徐德剛， 陳順龍

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南 湘潭 411100)

《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第七十二條規(guī)定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三大事項(xiàng)，但由于其中的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理內(nèi)涵及外延不明確以及對(duì)“等”字理解不同，在實(shí)踐中設(shè)區(qū)的市在立法過程中對(duì)立法事項(xiàng)存在窄、中、寬的立法現(xiàn)象[1]。此外，一些地方存在消極立法和過度立法的現(xiàn)象。為消解消極立法和過度立法的兩極分化問題，應(yīng)當(dāng)盡快明晰設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍。

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的現(xiàn)有規(guī)定和學(xué)界討論

《立法法》修改規(guī)定擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)以來，學(xué)者們關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍問題一直爭(zhēng)議不斷，至今仍不清晰。本文擬根據(jù)相關(guān)立法、規(guī)范性文件的表述，在學(xué)界討論的基礎(chǔ)上，明晰立法權(quán)限范圍。

(一)立法權(quán)限范圍的現(xiàn)有規(guī)定

《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍大小及其表述方式，在經(jīng)歷四次各不相同的表述之后，最終才確定為如今的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)”，意見分歧之大可見一斑?！读⒎ǚā沸薷闹?，立法者對(duì)于是否使用“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一詞以及其基本內(nèi)涵和外延沒有統(tǒng)一意見，從草案的修改過程來看更是幾度改弦更張?！读⒎ǚ?草案)》一次審議稿表述的是設(shè)區(qū)的市有權(quán)對(duì)“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面”的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。此時(shí)，“城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)”是“城市管理”的下位概念，即城市管理包含以上兩項(xiàng)事務(wù)。但在二次審議稿中，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的范圍表述為“城市建設(shè)、城市管理與環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，“城市管理”卻與“城市建設(shè)”“環(huán)境保護(hù)”成為并列關(guān)系。最后草案提交全國(guó)人大審議時(shí)，表述再次轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)限于“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”?？梢娏⒎ㄕ邔?duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”含義之糾結(jié)以及“限權(quán)”與“賦權(quán)”平衡點(diǎn)的難以把握。最后通過的《立法法》將“城市”修改為“城鄉(xiāng)”，“市容衛(wèi)生”則不再出現(xiàn)于法律文本之中。

(二)學(xué)界對(duì)地方立法權(quán)限范圍的討論

《立法法》第七十二條雖然對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍予以了限定，但如何解釋“三大事項(xiàng)”及“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”，學(xué)界有不同的看法。在三大事項(xiàng)中，環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)由于上位法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)歷史文化保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定清晰，學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)其爭(zhēng)議較小，爭(zhēng)議主要集中在以下兩點(diǎn)：

第一，關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的基本內(nèi)涵及外延。有學(xué)者從“管理”一詞著手，借用《城市管理學(xué)》中的解釋，認(rèn)為“城市管理”與“城市建設(shè)”“環(huán)境保護(hù)”是并列關(guān)系，故只能對(duì)城市管理的含義做狹義的理解，因此城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包含以下事項(xiàng)：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的事務(wù)；二是房地產(chǎn)領(lǐng)域事務(wù)的建設(shè)與管理；三是涉及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的事務(wù)[2]。有學(xué)者通過“賦權(quán)目的”進(jìn)行解釋，認(rèn)為對(duì)《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市建設(shè)條例》《威海市居民養(yǎng)老服務(wù)保障條例》等直觀感覺并非城鄉(xiāng)建設(shè)與管理應(yīng)有之內(nèi)容，卻的確屬于地方發(fā)展治理過程中的內(nèi)容，在綜合考量城鄉(xiāng)管理需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容，遵循法制統(tǒng)一原則和堅(jiān)持不抵觸上位法的底線，做一定的擴(kuò)大解釋是適應(yīng)發(fā)展的必然選擇[3]。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)法律概念應(yīng)該進(jìn)行文義解釋，即分析法律規(guī)定之字面含義，而不應(yīng)隨意做擴(kuò)大解釋[4]。李小萍認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理除囊括城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理領(lǐng)域方面的事務(wù)之外，市政管理還應(yīng)包括城鄉(xiāng)公共事業(yè)、公共設(shè)施和公共事務(wù)管理等公益性事務(wù)[5]。另外，還有學(xué)者將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生相關(guān)的事業(yè)也歸于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的含義之中，例如投資管理、社會(huì)福利、區(qū)域產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、就業(yè)等方面的事務(wù)。

第二，“等”的理解問題。“等”字在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋為表示列舉未盡，或用于列舉煞尾，從而導(dǎo)致學(xué)界有“等內(nèi)等”和“等外等”兩種觀點(diǎn)?！暗取钡慕忉寣⒅苯記Q定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的大小。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格解釋“等”字，理解為“等內(nèi)等”[6]，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍僅限定在《立法法》規(guī)定的三項(xiàng)事務(wù)，目前在學(xué)術(shù)界和理論界該觀點(diǎn)是主流觀點(diǎn)?！暗韧獾取眲t是少數(shù)觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限不應(yīng)困于這三大事項(xiàng)的牢籠之中，更不應(yīng)只是對(duì)三大事項(xiàng)的具體細(xì)化，而應(yīng)靈活看待，在必要的時(shí)候甚至可以超越。苗連營(yíng)認(rèn)為倘若嚴(yán)格解釋為“等內(nèi)等”，那么設(shè)區(qū)的市地方立法將是蒼白無力的。因此從發(fā)展的眼光來看,對(duì)“等方面的事項(xiàng)”不應(yīng)該做“一刀切”的解釋,在解讀其含義時(shí)應(yīng)側(cè)重于“等外等”，以保證設(shè)區(qū)的市享有足夠大的立法空間[7]。有學(xué)者認(rèn)為“等”外不可立法是犯了對(duì)《立法法》相關(guān)條款理解的望文生義錯(cuò)誤，放大了賦予設(shè)區(qū)的市過大立法權(quán)限的危害，對(duì)“限權(quán)”目的產(chǎn)生了誤解[8]。質(zhì)言之，法律具有一定的滯后性，正如喬曉陽所表達(dá)的觀點(diǎn)，“等”字的規(guī)定是立法者考慮到法律的滯后性，為應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展變化和各地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，而為將來擴(kuò)大地方立法權(quán)限范圍所留下的制度空間。此外，喬曉陽在論及立法權(quán)限時(shí)，明確指出地方立法權(quán)限范圍是比較廣泛、能夠滿足地方立法需要的，地方立法是完全足夠發(fā)揮作用的[9]。

二、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍現(xiàn)有規(guī)定實(shí)施中的問題

自《立法法》對(duì)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行擴(kuò)容之后，地方立法獲得了極大的發(fā)展。2020年，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)563件，這些法規(guī)對(duì)中央來說是一個(gè)有益補(bǔ)充和完善，也確實(shí)能夠解決本地發(fā)展中的難題。但是隨著地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了許多立法難以預(yù)料的情況，導(dǎo)致實(shí)施過程中產(chǎn)生了以下不足：

(一)范圍過窄，立法需求不能得到有效滿足

《立法法》“一放一收”，一方面擴(kuò)大到全部設(shè)區(qū)的市都有一定的立法權(quán)，一方面將立法權(quán)限范圍局限于三大事項(xiàng)，之前較大的市排除式權(quán)限轉(zhuǎn)變?yōu)榱信e式權(quán)限。由于極大限縮了立法范圍，不少學(xué)者對(duì)立法權(quán)限是否能實(shí)現(xiàn)“適應(yīng)地方的實(shí)際需要”的目的持懷疑態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為這一限制使立法空間極大縮小，損害了地方立法的實(shí)效性[10]。有學(xué)者通過實(shí)證研究分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方性法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)，采用類型化方法分為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、政權(quán)和法治建設(shè)、資源管理、行政管理、社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)管理8種。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理等5個(gè)方面的立法需求在城鎮(zhèn)化率不斷提高的過程中不斷增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其在這5個(gè)方面的立法需求更高[11]。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的今天，“三大事項(xiàng)”已經(jīng)不能包含很多新出現(xiàn)的問題了，例如養(yǎng)老、醫(yī)療等比較突出又亟須解決的問題。因此，有學(xué)者就指出由于《立法法》第七十二條規(guī)定的限制，立法主體擔(dān)憂屬于越權(quán)立法而將本應(yīng)及時(shí)立法的事項(xiàng)放棄立法，進(jìn)而導(dǎo)致近一半的立法需求不能通過自行立法得到滿足。放權(quán)目的是充分發(fā)揮地方立法的地方性、自主性和創(chuàng)新性等優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而滿足設(shè)區(qū)的市的實(shí)際需要。顯然，《立法法》現(xiàn)有規(guī)定導(dǎo)致地方立法需求并未得到滿足。

(二)不利于地方特色的體現(xiàn)

沒有地方特色，地方立法就失去了其存在的價(jià)值[12]220。地方特色通常表現(xiàn)為“人無我有”或者其他地區(qū)沒有規(guī)定而該地區(qū)規(guī)定了，又或者比其他地區(qū)規(guī)定得更加具有針對(duì)性、可執(zhí)行性?，F(xiàn)有規(guī)定的“三大事項(xiàng)”在很多層面擁有相當(dāng)多的共性，尤其是在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，一些相對(duì)落后的城市如今面臨的困境，發(fā)達(dá)城市曾經(jīng)經(jīng)歷過，因此，相對(duì)落后的城市在很多方面可以借鑒發(fā)達(dá)城市的先進(jìn)做法，用制定規(guī)范性文件或制定政府規(guī)章的方式進(jìn)行規(guī)制即可，而無須制定地方性法規(guī)。否則，會(huì)產(chǎn)生重復(fù)立法和抄襲立法的現(xiàn)象，并且不符合本地實(shí)際情況和具體需要。有學(xué)者通過統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在條文內(nèi)容上，地方性法規(guī)有1/3是不必要的，1/3是可有可無的，1/3是確實(shí)有必要立的；一些執(zhí)行類法規(guī)中，確實(shí)立足于本地區(qū)實(shí)際情況、實(shí)際需要和帶有地方特色的規(guī)定僅有幾條[13]。顯然，規(guī)定的“三大事項(xiàng)”束縛了立法機(jī)關(guān)的手腳，浪費(fèi)了有限的立法資源，同時(shí)難以滿足立法需要和體現(xiàn)地方特色。

(三)法律文本規(guī)定不清晰

語言是具有模糊性的，而法律要求具有明確性，可以給予合理的預(yù)期，以明示何種行為可為、何種行為不當(dāng)為。為實(shí)現(xiàn)這一目的，需對(duì)法律進(jìn)行解釋。目前關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)涵和外延包含哪些內(nèi)容仍不明確，“等”要怎么理解的問題仍存爭(zhēng)議。對(duì)上述問題，至今都沒有給出正式的解釋，各地立法機(jī)關(guān)都在“摸著石頭過河”。有些立法機(jī)關(guān)先行制定的地方性法規(guī)獲得了省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)得以實(shí)施，如《福州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》。而有些則被認(rèn)為存在突破上位法的問題，其合法性遭到質(zhì)疑，如2010年青島市人大常委會(huì)制定了《青島市旅游條例》，而《中華人民共和國(guó)旅游法》是2013年全國(guó)人大常委會(huì)才頒布實(shí)施的，前者在制定出臺(tái)時(shí)不存在上位法依據(jù)，在憲法中也找不到明顯的依據(jù)，這就導(dǎo)致有限的立法資源得不到有效的利用。加之中央擔(dān)憂地方“一放就亂”“一統(tǒng)就死”，因此對(duì)立法權(quán)限范圍的核心問題至今沒有給予明確意見。究其原因，主要是為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一以防出現(xiàn)立法“大躍進(jìn)”，以及對(duì)地方立法能力的擔(dān)憂[14]，由此造成法律文本規(guī)定不清晰，立法實(shí)踐不穩(wěn)定，不時(shí)出現(xiàn)越權(quán)立法、抵觸上位法和違背法制統(tǒng)一的現(xiàn)象。因此，面對(duì)問題應(yīng)準(zhǔn)確回應(yīng)矛盾，主動(dòng)求變而非被動(dòng)應(yīng)變。

(四)重大改革于法有據(jù)難以實(shí)現(xiàn)

黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在此背景之下，若仍嚴(yán)格遵守“三大事項(xiàng)”的規(guī)定，在沒有特別授權(quán)時(shí)，只能就“三大事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，那么十八屆四中全會(huì)的精神將難以落實(shí)。設(shè)區(qū)的市立法在我國(guó)立法體制中屬于“神經(jīng)末梢”，是聯(lián)系群眾、反映群眾心聲和執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)命令指示的重要紐帶，發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。其對(duì)上貫徹執(zhí)行中央和省的法律法規(guī)，對(duì)下根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定更有針對(duì)性的地方性法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化的“最后一公里”。但目前亟需改革的養(yǎng)老、衛(wèi)生、社會(huì)福利與保障、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，卻并不包含于《立法法》“三大事項(xiàng)”中，難以獲得相應(yīng)的制度保障，地方難以根據(jù)需要自主展開立法。由此帶來的后果是，各地在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域只能通過制定規(guī)范性文件的方式來予以規(guī)制，而規(guī)范性文件(紅頭文件)制定主體不一、立法水平較低、制定程序簡(jiǎn)單且內(nèi)容隨意性大等問題易導(dǎo)致立法質(zhì)量無保障。中央賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)主要是希望通過制定地方性法規(guī)走上地方治理法治化的軌道，如此下去此目的也將落空。

三、完善設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的對(duì)策

針對(duì)《立法法》現(xiàn)有規(guī)定導(dǎo)致的困境，即為應(yīng)對(duì)立法需求激增但立法權(quán)有限的尷尬局面，亟需對(duì)立法權(quán)限范圍的規(guī)定予以完善，探索滿足地方立法需要與放開地方立法權(quán)之間的平衡點(diǎn)。本文針對(duì)《立法法》第七十二條提出以下建議：

(一)完善“三大事項(xiàng)”的限制規(guī)定

近年來，中央多次提出要給予地方盡可能多的自由裁量權(quán)，以更大程度地發(fā)揮地方的主動(dòng)性，支持地方創(chuàng)造性地開展工作。在全面深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，亟需打破不合理的舊的秩序和制度，建立一整套新的適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展的制度體系。每一種制度對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的適應(yīng)總有不盡如人意之處，因此，必須隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷與時(shí)俱進(jìn)，以保持制度本身強(qiáng)大的生命力。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速的今天，制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍應(yīng)有之內(nèi)容；加強(qiáng)社會(huì)保障制度的完善和落實(shí)也是值得提倡和鼓勵(lì)的。例如，泰州市人大常委會(huì)此前創(chuàng)制的《泰州市公共信用信息條例》，明顯不屬于《立法法》限定的立法事項(xiàng)，但從立法目的和內(nèi)容來看卻具有相當(dāng)?shù)谋匾院头e極意義。當(dāng)全國(guó)和省內(nèi)存在立法空白時(shí)，此法規(guī)的及時(shí)制定可以為規(guī)范公共信用信息的歸集、披露、應(yīng)用和監(jiān)管活動(dòng)提供指導(dǎo)作用，將社會(huì)公共信用的管理納入法治軌道，這也是對(duì)中央重大改革于法有據(jù)精神的貫徹落實(shí)。再者，當(dāng)中央在信用信息領(lǐng)域未頒布統(tǒng)一法律，而信用管理又亟需一套制度體系來保障的時(shí)候，地方立法可以發(fā)揮試金石作用，為以后在全國(guó)制定良好的高質(zhì)量信息立法積累經(jīng)驗(yàn)、提供參考。基于此，《立法法》現(xiàn)有規(guī)定在某種程度上已經(jīng)阻礙了地方立法進(jìn)程，不利于地方立法為地方發(fā)展提供法治保障。因此，全國(guó)人大常委會(huì)需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)現(xiàn)有問題制定對(duì)策，完善對(duì)“三大事項(xiàng)”的限制規(guī)定，擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，應(yīng)包括社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、民生保障等方面的事務(wù)，并且可嘗試將列舉式權(quán)限修改為排除式權(quán)限。除《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，其他事項(xiàng)可以根據(jù)本地實(shí)際情況和立法需求制定地方性法規(guī)，將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍予以擴(kuò)大，以滿足日益增長(zhǎng)的立法需求。

(二)對(duì)“等”作擴(kuò)大解釋

立法本身具有天然的滯后性，因此在立法過程中普遍使用兜底條款“等”字，給日后出現(xiàn)的新情況留下解釋余地。面對(duì)這些法律條款，要及時(shí)給予正式解釋，明確其內(nèi)涵及外延，不宜將“等”解釋為“等內(nèi)等”。在實(shí)踐中，目前“等”外立法數(shù)量已經(jīng)超過“等”內(nèi)立法數(shù)量了，質(zhì)言之，“等”外不可立法是不現(xiàn)實(shí)的，沒有實(shí)際意義。制度是人類行為的結(jié)果，而非設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，因此應(yīng)當(dāng)盡快肯定“等”外是可以立法的。值得注意的是，我國(guó)在立法實(shí)踐中頻繁用到“等”字，在《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)、《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)等許多法律法規(guī)中都出現(xiàn)了“等”，在對(duì)其進(jìn)行解釋的時(shí)候，理論界與實(shí)務(wù)界大都采取擴(kuò)大解釋的原則。學(xué)者們普遍認(rèn)為法律不可能對(duì)所有的事項(xiàng)進(jìn)行一一列舉，而只是列舉具有顯著特征的類型化事項(xiàng)。因此本文認(rèn)為，在對(duì)《立法法》第七十二條“等”進(jìn)行解釋的時(shí)候，也應(yīng)借鑒《刑法》《民法典》的解釋，解釋為“等外等”，對(duì)具有相似特征的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。在對(duì)地方立法權(quán)限范圍進(jìn)行解釋的時(shí)候，不能一遇到模糊性條款就進(jìn)行限制解釋“一刀切”，而應(yīng)當(dāng)給予地方立法一定的探索空間。設(shè)區(qū)的市通過創(chuàng)制性立法、先行性立法，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況突顯地方特色，提高立法針對(duì)性，對(duì)設(shè)區(qū)的市而言是從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治的一個(gè)重大機(jī)遇。當(dāng)然，“等”外立法的同時(shí)不能突破底線，即有損公民權(quán)利和破壞法制統(tǒng)一，如此方能實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”與“收權(quán)”之間的大致平衡，既能滿足地方需要又能維護(hù)法制統(tǒng)一。

(三)嘗試賦予設(shè)區(qū)的市專屬立法權(quán)

《立法法》規(guī)定應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況和具體需要制定地方性法規(guī)，地方不僅僅是行政區(qū)劃意義上的地方，其地方性更體現(xiàn)于區(qū)別其他地區(qū)的“地方性知識(shí)”，即地方特色。地方特色是地方立法應(yīng)反映出的與本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗等多個(gè)方面的實(shí)際情況相適應(yīng)的特點(diǎn)。地方性立法應(yīng)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，有利于解決本地實(shí)際問題。風(fēng)俗習(xí)慣不僅是一種生活方式，更是民眾普遍認(rèn)可并反復(fù)實(shí)踐的民間規(guī)范，已經(jīng)成為了一種秩序。立法是為了確立一種秩序，而“貫徹落實(shí)最好的法律，正是那些與通行的習(xí)慣慣例相一致或相近的規(guī)定”[15]3。習(xí)慣法是最有生命力的，其地位超過其他任何法律。而在民族風(fēng)俗習(xí)慣形成與發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和文化個(gè)體具有重要作用，并且任何一種民俗所展示的情節(jié)都離不開三者的互動(dòng)[16]。因此，地方立法通過吸收有利于良好規(guī)則秩序形成的民間規(guī)范，用法律手段進(jìn)一步調(diào)控生態(tài)環(huán)境、社會(huì)與文化個(gè)體之間的關(guān)系，調(diào)適出適合當(dāng)下發(fā)展的風(fēng)俗習(xí)慣，其法律的實(shí)施效果會(huì)更好。民間規(guī)范并不屬于現(xiàn)有規(guī)定的立法權(quán)限范圍，但其在制定地方性法規(guī)中具有舉足輕重的作用，有必要賦予設(shè)區(qū)的市在民間規(guī)范相關(guān)方面的專屬立法權(quán)。這方面事項(xiàng)中央不適宜進(jìn)行規(guī)定，只能做宏觀調(diào)控。對(duì)于設(shè)區(qū)的市是否存在專屬事項(xiàng)，雖然《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方組織法》沒有直接依據(jù)，但從治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，確實(shí)存在某些事項(xiàng)中央不會(huì)進(jìn)行規(guī)定而由地方政府根據(jù)本地實(shí)際自行規(guī)定的情況。如，某一個(gè)市的社會(huì)秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利保障問題等，不宜由中央做全國(guó)性規(guī)定。

(四)逐步構(gòu)建省級(jí)人大常委會(huì)的備案審查權(quán)

在地方立法權(quán)限范圍擴(kuò)張之后，如何保證立法質(zhì)量呢？《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行合法性批準(zhǔn)。這種監(jiān)督方式為事前監(jiān)督，不僅會(huì)增加省級(jí)人大常委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，還會(huì)妨礙立法的及時(shí)出臺(tái)，有損立法的實(shí)效性。因此，要有效應(yīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的擴(kuò)充，必須對(duì)其監(jiān)督體制機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)。其中的難點(diǎn)問題是，如何在充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市立法的主動(dòng)性、及時(shí)性的同時(shí)，達(dá)到對(duì)其有效監(jiān)督之目的。本文認(rèn)為，可以嘗試引入“提前介入”制度，即設(shè)區(qū)的市確定立法項(xiàng)目時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、改革與發(fā)展實(shí)踐需求、歷史文化與社會(huì)風(fēng)俗、突出的社會(huì)矛盾和問題等方面因素綜合考慮，充分論證其合法性、合理性和可行性[17]。其次，在起草立法時(shí)省級(jí)人大常委會(huì)派出相關(guān)專家全程參與，指導(dǎo)立法起草工作。最后，在立法實(shí)施后由第三方對(duì)其效果進(jìn)行評(píng)估，保證做到事前、事中、事后全過程監(jiān)督，即對(duì)整個(gè)立法全過程進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，全過程監(jiān)督也應(yīng)有所側(cè)重，主要側(cè)重于確定立法項(xiàng)目和立法起草過程中的監(jiān)督，加大此階段監(jiān)督力度，能夠于第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而將“問題扼殺在搖籃里”，有助于在提升立法質(zhì)量的同時(shí)減輕省級(jí)人大常委會(huì)的工作壓力。在此基礎(chǔ)上，探索將省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的批準(zhǔn)審查權(quán)轉(zhuǎn)換為備案審查權(quán)[18]。同時(shí)，為與中央保持一致，賦予省級(jí)人民政府、省高級(jí)人民法院、省檢察院、省軍分區(qū)和各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)認(rèn)為地方性法規(guī)與上位法存在沖突或相違背的，可以向省級(jí)人大常委會(huì)提出審查要求的權(quán)限；其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民可以提出審查建議權(quán)限。如此，設(shè)區(qū)的市將不再只有“半個(gè)立法權(quán)”，還體現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)行使權(quán)力的尊重。然后，要進(jìn)一步構(gòu)建審查機(jī)制體制，進(jìn)行“行權(quán)控制”而非“權(quán)限控制”，此舉一方面留出了一定的空間以滿足地方實(shí)踐創(chuàng)新的需要，另一方面也能在法制統(tǒng)一原則下確保立法權(quán)的有效行使。

四、結(jié)語

地方治理法治化仍處于摸索階段，因此須在實(shí)踐中逐步建立相應(yīng)的制度規(guī)范，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一且完整的判定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，現(xiàn)有規(guī)定導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法需求難以滿足，亟需對(duì)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行完善或作出相應(yīng)的立法解釋，只有這樣，地方立法機(jī)關(guān)方能準(zhǔn)確把握立法尺度，不困于“三大事項(xiàng)”權(quán)限控制，在經(jīng)濟(jì)、教育、文化、公安、消防、體育、社會(huì)保障和城鄉(xiāng)建設(shè)等方面根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行有特色的創(chuàng)制性規(guī)定，在有限的立法權(quán)限范圍內(nèi)充分履行立法使命。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍擴(kuò)大后，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使的監(jiān)督是應(yīng)有之內(nèi)容，要逐步建立審查制度，進(jìn)行“行權(quán)控制”。如此，設(shè)區(qū)的市立法的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性將能在更大程度得以發(fā)揮，不僅可以為地方治理法治化積累經(jīng)驗(yàn)，還可以為中央立法積累更多的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。