胡芬芳

（中共黃岡市委黨校，湖北 黃岡 438000）

一、黨的制度建設(shè)的百年探索

（一）黨的制度建設(shè)的奠基初創(chuàng)（1921—1949年）

新民主主義革命時期，我們黨主要通過黨章的制定與修訂，實施民主集中制和黨內(nèi)監(jiān)督等制度，初步奠定了黨的制度建設(shè)的基石。黨的一大通過了第一部黨內(nèi)法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨黨綱》，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心機構(gòu)，明確了黨員發(fā)展條件。黨的二大審議通過了第一部黨章，初步解決了中國革命的性質(zhì)、目標(biāo)、任務(wù)等基本問題。黨的六大黨章首次制定了民主集中制度的四條基本原則。黨的六屆六中全會，第一次提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念。黨的七大黨章是黨完全獨立自主制定的第一部黨章，在結(jié)構(gòu)上首次增加了總綱部分，并第一次以條文形式明確了黨員的義務(wù)和權(quán)利。1948年9月黨中央起草了《關(guān)于健全黨委制》的決定，提出了黨委領(lǐng)導(dǎo)制度，制定了健全黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體舉措。這一時期，確立了黨章的核心地位，黨的根本制度得到完善，形成了一批重要的黨內(nèi)法規(guī)，推動了黨不斷發(fā)展壯大并最終取得革命的勝利。

（二）黨的制度建設(shè)的曲折發(fā)展（1949—1978年）

社會主義革命和建設(shè)時期，黨面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生新變化，黨的制度建設(shè)圍繞如何進行社會主義建設(shè)這一中心任務(wù)展開。針對黨內(nèi)部分干部甚至某些高級干部滋長的不利于團結(jié)的思想，黨的七屆四中全會通過了《關(guān)于加強黨的團結(jié)的決議》，明確“黨的團結(jié)的唯一中心是黨的中央”，［1］要求“團結(jié)全黨如同一個和睦家庭一樣”。黨的八大黨章是黨在全國執(zhí)政后制定的首部黨章，初步提出了黨的代表大會常任制，進一步豐富了民主集中制原則。在干部人事制度方面，20世紀(jì)60年代初黨中央建立了干部輪訓(xùn)、交流制度，恢復(fù)了干部鑒定制度，并初步提出了廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。在監(jiān)督制度方面，繼1949年的紀(jì)律檢查制度、1955年的監(jiān)察制度后，1962年中共中央頒布《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，從組織和制度方面進一步健全了黨的監(jiān)察機構(gòu)。這一時期，黨的制度建設(shè)既有成功經(jīng)驗也遭受了嚴(yán)重挫折，總體而言，該階段為黨的制度建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）黨的制度建設(shè)的恢復(fù)前進（1978—2012年）

改革開放以來，全黨深刻反思“文化大革命”的教訓(xùn)，把黨的制度建設(shè)提高到了一個新的高度。鄧小平提出“制度建黨”的重要思想，并強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。［2］黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，明確了黨員干部在黨內(nèi)政治生活中必須遵循的12條準(zhǔn)則。黨的十二大黨章提出恢復(fù)并加強了民主集中制，明確規(guī)定“黨是按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”。［3］黨的十四屆四中全會提出要完善黨規(guī)黨法，實現(xiàn)黨內(nèi)生活民主化制度化，要堅持和健全民主集中制，特別要注重制度建設(shè)。黨的十七大強調(diào)“健全民主集中制是加強制度建設(shè)的重點”。改革開放以來，黨章不斷修改完善，民主集中制成為黨的制度建設(shè)的重點，經(jīng)過恢復(fù)和改革，黨的制度建設(shè)逐步走向程序化和規(guī)范化的發(fā)展軌道。

（四）黨的制度建設(shè)的全面加強（2012年—至今）

黨的十八大以來，黨中央全面推進全面從嚴(yán)治黨，黨的制度建設(shè)邁向新時代，走向全面體系化發(fā)展階段。習(xí)近平同志強調(diào)加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。［4］黨的十八屆三中全會明確提出深化黨的建設(shè)制度改革的任務(wù)，進一步構(gòu)建“決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力”的權(quán)力運行體系。黨的十八屆四中全會強調(diào)“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。十九屆四中全會以國家制度建設(shè)為主題，系統(tǒng)描繪了中國特色社會主義制度的圖譜，開辟了“中國之治”的新境界。同時，黨中央做到廢舊與立新并舉，2012年、2018年兩次對中華人民共和國成立后的黨內(nèi)法規(guī)進行清理，有效解決了黨內(nèi)法規(guī)制度不銜接、不一致等問題。這一時期，黨的制度建設(shè)呈現(xiàn)出推進力度大、頒布數(shù)量多、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)嚴(yán)、實施成效好的突出特點。

二、百年來黨的制度建設(shè)的顯著成就

（一）堅持黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位，不斷提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平

黨章是黨的“根本大法”，是其他黨內(nèi)法規(guī)的根本遵循，其他黨內(nèi)法規(guī)必須服從服務(wù)于黨章，并保障黨章的貫徹和執(zhí)行。一方面，黨章的修訂完善是黨的建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。歷次黨的代表大會都會將黨的理論、路線、方針、政策及對黨的建設(shè)的重大問題和基本規(guī)律的認(rèn)識等反映到新修訂的黨章中，使其更加科學(xué)完備。另一方面，進一步提升黨章制度體系，緊緊圍繞黨章健全黨內(nèi)制度體系，既對黨章提出的原則進行制度化構(gòu)建，又根據(jù)形勢需要和實踐要求，對黨章規(guī)定要建立的制度及時總結(jié)歸納、概括提高，使其上升為黨內(nèi)制度。目前，已形成黨章加黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)的“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系。

（二）黨的組織法規(guī)制度日益完善，為全面從嚴(yán)治黨提供了制度保證

黨的組織法規(guī)是以民主集中制為核心，調(diào)整黨的各級各類組織之間的關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)。目前現(xiàn)行有效黨的組織法規(guī)共153部。［5］一是黨的十八大以來，黨中央在修訂完善的同時，一大批黨的組織建設(shè)新規(guī)陸續(xù)出臺。黨的十八屆六中全會審議通過了《新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，使黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性不斷增強，展現(xiàn)出風(fēng)清氣正的新氣象。二是建立健全自上而下的黨的組織制度，如《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等相繼頒布實施，進一步鞏固了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨中央權(quán)威。這些黨內(nèi)法規(guī)筑牢了管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度基礎(chǔ)，為新時代中國特色社會主義事業(yè)提供了堅強的組織保證。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度不斷健全，有力保障了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是保障黨在各領(lǐng)域各方面中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心地位的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括黨的思想領(lǐng)導(dǎo)制度、政治領(lǐng)導(dǎo)制度和組織領(lǐng)導(dǎo)制度等方面的內(nèi)容，目前現(xiàn)行有效黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部。［5］黨的十八大以來，黨中央制定了《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制辦法》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，使黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心有了堅強的制度保障。黨的十九屆四中全會從13個方面確定了中國特色社會主義制度的“四梁八柱，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度”，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于國家治理體系和能力現(xiàn)代化的全過程。

（四）黨的自身建設(shè)法規(guī)制度逐步完善，為提高黨的執(zhí)政能力提供了制度保障

黨的自身建設(shè)法規(guī)制度主要包括黨的建設(shè)總體布局的各方面。目前現(xiàn)行有效黨的自身建設(shè)法規(guī)共1 319部。［5］黨的十八大以來，黨中央以作風(fēng)建設(shè)開局起步，先后制定《中共中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等法規(guī)制度和規(guī)范性文件，使黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣明顯轉(zhuǎn)變。2019年，《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》和《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》相繼出臺，使廣大黨員干部的紀(jì)律意識和規(guī)矩意識明顯增強?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》等黨內(nèi)法規(guī)的頒布實施，有力推動了忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍的形成。

（五）黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度長效推進，營造了正氣充盈的政治生態(tài)

黨的監(jiān)督保障制度是規(guī)范黨組織工作、活動及對黨員行為進行監(jiān)督、考核、獎懲、保障的依據(jù)，目前現(xiàn)行有效黨的監(jiān)督保障法規(guī)共1 370部。［6］在建立高效監(jiān)督體系方面，通過修訂《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，構(gòu)建了統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，為各級黨員干部樹立了道德高線，明確了行為底線，在全黨上下形成了有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的良好氛圍。在建立建功立業(yè)的激勵機制方面，中共中央辦公廳印發(fā)《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》、中共中央批準(zhǔn)實施黨內(nèi)、國家、軍隊功勛榮譽表彰條例等，進一步健全了黨內(nèi)激勵機制，激發(fā)了廣大黨員和黨組織勇于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)有為、積極建功立業(yè)的熱情。

三、黨的制度建設(shè)的重要經(jīng)驗

（一）始終從關(guān)系黨和國家前途命運的高度來認(rèn)識黨的制度建設(shè)

新民主主義革命時期，通過“支部建在連上”、黨代表制度、士兵委員會制度，“三三制”等，建設(shè)了一支作風(fēng)優(yōu)良、敢戰(zhàn)能勝的人民軍隊，這是革命勝利的重要原因。社會主義革命和建設(shè)時期，盡管“文化大革命”期間，民主集中制、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度遭到破壞，但從總體而言，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及黨的團結(jié)統(tǒng)一不斷增強，社會主義建設(shè)在挫折中取得巨大成就。改革開放以來黨之所以能夠保持生機和活力，國家事業(yè)之所以能夠大踏步趕上新時代，來源于我們黨更加充分地認(rèn)識到制度建設(shè)的重要性，始終加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義新時代之所以能夠在中國特色社會主義事業(yè)中取得歷史性成就，來源于黨中央以戰(zhàn)略高度來加強黨的制度建設(shè)，陸續(xù)出臺一系列具有標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的法規(guī)制度。實踐表明，黨和國家事業(yè)的興衰成敗與黨的制度建設(shè)密不可分，我們要把黨的制度建設(shè)提到關(guān)系黨和國家前途命運的高度來認(rèn)識和對待。

（二）始終堅持以黨章為統(tǒng)領(lǐng)、以民主集中制為核心來加強黨的制度建設(shè)

縱觀黨的制度建設(shè)歷程，始終以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，不斷加強黨的制度建設(shè)。從1921年黨的一大通過的《黨綱》、1922年黨的二大黨章直到黨的十九大黨章，黨始終將其作為黨的制度建設(shè)的總綱領(lǐng)和總依據(jù)來制定和完善黨的各項法規(guī)制度。這已成為黨的一項重要的優(yōu)良傳統(tǒng)。民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是制度建設(shè)的核心內(nèi)容。黨的全部制度都以堅持民主集中制為最高原則，民主集中制堅持得好，黨和國家事業(yè)就蓬勃發(fā)展。實踐表明，要堅持以《中國共產(chǎn)黨章程》為統(tǒng)領(lǐng)，始終堅持并不斷發(fā)展完善民主集中制，才能進一步提高黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化水平，黨和人民的事業(yè)才能欣欣向榮。

（三）始終堅持以人民為中心來完善黨的制度建設(shè)

打江山，守江山，守的是人民的心。黨的性質(zhì)和根本宗旨決定了黨必須始終堅持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)。革命戰(zhàn)爭年代形成“三大紀(jì)律八項注意”，用鐵的紀(jì)律打造了一支紀(jì)律嚴(yán)明的人民軍隊，使革命事業(yè)得到人民群眾的衷心擁護和支持。黨的七大首次將“為人民服務(wù)”寫進黨章，作為共產(chǎn)黨人的行為準(zhǔn)則和根本宗旨。黨的十三屆六中全會聚焦黨群關(guān)系，并審議通過《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，規(guī)格之高，分量之重。進入新時代，黨的十八大剛剛閉幕，黨中央從人民群眾普遍關(guān)心的作風(fēng)問題入手，中央政治局帶頭踐行改進作風(fēng)的黨內(nèi)法規(guī)，同時深入整治“四風(fēng)”，贏得了黨心民心。黨的十九屆四中全會第一次從黨和國家制度的高度，提出“為人民執(zhí)政靠人民執(zhí)政各項制度”，用制度把黨的宗旨固定下來。實踐表明，黨的制度建設(shè)必須堅定地站穩(wěn)人民立場，以人民為中心，最大限度保障人民群眾的根本利益。

（四）始終堅持黨的制度的制定與執(zhí)行并重來增強制度權(quán)威

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”制定制度是制度建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)行制度則是關(guān)鍵。一方面黨始終高度重視制度的制定，通過頂層設(shè)計，系統(tǒng)謀劃，不斷改革創(chuàng)新，保證了黨的制度體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性、有效性。另一方面，“制度制定很重要，制度執(zhí)行更重要。”［6］尤其是黨的十八大以來，黨中央以釘子精神，以抓鐵有痕、踏石留印的精神狠抓制度落實，使制度的權(quán)威充分彰顯。實踐表明，必須把制度的制定和執(zhí)行嚴(yán)格統(tǒng)一起來，切實增強制度的權(quán)威性，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，才能使黨的制度為黨和國家事業(yè)發(fā)展保駕護航。