■ 王園鑫

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088）

“國以民為本，民以食為天”。自古以來，糧食問題都事關(guān)民生大業(yè)。作為糧食生產(chǎn)最基本物質(zhì)條件的耕地，耦合了生產(chǎn)、生態(tài)保護、社會保障、景觀、文化等多維層次的功能，通過其功能的發(fā)揮源源不斷為我們提供糧食作物。我國的耕地資源不僅為中國人牢牢端住自己的飯碗做出了貢獻，放眼全球，也為消除人類饑餓和保障世界糧食安全提供了堅實支撐。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年中國糧食總產(chǎn)量接近6.83億噸，與2020年相比增加2%，我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)實現(xiàn)“十八連豐”，持續(xù)居于世界第一位。但是，我國糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，農(nóng)業(yè)資源對外依存度逐步走高，糧食浪費現(xiàn)象嚴重，國內(nèi)糧食安全的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固。

在充足的耕地面積保障糧食生產(chǎn)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，優(yōu)質(zhì)的耕地資源可以更大程度地激發(fā)糧食產(chǎn)量增長和質(zhì)量提升的空間。因地制宜開展以耕地質(zhì)量提升為核心的高標準農(nóng)田建設(shè)，進行田塊整治、土壤改良、田間道路整修等工程項目，成為防范和化解糧食安全面臨風(fēng)險的重要抓手。當(dāng)下，國家對高標準農(nóng)田建設(shè)予以高度重視，自2008年《政府工作報告》首次述及“建設(shè)一批高標準農(nóng)田”之后，國家不斷強化政策支持、加強法律指引。截至2021年底，我國已經(jīng)完成9億畝的建設(shè)任務(wù)，正朝著2030年建成12億畝高標準農(nóng)田的目標邁進。相較建成前，新增建設(shè)高標準農(nóng)田畝均提高糧食綜合產(chǎn)能100公斤左右，提升了糧食可持續(xù)生產(chǎn)的能力；畝均每年增收節(jié)支約500元，裨益于充分調(diào)動種糧主體的積極性。誠然，高標準農(nóng)田建設(shè)盡管帶來巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級，提升國家糧食綜合生產(chǎn)能力方面取得了顯著成效，但仍存在建設(shè)標準偏低、田間配套設(shè)施薄弱、建后管護機制不健全、建設(shè)資金渠道分散、忽視農(nóng)民的權(quán)益等突出問題。依托法治保障促進高標準農(nóng)田建設(shè)，具有獨特規(guī)范性、穩(wěn)定性、權(quán)威性等優(yōu)勢，也是紓解以上突出問題、矯正土地治理政策化傾向的應(yīng)因之道。

一、高標準農(nóng)田建設(shè)之實踐檢視和法治基礎(chǔ)研判

檢視當(dāng)下，建設(shè)一批土壤肥沃、生態(tài)綠色、集中連片的高標準農(nóng)田，是國家切實保障糧食安全的題中應(yīng)有之義。[1](第1-2頁)立足于高標準農(nóng)田建設(shè)典型實踐形態(tài)，梳理現(xiàn)行有關(guān)高標準農(nóng)田建設(shè)的法律法規(guī)和政策的脈絡(luò)，是探索高標準農(nóng)田建設(shè)法治保障路徑的前提和基礎(chǔ)。

（一）高標準農(nóng)田建設(shè)實踐運行考察

自國務(wù)院2008年提出“建設(shè)一批高標準農(nóng)田”之后，隨著國家層面對糧食安全戰(zhàn)略和耕地保護戰(zhàn)略的部署和推進，全國各地推開高標準農(nóng)田建設(shè)工作，致力于完成階段性的建設(shè)任務(wù)。高標準農(nóng)田建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，實踐中囊括了田塊整治、土壤改良、田間道路整修、灌排設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)提供等諸多內(nèi)容?！度珖邩藴兽r(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》已經(jīng)按照省份、分時間段下達了高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，成為指導(dǎo)各地科學(xué)有序開展建設(shè)工作的重要依據(jù)。當(dāng)然，此規(guī)劃并非一成不變，實施中可進行動態(tài)調(diào)整。鑒于不同區(qū)域自然資源特點和經(jīng)濟發(fā)展水平的較大差異，目前全國高標準農(nóng)田建設(shè)分成東北區(qū)、黃淮海區(qū)、長江中下游區(qū)、東南區(qū)、西南區(qū)、西北區(qū)、青藏區(qū)等七個區(qū)域，各區(qū)域在化解糧食生產(chǎn)差異化的制約因素基礎(chǔ)上，合理開展建設(shè)活動。譬如，東北區(qū)以黑土地保護修復(fù)為主攻方向；長江中下游區(qū)以增強農(nóng)田防洪排澇能力為重點，開展田間灌排工程；西北區(qū)以培肥耕地地力為目標推行土壤改良。但無論側(cè)重于哪種活動內(nèi)容，解構(gòu)高標準農(nóng)田建設(shè)法律關(guān)系，無一例外都會涉及實際建設(shè)、建設(shè)監(jiān)管、建成后的實際利用和運營、后續(xù)管護等多重法律關(guān)系。[2](第64頁)進言之，高標準農(nóng)田建設(shè)的全過程囊括了政府、投資者、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層組織、社會力量等多元主體的參與，如何處理好實踐中錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系，引導(dǎo)各方主體合理支配自己的行為尤為重要。[3](第210-211頁)

（二）高標準農(nóng)田建設(shè)法治基礎(chǔ)研判

正如龐德所言，法律的目的在于通過政治組織社會對人的行為進行有序的安排，來最大限度地滿足人的需求。[4](第185頁)進言之，依賴于強有力的法律規(guī)則，為高標準農(nóng)田建設(shè)提供制度層面的依托，是實現(xiàn)糧食安全保障能力提升的關(guān)鍵之舉。構(gòu)建良好的農(nóng)田保障法律體系的肯綮在于，理順相關(guān)立法的關(guān)系，對內(nèi)部規(guī)范進行整合協(xié)調(diào)，保障法律體系內(nèi)部的銜接順暢與協(xié)調(diào)一致。著眼于中央層面的立法，涉及高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)范性文件主要有《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進條例》《土地管理法》《農(nóng)田水利條例》《土地復(fù)墾條例》《高標準農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》等。通過綜合梳理與對比，其中，《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進條例》《土地管理法》作為調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的法律，立足于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和土地管理對高標準農(nóng)田建設(shè)進行宏觀層面的規(guī)定，這也對涵括高標準農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容的效力層級較低的規(guī)范起到了引領(lǐng)作用?！掇r(nóng)田水利條例》《土地復(fù)墾條例》則主要調(diào)整農(nóng)田項目所涉的水利建設(shè)和土地復(fù)墾中的法律關(guān)系，但未能覆蓋高標準農(nóng)田建設(shè)的全過程。此外，2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組建成立，將分屬各部委管理的農(nóng)田整治項目、農(nóng)田水利建設(shè)項目統(tǒng)一歸口由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理。這就導(dǎo)致了現(xiàn)行《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》《農(nóng)田水利條例》《土地復(fù)墾條例》等規(guī)定中的主管機關(guān)與實際主管機關(guān)不吻合。為此，亟待修改、整合相關(guān)規(guī)范，實現(xiàn)與新機構(gòu)、新職能的順暢銜接?！陡邩藴兽r(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》《高標準農(nóng)田建設(shè)項目竣工驗收辦法》盡管精準聚焦于高標準農(nóng)田，對其建設(shè)目標、建設(shè)標準、建設(shè)內(nèi)容、后續(xù)管護、管理體制等內(nèi)容進行安排和部署，但這些規(guī)范性文件效力層級較低，且相關(guān)規(guī)范存在重復(fù)、矛盾之處。

因此，盡快推進農(nóng)田建設(shè)立法，堅持在法治軌道上規(guī)范社會行為、解決社會問題，是落實“藏糧于地”戰(zhàn)略的治本之道。一方面，目前制定《農(nóng)田建設(shè)條例》的立法條件日臻成熟，應(yīng)將其定位為農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域的基本法、調(diào)整農(nóng)田建設(shè)中多元主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實體法，而非農(nóng)田項目管理的程序法。宜對農(nóng)田建設(shè)的參與主體、規(guī)劃、建設(shè)、驗收、管護、監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容進行抽象提取，整合進入《農(nóng)田建設(shè)條例》進行規(guī)定，并可以對高標準農(nóng)田建設(shè)活動起到指引性作用。另一方面，對于精準聚焦高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)范性文件，完善方向應(yīng)是對建設(shè)條件、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)程序、權(quán)屬管理、后期管護、質(zhì)量管理等內(nèi)容進行優(yōu)化設(shè)計，保證規(guī)范之間的銜接和協(xié)調(diào)。此外，《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》《農(nóng)田水利條例》在機構(gòu)改革與職能整合情況下，已經(jīng)成為具文，未來可以考慮廢止，相關(guān)內(nèi)容整合進入《農(nóng)田建設(shè)條例》。被十三屆全國人大常委會列為“一類立法項目”的《糧食安全保障法》正在緊鑼密鼓的制定中，高標準農(nóng)田作為提升糧食生產(chǎn)能力的核心載體，理應(yīng)被納入該法進行規(guī)范。盡管該法的定位為糧食安全領(lǐng)域的基本法，在調(diào)整范圍上是農(nóng)田領(lǐng)域立法的“母法”和一般法，但仍可在“糧食生產(chǎn)”等章節(jié)對其進行一般性規(guī)定，以期為農(nóng)田建設(shè)提供法律支撐。綜觀地方層面的農(nóng)田建設(shè)規(guī)范，大部分省市已經(jīng)在農(nóng)田保護、農(nóng)田水利建設(shè)等層面進行立法實踐，未來應(yīng)以中央層面的規(guī)范為指引，做好立法的解釋、補充、修改和廢止工作，深化農(nóng)田法治保障建設(shè)。

二、高標準農(nóng)田建設(shè)面臨的法律困境

我國高標準農(nóng)田建設(shè)正在如火如荼地進行，但不容置喙的是其法治保障仍面臨諸多挑戰(zhàn)，諸如參與主體權(quán)責(zé)配置不清、主體間利益抵牾屢見不鮮、風(fēng)險防范機制不健全等突出問題，亟待對上述多層面的問題進行系統(tǒng)分析，探求問題的本質(zhì)與引致問題之根源。

（一）多元化主體權(quán)責(zé)配置不清

在復(fù)雜的規(guī)制空間中，存在著錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)，因而有必要把握規(guī)制網(wǎng)絡(luò)中不同主體的法律地位和相互間的法律關(guān)系，理清各方主體的權(quán)責(zé)，促進協(xié)同合作力度的增強。[5](第7-8頁)在高標準農(nóng)田建設(shè)中，不僅有行使行政權(quán)的各級人民政府，還有作為投資者的市場主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村基層組織、農(nóng)民、非營利性的社會組織、公眾等參與其間。然而，目前的法律制度對這些主體的權(quán)責(zé)配置并不清晰，衍生出政府建設(shè)高標準農(nóng)田效果不佳、投資者參與積極性不高、忽視農(nóng)民的權(quán)益等問題。

1.存在高標準農(nóng)田建設(shè)所涉政府機關(guān)職權(quán)交叉、多頭行政的局面

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，原國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部等部門關(guān)于高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田整治、農(nóng)田水利等方面的職能被整合進入了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)司，此舉為中央層面的統(tǒng)一執(zhí)法提供了機構(gòu)職能保障?；谥醒雽r(nóng)業(yè)農(nóng)村的大力支持，地方層面涉及農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)田建設(shè)的部門分布十分廣泛，衍生出地方各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門與自然資源、發(fā)展改革、水利、交通、財政等多個部門在農(nóng)田建設(shè)方面的職責(zé)對接不暢、職能交叉、多頭行政的局面，引致高標準農(nóng)田建設(shè)工作運行不暢、管理混亂。這具體表現(xiàn)為：（1）各部門為了績效考核對于高標準農(nóng)田建設(shè)難度小的搶占完成任務(wù)，部門之間“打架”的現(xiàn)象時有發(fā)生；或因管理復(fù)雜、開發(fā)難度大，在部分項目及環(huán)節(jié)中，則存在職責(zé)空缺，執(zhí)法空白的問題。（2）由于各部門的業(yè)務(wù)差異，不同部門之間的政策文件往往存在沖突與矛盾，難以形成合力發(fā)揮整體優(yōu)勢。

2.政府、農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、社會資本等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確

高標準農(nóng)田作為公共物品，市場主體基于收益回報和投資風(fēng)險的考慮，參與積極性不高，所以目前形成了以政府為主導(dǎo)的建設(shè)力量也就不足為奇。但僅僅依靠政府對高標準農(nóng)田進行投資建設(shè)和實施管理，也帶來了諸多癥結(jié)。一方面，高標準農(nóng)田建設(shè)資金來源的單一化，極易導(dǎo)致資金投入的不穩(wěn)定性和非常態(tài)性。資金投入的多少依賴于政府重視程度高低，當(dāng)政府部門對此予以重視的時候就多投入，不重視的時候少投入。另一方面，高標準農(nóng)田建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，考慮到政府公共資源和精力的有限性，就不能僅依靠單一的政府來主導(dǎo)高標準農(nóng)田建設(shè)的實施、運營管理、后期管護、資金保障、監(jiān)測考核等整個過程。未能立足于農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、市場主體的角色定位，對其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進行細化表達，也將導(dǎo)致政府責(zé)任的懈怠推諉，給高標準農(nóng)田建設(shè)的長效化、制度化運行帶來巨大風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

（二）主體之間利益抵牾屢見不鮮

“人們都欲求增加個人一己的力量和滿足個人一己的情緒，從而人與人之間就必然會發(fā)生傾軋和利益沖突。”[4](第60頁)同樣，在高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人的利益沖突，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益沖突十分凸顯。囿于篇幅所限，本部分主要選取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中相關(guān)主體的利益沖突進行系統(tǒng)分析，而對于糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益沖突將在本文第三部分結(jié)合委托代理理論進行探討。

高標準農(nóng)田系統(tǒng)性工程建設(shè)需要平整土地、修建改良土地的配套設(shè)施并實現(xiàn)對農(nóng)田的集中管護，這些內(nèi)容都對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了客觀要求。換言之，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是高標準農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)在需求。近年來，“三權(quán)分置”制度激發(fā)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的頻率，但流轉(zhuǎn)中土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人追求自身利益最大化導(dǎo)致利益抵牾，成為構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與高標準農(nóng)田建設(shè)契合機制的障礙。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人之間的利益沖突

這表現(xiàn)為：（1）土地的供給與需求的矛盾，個別“釘子戶”為了獲取更高土地流轉(zhuǎn)價格阻礙轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致無法進行高標準農(nóng)田整體作業(yè)，因而土地經(jīng)營權(quán)需求方就要付出更高的與農(nóng)戶洽談的交易成本。（2）土地經(jīng)營權(quán)需求方尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能會利用自身經(jīng)濟實力、信息優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，壓低流轉(zhuǎn)價格獲取質(zhì)優(yōu)的耕地資源，造成對土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的侵害。（3）工商資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)后，可能會實施對高標準農(nóng)田及其設(shè)施的破壞行為，甚至改變農(nóng)田用途。在目前對工商資本的監(jiān)管和風(fēng)險防范并不到位的情況下，極易對高標準農(nóng)田的產(chǎn)出能力造成嚴重破壞。

2.土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人之間的沖突

這表現(xiàn)為：（1）土地所有權(quán)人的代表——村民委員會可能會濫用“公”權(quán)力與民爭利，克扣攔截作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，嚴重戕害其合法權(quán)益。（2）存在村民委員會與土地經(jīng)營權(quán)人合謀的情形，村民委員會罔顧土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，對其威逼利誘以期加速土地流轉(zhuǎn)。

對上述利益沖突進行調(diào)和的肯綮在于明晰導(dǎo)致利益沖突的根源：（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會職權(quán)劃分不清，導(dǎo)致村民委員會極易消極履行管理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的職責(zé)，以謀求私利的動機進入土地流轉(zhuǎn)市場。（2）土地流轉(zhuǎn)市場不健全加劇了交易雙方信息不對稱。由此以來，這就增加了交易雙方信息搜索、討價還價、決策、監(jiān)督和執(zhí)行的成本，誤導(dǎo)高標準農(nóng)田建設(shè)所需農(nóng)地的資源配置方向。（3）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機制缺失。目前對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行監(jiān)管的法律規(guī)范并不健全，存在監(jiān)管主體監(jiān)管積極性不高或是精力不足的窘?jīng)r。除此之外，農(nóng)民的天然弱勢地位、相關(guān)主體的利己主義動機、農(nóng)村的社會保障制度不健全等也都制約土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人之間的利益平衡。

（三）風(fēng)險防范機制不健全

“就風(fēng)險的價值和利益關(guān)聯(lián)而言，多元化是顯而易見的：風(fēng)險的影響范圍、緊迫性及現(xiàn)實生存隨價值和利益的多樣化而波動?！盵6](第20頁)作為耦合了投資、建造、管護三個環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一體，高標準農(nóng)田建設(shè)不僅面臨著巨大的自然風(fēng)險，還被財務(wù)風(fēng)險、安全風(fēng)險以及制度、社會等風(fēng)險裹挾包圍。但由于目前對諸多風(fēng)險的防范機制尚未健全，嚴重掣肘了高標準農(nóng)田建設(shè)項目質(zhì)量的提升、建設(shè)進程的加快。

1.項目資金管理混亂

高標準農(nóng)田建設(shè)的項目資金管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、審計等多個部門，由于各部門之間溝通協(xié)調(diào)存在不暢的情況，實踐中頻繁出現(xiàn)項目所需資金審批流程繁雜、撥款拖延、資金使用效率低、財務(wù)結(jié)算不及時等問題，影響了建設(shè)項目的資金管理質(zhì)量和建設(shè)施工進度，為項目建設(shè)疊加了財務(wù)風(fēng)險。[7](第62頁)

2.項目監(jiān)理不規(guī)范

目前多地在高標準農(nóng)田建設(shè)中通過公開招投標引進監(jiān)理服務(wù)，但工程監(jiān)理制仍未在全國范圍內(nèi)全面推行開來。由于高標準農(nóng)田項目的特殊性和系統(tǒng)性，在此領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗的監(jiān)理單位仍比較匱乏，不能充分滿足市場對此的需求。檢視高標準農(nóng)田建設(shè)中已經(jīng)開展的監(jiān)理工作，存在對監(jiān)理工作要求違背的現(xiàn)象，諸如摒棄監(jiān)理標準開展工作、監(jiān)理日志記錄不完整、[8](第15頁)監(jiān)理人員頻繁變動，嚴重掣肘建設(shè)項目工程質(zhì)量的提升，增加了安全風(fēng)險發(fā)生的概率。

3.后期管護工作落實不到位

高標準農(nóng)田建成后，良好的管護機制是確保其功能得以持續(xù)發(fā)揮的關(guān)鍵。但是，現(xiàn)行法律規(guī)范并未對農(nóng)田建設(shè)項目的產(chǎn)權(quán)歸屬問題和管護責(zé)任作出清晰界定，加之管護資金有限、管護激勵機制的缺乏，導(dǎo)致后期管護得不到相關(guān)主體的重視，給項目的水利、道路、溝渠、電力等設(shè)施帶來巨大破壞。[9](第48頁)疊加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的巨大自然風(fēng)險，一旦建成的高標準農(nóng)田的后續(xù)管護機制未能及時跟進，就難以充分激發(fā)其經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

三、高標準農(nóng)田建設(shè)法治保障進路的理論遵循

對于高標準農(nóng)田建設(shè)的法治保障而言，倘若沒有為其提供所需的理論基礎(chǔ)，不僅難以抵擋住外界質(zhì)疑，且正當(dāng)性根柢也較為薄弱。為此，眷注理論的指引，能夠為高標準農(nóng)田建設(shè)的法治保障提供重要的分析框架，為其路徑選擇提供正當(dāng)性依據(jù)。

（一）基于新公共服務(wù)理論的政府、市場與社會協(xié)同

新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出的一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，主張以追求社會公共利益為目標，確保公共問題解決方案本身以及解決方案的產(chǎn)生過程都符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的價值觀。新公共服務(wù)理論并非排斥新公共管理過分依靠的效率、經(jīng)濟、效能價值，而是強調(diào)在實現(xiàn)效率價值的同時更要關(guān)注以公民權(quán)和公共服務(wù)為核心的公正、民主價值，這意味著從新公共管理到新公共服務(wù)理論的轉(zhuǎn)變是從工具理性向價值理性的厘革流變。[10](第1-220頁)當(dāng)今公共政策是一系列涉及多種團體和多重利益的復(fù)雜互動的結(jié)果，而新公共服務(wù)理論側(cè)重政府、市場與社會的協(xié)同面向，認為應(yīng)該眷注于政府、市場、社會主體的比較優(yōu)勢，讓政府扮演好元治理的角色，同時政府應(yīng)承擔(dān)多元協(xié)同合作的兜底性治理責(zé)任；以幫助市場主體樹立良好的社會形象并以獲取相應(yīng)的經(jīng)濟回報為誘因，吸納市場主體的進入；培育并吸引能夠參與社會公共利益增進項目的非營利性社會組織，實現(xiàn)多元主體的協(xié)同合作。

具言之，在高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域，政府的元治理角色具體表現(xiàn)為：（1）政府要加強基礎(chǔ)設(shè)施等“硬環(huán)境”的有效投入，營造高標準農(nóng)田建設(shè)的良好合作環(huán)境；同時，政府在吸收市場主體和社會主體意見的基礎(chǔ)上，承擔(dān)起高標準農(nóng)田建設(shè)中規(guī)則制定者的角色，提供有吸引力的制度和政策等“軟環(huán)境”；政府作為合法強制力的擁有者，其在高標準農(nóng)田建設(shè)中的管理者和監(jiān)督者角色不可罔顧。（2）市場主體作為高標準農(nóng)田建設(shè)的投資者或是建設(shè)者，在遵守合作契約的前提下，享有開發(fā)建設(shè)和獲取經(jīng)濟收益的權(quán)利，但也應(yīng)履行增進社會公共利益的社會責(zé)任。（3）積極發(fā)揮介于政府和市場主體之間的行業(yè)協(xié)會、供銷合作社等社會組織的雙向性特征優(yōu)勢，架起政府、市場主體、農(nóng)民等主體之間溝通的橋梁。（4）充分調(diào)動公民參與高標準農(nóng)田建設(shè)的積極性，包括對規(guī)劃布局、項目審批、資金籌設(shè)和使用、驗收評估、建后管護等環(huán)節(jié)的全過程參與，裨益于實現(xiàn)政府、市場與社會的協(xié)同建設(shè)。正如卡特羅和羅林斯所言，“公民參與可以被視為要采取的‘正確’之舉，它是民主觀念的組成部分，或者可被看作旨在為獲得高效合法政府所需的信息和參與而采取的‘明智’之舉”。[10](第127頁)

（二）基于委托代理理論的中央與地方政府、地方政府之間的協(xié)同

委托代理理論在法律層面是指根據(jù)一種明示或是隱含的合約關(guān)系，委托人指定、雇傭代理人為其服務(wù)而形成的一種責(zé)任關(guān)系。[11](第118-120頁)具體到高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域，委托代理關(guān)系就廣泛存在于中央與地方政府、地方政府之間中因信息不對稱和利益目標不一致而產(chǎn)生的各種法律關(guān)系中。因此，充分運用委托代理理論，聚焦于相關(guān)主體利益沖突發(fā)生的原因，通過監(jiān)督機制和激勵機制使代理人愿意按照委托人的意志采取行動，最大程度破解高標準農(nóng)田建設(shè)中的逆向選擇和道德風(fēng)險困局。

1.以高標準農(nóng)田建設(shè)中的中央政府和地方政府間的內(nèi)源性障礙為例，囿于中央政府和地方政府利益需求的迥異，加劇了地方政府對中央政府有關(guān)高標準農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)和相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行偏差

一方面，中央政府分配給地方政府的財權(quán)和財力與地方政府完成建設(shè)任務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任不對等，難以形成合理的激勵機制促使地方政府保質(zhì)保量完成高標準農(nóng)田建設(shè)。另一方面，地方政府基于短期時效性的考慮，對涉農(nóng)領(lǐng)域的扶持和投入力度重視不足，甚至挪用中央下發(fā)的高標準農(nóng)田建設(shè)配套資金。鑒于此，亟待明晰中央和地方政府在高標準農(nóng)田建設(shè)中的具體職責(zé)。中央政府要健全高標準農(nóng)田建設(shè)專項資金投入機制，加強對地方政府合理填補資金的財政責(zé)任，同時整合各種資源對地方政府的高標準農(nóng)田建設(shè)活動進行有效監(jiān)督。地方政府則根據(jù)上級政府的高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃要求，認真落實具體建設(shè)任務(wù)，同時也需要廣開門路擴展資金來源。

2.著眼于地方政府間橫向?qū)用娴募Z食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間因高標準農(nóng)田建設(shè)導(dǎo)致的利益失衡

我國的情況迥異于西方國家，土地發(fā)展權(quán)不僅僅涉及私人之間的利益，更多的則是地區(qū)之間的利益平衡。[12](第308頁)土地發(fā)展權(quán)基于土地規(guī)劃的編制，更多地被轉(zhuǎn)移到了糧食主銷區(qū)，所以承擔(dān)更多高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的糧食主產(chǎn)區(qū)喪失了大量發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的良機，由此以來，造成糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益沖突抵牾。因此，破解糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)因由糧食安全等社會公共利益造成發(fā)展失衡的局面，應(yīng)從省際關(guān)系層面明晰糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的補償支付責(zé)任。此外，中央政府也應(yīng)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以建立和健全全國性的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易市場為著眼點，積極承擔(dān)交易服務(wù)平臺建設(shè)的職責(zé)。

四、高標準農(nóng)田建設(shè)法治保障的路徑探索

我國高標準農(nóng)田建設(shè)的法治保障進路仍受到多源障礙的束縛，亟待從完備主體權(quán)責(zé)配置、構(gòu)建利益平衡機制、健全風(fēng)險防范機制等層面入手，重點探尋高標準農(nóng)田建設(shè)法律障礙的克服路徑，突破這些法律層面的瓶頸向著深化農(nóng)田法治保障方向探索，以期為我國農(nóng)田建設(shè)的頂層設(shè)計提供決策依據(jù)和科學(xué)參考。

（一）規(guī)范高標準農(nóng)田建設(shè)中的主體權(quán)責(zé)配置

為切實規(guī)范高標準農(nóng)田建設(shè)管理體制，立足于多元主體在其中的角色定位，對其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進行細化表達，乃是提升高標準農(nóng)田建設(shè)標準和質(zhì)量、提升國家糧食安全保障能力的一大堅實利器。

1.鑒于目前高標準農(nóng)田建設(shè)所涉政府部門的職責(zé)關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性較為薄弱，將來一段時期的工作重點應(yīng)為通過立法對政府部門的權(quán)責(zé)進行合理配置

（1）《農(nóng)田建設(shè)條例》應(yīng)從立法上把農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門明確為農(nóng)田建設(shè)主管部門，對機構(gòu)改革和職能整合的成果予以固化表達，改變現(xiàn)行法律中多部門職權(quán)交叉的狀態(tài)。（2）合理劃分農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門在農(nóng)田建設(shè)中的管理權(quán)限和職責(zé)，全國農(nóng)田建設(shè)的管理和監(jiān)督工作由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門負責(zé)，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域農(nóng)田建設(shè)的管理和監(jiān)督工作，同時省級人民政府應(yīng)做好將農(nóng)田建設(shè)納入本行政區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)落實農(nóng)田建設(shè)的具體任務(wù)。（3）針對目前地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門與其他部門之間工作對接能力差強人意的局面，地方黨委和人民政府要加強領(lǐng)導(dǎo)，平穩(wěn)有序推進機構(gòu)職能的整合和部門協(xié)作，以期激發(fā)政府部門在高標準農(nóng)田建設(shè)方面的合力和整體優(yōu)勢。

2.囿于單一政府主導(dǎo)的高標準農(nóng)田建設(shè)體制存在諸多弊端，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同合作建設(shè)機制成為關(guān)鍵進路

多元化的主體在結(jié)構(gòu)、功能等層面的互補性，決定了應(yīng)當(dāng)立足于各個主體的優(yōu)勢和特色，為其配置合適的權(quán)責(zé)。多元主體的合作與參與，以互動性更強的方式共享、激活和整合分散的資源，實現(xiàn)治理的要求。[13](第111頁)（1）應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新投融資模式，為市場主體進入賦予更多權(quán)利和選擇。各地可探索實行委托代建、特許經(jīng)營和購買服務(wù)等方式，支持新型經(jīng)營主體和工商資本投資建設(shè)高標準農(nóng)田；[14]還可通過設(shè)立基金、貸款貼息、先建后補等方式吸引社會資本的進入，同時鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性等各類金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控的前提下，為高標準農(nóng)田建設(shè)提供信貸支持服務(wù)。為打消投資者對高標準農(nóng)田建設(shè)投資風(fēng)險的疑慮，尚需完善投資者利益分配規(guī)則和獎補機制，保障各類投資主體的權(quán)益，以期構(gòu)建多元主體互惠共贏的格局。（2）要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織協(xié)調(diào)作用。高標準農(nóng)田建設(shè)中的土地整治、土地流轉(zhuǎn)、水利建設(shè)等活動往往涉及多個相鄰的村莊，著眼于地緣、血緣和組織優(yōu)勢，內(nèi)生于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更適宜作為此中的核心主體，承擔(dān)在村落聯(lián)合建設(shè)中的組織者和協(xié)調(diào)者的角色。（3）對于高標準農(nóng)田建成后的管護環(huán)節(jié)，要在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，合理分配政府、農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其他社會主體的管護義務(wù)，調(diào)動相關(guān)主體管護的積極性。[15](第32頁)（4）要暢通多元主體參與的監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方式，實施監(jiān)督激勵機制，為政府、農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、社會主體參與到高標準農(nóng)田建設(shè)的全過程監(jiān)督中來提供堅實助力。無可置喙，從單一政府主體向多元主體協(xié)同建設(shè)的演進，對公民民主意識的提升、政府主導(dǎo)角色的發(fā)揮、市場主體社會責(zé)任的承擔(dān)提出了新的洞見，也帶來了新的挑戰(zhàn)。[16](第128-144頁)

（二）健全高標準農(nóng)田建設(shè)中的利益平衡機制

法律層面的利益平衡是在法治軌道上衡量、評價所涉利益的分量，根據(jù)某種社會標準挑選出優(yōu)先保護的利益，并協(xié)調(diào)各方利益的共存與相容。[4](第158頁)申言之，依賴法律的公正和權(quán)威，有效調(diào)和在高標準農(nóng)田建設(shè)中出現(xiàn)的土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人之間的利益沖突，消弭相關(guān)主體過度追求私人利益所生的流弊，加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與高標準農(nóng)田建設(shè)的契合，是實現(xiàn)糧食安全等社會公共利益的有效進路。

1.加強對土地經(jīng)營權(quán)人的土地流轉(zhuǎn)準入行為、交易行為及高標準農(nóng)田使用行為的管制

建立管制的全程覆蓋機制，事前、事中、事后管制要實現(xiàn)無縫對接，不留死角。此外，管制也應(yīng)具有雙重維度的效用，既發(fā)揮正向的激勵作用，也應(yīng)對逆向行為進行反向的管束。[17](第23頁)若土地經(jīng)營權(quán)人對高標準農(nóng)田的建設(shè)和管護有增益的，可以給予其物質(zhì)或者精神獎勵。同時，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的違規(guī)操作、流轉(zhuǎn)后農(nóng)田用途非農(nóng)化等行為規(guī)定懲罰措施，如規(guī)定經(jīng)濟罰、資質(zhì)罰、信用罰等。

2.劃分及協(xié)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會職權(quán)，是保障土地流轉(zhuǎn)有序進行的重要途徑

原則上，村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能應(yīng)當(dāng)彼此分離，相關(guān)立法應(yīng)對村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系作出更為明確的規(guī)定。突出村民委員會的公共服務(wù)功能，剝離其在農(nóng)村集體土地所有權(quán)管理方面的功能，使之成為單純的村民自治組織。農(nóng)村集體土地所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全權(quán)負責(zé)，防止少數(shù)村民委員會干部以權(quán)謀私損害農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。

3.在發(fā)揮市場機制對于土地流轉(zhuǎn)效用的同時，要加強政府的服務(wù)作用

政府要積極承擔(dān)推動土地流轉(zhuǎn)市場成立和發(fā)展的職責(zé)，制定引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)與高標準農(nóng)田建設(shè)契合的相關(guān)規(guī)章和政策文件。同時，建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，定期公開發(fā)布市場供求信息，為雙方提供交易場所和設(shè)施，充分結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)進行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。不寧唯是，政府還要多方發(fā)力，分別從財政、信貸、糾紛解決、農(nóng)村社保等方面出臺配套政策，為相關(guān)主體進行土地流轉(zhuǎn)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。[18](第76-77頁)

（三）完善高標準農(nóng)田建設(shè)中的風(fēng)險防范機制

在當(dāng)下農(nóng)田保障法治實踐正在穩(wěn)步邁進的征程上，為保障糧食生產(chǎn)能力的不斷增強，尤其需要針對目前高標準農(nóng)田建設(shè)面臨的風(fēng)險，健全風(fēng)險防范機制，對相關(guān)主體給予特別的激勵和利益捍衛(wèi)，保障高標準農(nóng)田建設(shè)的效益最大化和風(fēng)險最小化。

1.逐步完善項目資金管理機制

省級人民政府作為地方高標準農(nóng)田建設(shè)投入責(zé)任的主要承擔(dān)者，要做好本省區(qū)域內(nèi)不同渠道資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、審計等多個部門間的溝通協(xié)調(diào)；此外，還應(yīng)做好資金管理的考評獎懲機制，引導(dǎo)相關(guān)主體進行正確的行為選擇。市、縣人民政府作為具體落實和使用資金的行政機關(guān)，要切實提高投入資金的整合力度和利用效率，規(guī)范會計核算和報賬制管理，以期建立完善的資金風(fēng)險約束管理體系。

2.全面推行工程監(jiān)理制

高標準農(nóng)田建設(shè)中的監(jiān)理機制通過對項目施工的過程監(jiān)督，是發(fā)揮事中監(jiān)督的關(guān)鍵之舉，勢必需要將其定位為基本制度在高標準農(nóng)田建設(shè)中全面推行。鑒于該領(lǐng)域監(jiān)理隊伍建設(shè)薄弱，宜提高從業(yè)機構(gòu)資質(zhì)審查門檻，并加強行業(yè)自律，培育一批資質(zhì)良好的從業(yè)機構(gòu)，從而實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)安全風(fēng)險轉(zhuǎn)移的目標。

3.明晰高標準農(nóng)田的設(shè)施權(quán)屬，合理配置管護權(quán)利義務(wù)，完善后期管護機制

日本農(nóng)田建設(shè)中的建管并舉行為，是依據(jù)工程實際情況，靈活使用委托管理、轉(zhuǎn)讓管理、直接管理等多種方式，[19](第3頁)對項目后期管護效果的提升具有十分積極的意義。這也為我國高標準農(nóng)田的管理長效機制建立提供了前瞻性的解決思路。在此過程中，要積極引導(dǎo)和調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、廣大農(nóng)民[20](第30頁)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等主體的管護積極性，處理好跨區(qū)域村組、跨流域的管護爭議，保障管護經(jīng)費的落實到位，并借助信息化實現(xiàn)對后期管護的監(jiān)管。