郭 凱

（廣東第二師范學(xué)院教育學(xué)院，廣州 510303）

毋庸置疑，教師資源配置均衡是義務(wù)教育資源配置均衡的核心，義務(wù)教育教師資源均衡配置取決于教師配置政策工具的使用與選擇。在義務(wù)教育教師資源均衡配置政策工具研究方面，國(guó)內(nèi)運(yùn)用相對(duì)較多的是麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell，Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider，Ingram）的政策工具分類模型［1-5］。仔細(xì)分析這兩種模型，它們的內(nèi)容大同小異，只是表述方式不同而已，且這兩種分類缺乏統(tǒng)一的邏輯標(biāo)準(zhǔn)。豪利特和拉米什（Howlett，Ramesh）根據(jù)政府強(qiáng)制程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、混合性工具、自愿性工具三類［6］144，邏輯較為周延，但迄今為止國(guó)內(nèi)并無(wú)運(yùn)用豪利特和拉米什的政策工具分類模型，對(duì)義務(wù)教育教師資源配置政策工具的歷史變遷與基本特征進(jìn)行專門分析。本文試圖借鑒豪利特和拉米什的政策工具模型，考察我國(guó)義務(wù)教育教師資源配置政策工具的歷史變遷，并分析其基本特征與功能定位，以對(duì)我國(guó)義務(wù)教育教師資源配置政策工具的選擇有所啟發(fā)。

一、義務(wù)教育教師資源配置政策工具的歷史變遷與基本特征

運(yùn)用豪利特與拉米什的政策工具模型，考察我國(guó)義務(wù)教育教師資源配置政策工具的歷史，發(fā)現(xiàn)我國(guó)義務(wù)教育教師資源經(jīng)歷了單純的強(qiáng)制性政策工具配置、強(qiáng)制性政策工具主導(dǎo)與自愿性政策工具為輔配置、自愿性政策工具廣泛使用與混合性政策工具拓展配置、強(qiáng)制性政策工具改進(jìn)配置四個(gè)明顯不同的發(fā)展階段。

（一）義務(wù)教育教師資源配置政策工具的歷史變遷

1.單純的強(qiáng)制性政策工具配置教師資源的階段（1949—1984年）

強(qiáng)制性政策工具的使用范圍相當(dāng)廣泛，形式也多種多樣，包括體系建設(shè)與調(diào)整、建立和調(diào)整規(guī)則、設(shè)定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、許可證和執(zhí)照、檢查檢驗(yàn)、監(jiān)督、考核、法令、法規(guī)、特許、禁止、裁決、處罰、制裁等［7］。其本質(zhì)是一種讓組織和個(gè)體服從的規(guī)則或規(guī)則體系，這種體系的主要表現(xiàn)形式是政策和法律。強(qiáng)制性政策工具建立在國(guó)家合法權(quán)力的基礎(chǔ)之上，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性；通常以義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范體現(xiàn)和反映出來(lái)，組織和個(gè)體只要違反這兩類規(guī)范，一般都會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。新中國(guó)成立后，仿照前蘇聯(lián)建立起社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的生產(chǎn)、資源配置、產(chǎn)品消費(fèi)以及人力資源的開(kāi)發(fā)與分配都依賴政府事先的指令性計(jì)劃。教師資源極為短缺，計(jì)劃培養(yǎng)與配置也不例外，因此實(shí)行統(tǒng)招統(tǒng)包統(tǒng)分制度。1951年9月，第一次全國(guó)初等教育與師范教育會(huì)議通過(guò)了包括大量培養(yǎng)初等及中等教育師資的決定、加強(qiáng)中小學(xué)教師在職學(xué)習(xí)的指示等八個(gè)草案。1951年10月，《人民日?qǐng)?bào)》社論預(yù)估在1957年前全國(guó)缺少小學(xué)教師約100萬(wàn)人，并作出了“師范教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足初等和中等學(xué)校需求”的基本判斷［8］。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，教師作為國(guó)家干部，長(zhǎng)期按照不成文法實(shí)行委任制，這種狀況一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代。1980年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》，仍然強(qiáng)調(diào)國(guó)家派遣是中小學(xué)教師配置的主要方式，教師由教育行政部門管理。1982年9月，國(guó)家勞動(dòng)人事部頒布《吸收錄用干部問(wèn)題的若干規(guī)定》，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位招收錄用干部遵循“公開(kāi)招收、自愿報(bào)名、堅(jiān)持考試、擇優(yōu)錄用”的基本原則。1984年，教育部中共中央宣傳部、中共中央組織部聯(lián)合頒布《關(guān)于制止不適當(dāng)?shù)爻檎{(diào)中小學(xué)干部和教師問(wèn)題的通知》，規(guī)定“中、小學(xué)教師和各級(jí)教育事業(yè)編制人員的管理、調(diào)配由縣以上教育行政部門負(fù)責(zé)。確需從教育系統(tǒng)抽調(diào)少量干部或教師到其他戰(zhàn)線工作，應(yīng)同縣以上教育行政部門研究確定”。同年，中共中央組織部、國(guó)家人事部要求改革單一的委任制，對(duì)專業(yè)技術(shù)職務(wù)實(shí)行聘任制，實(shí)施了30多年的教師委任制開(kāi)始有了松動(dòng)的跡象。但是，城市優(yōu)先的教師配置政策并沒(méi)有改變，教師編制政策仍然保持向城市傾斜。

2.強(qiáng)制性政策工具主導(dǎo)與自愿性政策工具為輔配置教師資源的階段（1984—1994年）

政策工具的使用具有很強(qiáng)的路徑依賴性，從1984年到1994年，教師包分配、城市優(yōu)先的教師編制等強(qiáng)制性政策工具依然存在。但是1984年10月之后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，沖破了長(zhǎng)期以來(lái)的思想禁錮，“社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的概念首次在黨的報(bào)告中被正式提出，由此拉開(kāi)了以經(jīng)濟(jì)體制改革為核心的一系列體制改革的序幕，政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理成為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。經(jīng)濟(jì)體制改革大環(huán)境的變化深深地影響到其他領(lǐng)域的體制改革。1985年，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），教育體制改革和教育勞動(dòng)人事改革調(diào)整成為重要的政策目標(biāo)，市場(chǎng)作為一股新力量開(kāi)始介入教育領(lǐng)域，以權(quán)力下放、權(quán)責(zé)對(duì)等、發(fā)揮地方和學(xué)校主體地位等為標(biāo)志的教育體制重構(gòu)則成為這次改革的最大亮點(diǎn)?！稕Q定》一方面強(qiáng)調(diào)，師范院校的畢業(yè)生要分配到學(xué)校任教；另一方面指出，要“改變高等學(xué)校全部按國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一招生，畢業(yè)生全部由國(guó)家包下來(lái)分配的辦法”，這一規(guī)定打破了傳統(tǒng)“鐵板一塊”的就業(yè)分配體制機(jī)制，開(kāi)始允許市場(chǎng)機(jī)制介入招生與就業(yè)，標(biāo)志著單純的強(qiáng)制性政策工具統(tǒng)一教師資源配置的終結(jié)。1993年發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出，要改革傳統(tǒng)的畢業(yè)生“統(tǒng)包統(tǒng)分”“包當(dāng)干部”的就業(yè)制度，實(shí)行多數(shù)學(xué)生“自主擇業(yè)”的就業(yè)制度。這些規(guī)定非常明顯地釋放了市場(chǎng)機(jī)制將在人力資源配置方面發(fā)揮更大作用的信號(hào)。

3.自愿性政策工具廣泛使用與混合性政策工具拓展配置教師資源的階段（1994—2014年）

1994年1月1日，《中華人民共和國(guó)教師法》正式實(shí)施，該法第十七條規(guī)定，學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師聘任制由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。這一法律規(guī)定意味著，教師聘任制取代教師委任制成為教師資源配置新的主要政策工具，標(biāo)志著進(jìn)入以強(qiáng)制性政策工具和自愿性政策工具共同配置教師資源的新時(shí)代。教師聘任制是一種典型的以需求為導(dǎo)向的教師資源配置自愿性政策工具，本質(zhì)上是遵循市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果。從宏觀層面來(lái)看，教師聘任制能夠有效解決教師資源供需雙方信息不一致，實(shí)現(xiàn)供給與需求的相對(duì)平衡，同時(shí)能夠充分發(fā)揮作為教師培養(yǎng)單位的高等學(xué)校與作為用人單位的中小學(xué)校的主體性。從微觀層面來(lái)看，學(xué)校和教師自主自愿雙向選擇，雙方形成了一種新的平權(quán)型法律關(guān)系，有助于解決教師激勵(lì)不足的問(wèn)題，提高供給側(cè)和需求側(cè)的滿意度，實(shí)現(xiàn)教師的自由流動(dòng)。但是，教師聘任制帶來(lái)了一個(gè)比較嚴(yán)重的后果，即教師資源配置的非均衡。具體來(lái)說(shuō)，教師個(gè)體的理性選擇會(huì)造成教師集體的無(wú)理性選擇，當(dāng)所有或者大多數(shù)教師都基于個(gè)人理性的算計(jì)選擇城市學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和城市學(xué)校教師扎堆、農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師數(shù)量不足的現(xiàn)象。

為了解決教師聘任制這種自愿性政策工具的不足，國(guó)家運(yùn)用了一系列新的政策工具，這些政策工具利用市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)杠桿以及信息勸導(dǎo)等手段平衡和調(diào)節(jié)教師流動(dòng)的方向。它們不僅改變了傳統(tǒng)的教師與學(xué)校之間形成的行政法律關(guān)系，也改變了教師與學(xué)校之間形成的平權(quán)型法律關(guān)系，在政府（學(xué)校）與教師之間形成了一種新的類似行政契約的協(xié)商關(guān)系。在這種關(guān)系之下，一方面將教師資源配置的選擇權(quán)留給教師個(gè)體，另一方面允許政府不同程度地介入教師個(gè)體選擇的過(guò)程，這就是混合性政策工具。義務(wù)教育教師資源配置混合性政策工具的種類非常之多，概括起來(lái)主要有以下三點(diǎn)。一是直接補(bǔ)貼。包括2006年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃，2007年開(kāi)始實(shí)施的師范生免費(fèi)（2018年改名為“公費(fèi)”）教育政策，一些地方實(shí)施的高校畢業(yè)生農(nóng)村從教到崗?fù)速M(fèi)政策，對(duì)農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)中小學(xué)教師實(shí)行津貼、補(bǔ)貼、生活補(bǔ)助制度，等等。二是間接補(bǔ)貼。包括2010年教育部決定開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃，2010年教育部、財(cái)政部開(kāi)始聯(lián)合實(shí)施的中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“國(guó)培計(jì)劃”），組織農(nóng)村中小學(xué)校教師到城鎮(zhèn)學(xué)校跟崗、研修，職稱晉升向村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)專任教師傾斜，高級(jí)教師崗位在核準(zhǔn)崗位結(jié)構(gòu)比例時(shí)向農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜，等等。三是信息和勸導(dǎo)。包括20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初實(shí)施的教師定期交流，2006年原國(guó)家人事部開(kāi)始實(shí)施的“三支一扶”計(jì)劃，等等。如果說(shuō)直接補(bǔ)貼的主要目的是吸引高校畢業(yè)生到農(nóng)村從教，讓他們“下得去、留得住”；那么間接補(bǔ)貼則通過(guò)提升教師的教育教學(xué)能力和水平，或者通過(guò)職稱崗位晉升間接提高教師待遇和教師發(fā)展空間，主要目的是實(shí)現(xiàn)“發(fā)展留人”，讓農(nóng)村教師“教得好”。

4.強(qiáng)制性政策工具改進(jìn)配置教師資源的新階段（2014年—至今）

從2014年開(kāi)始，除了繼續(xù)實(shí)施帶有明顯市場(chǎng)機(jī)制特征的教師聘任制和部分混合性政策工具之外，強(qiáng)制性政策工具有了明顯變化，至少表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是從教師數(shù)量配置的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)。2014年中央編辦、教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師資源均衡配置。從教師配置標(biāo)準(zhǔn)政策的變遷來(lái)看，無(wú)論是班師比還是生師比標(biāo)準(zhǔn)，改革開(kāi)放后實(shí)行的都是城市優(yōu)先導(dǎo)向的教師編制政策?！锻ㄖ返念C布標(biāo)志著實(shí)行了30多年的城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)徹底終結(jié)。二是從均衡教師質(zhì)量來(lái)看，開(kāi)始規(guī)定教師交流輪崗的剛性比例。教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》改變了教師交流輪崗政策工具最初鼓勵(lì)與倡導(dǎo)的性質(zhì)，規(guī)定了城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗以及骨干教師交流輪崗的剛性比例，標(biāo)志著教師交流輪崗進(jìn)入強(qiáng)制推行的新階段。這一規(guī)定也被2017年頒布的《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》所采納，成為督導(dǎo)評(píng)估的重要指標(biāo)之一。交流輪崗的具體政策工具多種多樣，改變了以往泛泛地要求城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師輪崗到鄉(xiāng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校交流的狀況，而是強(qiáng)調(diào)派選優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師到薄弱學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校任教。三是在職務(wù)（職稱）評(píng)審和聘任方面，強(qiáng)調(diào)將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教1年以上作為申報(bào)評(píng)審高級(jí)教師職務(wù)（職稱）和特級(jí)教師的“必備條件”。四是為了確保教師交流輪崗順利推進(jìn)，教育部決定全面推進(jìn)義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革，決定將教師從“學(xué)校人”變?yōu)榻逃跋到y(tǒng)人”，試圖解決交流輪崗的體制障礙。不同于自愿性政策工具和混合性政策工具相結(jié)合的教師資源配置階段，2014年以來(lái)教師資源配置明顯增強(qiáng)了強(qiáng)制性，統(tǒng)一教師編制標(biāo)準(zhǔn)和教師交流輪崗最為典型。

（二）義務(wù)教育教師資源配置政策工具歷史演變的基本特征分析

總體來(lái)看，中國(guó)義務(wù)教育教師資源配置政策工具的選擇既受國(guó)家特定歷史階段政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的影響，也受制于義務(wù)教育總政策、基本政策乃至具體政策的目標(biāo)和價(jià)值取向。仔細(xì)分析上述義務(wù)教育教師資源配置的歷史，我們發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育教師資源配置政策工具的歷史演變呈現(xiàn)出如下基本特征。

1.政策工具斷裂式變遷和漸進(jìn)式變遷相結(jié)合

政策工具的選擇遵循“政策環(huán)境—政策問(wèn)題—政策目標(biāo)—政策工具”的邏輯進(jìn)路。中國(guó)義務(wù)教育教師資源長(zhǎng)期供不應(yīng)求，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，早期的教師資源配置主要以強(qiáng)制性政策工具為主，這種狀況一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代。盡管20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，教師資源配置政策工具發(fā)生了一些變化，在對(duì)新政策工具的效果缺少預(yù)期的前提下，依然保持了強(qiáng)制性政策工具配置教師的主體地位，教師資源配置政策工具變遷具有明顯的路徑依賴性。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，資源配置的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了根本性變化，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著日益重要的作用，它承認(rèn)和尊重個(gè)體選擇的主體地位，同時(shí)教師教育也開(kāi)始呈開(kāi)放性的基本取向。受這一環(huán)境的影響，教師資源配置實(shí)現(xiàn)了從教師委任制到教師聘任制的斷裂式轉(zhuǎn)變。此后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善與鞏固，教師聘任制在教師資源配置中的地位也穩(wěn)固而持久，但教師聘任制所導(dǎo)致的教師非均衡配置的問(wèn)題日益彰顯。為了解決和彌補(bǔ)這一政策工具的缺陷，理性選擇制度主義之下的混合性政策工具紛紛登臺(tái)，即教師資源配置政策工具的設(shè)計(jì)以滿足教師個(gè)體利益為導(dǎo)向，通過(guò)利益需求的滿足引導(dǎo)教師的流動(dòng)方向。此外，從新中國(guó)成立后長(zhǎng)期奉行的城鄉(xiāng)有別的教師編制標(biāo)準(zhǔn)到2014年開(kāi)始實(shí)施的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，也是教師資源配置政策工具漸進(jìn)式變遷與斷裂式變遷相結(jié)合的一個(gè)典型。

2.從單一的政策工具走向多元組合的政策工具箱

教師資源配置早期的政策工具比較單一，即以強(qiáng)制性政策工具為主，而且強(qiáng)制性政策工具的具體類型也是少之又少，以師范生統(tǒng)包統(tǒng)分為主。迄今為止，形成了大類齊全、小類豐富、相互補(bǔ)充的多樣性政策工具體系或者政策工具箱。具體來(lái)說(shuō)，打破了強(qiáng)制性政策工具對(duì)教師資源配置的壟斷地位，形成了由強(qiáng)制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具相結(jié)合的政策工具箱。其中，強(qiáng)制性政策工具除了傳統(tǒng)的統(tǒng)包統(tǒng)分、法律法規(guī)、制定標(biāo)準(zhǔn)之外，也出現(xiàn)了教育督導(dǎo)評(píng)估、教師交流輪崗、績(jī)效考核等新的政策工具。教師聘任制取代統(tǒng)包統(tǒng)分政策工具，成為教師資源配置新的基礎(chǔ)性政策工具。除了強(qiáng)制性政策工具和自愿性政策工具之外，教師資源配置大量運(yùn)用混合性政策工具?；旌闲哉吖ぞ呒婢咔皟深愓吖ぞ叩膬?yōu)勢(shì)，同時(shí)利用市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)導(dǎo)向功能和行政機(jī)制的強(qiáng)制約束功能，促使政策目標(biāo)群體所采取的社會(huì)行動(dòng)與政府期望相一致。從教師資源配置的政策工具數(shù)量來(lái)看，強(qiáng)制性政策工具的數(shù)量最多，混合性政策工具其次，自愿性政策工具的數(shù)量最少。但是，不宜以數(shù)量多少來(lái)衡量不同性質(zhì)政策工具的地位與作用，因?yàn)椴煌吖ぞ咦陨淼奶卣鞴δ芨饔袀?cè)重，它們可以相互補(bǔ)充，協(xié)同發(fā)力，共同致力于政策目標(biāo)的達(dá)成。

3.政策工具的價(jià)值取向從城市取向走向農(nóng)村取向

在義務(wù)教育教師資源配置過(guò)程中，從新中國(guó)成立到2014年，作為強(qiáng)制性政策工具的教師編制標(biāo)準(zhǔn)始終持有城市優(yōu)先的價(jià)值取向，一直處于“城鄉(xiāng)分割”的歷史階段。這一取向既是服務(wù)于當(dāng)時(shí)國(guó)家城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也與國(guó)家“效率優(yōu)先”或者“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本價(jià)值取向高度吻合。2002年，黨的十六大報(bào)告首次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基本思想，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。此后，黨的歷次報(bào)告對(duì)于社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)有加，有關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展一系列政策也相繼出臺(tái)，教育發(fā)展的城市優(yōu)先取向不斷地被扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村學(xué)校教師的補(bǔ)充與穩(wěn)定通過(guò)教師特崗計(jì)劃、教育碩師計(jì)劃、國(guó)培計(jì)劃、免費(fèi)師范生（公費(fèi)師范生）等一系列混合性政策工具得到傾斜和扶持。但是這些扶持都是補(bǔ)償式的，并沒(méi)有從標(biāo)準(zhǔn)或者源頭上縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確規(guī)定縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校必須做到包括“教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”在內(nèi)的“四個(gè)統(tǒng)一”以及“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，標(biāo)志著義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)入消除城鄉(xiāng)壁壘的“城鄉(xiāng)一體化”新階段。國(guó)家祭出的強(qiáng)制性政策工具與混合性政策工具的組合拳，為解決農(nóng)村教師“總量超編”與“崗位缺人”、“流失嚴(yán)重”與“補(bǔ)充困難”、“有效需求”與“現(xiàn)實(shí)供給”的一系列矛盾和沖突奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)［9］。由上觀之，在某種意義上，義務(wù)教育教師資源配置政策工具的變遷與其說(shuō)是政策工具的更新，不如說(shuō)是政策工具倫理或者價(jià)值取向的變革。

二、義務(wù)教育教師資源配置政策工具的優(yōu)化組合與功能定位

不同政策工具性質(zhì)不同，功能各異，單一類型的政策工具對(duì)于整體政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往具有局限性。不同歷史時(shí)期，政策目標(biāo)的變化通常會(huì)導(dǎo)致政策工具的重組；反之，不同組合的政策工具箱對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮不同的功能。

（一）以頂層設(shè)計(jì)形成人性、協(xié)同、系統(tǒng)的教師資源配置政策工具箱

政策工具構(gòu)建的本質(zhì)基于工具背后的人性假設(shè)?！皬?fù)雜人”的基本假設(shè)對(duì)教師資源配置提供了有益的啟示。“復(fù)雜人”假設(shè)認(rèn)為，就社會(huì)個(gè)體來(lái)說(shuō)，個(gè)體的需求會(huì)因年齡、知識(shí)、地位、環(huán)境以及人際關(guān)系的變化而各不相同。就社會(huì)群體來(lái)說(shuō)，個(gè)體與個(gè)體之間存在差異。不同社會(huì)個(gè)體都具有“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”和“自我實(shí)現(xiàn)的人”的一面，但是他們因自身的情況變化在三種人性假設(shè)方面表現(xiàn)的程度又各不相同。因此，義務(wù)教育教師資源配置政策工具的設(shè)計(jì)既要考慮對(duì)教師進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，也要營(yíng)造尊師重教、人際和諧與關(guān)懷教師的人文環(huán)境，還要考慮教師的專業(yè)發(fā)展需求。“復(fù)雜人”的人性假設(shè)決定了義務(wù)教育教師資源配置政策工具必然是多元的。

政策工具箱的協(xié)同必須以政策目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)。政策工具研究流派之一的工具主義認(rèn)為，政策工具是基于政策目標(biāo)而做出選擇的，并主張政策工具與政策目標(biāo)的最佳適配度。圍繞政策目標(biāo)而選擇的政策工具是多元的、系統(tǒng)的、有層次的，這些單個(gè)政策工具不是簡(jiǎn)單的疊加，它們的組合形成一個(gè)協(xié)同、系統(tǒng)且導(dǎo)向明確的政策工具箱。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)并沒(méi)有關(guān)于教師配置的總體政策，有關(guān)教師配置的內(nèi)容與舉措都散見(jiàn)于不同的政策文本中，這些政策文本大多只涉及教師配置的政策工具，并無(wú)教師配置政策目標(biāo)的具體規(guī)定。因?yàn)槿狈處熍渲谜吣繕?biāo)的統(tǒng)領(lǐng)，經(jīng)常導(dǎo)致不同教師資源配置政策工具各自為政，乃至發(fā)生矛盾和沖突。直到2006年，修訂后的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》終于將教師資源配置政策目標(biāo)確定化與法律化。該法規(guī)定，縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)。這一規(guī)定明示，“均衡”是教師資源配置的基本方向。明確的政策目標(biāo)是政策工具形成合力的必要條件，但非充分條件，政策工具箱形成合力還必然要求各個(gè)政策工具的使用要拿捏適度。比如一方面我們通過(guò)公費(fèi)師范生政策等一系列政策工具讓高校畢業(yè)生“下得去”，但另一方面農(nóng)村優(yōu)秀教師紛紛調(diào)往城市和城鎮(zhèn)，這表明補(bǔ)貼等政策工具還沒(méi)有完全跟上，使用力度還需要加強(qiáng)，只有這樣才能讓農(nóng)村優(yōu)秀教師“留得住”。

教師資源配置的“均衡”政策目標(biāo)應(yīng)該說(shuō)是合理的，但是很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們并沒(méi)有對(duì)政策工具箱進(jìn)行頂層建構(gòu)，導(dǎo)致政策工具和政策目標(biāo)脫節(jié)。義務(wù)教育教師資源配置政策工具箱的設(shè)計(jì)曾經(jīng)長(zhǎng)期采用“摸著石頭過(guò)河”的嘗試法以及采取習(xí)慣性政策補(bǔ)丁的補(bǔ)救措施。20世紀(jì)90年代中期，義務(wù)教育教師資源“均衡配置”的目標(biāo)初顯，但是當(dāng)時(shí)主流的教師資源配置政策工具則是教師聘任制，教師聘任制對(duì)教師資源配置的非均衡問(wèn)題明顯預(yù)計(jì)不足。教師資源配置除了教師聘任制外，雖有強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具輔助，但是引導(dǎo)性和強(qiáng)制性均顯不夠，有的政策工具甚至是“逆強(qiáng)制”，如城鄉(xiāng)有別的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，造成城鄉(xiāng)教師資源配置差距并未得到實(shí)質(zhì)性縮小。一直到2014年后，中小學(xué)教師交流輪崗才成為強(qiáng)制性規(guī)定，城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)才開(kāi)始統(tǒng)一。這種政策工具補(bǔ)丁現(xiàn)象雖然能在一定程度上彌補(bǔ)原有政策工具的缺陷，但并不符合政策工具“頂層設(shè)計(jì)”的基本要求，不能適應(yīng)和滿足國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要［10］?？梢哉f(shuō)，不同政策工具之間的差異性、互動(dòng)性為政策工具箱的設(shè)計(jì)提供了可能，而且單個(gè)政策工具如果沒(méi)有其他政策工具的配合與輔助，其功能發(fā)揮也會(huì)受到很大限制乃至發(fā)生偏差，我們必須改變義務(wù)教育教師資源配置政策工具習(xí)慣性補(bǔ)丁和政策工具設(shè)計(jì)短視的現(xiàn)象，增強(qiáng)政策工具箱設(shè)計(jì)的前瞻性，并對(duì)政策工具箱進(jìn)行優(yōu)化組合。

（二）發(fā)揮自愿性政策工具在教師資源配置中的基礎(chǔ)性功能

擺在我們面前的一個(gè)基本問(wèn)題是，既然教師聘任制容易造成義務(wù)教育教師資源配置的失衡，那么我們是不是就可以直接取消教師聘任制呢？回答是否定的。教師聘任制盡管會(huì)帶來(lái)教師資源配置非均衡的“副作用”，但是歸根結(jié)底它是適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的教師管理體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從1992年黨的十四大到2013年黨的十八屆三中全會(huì)，市場(chǎng)在資源配置中的重要性完成了從“基礎(chǔ)性作用”向“決定性作用”的轉(zhuǎn)變。2020年3月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》對(duì)于市場(chǎng)在資源配置中的作用更加明確，提出了構(gòu)建包括勞動(dòng)力在內(nèi)的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的基本原則，首當(dāng)其沖的原則就是“市場(chǎng)決定，有序流動(dòng)”。這表明，凡是能由市場(chǎng)配置的資源與要素盡量由市場(chǎng)配置，只有由市場(chǎng)配置和調(diào)節(jié)不了的才由政府進(jìn)行配置和監(jiān)管，充分發(fā)揮政府解決市場(chǎng)失靈的功能。教師資源配置也不例外。

教師聘任制的本質(zhì)是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教師管理體制之一，屬于教育體制改革的范疇。教育體制改革的核心是處理好政府與學(xué)校之間的關(guān)系，即將教師管理的部分權(quán)力從政府轉(zhuǎn)移到學(xué)校，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入中小學(xué)校管理，充分發(fā)揮學(xué)校主體和教師個(gè)體的選擇功能。教師聘任制不僅是作為教師資源配置的政策工具，更重要的是作為學(xué)校管理教師的主要工具，主要是為了解決學(xué)校選人用人權(quán)和教師激勵(lì)不足的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，教師管理的工具包括教師配置、使用、考核、待遇等。教師配置是教師管理的重要手段之一，是學(xué)校用人權(quán)的重要組成部分，在一定程度上有助于推動(dòng)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，促使學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部管理，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提升教育教學(xué)質(zhì)量，提高教師地位和待遇，解決教師工作積極性不足的問(wèn)題。就教師資源配置本身而言，教師聘任制以學(xué)校需求為導(dǎo)向，由學(xué)校和教師雙向選擇，完全打破師范畢業(yè)生國(guó)家全包的做法，大大減少了教師資源配置的成本，提高了教師資源配置的效率。

（三）強(qiáng)化強(qiáng)制性政策工具在教師資源配置中的矯正功能和標(biāo)準(zhǔn)功能

正如豪利特所指出的，強(qiáng)制性政策工具層出不窮［6］146。而且隨著時(shí)間的推移，有的混合性政策工具，甚至包括自愿性政策工具，都有可能變成強(qiáng)制性政策工具。比較典型的是，教師交流輪崗、教育對(duì)口幫扶等，都從最初具有倡導(dǎo)和鼓勵(lì)性質(zhì)的自愿性政策工具變?yōu)槟壳暗膹?qiáng)制性政策工具。強(qiáng)制性政策工具之所以重要，至少源于以下三個(gè)方面的原因。一是從外在方面來(lái)看，教師資源配置非均衡問(wèn)題的嚴(yán)重性或者普遍性，自愿性政策工具和混合性政策工具都已經(jīng)嘗試過(guò)，但不夠用或者不管用，只有通過(guò)強(qiáng)制性政策工具的配合才能改變現(xiàn)狀，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。二是從內(nèi)在方面來(lái)看，強(qiáng)制性政策工具具有自愿性政策工具和混合性政策工具所不具有的功能，它的強(qiáng)制性程度最高，能夠在短期內(nèi)較快地改變社會(huì)行動(dòng)主體的行為。三是從政策目標(biāo)和政策工具的適配度來(lái)看，自愿性政策工具或者混合性政策工具在解決某些教育問(wèn)題上存在天然失靈的現(xiàn)象，需要強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行矯正和平衡。

教師聘任制是教師資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，對(duì)于教師資源的初次配置發(fā)揮了重要作用。但是也容易導(dǎo)致學(xué)校之間和城鄉(xiāng)之間教師資源配置失衡，需要采取適當(dāng)?shù)恼吖ぞ哌M(jìn)行矯正和平衡?；诮處煂I(yè)人員身份的教師聘任制打破了傳統(tǒng)的基于教師國(guó)家干部身份以及行政任命而形成的行政法律關(guān)系，一種新的基于聘任合同而形成的平權(quán)型法律關(guān)系取而代之，這就意味著教師作為一種人力資源由政府加以配置的權(quán)力失去了法律依據(jù)。為了解決政府配置教師的體制障礙，2014年教育部決定推行教師管理“縣管校聘”改革，將教師從“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，這一改革使政府配置教師的合法性進(jìn)一步增強(qiáng)，但是仍然沒(méi)有根本解決政府配置教師的法律矛盾，即《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》所規(guī)定的縣級(jí)政府教育行政部門均衡配置教師的法定義務(wù)與《中華人民共和國(guó)教師法》所規(guī)定的教師專業(yè)人員身份之間的矛盾。2021年11月，教育部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)教師法（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）》，其中第十三條規(guī)定了公辦中小學(xué)教師的國(guó)家公職人員身份，教師交流輪崗的合法性問(wèn)題有望徹底解決。教師從“專業(yè)人員”向“國(guó)家公職人員”法律身份的轉(zhuǎn)變，正因?yàn)榻處熉殬I(yè)不僅具有學(xué)術(shù)性或者專業(yè)性，更具有公共性或者公務(wù)性，這是國(guó)家配置教師真正的合法性根源。這一身份轉(zhuǎn)變?nèi)缒艹晒?，則意味著交流輪崗將成為教師的一項(xiàng)法律義務(wù)。此外，還應(yīng)該消除教師交流輪崗的體制機(jī)制障礙，比如教育人事制度、教師待遇制度、教師編制制度等。只有清除這些制度障礙，建立系統(tǒng)的治理工具，才能為教師交流輪崗順利推進(jìn)奠定系統(tǒng)的制度基礎(chǔ)與保障。

實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育教師資源配置均衡的效果，首先要求所有強(qiáng)制性政策工具都應(yīng)該持農(nóng)村學(xué)校取向和薄弱學(xué)校取向，即教師資源配置都應(yīng)該向農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜。當(dāng)前，交流輪崗的政策工具多種多樣，且交流輪崗已成為一種強(qiáng)制性政策工具，這就需要我們對(duì)交流輪崗的具體政策工具進(jìn)行研究，比較定期交流、跨校競(jìng)聘、學(xué)區(qū)一體化管理、學(xué)校聯(lián)盟、名校辦分校、集團(tuán)化辦學(xué)、對(duì)口支援、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校教師走教等政策工具在縮小教師差距方面的效果，從而為尋找更合適的政策工具和加強(qiáng)某一種政策工具提供科學(xué)依據(jù)和民主基礎(chǔ)，發(fā)揮這些政策工具在教師二次配置中的矯正功能。教師交流輪崗最好在縣區(qū)范圍以內(nèi)，盡量避免跨區(qū)交流，同時(shí)應(yīng)該針對(duì)縣域內(nèi)和跨區(qū)的教師交流分別開(kāi)發(fā)相應(yīng)的治理工具和機(jī)制，確保交流輪崗順利進(jìn)行。教師交流輪崗不僅要滿足職稱晉升、補(bǔ)貼的需要，還必須建立起教師專業(yè)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)幫扶過(guò)程中與被幫扶教師的專業(yè)共同成長(zhǎng)，而不能讓他們成為單純的資源輸出者［11］。為穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍，一方面需要加強(qiáng)補(bǔ)貼等混合性政策工具的運(yùn)用，另一方面需要?jiǎng)?chuàng)新強(qiáng)制性政策工具，比如能否直接規(guī)定，如果農(nóng)村優(yōu)秀教師調(diào)往城區(qū)學(xué)校，根據(jù)優(yōu)秀教師的層次或者等級(jí)，調(diào)入學(xué)校應(yīng)該向調(diào)出學(xué)校繳納數(shù)量不等的補(bǔ)貼。

此外，應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)制性政策工具在教師資源配置中的標(biāo)準(zhǔn)功能。第一，要統(tǒng)一并落實(shí)教師資格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁錄用不符合教師資格標(biāo)準(zhǔn)的公民擔(dān)任教師，這是確保城鄉(xiāng)教師質(zhì)量均衡的基礎(chǔ)性條件。第二，義務(wù)教育教師工資待遇應(yīng)該由省級(jí)政府統(tǒng)籌、實(shí)施以縣為主的管理模式，首先在縣域內(nèi)做到統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資標(biāo)準(zhǔn)，津補(bǔ)貼向鄉(xiāng)村教師傾斜，這樣才能大大緩解教師“下不去”和“留不住”的雙重矛盾。第三，實(shí)行以扶持農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)“既超編又缺人”的問(wèn)題［9］。第四，在統(tǒng)一教師職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和崗位結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村教師職稱結(jié)構(gòu)比例作差別化規(guī)定，適當(dāng)提高中高職稱的比例。強(qiáng)制性政策工具的標(biāo)準(zhǔn)和矯正功能的實(shí)現(xiàn)必須建立在程序正義的基礎(chǔ)上，即要求國(guó)家公職人員必須按照法定的程序行使權(quán)力。強(qiáng)制性政策工具通過(guò)設(shè)立程序的正向引導(dǎo)機(jī)制和責(zé)任的逆向倒逼機(jī)制，從而可以構(gòu)成義務(wù)教育教師資源均衡配置的“雙保險(xiǎn)”行為約束機(jī)制［11］。因此，一方面我們要加強(qiáng)每一種具體的強(qiáng)制性政策工具使用的程序設(shè)計(jì)，另一方面我們需要加強(qiáng)政府及其相關(guān)工作人員在教師資源均衡配置方面的政治責(zé)任、行政責(zé)任、管理責(zé)任和法律責(zé)任的設(shè)計(jì)。

（四）加強(qiáng)混合性政策工具在教師資源配置中的引導(dǎo)功能

市場(chǎng)在配置私人物品方面雖然是備受推崇的政策工具，但是它在配置準(zhǔn)公共物品或者純公共物品方面會(huì)存在失靈現(xiàn)象?！巴耆杂傻氖袌?chǎng)幾乎從未被用作實(shí)踐中的政策工具。當(dāng)政府借助市場(chǎng)工具來(lái)解決問(wèn)題時(shí)，通常都會(huì)輔以其他工具?！保?］151教師資源配置離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制，但如果完全放任市場(chǎng)機(jī)制配置教師資源，那么帶來(lái)的后果必然是優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校、城鄉(xiāng)學(xué)校之間教師資源配置的嚴(yán)重失衡。因此，作為具有公共性的教師資源的配置不能完全市場(chǎng)化，我們?cè)诎l(fā)揮教師聘任制基礎(chǔ)性功能的同時(shí)，必須設(shè)法抑制或者緩沖教師聘任制所帶來(lái)的教師資源配置非均衡的問(wèn)題。

在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，我們不可能退回到國(guó)家大包大攬教師資源配置的年代。為了解決高校畢業(yè)生不愿意到農(nóng)村上崗從教和農(nóng)村教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的問(wèn)題，21世紀(jì)中國(guó)開(kāi)始較高頻率地使用混合性政策工具，比如農(nóng)村教師津補(bǔ)貼制度、師范生公費(fèi)教育政策、農(nóng)村教師特崗計(jì)劃、高校畢業(yè)生農(nóng)村從教到崗?fù)速M(fèi)政策，等等。上述政策工具一定程度上緩解了農(nóng)村教師數(shù)量不足和質(zhì)量不高的問(wèn)題，但是城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源配置仍然存在較大差距。這并不是說(shuō)混合性政策工具本身不管用，而是我們?cè)谠O(shè)計(jì)混合性政策工具時(shí)還需要深入研究?；旌闲哉吖ぞ咭环矫嬖试S高等學(xué)校畢業(yè)生或者農(nóng)村教師選擇是否愿意接受補(bǔ)貼，另一方面如果他們選擇補(bǔ)貼就必須接受類似行政合同的不同程度的強(qiáng)制和約束。需要說(shuō)明的是，混合性政策工具的強(qiáng)制并非普遍性強(qiáng)制，而是選擇性強(qiáng)制，即只有政策目標(biāo)群體選擇接受補(bǔ)貼，那么表明他們也愿意接受不同程度的強(qiáng)制。換言之，混合性政策工具的強(qiáng)制是建立在目標(biāo)群體選擇的基礎(chǔ)上，選擇是強(qiáng)制的前提。如果說(shuō)強(qiáng)制性政策工具更多關(guān)注的是政策效果或政策效能，那么混合性政策工具更多關(guān)注的是政策實(shí)施的過(guò)程，即強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行者或者實(shí)施者與政策目標(biāo)群體之間的協(xié)商互動(dòng)?；旌闲哉吖ぞ叻浅Ｃ黠@地受到治理理論的影響，體現(xiàn)和反映了公民參與和互動(dòng)的理念，其引導(dǎo)和激勵(lì)功能多于強(qiáng)制功能。

在進(jìn)行教育強(qiáng)制的同時(shí)，我們必須給公民更多的選擇，這也是未來(lái)教育制度建設(shè)的基本趨勢(shì)。加強(qiáng)混合性政策工具的使用，要從高校學(xué)生和農(nóng)村教師目標(biāo)群體愿意選擇補(bǔ)貼的角度著力，使其愿意選擇。首先，必須對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行充分調(diào)查，搜尋到對(duì)于政府和目標(biāo)群體都愿意接受的補(bǔ)貼額度，過(guò)高的額度會(huì)增加公共財(cái)政的壓力，過(guò)低的額度會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)群體不愿意選擇，從而導(dǎo)致政策工具失靈。補(bǔ)貼不能僅僅考慮農(nóng)村教師與城鎮(zhèn)教師的待遇差距，還要考慮農(nóng)村教師因在農(nóng)村學(xué)校從教而失去的各種機(jī)會(huì)和工作生活環(huán)境等因素。針對(duì)目前高校畢業(yè)生“下不去”農(nóng)村學(xué)校的情況，應(yīng)該適當(dāng)?shù)卦诠M(fèi)師范生政策、農(nóng)村從教到崗?fù)速M(fèi)政策等制度中加大補(bǔ)貼的力度。針對(duì)農(nóng)村教師“留不住”、紛紛調(diào)往城市或城鎮(zhèn)學(xué)校的問(wèn)題，應(yīng)該適當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村教師津補(bǔ)貼的力度，彌補(bǔ)和縮小因不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距所帶來(lái)的教師待遇差距，同時(shí)真正以待遇來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)村教師工作環(huán)境與條件、個(gè)人和家庭成員發(fā)展機(jī)會(huì)、生活環(huán)境與條件等方面與城鎮(zhèn)學(xué)校的差距，增強(qiáng)教師的獲得感。其次，對(duì)農(nóng)村教師的補(bǔ)貼應(yīng)避免“一刀切”，各地應(yīng)該“根據(jù)學(xué)校區(qū)位建立逆差序的教師待遇補(bǔ)償機(jī)制”［13］。再次，要利用信息和勸誡政策工具，加強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)政策和政策工具的認(rèn)知與認(rèn)同，通過(guò)“加大補(bǔ)貼”和“勸誡”的雙管齊下，增加目標(biāo)群體的“選擇率”。此外，必須加強(qiáng)省、地市和縣區(qū)政府在教育經(jīng)費(fèi)方面的統(tǒng)籌力度，增加教育公共財(cái)政預(yù)算，為補(bǔ)貼政策工具的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。

如前所述，教師資源配置的混合性政策工具有直接補(bǔ)貼、間接補(bǔ)貼、信息與勸誡，等等，而且每種政策工具之下又包括許多具體的政策工具。當(dāng)前，這些不同政策工具的實(shí)施效果缺乏比較研究，從而導(dǎo)致這些政策工具的使用存在“隨意化現(xiàn)象”。比如，直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼對(duì)于高校畢業(yè)生“下得去”“留得住”“教得好”的效果究竟如何；在直接補(bǔ)貼中，師范生公費(fèi)教育政策和農(nóng)村從教到崗?fù)速M(fèi)政策的實(shí)施效果如何；等等。這些政策工具對(duì)于農(nóng)村教師從教的信念和流動(dòng)是否存在顯著差異，我們都沒(méi)有進(jìn)行比較研究。除了現(xiàn)有的混合性政策工具之外，我們還應(yīng)該嘗試和開(kāi)拓新的混合性政策工具，比如鼓勵(lì)設(shè)立跨校的名師工作室，政府在經(jīng)費(fèi)撥付上對(duì)設(shè)在農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校的名師工作室實(shí)行傾斜。

信息與勸誡政策工具是中國(guó)傳統(tǒng)的政策工具。當(dāng)一個(gè)社會(huì)問(wèn)題比較突出或者比較嚴(yán)重時(shí)，人們總是習(xí)慣地認(rèn)為需要一整套強(qiáng)有力的政策工具來(lái)整治，相對(duì)忽視一些帶有“宣示性”或者“倡導(dǎo)性”的政策工具的作用。應(yīng)該看到，公共政策工具具有很強(qiáng)的象征性作用。信息與勸誡政策工具可以向人們傳遞一些信息或發(fā)出一些信號(hào)，這些信號(hào)表明政府正在思考什么、關(guān)注什么？信號(hào)背后政府的意圖是什么？［14］盡管在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，單純的信息與勸誡的功能顯得非常有限，但是一般來(lái)說(shuō)，它與其他混合性政策工具和強(qiáng)制性政策工具結(jié)合使用，往往會(huì)起到放大其他政策工具功能的效果。