù)的考核，可以督促基層干部重視業(yè)務(wù)工作，熟練掌握業(yè)務(wù)工作技能，提升業(yè)務(wù)水平；政治評價則側(cè)重選拔善于完成重點任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，為黨委政府選拔優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部提供途徑。因此，這種二元評價體系契合了我國干部選拔的要求。二元評價體系并不是割裂的，比如，目標(biāo)管理考核直接關(guān)系到廣大普通干部的經(jīng)濟(jì)福利待遇。普通干部對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是各單位的一把手也有期待和要求。各單位要爭取更好的考核業(yè)績，要解決業(yè)務(wù)干部的經(jīng)濟(jì)待遇問題，如此，廣大干部才會更有工作積極性。

對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他們必須顧及普通干部的要求，盡可能使單位的經(jīng)濟(jì)待遇得到改善，讓大家獲得更多的年終績效獎。如此，領(lǐng)導(dǎo)干部才更能得到大家的支持。而且，各單位的目標(biāo)管理考核業(yè)績不能太差，甚至要盡可能爭取優(yōu)秀。這是獲得良好的領(lǐng)導(dǎo)印象的重要條件。如果單位在目標(biāo)管理考核中表現(xiàn)太差，甚至排名倒數(shù)，也可能招致上級領(lǐng)導(dǎo)批評。

在一些地方，目標(biāo)管理被硬化，甚至實行末位淘汰。這迫使各單位高度重視目標(biāo)管理考核業(yè)績，盡量避免排名末位。目標(biāo)管理被“硬化”之后，上級就需要真正重視目標(biāo)管理在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中的作用。對于那些在目標(biāo)管理考核結(jié)果中表現(xiàn)優(yōu)異的單位的領(lǐng)導(dǎo)干部（主要是一把手），就應(yīng)該予以重用；否則，上級的人事任免就難以服眾，還會挫傷領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。因此，目標(biāo)管理是否成為上級選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要標(biāo)準(zhǔn)，需要視目標(biāo)管理本身是否硬化而論。若目標(biāo)管理被軟化，甚至流于形式，那么上級將目標(biāo)管理績效作為選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)，將難以選拔到真正具有較強領(lǐng)導(dǎo)能力、較高政治素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部。若目標(biāo)管理被硬化，那么上級就應(yīng)該為在目標(biāo)管理考核中表現(xiàn)優(yōu)異的領(lǐng)導(dǎo)干部提供更多的晉升機(jī)會。此時，才可以視目標(biāo)管理為官員獲得晉升機(jī)會的主要標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)管理并不像許多學(xué)者所預(yù)設(shè)的那樣，總是作為官員晉升的主要或唯一標(biāo)準(zhǔn)。

六、結(jié)語

總之，在中國地方官員晉升問題上，本文既不贊同“關(guān)系論”，也不贊同基于目標(biāo)管理考核的“績效論”。“關(guān)系論”注意到了地方官員晉升的政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)因素，但地方官員晉升顯然不能都?xì)w結(jié)為關(guān)系因素。同時，地方官員晉升也并不像政治錦標(biāo)賽理論所預(yù)設(shè)的那樣總是以目標(biāo)管理考核績效為主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，中國地方官員晉升確實存在績效導(dǎo)向的問題，績效考核是政府激勵的重要手段，但所謂的績效并不是目標(biāo)管理考核的績效，而是政治評價，即依重點任務(wù)完成情況和能力進(jìn)行官員選拔。

常規(guī)的目標(biāo)管理考核與領(lǐng)導(dǎo)的政治評價，共同構(gòu)成了縣域治理中的二元評價體系。常規(guī)考核以常規(guī)業(yè)務(wù)工作為主要內(nèi)容，是對一個單位的整體性考核，具有問題識別與問題解決功能，但由于具有技術(shù)化特征，容易滋生制造數(shù)字等弊病，在識別真正有能力的干部方面有一定的局限性。政治評價以中心工作、急難險重任務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情為主要內(nèi)容，是對干部核心能力的考核，具有識別和選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的功能。二元評價體系與基層治理事務(wù)類型、干部群體結(jié)構(gòu)和干部選拔體系相匹配。二元評價體系不是割裂的，而是相互結(jié)合的，二者需要保持一定平衡。這種二元評價體系契合了中國治理體制和干部選拔培養(yǎng)的需求。