路旖帆 楊雪冬

〔摘要〕在某種意義上說，“治理”是改革開放之后，國際學(xué)界提出的學(xué)理性概念在中國實(shí)踐中創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化最為成功的一個(gè)。上個(gè)世紀(jì)90年代末，剛剛在國際學(xué)界興起的治理理論迅速進(jìn)入中國，經(jīng)過國內(nèi)學(xué)界的采納使用，實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)上的本土轉(zhuǎn)化，并逐漸進(jìn)入不同的政策領(lǐng)域。黨的十八大以來，中國的改革開放進(jìn)入全面深化階段，“治理”也從社會(huì)領(lǐng)域全面進(jìn)入其他改革領(lǐng)域。2013年黨的十八屆三中全會(huì)確立了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，明確規(guī)定了治理在中國的主體和發(fā)展方向，引領(lǐng)了國內(nèi)學(xué)界研究的轉(zhuǎn)向。文章利用現(xiàn)有關(guān)于國家治理豐富的中文文獻(xiàn)，重點(diǎn)整理2013-2021年CSSCI期刊收錄的相關(guān)文獻(xiàn)，勾畫了治理研究在中國的兩次轉(zhuǎn)向軌跡，探討了推動(dòng)其轉(zhuǎn)向的動(dòng)力，以更深入地理解在中國重要政治概念形成過程中，不同力量所做的貢獻(xiàn)，以及它們之間互動(dòng)的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕治理思潮;頂層設(shè)計(jì);治理研究中國化;治理研究轉(zhuǎn)向;動(dòng)力機(jī)制;知識(shí)圖譜

〔中圖分類號(hào)〕D63-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2022）02-0064-13

“國家治理”作為近幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，吸引了多個(gè)學(xué)科的關(guān)注，已經(jīng)形成了研究潮流，積累了一大批研究成果。任何研究熱點(diǎn)都不是憑空產(chǎn)生的，任何研究潮流也不是一躍而升的。面對這個(gè)學(xué)術(shù)熱點(diǎn)和學(xué)術(shù)熱潮，需要冷靜地思考，去探究“國家治理”研究的潮流是如何形成的？經(jīng)歷過哪些發(fā)展階段？研究的熱點(diǎn)是如何分布的？究竟是哪些因素誘發(fā)了熱點(diǎn)的出現(xiàn)，哪些力量推動(dòng)了潮流的發(fā)展和演變？這樣的思考不僅有助于把握“國家治理”研究的重點(diǎn)和發(fā)展方向，而且在某種意義上，也對于認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國學(xué)術(shù)研究發(fā)展規(guī)律頗有裨益。

本文以現(xiàn)有關(guān)于治理和國家治理的研究文獻(xiàn)為分析對象，重點(diǎn)對2013-2021年CSSCI期刊收錄的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行知識(shí)圖譜分析，描繪國家治理研究中重點(diǎn)議題的分布、熱點(diǎn)變遷、轉(zhuǎn)向軌跡，力圖從研究背景、議題設(shè)置、價(jià)值追求等維度討論哪些力量推動(dòng)、如何推動(dòng)了國家治理現(xiàn)代化的研究。

一、問題提出和研究方法

20世紀(jì)80年代后期，“治理（governance）”理論開始從都市管理、公司管理等領(lǐng)域進(jìn)入了與國家管治相關(guān)的政府管理、公共管理領(lǐng)域。這種轉(zhuǎn)變的深刻根源在于，全球化快速推進(jìn)及其所引發(fā)的一系列問題對各國的治理體系都提出了挑戰(zhàn)。不僅發(fā)達(dá)資本主義國家意識(shí)到福利國家模式難以為繼，國家的角色必須做出調(diào)整;發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)衰退的原因可能也與國家管理經(jīng)濟(jì)的能力不足有關(guān)。在這種時(shí)代背景下，治理的現(xiàn)代化要求成為全球性的現(xiàn)象，吸引了許多研究者的注意。世界銀行作為其中的重要推動(dòng)者，持續(xù)關(guān)注并開展了對治理的研究，在1989年發(fā)布的報(bào)告中將非洲發(fā)展面臨的問題歸結(jié)為“治理危機(jī)”，之后提出了“good governance”的理念，認(rèn)為這種“好的治理”需要公共部門管理、問責(zé)、法治和信息透明。在西方研究“治理”的浪潮中，出現(xiàn)了許多關(guān)于治理的定義，概括來看，這些定義一般都強(qiáng)調(diào)治理是建立在各主體相互協(xié)調(diào)、互動(dòng)基礎(chǔ)上的一種過程，這些主體既涉及公共部門，也包括私人部門。因其不再將政府作為公共管理的唯一主體，而重點(diǎn)突出和強(qiáng)調(diào)非政府主體的作用，所以這種定義范式?jīng)_擊著傳統(tǒng)的公共管理理論。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，以美國為代表的西方國家治理體系陷入混亂之中。2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)，進(jìn)一步凸顯了發(fā)達(dá)國家治理體系的缺陷。廣義上的國家治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為世界性的議題，涵蓋了發(fā)展中國家以及發(fā)達(dá)國家。如何不斷更新本國的治理體系，提升治理能力，考驗(yàn)著各國的執(zhí)政者。

就我國而言，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化成為全面深化改革開放的必然要求。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善中國特色社會(huì)主義制度。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)做出了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對國家治理現(xiàn)代化作出了全面安排。與此同時(shí)，為響應(yīng)國家的重大戰(zhàn)略部署，國內(nèi)學(xué)界也圍繞國家治理現(xiàn)代化這個(gè)議題積極開展廣泛研究，從各個(gè)領(lǐng)域、不同角度為國家治理現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)解讀與理論詮釋，形成了大量研究成果。從2013年開始，截至本文寫作過程中，CSSCI期刊收錄的以“國家治理現(xiàn)代化”為主題的文章達(dá)到了2600余篇。①

多位學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注這個(gè)重要的研究議題，形成了高水平的研究成果。這些研究可以區(qū)分為三種路徑：

①截至 2021年11月18日檢索，共有2627篇。

第一種是概念演進(jìn)和擴(kuò)展路徑，從“治理”概念出發(fā)，通過分析這個(gè)概念如何在不同話語體系中“旅行”，來討論其被官方話語接受并闡釋的過程。例如，王紹光認(rèn)為過去幾十年的主流治理研究是一種對規(guī)范性主張的宣揚(yáng)，因基本概念含糊不清而大行其道。中國的治理研究應(yīng)當(dāng)回歸到語義本源，將其作為一種公共管理的方式、方法、途徑、能力加以運(yùn)用?！?〕楊雪冬、季智璇通過分析“治理”這個(gè)概念在當(dāng)代中國日常話語、學(xué)術(shù)話語、政治話語中的生成過程，論證了概念的生成過程是多元主體互動(dòng)的過程，西方的“governance”概念進(jìn)入中國的學(xué)術(shù)話語，給中文原有的“治理”一詞增添了“社會(huì)中心”的含義，政治話語則通過對“國家治理”的建構(gòu)，使治理帶有“國家中心”的傾向，所以學(xué)者和政治領(lǐng)導(dǎo)人是概念生成過程中的關(guān)鍵主體，并在對概念的闡釋過程中互相影響?！?〕張小勁、李巖則通過分析《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對治理問題的論述，認(rèn)為“治理”在進(jìn)入官方話語之后，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明五大建設(shè)領(lǐng)域都具有重要地位并形成跨領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性，而這五大領(lǐng)域的健全發(fā)展是全面深化改革新階段的重點(diǎn)，由此而形成國家治理體系，同時(shí)國家治理能力也蘊(yùn)含在履職執(zhí)政行為之中?！?〕

第二種是學(xué)術(shù)總結(jié)路徑，即根據(jù)掌握的文獻(xiàn)，對學(xué)界如何理解國家治理并開展研究進(jìn)行總結(jié)。例如，薛瀾、張帆、武沐瑤從研究背景、基本概念、研究發(fā)展脈絡(luò)、主要研究問題等方面系統(tǒng)總結(jié)了國內(nèi)外有關(guān)中國國家治理體系和治理能力的相關(guān)研究，并從國家基本政治制度的理性基礎(chǔ)與改進(jìn)路徑、國家治理邊界與范疇的識(shí)別、國家治理現(xiàn)代化的方向認(rèn)同與治理能力的衡量等方面提出對未來研究的展望?！?〕楊開峰則通過對 CSSCI 數(shù)據(jù)庫（2007—2018）中的相關(guān)學(xué)術(shù)文章進(jìn)行分析，提出當(dāng)前我國的治理研究存在“西方語境和中國語境下的治理概念缺乏有效對話”“非經(jīng)驗(yàn)性研究與經(jīng)驗(yàn)性研究結(jié)構(gòu)失衡”“理論化水平總體不高”“方法有待改進(jìn)”等問題?！?〕

第三種路徑是學(xué)術(shù)反思路徑，即對現(xiàn)有關(guān)于“治理”和“國家治理”研究議題過于泛化的現(xiàn)象進(jìn)行反思。例如任劍濤從這種泛化的現(xiàn)象入手，總結(jié)了中國傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理理論之間的分野，提出只有在現(xiàn)代高度成熟的情況下，“治理”才能成為處理社會(huì)政治事務(wù)的一種模式，結(jié)合黨的十九屆四中全會(huì)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從目標(biāo)導(dǎo)向角度為進(jìn)一步的研究提供可能的合理場域?！?〕

這些研究勾畫出了國家治理現(xiàn)代化研究的基本圖景，梳理歸納了基本研究進(jìn)路及重要成果，重新審視了目前的研究態(tài)勢，厘清了問題場域，發(fā)現(xiàn)了可能存在的薄弱環(huán)節(jié)，為后續(xù)更為深入的理論探討及治理實(shí)踐提供了基礎(chǔ)。但是，既有研究對于學(xué)界如何從“治理研究”到“國家治理研究”這一主題轉(zhuǎn)化沒有給予更充分的分析：或者僅將“國家治理”作為官方話語在“治理”場域的代表，沒有意識(shí)到“國家治理”已經(jīng)在頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)下，成為學(xué)界一個(gè)系統(tǒng)、全面的研究主題;或者只關(guān)注“國家治理”議題的研究，忽略了學(xué)界自發(fā)推動(dòng)的“治理思潮”對研究所產(chǎn)生的先導(dǎo)性或者說是鋪墊性的影響。

因此，本文將在既有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前最新的國家治理現(xiàn)代化研究現(xiàn)狀，進(jìn)一步分析學(xué)界的理論建構(gòu)與官方的話語引導(dǎo)對國家治理研究發(fā)展的雙重影響，以更清晰地呈現(xiàn)理論思潮和政治引領(lǐng)在國家治理研究中的錯(cuò)位、交替和轉(zhuǎn)化。本文使用的基本方法是文獻(xiàn)計(jì)量法。文獻(xiàn)計(jì)量法是一種基于數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的定量分析方法，研究的對象為文獻(xiàn)的外部形式特征，在對文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上用數(shù)據(jù)來描述或解釋相關(guān)主題研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出的特征和變化規(guī)律?！?〕

為清晰呈現(xiàn)學(xué)界從治理研究到國家治理研究的主題變化，本文將考察自新中國成立以來治理研究的整體趨勢及其中的學(xué)科分布，呈現(xiàn)出在治理思潮和頂層設(shè)計(jì)影響下，學(xué)界研究發(fā)生的兩次變化。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析2013年之后興起的“國家治理”研究。首先，選取“國家治理現(xiàn)代化”作為檢索主題詞，檢索數(shù)據(jù)來源為中文社會(huì)科學(xué)引文索引（CSSCI），檢索時(shí)間區(qū)間為2013年-2021年，檢索時(shí)間為2021年6月7日。去除期刊導(dǎo)讀、學(xué)術(shù)推介等非學(xué)術(shù)論文之后共獲取研究論文2386篇，以refworks格式導(dǎo)出為文本文件，以備后續(xù)繪制知識(shí)圖譜使用。其次，根據(jù)文獻(xiàn)計(jì)量的研究方法對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，以已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于文獻(xiàn)計(jì)量領(lǐng)域的CitespaceⅤ為主要軟件，借助關(guān)鍵詞圖譜、突現(xiàn)詞分析等功能呈現(xiàn)出國家治理現(xiàn)代化研究的知識(shí)圖譜，以直觀的圖表展示結(jié)果并進(jìn)行分析，比如高頻關(guān)鍵詞反映了怎樣的研究熱點(diǎn)、學(xué)術(shù)研究與官方話語之間可能存在哪些關(guān)聯(lián)，為更加全面、深入地總結(jié)治理思潮與頂層設(shè)計(jì)對國家治理研究推進(jìn)產(chǎn)生的雙重影響打下基礎(chǔ)。

二、治理研究的知識(shí)圖譜及其演進(jìn)中的轉(zhuǎn)向

自1949年新中國成立以來，“治理”概念在中國話語中從未缺席，并且經(jīng)歷了從工具性概念“解決具體問題的方法”到綜合性概念“處理國家、社會(huì)事務(wù)的方法”的概念轉(zhuǎn)化。20世紀(jì)90年代，治理問題受到國際公共政策和學(xué)界的普遍關(guān)注，大量研究成果譯介到中國，推動(dòng)了國內(nèi)學(xué)界對于治理問題的研究，治理作為一個(gè)強(qiáng)社會(huì)中心色彩、弱制度偏好傾向的學(xué)術(shù)概念，因應(yīng)了中國改革重心向社會(huì)領(lǐng)域、行政管理領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，被國內(nèi)學(xué)界，尤其是政治學(xué)界、社會(huì)學(xué)界、公共管理學(xué)界普遍接受，從而實(shí)現(xiàn)了從操作性概念向?qū)W理性概念的轉(zhuǎn)向。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，標(biāo)志著官方話語體系正式接納“治理”概念，并納入到完善中國特色社會(huì)主義制度的頂層設(shè)計(jì)之中，從而使“治理”實(shí)現(xiàn)了從學(xué)術(shù)概念向國家理念的轉(zhuǎn)向，由此也引導(dǎo)和規(guī)范了學(xué)界關(guān)于治理的理解和研究重點(diǎn)。國家治理現(xiàn)代化成為了學(xué)界研究的引領(lǐng)性議題。

（一）“治理”概念的轉(zhuǎn)向：從實(shí)踐概念到學(xué)術(shù)概念

“治理”作為一個(gè)漢語詞匯，最早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期的《孟子》一書中就已出現(xiàn)，〔8〕其進(jìn)入國內(nèi)學(xué)術(shù)研究可以追溯到20世紀(jì)。以“治理”為篇名在中國知網(wǎng)中檢索，可以發(fā)現(xiàn)自1949年以來相關(guān)研究從未中斷，發(fā)文數(shù)量逐年增長（見圖1），增長速度在21世紀(jì)初期有所上升，2010年短暫回落之后，在2013年開始重回高增長的趨勢。

根據(jù)“治理”研究的學(xué)科分布可以發(fā)現(xiàn)，新中國成立初期 “治理” 一詞主要在環(huán)境領(lǐng)域使用， 作為解決具體問題的方法出現(xiàn)。占據(jù)治理研究半壁江山的學(xué)科主要有環(huán)境科學(xué)與資源利用、企業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)、金融、水利水電工程、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等（見圖2）。直到21世紀(jì)，“治理”研究的學(xué)科分布中，行政學(xué)及國家行政管理、中國政治與國際政治等相關(guān)學(xué)科發(fā)文數(shù)量的占比才增加至20%左右（見圖3），說明“治理”包含了管理國家、社會(huì)中經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)的含義，作為更豐富的概念被接受。這也與過往研究的結(jié)論相符。

20世紀(jì)80年代，西方的“governance”概念開始進(jìn)入政府管理、公共管理領(lǐng)域，面對新的危機(jī)，治理現(xiàn)代化成為了全球性的訴求。世界銀行作為“治理”概念重要的推動(dòng)者提出“good governance”的理念。這些理念在20世紀(jì)90年代經(jīng)過學(xué)界的譯介進(jìn)入國內(nèi)研究者的視野，其中的代表者俞可平及其研究團(tuán)隊(duì)將善治定義為“使公共利益最大化的公共管理過程”，強(qiáng)調(diào)其作為政府與公民的合作管理方式，應(yīng)具備“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效”六個(gè)基本要素?！?〕作為較早引入西方治理與善治理論的學(xué)者，俞可平的研究影響著國內(nèi)治理研究范式的形成。有學(xué)者認(rèn)為“在俞可平之后，中國各類研究人員都將他所提的‘善治’體系作為了分析各類治理問題的圭臬”〔10〕。

隨著這股治理思潮的影響不斷擴(kuò)大，“治理”逐漸成為了一種框架性的、串聯(lián)不同學(xué)科的包容性概念。王紹光提出對于治理研究的深化需要對其來龍去脈進(jìn)行深入理解，在進(jìn)行譜系分析的基礎(chǔ)上梳理公共管理領(lǐng)域發(fā)生的“范式轉(zhuǎn)換”，提出中國的治理研究應(yīng)回歸概念本源并形成自己的話語體系?！?1〕孫曉春從傳統(tǒng)的治理觀念入手，提出由于歷史的局限性，中國傳統(tǒng)的治理觀念將民眾作為治理的對象，并由行政權(quán)力掌控社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。〔12〕在這種國內(nèi)外治理思潮的影響下，國內(nèi)大量研究從辨析治理概念入手，將“治理”界定為公共管理的方式、方法、途徑和能力，目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?？梢哉f，西方治理浪潮的興起以及國內(nèi)學(xué)者對西方理論的引進(jìn)與反思，影響了國內(nèi)對于治理概念的基本理解以及關(guān)于治理研究的基本框架與價(jià)值追求。

（二）治理研究的轉(zhuǎn)向：從廣義治理到國家治理

毫無疑問，國內(nèi)學(xué)界對“治理”的研究為“治理”概念進(jìn)入官方話語提供了一定的學(xué)理基礎(chǔ)，但一旦官方話語普遍采用了“治理”概念，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的話語“虹吸效應(yīng)”，轉(zhuǎn)變學(xué)界研究議程的設(shè)置方式。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，正式將“國家治理現(xiàn)代化”作為官方話語進(jìn)行闡述，國家治理現(xiàn)代化這一議題一躍成為學(xué)界，尤其是社會(huì)科學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。圖4展示了CSSCI來源期刊收錄的國家治理現(xiàn)代化研究論文的時(shí)間分布情況。從圖中可以看出，2013年之前該領(lǐng)域只有極少數(shù)量的研究文章，2013年開始呈現(xiàn)增長的趨勢，2014年有344篇文章發(fā)表，在2020年達(dá)到發(fā)表577篇的高峰，說明國家治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)議題，形成了豐富的研究成果。

以“國家治理現(xiàn)代化”為檢索主題詞，以2013年-2021年為時(shí)間跨度，在CSSCI來源期刊中進(jìn)行檢索并去除非學(xué)術(shù)論文后，共獲取論文2386篇，利用CitespaceⅤ探測其關(guān)鍵詞共現(xiàn)，以出現(xiàn)頻次大于10次的關(guān)鍵詞繪制“國家治理現(xiàn)代化研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識(shí)圖譜”（見圖5）。①可以發(fā)現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”“國家治理”“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“中國特色社會(huì)主義制度”“社會(huì)治理”“中國共產(chǎn)黨”“法治”“全面深化改革”等都是國家治理現(xiàn)代化研究的重要關(guān)鍵詞（出現(xiàn)頻次均超過50次）。除此之外的高頻關(guān)鍵詞還包括了“治理效能”“協(xié)商民主”“政府治理”“大數(shù)據(jù)”“善治”“馬克思主義”“基層治理”“鄉(xiāng)村振興”“國家審計(jì)”“社會(huì)主要矛盾”“社會(huì)組織”等，說明國內(nèi)關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的研究內(nèi)容眾多且復(fù)雜，議題較為廣泛，總的來看主要集中在治理現(xiàn)代化、法治、地方治理、國家制度、執(zhí)政黨建設(shè)等方面。

1.官方引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化研究議程

相對于高頻關(guān)鍵詞，突現(xiàn)詞更加能夠反映某些特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)上研究的新興趨勢。利用CitespaceⅤ突現(xiàn)詞探測功能，通過考察關(guān)鍵詞的時(shí)間分布，整理出國家治理現(xiàn)代化研究領(lǐng)域的突現(xiàn)詞信息表（表1）。表1顯示，自2013年以來，國家治理現(xiàn)代化研究領(lǐng)域先后出現(xiàn)了“全面深化改革”“協(xié)商民主”“新時(shí)代”“機(jī)構(gòu)改革”“中國特色社會(huì)主義制度”“四中全會(huì)”等具有較高突現(xiàn)度的關(guān)鍵詞，涉及不同研究議題。其中“全面深化改革”在2013年突現(xiàn)度達(dá)到15.18，與十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”〔13〕這一頂層設(shè)計(jì)密切相關(guān)，學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)與黨中央對國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的部署基本保持了一致。這之后，黨中央不斷豐富國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，從民主、法治、全過程、多主體等不同維度對國家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供政治支撐，為學(xué)界的相關(guān)研究提供了現(xiàn)實(shí)背景與話題場域，激發(fā)了多學(xué)科學(xué)者對國家治理現(xiàn)代化的研究興趣，形成了關(guān)于國家治理現(xiàn)代化研究的熱潮。

①本圖譜采用圓環(huán)形節(jié)點(diǎn)，環(huán)形越大代表該關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次越高;各節(jié)點(diǎn)之間連線的粗細(xì)代表關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)度，線條越密集則代表關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)度越高。

學(xué)界的研究也進(jìn)一步響應(yīng)國家的戰(zhàn)略部署，與黨中央的重要會(huì)議、文件步調(diào)保持一致，最為明顯的是伴隨著黨的十九屆四中全會(huì)召開，明確提出“國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”〔14〕，從黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主、法治、行政、經(jīng)濟(jì)、文化、民生等各個(gè)角度論述國家治理現(xiàn)代化建設(shè)?！八闹腥珪?huì)”在2019年突現(xiàn)度達(dá)到了12.67，成為研究中的活躍話題。這種研究熱點(diǎn)與官方頂層設(shè)計(jì)在時(shí)間上的密切相關(guān)，表明我國的國家治理現(xiàn)代化研究受到黨和國家政策導(dǎo)向的深刻影響。

2.官方規(guī)定的治理現(xiàn)代化路徑

運(yùn)用CitespaceⅤ的詞頻分析，去除一些含義重復(fù)的關(guān)鍵詞之后得出國內(nèi)國家治理現(xiàn)代化研究前十個(gè)高頻關(guān)鍵詞列表（見表2）。這十個(gè)高頻關(guān)鍵詞從內(nèi)容上可以分為四類，一是以國家為中心，包括國家治理現(xiàn)代化、國家治理、國家治理體系和治理能力;二是以目標(biāo)及能力為導(dǎo)向，包括現(xiàn)代化、治理現(xiàn)代化、治理能力、法治;三是強(qiáng)調(diào)政黨，包括中國共產(chǎn)黨;四是圍繞制度，包括中國特色社會(huì)主義制度。

這說明中國學(xué)界對于治理現(xiàn)代化的理解深受官方表述的塑造。首先將國家中心和能力導(dǎo)向結(jié)合起來，以國家治理體系與能力的現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化研究的焦點(diǎn)。在表1中，與國家、治理體系和能力現(xiàn)代化相關(guān)的關(guān)鍵詞突現(xiàn)時(shí)間集中于2013-2014年，處于國家治理現(xiàn)代化研究的起步與奠基階段，說明圍繞治理體系和能力現(xiàn)代化的研究不僅是整體研究的焦點(diǎn)，更為后續(xù)研究奠定了理論基礎(chǔ)，是學(xué)界對十八屆三中全會(huì)上將“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”提高到全面深化改革總目標(biāo)戰(zhàn)略高度的回應(yīng)。

①習(xí)近平總書記在2014年9月5日慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話中特別強(qiáng)調(diào)：黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)，是兩句話組成的一個(gè)整體，即完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。前一句規(guī)定了根本方向，我們的方向就是中國特色社會(huì)主義道路，而不是其他什么道路。后一句規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的鮮明指向。兩句話都講，才是完整的。

同時(shí)，治理現(xiàn)代化在中國研究的語境下包含政黨引領(lǐng)和強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義制度完善的含義。①中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，二者是國家治理現(xiàn)代化研究中不可或缺的話題。需要注意的是，“社會(huì)治理”也是國家治理現(xiàn)代化的研究中的高頻關(guān)鍵詞之一，且頻數(shù)要高于“中國共產(chǎn)黨”“法治”等關(guān)鍵詞。說明對于“社會(huì)治理”的研究也是國家治理現(xiàn)代化研究的重要部分。由于“社會(huì)治理”具有“多主體參與治理社會(huì)”的含義，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，對這一問題的關(guān)注說明國家治理現(xiàn)代化研究沒有僅停留在理論探討，對于實(shí)踐維度的關(guān)照也是研究的重點(diǎn)。

三、治理研究動(dòng)力轉(zhuǎn)換的多維視角

治理研究在中國的兩次轉(zhuǎn)向，分別是由國際范圍的治理思潮與官方頂層設(shè)計(jì)直接推動(dòng)的。在某種程度上說，這反映了國內(nèi)學(xué)術(shù)研究推進(jìn)動(dòng)力從外生向內(nèi)生的轉(zhuǎn)變?！爸卫硭汲薄蓖苿?dòng)了“治理”概念從自然科學(xué)領(lǐng)域向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)科思維演化，并為其進(jìn)入官方視野做了社會(huì)環(huán)境層面的預(yù)熱和鋪墊?！绊攲釉O(shè)計(jì)”則從官方話語的角度引領(lǐng)并規(guī)定了各領(lǐng)域各學(xué)科對“治理”“國家治理”的理解和闡釋。在這一過程中，學(xué)術(shù)研究在深受實(shí)踐邏輯塑造和引導(dǎo)的同時(shí)，也在努力尋求學(xué)術(shù)邏輯與政治邏輯的調(diào)和，一方面努力從官方話語中尋找理論支持、理論資源和研究議題，另一方面，又在研究方法、研究路徑、話語表達(dá)等方面努力保持學(xué)術(shù)自主性，以更好地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)不斷提出的新的問題。因此，我們在國內(nèi)學(xué)界關(guān)于國家治理的諸多研究中，可以清晰地看到治理思潮與頂層設(shè)計(jì)兩種動(dòng)力的交替和轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)化具體體現(xiàn)在研究背景、研究議題、研究依賴的理論資源、研究設(shè)定的價(jià)值目標(biāo)以及治理主體的確認(rèn)等方面。

（一）研究背景的轉(zhuǎn)換：危機(jī)與成就

從治理到國家治理的研究，分別是在不同的前提下展開的。治理研究回應(yīng)的是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)并逐步擴(kuò)散的治理危機(jī);國家治理研究回應(yīng)的是中國改革開放30多年取得重要成就，制度繼續(xù)完善的需要。

20世紀(jì)70-80年代，全球范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展開始出現(xiàn)各種變化，比如自二戰(zhàn)結(jié)束后蓬勃發(fā)展的福利國家面臨越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn);經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入使得資金、信息、人口等各種要素開始加速地跨國界流動(dòng)，對原有的區(qū)域管理模式造成沖擊;以及發(fā)展中國家面臨的經(jīng)濟(jì)衰退等現(xiàn)象促使“治理（governance）”作為方案式的回應(yīng)在西方學(xué)界進(jìn)入了與國家管治相關(guān)的政府管理、公共管理領(lǐng)域。世界銀行作為治理研究重要的推動(dòng)者，在1989年發(fā)布的報(bào)告中將非洲發(fā)展面臨的問題歸結(jié)為“治理危機(jī)”，并以“治理與發(fā)展（Governance and Development）”作為1992年年度報(bào)告的標(biāo)題。說明治理的現(xiàn)代化要求成為了全球性的現(xiàn)象，并逐漸形成了一股治理思潮，涌現(xiàn)出一批關(guān)注治理的學(xué)者，詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）、羅茨（R.Rhodes）、格里·斯托克（Gerry Stoker）就是其中的代表。全球性的治理危機(jī)下，國內(nèi)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)體制上的轉(zhuǎn)型帶來的重心轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)等問題孕育了貧富差距、腐敗、公共信任與安全等諸多問題。也是在這種危機(jī)下，國內(nèi)學(xué)界譯介國際治理理論，將治理作為應(yīng)對危機(jī)的可能方式。比如楊雪冬基于治理空間的多樣化、主體的多元化、問題的復(fù)雜化和風(fēng)險(xiǎn)化這些新變化，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中存在治理能力的局限性、治理技術(shù)單一化、國家在治理過程中的合法地位受到削弱等危機(jī)，在此基礎(chǔ)上提出中國社會(huì)呼喚國家治理現(xiàn)代化?！?5〕

中國自改革開放以來在社會(huì)主義現(xiàn)代化征程上取得了巨大成就，也給國內(nèi)學(xué)者提供了討論國家治理現(xiàn)代化的廣闊土壤。國家治理現(xiàn)代化作為中國特色社會(huì)主義制度完善的重要內(nèi)容，必須建立在基本制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。改革開放之后，中國進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，四十余年來取得了舉世矚目的成就，正如2013年《決定》開篇提到的“黨的十一屆三中全會(huì)召開三十五年來，我們黨以巨大的政治勇氣，銳意推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革，不斷擴(kuò)大開放，決心之大、變革之深、影響之廣前所未有，成就舉世矚目?！薄?6〕在明確全面深化改革重大意義的基礎(chǔ)上，《決定》提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@些為國家治理現(xiàn)代化的建設(shè)要求提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。比如房寧從發(fā)展的角度提出中國經(jīng)過改革開放等系列探索，已經(jīng)形成了中國特色的社會(huì)主義道路，認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化是建立在這種發(fā)展背景和基礎(chǔ)上的制度完善過程?！?7〕

危機(jī)與成就這兩種背景都植根于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)際上是發(fā)展的一體兩面，一方面從危機(jī)的角度建構(gòu)從治理到國家治理的必要性;一方面從成就的角度提供了國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的可能性。

（二）研究議題的設(shè)置：國際思潮與本土建構(gòu)

西方學(xué)界自20世紀(jì)關(guān)注治理問題以來，形成了大量豐富的理論成果，為國內(nèi)的治理研究設(shè)定了研究的基礎(chǔ)議題。頂層設(shè)計(jì)中涉及的中國國家治理重點(diǎn)、路徑、策略等內(nèi)容為國內(nèi)國家治理的研究設(shè)定了議題，正在進(jìn)行中的本土理論建構(gòu)也為國家治理成為實(shí)踐方向和研究熱點(diǎn)提供了理論支撐。

國際治理思潮主要是為應(yīng)對社會(huì)危機(jī)而形成的，強(qiáng)調(diào)治理而非統(tǒng)治、多元治理、合作治理、衡量治理的標(biāo)準(zhǔn)等，又在“治理失靈”的基礎(chǔ)上提出元治理，這些理論成果經(jīng)過譯介進(jìn)入國內(nèi)，奠定了國內(nèi)學(xué)界對治理的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)，主要形成了三類基礎(chǔ)議題。一是強(qiáng)調(diào)多元主體，這類研究通過界定“治理不是統(tǒng)治”，正如讓-彼埃爾·戈丹所說“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”〔18〕，來論證治理的主體不限于政府，可以包括其他機(jī)構(gòu)。作為治理理論研究的代表人物，羅西瑙將治理定義為“一系列無需要依靠政府的活動(dòng)管理機(jī)制”〔19〕，將政府之外的主體置于關(guān)鍵位置。這種研究范式對以公權(quán)力為中心的傳統(tǒng)公共管理理論發(fā)出了挑戰(zhàn)，為國內(nèi)治理研究設(shè)定了“多元治理”的研究議題。二是圍繞衡量治理的標(biāo)準(zhǔn)形成議題，善治（good governance）是其中最具影響力的代表。世界銀行認(rèn)為“good governance”這種理念是“好的治理”，需要公共部門管理、問責(zé)、法治和信息透明。俞可平是較早引入西方治理，尤其是善治理論的國內(nèi)學(xué)者，其后國內(nèi)許多研究都將“善治”作為衡量治理的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。三是對治理理論的補(bǔ)充性議題，尤其是針對“治理失靈”問題提出的“元治理”。英國學(xué)者杰索普（Bob Jessop）將其表述為“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理方式的明智組合，以期達(dá)到最好的結(jié)果”?！?0〕貝爾·史蒂芬（Bell Stephen）和亞歷克斯·霍穆爾（Alex Hindmoor）認(rèn)為“掌舵、效益、資源、民主、責(zé)任和合法性”是元治理的核心要素?！?1〕“元治理”理論區(qū)別于其他治理理論的最大特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)了政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵地位，在堅(jiān)持治理理論基本理念的基礎(chǔ)上，利用政府的力量對“治理”本身加以控制與管理。強(qiáng)調(diào)多元主體性的治理理論為國內(nèi)學(xué)界提供了對治理的基礎(chǔ)性認(rèn)知，而“元治理”理論作為對治理理論的超越，更加符合中國“強(qiáng)政府”的現(xiàn)實(shí)，便于被國內(nèi)學(xué)界接納，比如政府應(yīng)當(dāng)作為多元治理主體“同輩中的長者”，發(fā)揮強(qiáng)大、理性但并不是萬能的作用?！?2〕

在中國學(xué)界研究議題從治理到國家治理的轉(zhuǎn)變過程中，官方話語成為重要的本土理論資源。頂層設(shè)計(jì)中涉及的中國國家治理重點(diǎn)、路徑、策略等為國家治理的研究設(shè)定了議題。前文圖4可以看出，在2014年之前國內(nèi)并沒有形成關(guān)于“國家治理”的研究規(guī)模，2013年黨的十八屆三中全會(huì)從頂層設(shè)計(jì)的角度將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善中國特色社會(huì)主義制度”作為全面深化改革的總目標(biāo)，之后“國家治理”進(jìn)入了學(xué)術(shù)研究的視野。官方話語的表述也為國家治理的研究設(shè)定了議題。以官方話語中“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變?yōu)槔吧鐣?huì)管理”在1998年《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中首次出現(xiàn)，〔23〕在2002年黨的十六大報(bào)告中成為與“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)”并列的四項(xiàng)政府職能?！?4〕2007年黨的十七大報(bào)告提出“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”，〔25〕在此基礎(chǔ)上2012年黨的十八大報(bào)告以“體制”替代“格局”，并添加“法治保障”，明確“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。〔26〕官方話語中關(guān)于“社會(huì)管理”的論述逐漸發(fā)展，2013年十八屆三中全會(huì)《決定》以“社會(huì)治理”替代了“社會(huì)管理”，將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”作為全面深化改革的一項(xiàng)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)治理（黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與）、依法治理、綜合治理、源頭治理來改進(jìn)社會(huì)治理方式?！?7〕2017年黨的十九大報(bào)告正式將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”明確為社會(huì)治理體制?！?8〕可以看出學(xué)界國家治理研究中的高頻關(guān)鍵詞“社會(huì)治理”“中國共產(chǎn)黨”“政府治理”“法治”“社會(huì)組織”等與官方話語中治理體制所涉及的內(nèi)容高度相關(guān)。

兩類理論資源在推動(dòng)議題從治理到國家治理轉(zhuǎn)化的過程中，產(chǎn)生了不同的影響。國際治理思潮帶有強(qiáng)烈的西方實(shí)踐背景，中國學(xué)者們在借鑒時(shí)需要尋找其中能夠更好匹配國內(nèi)實(shí)踐之處，比如對于“元治理”理論的借用反映出部分學(xué)者對國內(nèi)現(xiàn)階段“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”特征的關(guān)注。而在官方話語設(shè)置的國家治理議題下，基于對政治話語的理解對國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行學(xué)理性闡釋，使相關(guān)研究帶有一定解讀式的特征。由于政治話語有一定理論宣傳的需要，學(xué)術(shù)研究中也“跟風(fēng)”出現(xiàn)了理論宣傳重于學(xué)理分析的傾向。

（三）價(jià)值目標(biāo)的確立：善治與現(xiàn)代化

治理和國家治理都有其價(jià)值目標(biāo)。治理的價(jià)值目標(biāo)是善治，而國家治理的目標(biāo)則是現(xiàn)代化。

21世紀(jì)初，受西方治理理論的影響，早期學(xué)者將“善治”等理念作為治理的價(jià)值目標(biāo)。用這一觀點(diǎn)主要倡導(dǎo)者俞可平的話說，“國家治理的理想狀態(tài)就是善治”，〔29〕并將善治定義為“使公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng)”，“合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正”是善治的基本要素。根據(jù)這種看法，以“善治”為價(jià)值追求需要通過對多元治理、分權(quán)、法治、服務(wù)、開放等價(jià)值觀念的強(qiáng)調(diào)來推進(jìn)國家治理建設(shè)?！吧浦巍北旧砭褪俏鞣街卫硭汲敝械闹匾恚浴吧浦巍弊鳛橹卫韮r(jià)值追求的這類觀點(diǎn)與西方治理思潮有著密切關(guān)聯(lián)，代表了以治理觀念為基礎(chǔ)來塑造國家治理價(jià)值追求的路徑。

國家治理在官方話語中的表述一直與“現(xiàn)代化”相連。社會(huì)主義現(xiàn)代化是建設(shè)中國特色社會(huì)主義的總?cè)蝿?wù)之一，所以現(xiàn)代化在頂層設(shè)計(jì)語境中是一個(gè)宏觀的價(jià)值目標(biāo)體系。2017年黨的十九大報(bào)告提出到2020年全面建成小康社會(huì)，2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，本世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國?！?0〕國家治理現(xiàn)代化作為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的一個(gè)特征，本身也具有價(jià)值目標(biāo)意義，因此其實(shí)現(xiàn)階段明確為：“2020年形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”;〔31〕2035年各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;2049年全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！?2〕在這種官方話語的指引下，學(xué)界將“現(xiàn)代化”作為國家治理的價(jià)值目標(biāo)，前文表3中顯示“現(xiàn)代化”作為第三個(gè)高頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)在國家治理現(xiàn)代化的研究中。

然而，學(xué)界對這一現(xiàn)代化的討論發(fā)生了分歧，焦點(diǎn)在于國家治理現(xiàn)代化是否是中國發(fā)展“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的“第五化”。由于同樣使用了“現(xiàn)代化”這一概念，國家治理現(xiàn)代化似乎可以作為“第五個(gè)現(xiàn)代化”，是中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代化思想進(jìn)一步深化的結(jié)果?！?3〕但也有人明確反對這種觀點(diǎn)，認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化與“四個(gè)現(xiàn)代化”在邏輯上并不屬于同一層次：“四個(gè)現(xiàn)代化”處在發(fā)展生產(chǎn)力的層面，“國家治理現(xiàn)代化”強(qiáng)調(diào)制度的現(xiàn)代化，屬于生產(chǎn)關(guān)系層面，因此不能將二者混為一談?！?4〕之所以產(chǎn)生這種分歧，在于“現(xiàn)代化”本身的含義較為模糊，現(xiàn)代化具體定義是什么，包含了哪些要素，是價(jià)值層次的概念還是物質(zhì)層次的概念，都存在模糊地帶，相較而言“善治”的表達(dá)及定義更為明確。

“善治”和“現(xiàn)代化”分別代表著學(xué)界與官方對治理前景的期待，但并不是互相沖突的兩種價(jià)值追求。有效整合理論邏輯與實(shí)踐邏輯，既體現(xiàn)學(xué)術(shù)理論中對良善理念的強(qiáng)調(diào)，也要在現(xiàn)代化的維度下考量現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展，是探索國家治理現(xiàn)代化價(jià)值目標(biāo)的可行之徑。遺憾的是，既有對國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的研究還在進(jìn)展中，許多研究僅僅將“現(xiàn)代化”作為一個(gè)國家治理研究中不得不提及的修飾詞進(jìn)行套用，帶來研究話語的堆砌與重復(fù)。

（四）治理主體的確認(rèn)：社會(huì)與國家

治理理論強(qiáng)調(diào)的治理是多元主體共同參與，解決公共問題，維護(hù)和提升公共利益的過程;國家治理強(qiáng)調(diào)的治理主體雖然是多元的，但突出政黨和國家的作用。

西方治理理論更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)在治理中的關(guān)鍵位置，這與治理思潮的形成背景與環(huán)境緊密相關(guān)。其一，20世紀(jì)早期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，“市場失靈”的學(xué)說在西方流行，市場失效現(xiàn)象的出現(xiàn)使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以政府作為市場失靈的補(bǔ)充。但是，西方社會(huì)對政府存在不信任的傳統(tǒng)，20世紀(jì)后期福利國家的失敗加重了這一不信任：在復(fù)雜社會(huì)中僅僅依靠國家力量，很難達(dá)到最優(yōu)的治理效果，這正是西方治理理論在提出時(shí)就確定的基調(diào)。或者說，正是由于西方學(xué)界意識(shí)到了國家主體在實(shí)踐中的失效，才提出以社會(huì)為主體的“治理”作為補(bǔ)充。其二，在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的時(shí)代，跨國治理問題大量出現(xiàn)?？鐕髽I(yè)、社團(tuán)組織都在治理乃至全球治理中發(fā)揮重要作用。正如俞可平所說，“將治理、善治和全球治理的思想直接應(yīng)用于實(shí)際的最初機(jī)構(gòu)，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織?！彼?，治理理論對于多元主體的強(qiáng)調(diào)來源于西方社會(huì)對國家、市場的不信任，加上跨國治理問題的出現(xiàn)，需要更多元、更靈活的主體來解決復(fù)雜社會(huì)中的問題。而隨著社會(huì)發(fā)展與政治文明的不斷進(jìn)步，公民在公共事務(wù)管理中的作用變得日益重要，這在實(shí)踐層面為社會(huì)力量參與治理提供了具有說服力的例證。

同樣，頂層設(shè)計(jì)將國家和政黨作為國家治理的主體，是由現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定的，符合中國的實(shí)踐條件。在實(shí)踐邏輯上講，中國的國家治理現(xiàn)代化是一種對社會(huì)主義國家治理方式的主動(dòng)探索，所以治理主體更應(yīng)當(dāng)立足于中國的政治環(huán)境與實(shí)踐。中國的國家治理現(xiàn)代化是由國家力量推動(dòng)，政黨引領(lǐng)的。從治理到國家治理，最重要的變化就是強(qiáng)調(diào)國家的“在場”，國家治理現(xiàn)代化本身就是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的一部分。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨成立以來，就形成了黨建驅(qū)動(dòng)國家建設(shè)的路徑。政黨在中國所承擔(dān)的使命與任務(wù)完全不同于西方，如果說西方政黨是在現(xiàn)代國家已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上，作為一種適應(yīng)制度需求而存在的工具性“變量”，那么中國共產(chǎn)黨從一開始就需要承擔(dān)起黨建國家的任務(wù)，是當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)中的“常量”?！?5〕現(xiàn)代中國以黨建國的國家建構(gòu)邏輯，要求黨在這個(gè)過程中堅(jiān)持以黨權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國家，所以在建設(shè)國家治理現(xiàn)代化的過程中，政黨對現(xiàn)代化建設(shè)的推動(dòng)必然對國家治理現(xiàn)代化起到重要的引領(lǐng)作用。如十九屆六中全會(huì)決議中提到的：“黨的十八大以來，黨不斷推動(dòng)全面深化改革向廣度和深度進(jìn)軍，中國特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，黨和國家事業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)活力?！薄?6〕

四、總結(jié)和討論

在“治理浪潮”與“頂層設(shè)計(jì)”雙重動(dòng)力的推動(dòng)下，國內(nèi)的治理研究完成了兩次轉(zhuǎn)向。首先是“治理”概念從操作性概念轉(zhuǎn)向?qū)W理性概念。20世紀(jì)90年代國際公共政策和學(xué)界將治理塑造為強(qiáng)社會(huì)中心、弱制度偏好的學(xué)術(shù)概念，被國內(nèi)學(xué)界，尤其是政治學(xué)界、社會(huì)學(xué)界、公共管理學(xué)界普遍接受。將“治理”作為研究對象的學(xué)科在這一期間發(fā)生變化，行政學(xué)及國家行政管理、中國政治等學(xué)科逐漸成為主力。第二次轉(zhuǎn)向是“治理”從學(xué)術(shù)概念轉(zhuǎn)向國家理念，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，標(biāo)志著官方話語體系正式接納“治理”概念，并納入到完善中國特色社會(huì)主義制度的頂層設(shè)計(jì)之中。由此引導(dǎo)和規(guī)范了學(xué)界關(guān)于治理的理解和研究重點(diǎn)，國家治理現(xiàn)代化成為了學(xué)界研究的引領(lǐng)性議題。

國際范圍的治理思潮與官方頂層設(shè)計(jì)在設(shè)置議題、確立價(jià)值目標(biāo)、確定治理主體等方面塑造了中國治理研究的研究方式，直接推動(dòng)了治理研究在中國的兩次轉(zhuǎn)向。其中，國際治理思潮通過對議題的關(guān)注、借助重要國際組織的影響力等方式推動(dòng)了“治理”概念在國內(nèi)從自然科學(xué)領(lǐng)域向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)科思維演化;國內(nèi)學(xué)界通過譯介國外理論、進(jìn)行本土思考為“治理”進(jìn)入官方視野做了學(xué)理性鋪墊;頂層設(shè)計(jì)則從官方話語的角度引領(lǐng)并規(guī)定了各領(lǐng)域各學(xué)科對“治理”“國家治理”的理解和闡釋，通過設(shè)置研究課題、建立研究機(jī)構(gòu)等方式轉(zhuǎn)變了學(xué)界的研究議程及其設(shè)置方式。

治理研究的兩次轉(zhuǎn)向?yàn)槲覀兞私鈱W(xué)術(shù)議題的發(fā)展變化及背后的動(dòng)力提供了富有價(jià)值的信息。在某種程度上，研究動(dòng)力從國際思潮向頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變過程反映了國內(nèi)學(xué)術(shù)研究推進(jìn)動(dòng)力從外生向內(nèi)生的轉(zhuǎn)變。外生動(dòng)力為研究提供了參考議題，內(nèi)生動(dòng)力才是學(xué)術(shù)發(fā)展不斷創(chuàng)新的根本。學(xué)界推動(dòng)與官方引導(dǎo)作為兩大主要的內(nèi)生動(dòng)力，如何更好地發(fā)揮作用，塑造學(xué)術(shù)研究的創(chuàng)新性與自主性，是學(xué)界尚需思考的命題。面對學(xué)術(shù)研究深受政治話語塑造和引導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，要尋求學(xué)術(shù)邏輯與政治邏輯的調(diào)和，增進(jìn)理論與現(xiàn)實(shí)的對話。在挖掘國內(nèi)學(xué)術(shù)研究內(nèi)生動(dòng)力的過程中，既要在頂層設(shè)計(jì)中尋找研究支撐與資源，也要在研究方法、研究路徑、話語表達(dá)等方面保持學(xué)術(shù)自主性。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

黨政研究 2022.2

〔基金項(xiàng)目〕

天津市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)委托項(xiàng)目“全過程人民民主的天津?qū)嵺`與創(chuàng)新”（TJWT21-07）

〔作者簡介〕

程同順，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副院長、教授，博士生導(dǎo)師，天津 300350。