周 博

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2018 年“兩高三部”①“兩高三部”是指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部?！蛾P(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡稱“試點(diǎn)辦法”）規(guī)定的兩年試點(diǎn)期限已經(jīng)屆滿，同年3 月《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）吸納了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，初步構(gòu)建了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度；同年10 月，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度正式被寫入修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“刑事訴訟法”）。但是《中華人民共和國監(jiān)察法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“兩法”）對制度的設(shè)置不盡相同，在基礎(chǔ)概念、權(quán)利保障措施、啟動(dòng)程序、移送載體等多方面存在差異，導(dǎo)致制度適用存在障礙。因此有必要在職務(wù)犯罪調(diào)查的語境下對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的運(yùn)行情況予以審視，分析職務(wù)犯罪調(diào)查中阻礙認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用的因素，并提出完善路徑，從而促進(jìn)兩法的銜接，形成更有效的打擊貪腐犯罪的合力。

一、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)體障礙

（一）基礎(chǔ)概念含義不明

試點(diǎn)辦法開宗明義地指出了何為認(rèn)罪、認(rèn)罰、從寬②《試點(diǎn)辦法》第1 條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如實(shí)供述自己的罪行，對指控的犯罪事實(shí)沒有異議，同意量刑建議，簽署具結(jié)書的，可以依法從寬處理。?！皟筛呷俊背雠_的《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）雖然對“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”的概念表述做過小幅修改，但概念未曾更改?！罢J(rèn)罪”指的是自愿如實(shí)供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)；“認(rèn)罰”指的是真誠悔罪，愿意接受處罰；“從寬”既包括實(shí)體上從寬處罰，也包括程序上從簡處理①參見指導(dǎo)意見第六、第七、第八條和刑事訴訟法第十五條。。相對明確的概念含義能夠起到統(tǒng)一思想認(rèn)識，推進(jìn)制度適用的重要作用。監(jiān)察法采取“粗線條式”的立法模式，僅在第三十一條規(guī)定了“從寬處罰建議”的作出程序及適用條件，并未規(guī)定監(jiān)察領(lǐng)域內(nèi)“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”“從寬處罰建議”等概念含義。概念的缺位導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)對調(diào)查階段中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的功能存在基礎(chǔ)性認(rèn)知障礙。

（二）實(shí)體處理存在重心偏離

普通案件中，犯罪嫌疑人、被告人可以在案件“偵查”“審查起訴”“審判”三個(gè)階段內(nèi)的任意時(shí)間點(diǎn)選擇認(rèn)罪認(rèn)罰。雖然部分學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具備“同質(zhì)性”[1]，但公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人、被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理側(cè)重并不相同。公安機(jī)關(guān)重在“認(rèn)罪”，普通案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度的重心在審查起訴環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)僅在《起訴意見書》中記載犯罪嫌疑人認(rèn)罪的情況，結(jié)合認(rèn)罪情況對案件查辦的作用建議檢察機(jī)關(guān)作出從寬處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)重在“從寬處罰”，職務(wù)案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度的重心在監(jiān)察調(diào)查后的從寬處罰建議環(huán)節(jié)。實(shí)務(wù)中，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊的政治定位，檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)按照監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的從寬處罰建議作為提出量刑建議的依據(jù)，故而存在監(jiān)察機(jī)關(guān)侵蝕檢察機(jī)關(guān)自主提出量刑建議這一職權(quán)邊界之嫌，導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查階段實(shí)體處理存在重心偏離。

（三）權(quán)利保障措施不健全

為使犯罪嫌疑人、被告人能夠充分分析適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的利弊得失，自由自愿地做出程序選擇，指導(dǎo)意見及刑事訴訟法規(guī)定了一系列的權(quán)利保障措施。一是犯罪嫌疑人、被告人的知悉權(quán)。刑事訴訟法第一百七十三條規(guī)定了控方辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件的告知義務(wù)，具體包括告知涉嫌的犯罪事實(shí)、罪名、適用法律、從寬處罰建議及審理程序等內(nèi)容。二是犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)接受值班律師的幫助、聘請辯護(hù)律師。檢方辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件還應(yīng)當(dāng)就量刑建議、程序適用等問題聽取犯罪嫌疑人、辯護(hù)人或者值班律師的意見。而監(jiān)察調(diào)查中被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序配套措施有所缺失，監(jiān)察法既未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，也未就律師提供幫助問題作出規(guī)定，且監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)不受刑事訴訟法規(guī)制，這導(dǎo)致被調(diào)查人的案件知悉權(quán)大打折扣，接受律師幫助或辯護(hù)的權(quán)利被無故放逐。

二、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的程序障礙

（一）啟動(dòng)方式收窄

“自愿性”“協(xié)商性”是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的價(jià)值內(nèi)核。因此普通案件中的認(rèn)罪認(rèn)罰啟動(dòng)程序呈現(xiàn)出“雙向性”特點(diǎn)，即犯罪嫌疑人和控訴方均可以啟動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序。控辯雙方就量刑建議提出的具體刑種、刑期、執(zhí)行方式等內(nèi)容可以進(jìn)行平等協(xié)商，達(dá)成合意后雙方簽訂認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書。監(jiān)察調(diào)查中的認(rèn)罪認(rèn)罰啟動(dòng)程序變“雙向性”為“單向性”，即被調(diào)查人無法主動(dòng)開啟認(rèn)罪認(rèn)罰程序，其本身始終處于消極地位，僅能被動(dòng)地接受監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議，缺乏平等協(xié)商的能力與條件。

（二）適用對象限縮

解析有關(guān)文件②參見試點(diǎn)辦法第一條和指導(dǎo)意見第六條、第七條。和2018 年刑事訴訟法的規(guī)定③刑事訴訟法第十五條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如實(shí)供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。，我們可以框定出普通刑事案件中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序適用對象的范圍，即只要犯罪嫌疑人滿足“自愿如實(shí)供述罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)”且“愿意接受處罰”的，檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)予以從寬處理①參見指導(dǎo)意見第八條。。只有檢察機(jī)關(guān)秉承司法誠信理念，依照平等協(xié)商結(jié)果提出量刑建議，才會(huì)進(jìn)一步鼓勵(lì)更多的犯罪嫌疑人自愿選擇認(rèn)罪認(rèn)罰[2]。監(jiān)察法在“認(rèn)罪認(rèn)罰”的基礎(chǔ)上，又增加了限縮條件[3]，進(jìn)一步縮小了適用對象的范圍。只有被調(diào)查人符合“認(rèn)罪認(rèn)罰”且同時(shí)滿足“自動(dòng)投案，真誠悔罪悔過的；積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；積極退贓，減少損失的；具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的”②參見監(jiān)察法第三十一條。這四種情形之一，才可能享受從寬的處理。

（三）批準(zhǔn)流程嚴(yán)苛

在普通刑事案件中，檢察機(jī)關(guān)辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，除重大疑難復(fù)雜，需要檢察長或檢委會(huì)討論提出改變量刑建議外，檢察官有權(quán)自主提出或改變量刑建議③參見《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見》第二十一條、第三十六條。。量刑建議提出權(quán)和調(diào)整權(quán)的下放，激發(fā)了一線辦案人員適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度的活力，提升了辦案效率④根據(jù)最高人民檢察院2021 年工作報(bào)告公布的數(shù)據(jù)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用率超過85%，量刑建議采納率約為95%。。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)卻對批準(zhǔn)從寬處罰建議設(shè)置了兩個(gè)前置條件：一是本級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究同意；二是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查部門批準(zhǔn)。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)改革已經(jīng)取得諸多經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序嚴(yán)苛的程序設(shè)置實(shí)現(xiàn)了批準(zhǔn)權(quán)力的上收，導(dǎo)致一線辦案人員缺少與被調(diào)查人的“協(xié)商空間”，降低了職務(wù)犯罪領(lǐng)域內(nèi)認(rèn)罪認(rèn)罰的適用性。

（四）移送載體不明

刑事訴訟法對認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的適用情形、記載內(nèi)容、審查重點(diǎn)內(nèi)容等方面均作出了詳盡規(guī)定⑤參見刑事訴訟法第一百七十四條、第一百九十條。。犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰后，除特殊情形外，應(yīng)當(dāng)簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，具結(jié)書中記載的內(nèi)容對“被告方”“控訴方”“審判方”均有一定拘束力。監(jiān)察法并未明確認(rèn)罪認(rèn)罰后的移送載體，因而在實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了三種移送方式：一是沿用認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書[4]；二是監(jiān)察委員會(huì)以“函”的形式提出從寬建議[5]；三是在《起訴意見書》中寫明從寬處罰建議。為解決實(shí)務(wù)亂象，《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》對認(rèn)罪認(rèn)罰程序的移送載體作出進(jìn)一步完善，提出“以是否取得上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，對于從寬處罰建議一般應(yīng)當(dāng)在《起訴意見書》中提出，特殊情況下可以“函”的形式提出；對于未獲得從寬處罰的，應(yīng)當(dāng)在《起訴意見書》中寫明情況。

（五）效力評價(jià)缺失

除刑事訴訟法規(guī)定的不簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的特殊情況外，控辯雙方簽訂具結(jié)書即標(biāo)志著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的終結(jié)。后續(xù)機(jī)關(guān)對具結(jié)書的審查是對前序認(rèn)罪認(rèn)罰程序效力的評價(jià)。刑事訴訟法明確了普通案件中審判機(jī)關(guān)對待認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的效力，原則上“應(yīng)當(dāng)采納”量刑建議，特殊情形下建議檢察機(jī)關(guān)調(diào)整量刑建議。監(jiān)察法并未規(guī)定從寬處罰建議的效力評價(jià)問題，但在考察實(shí)務(wù)情況中可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議對認(rèn)罪認(rèn)罰人和后續(xù)的刑事司法機(jī)關(guān)都具備“實(shí)質(zhì)影響”的效果。檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)依據(jù)該從寬處罰建議提出量刑建議，審判機(jī)關(guān)亦會(huì)采納該建議，理由有三。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的起訴意見書不僅會(huì)載明被調(diào)查人基本情況以及監(jiān)察調(diào)查、留置時(shí)間、涉案財(cái)物等基礎(chǔ)信息，更會(huì)記載被調(diào)查人最為關(guān)心的犯罪事實(shí)、證據(jù)和涉嫌罪名，從重、從輕等處罰建議和對檢察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施的建議。二是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性。監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行同級黨委與上級監(jiān)察委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議往往帶有同級黨委的“背書”。三是受制于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍。監(jiān)察機(jī)關(guān)將所有履行公職的人員納入其監(jiān)察對象范圍，刑事司法程序中行使審查起訴權(quán)、審判權(quán)的檢察官、法官自然也受其監(jiān)察，導(dǎo)致權(quán)力之間的制衡作用嚴(yán)重受限。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度障礙的消解

如前所述，監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的特殊性造就了其與普通案件在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度上的諸多不同。監(jiān)察法及監(jiān)察法實(shí)施條例的“粗線條式”和“權(quán)力上收式”的立法模式缺乏體系化、精細(xì)化，導(dǎo)致基礎(chǔ)概念認(rèn)知不清、漠視被調(diào)查人合法權(quán)益等問題。這既阻礙了監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用，又無法滿足“兩法”銜接的客觀需要，因而有必要對上述問題進(jìn)行反思，以形成理念共識，促進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度完善發(fā)展。要達(dá)到消解認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度障礙的目標(biāo)，前提是明確監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域的“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”，關(guān)鍵是確保認(rèn)罪認(rèn)罰的“自愿性”，重點(diǎn)是保障從寬處罰建議的“可預(yù)見性”。

一是亟需統(tǒng)一“認(rèn)罪認(rèn)罰”的概念及含義。如前所述，“認(rèn)罪認(rèn)罰”的基礎(chǔ)概念已在學(xué)界和實(shí)務(wù)界達(dá)成了基本共識，監(jiān)察法應(yīng)與刑事訴訟法保持一致，可以規(guī)定為“被調(diào)查人自愿如實(shí)供述自己的罪行，對監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的處罰建議無異議”。二是明確“從寬處罰”的標(biāo)準(zhǔn)。處罰建議包括兩類，一類是監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議，另一類是檢察機(jī)關(guān)提出的量刑建議?！皬膶捥幜P”應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體、程序、調(diào)查措施等全方位、多維度的從寬處理。實(shí)務(wù)中處罰建議的從寬幅度尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對提出確定刑抑或是幅度刑也存在理解上的差異。當(dāng)前，在普通案件“從寬”范圍、幅度尚未明確的前提下，貿(mào)然劃定一致的“從寬標(biāo)準(zhǔn)”并不現(xiàn)實(shí)，但這并不妨礙監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可以制訂“差異化”的從寬標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)就從寬問題的有效銜接。三是探索職務(wù)犯罪調(diào)查中的證據(jù)開示制度。通常認(rèn)為，證據(jù)開示制度是當(dāng)事人主義訴訟的產(chǎn)物。在采用英美法系的國家中，證據(jù)開示的主要形式是控辯雙方直接展示、交換取得的證據(jù)材料。在采用大陸法系的國家中，證據(jù)開示的主要形式衍變?yōu)檗q護(hù)方有權(quán)查閱控訴方案卷。例如，我國1979 年刑事訴訟法規(guī)定了辯護(hù)人在開庭七日前可以查閱案卷材料，該規(guī)定可以理解為檢方的單方證據(jù)開示義務(wù)；1996 年刑事訴訟法進(jìn)一步將證據(jù)開示階段提前到案件審查起訴之日①參見1996 年刑事訴訟法第三十六條。；2012年刑事訴訟法變單向證據(jù)開示為雙向證據(jù)開示②參見2012 年刑事訴訟法第三十八條、第四十條。，證據(jù)開示規(guī)則日臻完善。只不過傳統(tǒng)的證據(jù)開示僅存在于檢方與辯護(hù)人之間[6]，犯罪嫌疑人、被告人通常被排除在開示對象之外。完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為改進(jìn)證據(jù)開示制度帶來了新的契機(jī)，指導(dǎo)意見要求探索證據(jù)開示制度以保障認(rèn)罪認(rèn)罰人的知情權(quán)和認(rèn)罪認(rèn)罰的“自愿性”。四是采取措施保障從寬處罰建議的“可預(yù)見性”。需要需要構(gòu)建“差異化”從寬處罰標(biāo)準(zhǔn)，下放從寬處罰建議權(quán)，完善從寬處罰建議的移送形式，明確從寬處罰建議的效力。

四、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的完善

（一）完善監(jiān)察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的告知義務(wù)

監(jiān)察法實(shí)施條例第八十三條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行告知被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰及從寬處罰法律規(guī)定的義務(wù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作具有內(nèi)部閉環(huán)程度高、“開放性”不足、外部機(jī)關(guān)介入難等特點(diǎn)，因而被調(diào)查人對案件的知悉情況不會(huì)逾越出監(jiān)察人員告知的邊界。審視該條款可以發(fā)現(xiàn)告知內(nèi)容并不詳細(xì)，缺乏未履行或未完全履行告知義務(wù)的懲處內(nèi)容。實(shí)務(wù)中，影響被調(diào)查人選擇適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的條件有二：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)目前掌握的案件信息及預(yù)處理意見；二是認(rèn)罪認(rèn)罰后的預(yù)期利益。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)從以下三方面完善告知規(guī)定：第一，告知被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰后在實(shí)體和程序方面的具體后果；第二，告知被調(diào)查人涉嫌犯罪的性質(zhì)、罪名、刑期及監(jiān)察機(jī)關(guān)開示的證據(jù)；第三，告知被調(diào)查人可能獲得的從寬處罰建議。若監(jiān)察機(jī)關(guān)未完全告知上述內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被調(diào)查人的知情權(quán)受到侵害，推定認(rèn)罪認(rèn)罰不具備“自愿性”，進(jìn)而否定其效力。

（二）加強(qiáng)和完善證據(jù)開示制度

結(jié)合職務(wù)犯罪辦案特點(diǎn)，監(jiān)察調(diào)查階段的證據(jù)開示制度應(yīng)從以下六個(gè)方面加以完善。

一是證據(jù)開示主體。證據(jù)開示范圍應(yīng)涵蓋三類人員，分別為監(jiān)察辦案人員、辯護(hù)律師（值班律師）、被調(diào)查人。其中證據(jù)開示的主體是辦理案件的監(jiān)察人員，開示對象包括被調(diào)查人及辯護(hù)律師（值班律師）。辯護(hù)律師（值班律師）僅在收集到被調(diào)查人不在犯罪現(xiàn)場、屬于不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人等證據(jù)時(shí)，才應(yīng)向監(jiān)察辦案人員及時(shí)開示證據(jù)。二是證據(jù)開示范圍。證據(jù)開示范圍應(yīng)包括肯定范圍與排除范圍兩方面。肯定范圍是指開示現(xiàn)有掌握的有利、不利證據(jù)，定罪、量刑證據(jù)。排除范圍是指排除開示可能影響后續(xù)調(diào)查活動(dòng)，造成串供、毀滅證據(jù)、偽造證據(jù)情形的證據(jù)。確定證據(jù)開示范圍時(shí)，可以借鑒其他采用大陸法系國家的已有經(jīng)驗(yàn)。例如，日本曾因“控方開示證據(jù)范圍僅限于在法庭審理中使用的證據(jù)，而尚未確定或在庭審中不會(huì)使用的證據(jù)，即便對于辯護(hù)方準(zhǔn)備辯護(hù)有意義，控方?jīng)]有開示義務(wù)”的規(guī)定[7]，招致學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛批評。有鑒于此，我國監(jiān)察調(diào)查階段的證據(jù)開示可以規(guī)定為：除排除范圍的證據(jù)外，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)不能逾越開示的證據(jù)范圍。換言之，對于尚未確定或不準(zhǔn)備移送審查起訴的證據(jù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)列入開示范圍，充分保障辯護(hù)方進(jìn)行有效辯護(hù)。三是構(gòu)建“分步式”的開示流程。證據(jù)開示無須一次全部展示完畢，一次全部展示出所有證據(jù)反而會(huì)阻礙后續(xù)程序的順利開展。證據(jù)開示應(yīng)結(jié)合在案證據(jù)、已經(jīng)掌握的線索、被調(diào)查人供述等情況，建立“分步式”的開示流程。初次開示時(shí)著重展示不利于被調(diào)查人的證據(jù)，削弱其心理防線，獲取更多的辦案線索，促成其認(rèn)罪認(rèn)罰。后續(xù)開示則需要展示全部可開示證據(jù)，最大程度上還原案件全貌，無論辦案人員怎么看待這些證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，這些證據(jù)對被調(diào)查人及律師來講具有極高的可期望價(jià)值[8]。四是證據(jù)開示地點(diǎn)與方式。證據(jù)的開示地點(diǎn)和方式應(yīng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)指定為準(zhǔn)，依托數(shù)字化手段，可以采用“現(xiàn)場+線上”“紙質(zhì)＋電子版本”相結(jié)合的開示方式。五是證據(jù)開示的啟動(dòng)方式。被調(diào)查人選擇認(rèn)罪認(rèn)罰的，證據(jù)開示應(yīng)作為一項(xiàng)前置程序。證據(jù)開示可由監(jiān)察辦案人員主動(dòng)啟動(dòng)，也可以由辯護(hù)律師（值班律師）、被調(diào)查人提出開示申請，監(jiān)察機(jī)關(guān)在一定時(shí)間內(nèi)作出啟動(dòng)決定。啟動(dòng)證據(jù)開示程序后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作證據(jù)開示清單，清單應(yīng)當(dāng)列明證據(jù)的種類、來源并在清單后附證據(jù)材料；被調(diào)查人和辯護(hù)律師（值班律師）需要在證據(jù)開示清單上簽字，表明已經(jīng)閱讀過相關(guān)證據(jù)材料。六是違反證據(jù)開示的處罰。未開示證據(jù)對被調(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰有重大影響的，審判機(jī)關(guān)可以推定該認(rèn)罪認(rèn)罰為非自愿，否決其效力；同時(shí)建立未開示證據(jù)的排除規(guī)則，切斷該證據(jù)進(jìn)入庭審的通道。

（三）構(gòu)建“差異化”從寬處罰標(biāo)準(zhǔn)

從寬處罰是認(rèn)罪認(rèn)罰制度的落腳點(diǎn)[9]。被調(diào)查人最為關(guān)心認(rèn)罪認(rèn)罰后受到何種從寬處罰，指導(dǎo)意見對從寬處罰僅作出了原則性規(guī)定①指導(dǎo)意見第九條規(guī)定了從寬幅度的把握。辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)區(qū)別認(rèn)罪認(rèn)罰的不同訴訟階段、對查明案件事實(shí)的價(jià)值和意義、是否確有悔罪表現(xiàn)，以及罪行嚴(yán)重程度等，綜合考量確定從寬的限度和幅度。在刑罰評價(jià)上，主動(dòng)認(rèn)罪優(yōu)于被動(dòng)認(rèn)罪，早認(rèn)罪優(yōu)于晚認(rèn)罪，徹底認(rèn)罪優(yōu)于不徹底認(rèn)罪，穩(wěn)定認(rèn)罪優(yōu)于不穩(wěn)定認(rèn)罪。認(rèn)罪認(rèn)罰的從寬幅度一般應(yīng)當(dāng)大于僅有坦白，或者雖認(rèn)罪但不認(rèn)罰的從寬幅度。對犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情節(jié)，同時(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰的，應(yīng)當(dāng)在法定刑幅度內(nèi)給予相對更大的從寬幅度。認(rèn)罪認(rèn)罰與自首、坦白不作重復(fù)評價(jià)。，導(dǎo)致實(shí)踐中的量刑激勵(lì)不足[10]。從邏輯上推論，被調(diào)查人越早認(rèn)罪認(rèn)罰，所節(jié)約的司法資源也越多，所獲得的從寬幅度也應(yīng)越大，但當(dāng)前“多頭管理各管一段”式的從寬標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致被調(diào)查人刻意選擇在從寬幅度大的階段進(jìn)行認(rèn)罪認(rèn)罰，致使“早認(rèn)罪優(yōu)于晚認(rèn)罪”的要求成為具文。因此，構(gòu)建“差異化”從寬處罰標(biāo)準(zhǔn)需要沿著“認(rèn)罪認(rèn)罰越早，從寬幅度越大”的導(dǎo)向提出細(xì)致舉措。同時(shí)與其他情節(jié)的從寬幅度做好統(tǒng)籌銜接①參見最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見（試行）》規(guī)定。對于被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的，綜合考慮犯罪的性質(zhì)、罪行的輕重，認(rèn)罪認(rèn)罰的階段、程度、價(jià)值、悔罪表現(xiàn)等情況，可以減少基準(zhǔn)刑的30%以下；具有自首、重大坦白、退贓退賠、賠償諒解、刑事和解等情節(jié)的，可以減少基準(zhǔn)刑的60%以下；犯罪較輕的，可以減少基準(zhǔn)刑的60%以上或者依法免除處罰。認(rèn)罪認(rèn)罰與自首、坦白、當(dāng)庭自愿認(rèn)罪、退贓退賠、賠償諒解、刑事和解、羈押期間表現(xiàn)好等量刑情節(jié)不作重復(fù)評價(jià)。，可以規(guī)定為：被調(diào)查人在前一個(gè)階段選擇認(rèn)罪認(rèn)罰的可以比后一個(gè)階段享受20%的實(shí)體從寬優(yōu)惠。并且認(rèn)罪認(rèn)罰意味著被調(diào)查人積極配合監(jiān)察機(jī)關(guān)工作，可以推定其不存在“逃跑、自殺的；串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；其他妨礙調(diào)查行為的”可能，可以對其從寬適用留置措施。

（四）下放從寬處罰建議權(quán)

從寬處罰建議權(quán)可以分解為提出權(quán)、決定權(quán)、調(diào)整權(quán)三個(gè)子權(quán)力，但是監(jiān)察法立法并未將這三項(xiàng)子權(quán)力加以明確區(qū)分。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)對從寬處罰建議的程序設(shè)置過于嚴(yán)苛，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)否定性評價(jià)都會(huì)導(dǎo)致被調(diào)查人無法享受到從寬利益。實(shí)際辦案中，監(jiān)察辦案人員并不享有從寬處罰的提出權(quán)、決定權(quán)和調(diào)整權(quán)，缺乏與被調(diào)查人的“談判籌碼”，難以解除被調(diào)查人存在的信任危機(jī)。由于紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，且從寬處罰建議需要上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，因此建議往往帶有上級機(jī)關(guān)的意志，法檢機(jī)關(guān)的獨(dú)立性難免受到影響。顯然這些內(nèi)部控制程序不僅沒有節(jié)約司法資源，反而增加了辦案機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步削弱了認(rèn)罪認(rèn)罰程序簡化的效果[11]。反觀，檢察機(jī)關(guān)賦予了辦案人員更多權(quán)限，檢察官有權(quán)提出并決定量刑建議，僅在特殊情況下才需要報(bào)請檢察長（分管副檢察長）決定②參見《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》第五條、第九條。。下放權(quán)力、簡化程序是促使審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰適用率維持在高位水平的原因。考慮到目前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，監(jiān)察官能力與素質(zhì)參差不一的實(shí)際情況，賦予監(jiān)察辦案人員從寬處罰決定權(quán)的條件尚未成熟，可以先試行提出權(quán)、調(diào)整權(quán)的逐步賦權(quán)。具體規(guī)定為：辦案監(jiān)察官有權(quán)提出從寬處罰建議，經(jīng)本級領(lǐng)導(dǎo)人員集體研討后作出是否批準(zhǔn)的決定，批準(zhǔn)該建議的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查部門備案；未批準(zhǔn)該建議的，辦案監(jiān)察官有權(quán)修改建議后再次提請批準(zhǔn)；監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)從寬處罰建議后，除不構(gòu)成犯罪或從寬建議明顯過度外，辦案監(jiān)察官不得調(diào)整從寬處罰建議；從寬處罰建議確需調(diào)整的，應(yīng)重新履行批準(zhǔn)及備案手續(xù)。

（五）完善從寬處罰建議的移送形式

實(shí)務(wù)中產(chǎn)生的三種從寬處罰建議移送方式均有不足。（1）認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的形式缺乏正當(dāng)化依據(jù)。簽訂認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的底層邏輯是控辯雙方地位平等，并且犯罪嫌疑人享有一系列的權(quán)利保障措施，雙方能夠就量刑內(nèi)容自由協(xié)商，從而達(dá)成合意[12]。但監(jiān)察法在缺乏完備的權(quán)利保障措施情況下，貿(mào)然采用具結(jié)書形式會(huì)導(dǎo)致認(rèn)罪認(rèn)罰“有名無實(shí)”。（2）“函”是指不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作訊問和答復(fù)、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)的公文形式③參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條。，“函”并非刑事訴訟法采納的文書類型，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的批復(fù)函件亦無法作為證據(jù)使用。監(jiān)察機(jī)關(guān)對外溝通時(shí)，不應(yīng)采用“函”的方式就從寬處罰建議進(jìn)行移送。（3）在《起訴意見書》中列明從寬處罰建議具備合理性，但監(jiān)察法實(shí)施條例以是否取得上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議為標(biāo)準(zhǔn)，有選擇性地采用該種方式移送，仍留有改進(jìn)空間。為確保監(jiān)察調(diào)查與刑事司法程序兩者的有效銜接，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部針對從寬處罰進(jìn)行上下級溝通請示時(shí)，上行文宜采用《關(guān)于給予（被調(diào)查人姓名）從寬處罰建議的請示》，下行文宜采用《關(guān)于給予（被調(diào)查人姓名）從寬處罰建議的批復(fù)》的公文形式。但在調(diào)查終結(jié)移送審查起訴時(shí)，可以參考偵查終結(jié)的規(guī)定加以改進(jìn)①刑事訴訟法第一百六十二條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件……犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪的，應(yīng)當(dāng)記錄在案，隨案移送，并在起訴意見書中寫明有關(guān)情況。，規(guī)定為：被調(diào)查人選擇認(rèn)罪認(rèn)罰的、涉案人員揭發(fā)線索查證屬實(shí)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《起訴意見書》中寫明認(rèn)罪認(rèn)罰及查證線索的情況，被調(diào)查人、涉案人員符合從寬處罰條件的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在《起訴意見書》中一并列明從寬處罰建議。

（六）明確從寬處罰建議的效力

檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的聯(lián)結(jié)紐帶，同樣，從寬處罰建議的效力首先要受到檢察機(jī)關(guān)的評價(jià)。從寬處罰建議與量刑建議的目標(biāo)具有同向性，兩者均是為了順利追究被追訴人的刑事責(zé)任，從寬處罰建議的內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)提出量刑建議的重要參考，因此從寬處罰建議與量刑建議二者間應(yīng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，良性互動(dòng)。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)最大程度上尊重從寬處罰建議，原則上以從寬處罰建議作為量刑建議；但是也不應(yīng)剝奪檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的審查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為該從寬處罰建議過度時(shí)，可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)整該從寬處罰建議，監(jiān)察機(jī)關(guān)不調(diào)整的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本案實(shí)際情況提出量刑建議。

綜上所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的特殊政治定位與“懲前毖后、治病救人”的工作方針，決定了在監(jiān)察體制改革進(jìn)程中需要為其預(yù)留出一定的自由空間，使其能夠綜合運(yùn)用“四種形態(tài)”手段處理職務(wù)違紀(jì)違法行為。但長遠(yuǎn)來看，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)察調(diào)查-刑事司法”的順暢銜接的基礎(chǔ)是監(jiān)察調(diào)查行為同時(shí)滿足監(jiān)察法與刑事訴訟法精神的共同要求。為解決“兩法”銜接中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用障礙，本文提出應(yīng)對監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域內(nèi)“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”的基礎(chǔ)概念加以明確，切實(shí)保障被調(diào)查人對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的“自愿性”與“可預(yù)見性”。通過完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的告知義務(wù)、探索證據(jù)開示制度等手段加強(qiáng)被調(diào)查人“自愿性”保障；通過構(gòu)建“差異化”從寬處罰標(biāo)準(zhǔn)、下放從寬處罰建議權(quán)、完善從寬處罰建議的移送形式和明確從寬處罰建議的效力等方式保障被調(diào)查人的“可預(yù)見性”。