徐玉德 李化龍

【摘要】隱性債務(wù)源于政府承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的潛在支出義務(wù)， 化解隱性債務(wù)的關(guān)鍵是治理誘發(fā)政府潛在支出義務(wù)的公共風(fēng)險(xiǎn)。 隱性債務(wù)治理不僅要防范政府部門(mén)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向私人部門(mén)的溢出， 還要降低私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)公共化對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的沖擊。 公共風(fēng)險(xiǎn)視角下隱性債務(wù)治理的關(guān)鍵是從疏堵結(jié)合轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同治理的治理模式， 核心是在厘清隱性債務(wù)內(nèi)涵并明確政府權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與化解的制度體系， 其中建立隱性債務(wù)報(bào)告制度、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資向預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)變、深化政府直接融資制度改革、加大隱性債務(wù)內(nèi)外部監(jiān)督力度、構(gòu)建多層次的社會(huì)保障制度以及多元主體共同參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度等是構(gòu)筑防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的重要著力點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】公共風(fēng)險(xiǎn);隱性債務(wù);或有債務(wù);債務(wù)治理

【中圖分類號(hào)】F124? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）02-0130-7

一、引言

自2018年全面推進(jìn)隱性債務(wù)化解工作以來(lái)， 地方隱性債務(wù)蔓延的勢(shì)頭逐步得到遏制。 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]27號(hào)）明確了地方政府隱性債務(wù)的定位， 形成了自上而下防范化解隱性債務(wù)的整體思路。 《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)[2018]46號(hào)）明確了地方黨政在防范化解隱性債務(wù)中的主體責(zé)任。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2021]5號(hào)）進(jìn)一步把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性的重要支撐。 在上述文件的指導(dǎo)下， 中共與地方政府雙管齊下， 扎實(shí)推進(jìn)隱性債務(wù)化解工作。 一是加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)與防控， 全面動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)政府債務(wù)和長(zhǎng)期支出事項(xiàng)， 并監(jiān)測(cè)地方政府隱性債務(wù)存量與增量規(guī)模; 二是加大責(zé)任追究力度， 通過(guò)落實(shí)黨政同責(zé)、終身問(wèn)責(zé)、責(zé)任倒查等制度， 有效遏制違法違規(guī)舉債融資行為; 三是通過(guò)安排財(cái)政資金償還、代發(fā)政府債券置換存量隱性債務(wù)、出讓國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)等方式， 削減隱性債務(wù)規(guī)模。 從各地預(yù)算報(bào)告披露信息來(lái)看， 截至2020年， 近半省份已經(jīng)完成或超額完成隱性債務(wù)化解任務(wù)。

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”， 對(duì)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出嚴(yán)格要求。 財(cái)政部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)劉昆在傳達(dá)學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)進(jìn)一步提出： “把思想、認(rèn)識(shí)、行動(dòng)高度統(tǒng)一到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神上來(lái)……穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患， 確保財(cái)政可持續(xù)。 ”

然而受國(guó)內(nèi)外各種不確定性因素的影響， 我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)受到較大沖擊， 政府外部公共風(fēng)險(xiǎn)向公共財(cái)政轉(zhuǎn)移的壓力逐步增大， 由政府外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái)的隱性債務(wù)問(wèn)題愈加突出。 不僅突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)及其次生災(zāi)害會(huì)造成財(cái)政直接支出的快速增長(zhǎng)， 而且風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性還可能帶來(lái)隱性或有債務(wù); 在財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的背景下， 社會(huì)保障基金收支缺口顯現(xiàn)， 引致的隱性直接債務(wù)對(duì)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性產(chǎn)生重要威脅。 與公共財(cái)政內(nèi)部體制機(jī)制不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的隱性債務(wù)不同， 政府部門(mén)之外的公共風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)隱性債務(wù)的成因更復(fù)雜、形式更多變、影響更廣泛， 僅依靠規(guī)范財(cái)政紀(jì)律、壓實(shí)行政責(zé)任越來(lái)越難以徹底化解復(fù)雜多變的隱性債務(wù)。 為此， 在全面治理隱性債務(wù)時(shí)亟需私人部門(mén)共同參與風(fēng)險(xiǎn)治理， 從聚焦財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政府一元管控模式， 逐步轉(zhuǎn)向基于公共風(fēng)險(xiǎn)視角的多元合作治理模式。

二、“疏堵結(jié)合”治理模式難以有效化解“被動(dòng)型”隱性債務(wù)

自2017年7月中共中央政治局會(huì)議首次提出加強(qiáng)隱性債務(wù)監(jiān)管以來(lái)， 中央對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重視程度不斷加深。 財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告逐步形成了明確監(jiān)管口徑， 以地方政府違法違規(guī)舉債等為主的各類隱性債務(wù)逐步被關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里， 有效緩解了地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不透明等問(wèn)題。

財(cái)政監(jiān)管口徑下的地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在政府法定債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還， 以及通過(guò)違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。 這一口徑有別于Hana[1] 在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣?yán)碚撝刑岢龅碾[性債務(wù)概念， 而是將政府隱性債務(wù)沿著兩條線索做出界定： 一是政府對(duì)融資平臺(tái)公司等市場(chǎng)主體債務(wù)的償還和擔(dān)保承諾; 二是契約約定的中長(zhǎng)期支出責(zé)任。 監(jiān)管口徑下的隱性債務(wù)與Hana界定的隱性債務(wù)概念存在一定程度的概念交叉， 但在交叉部分之外Hana的界定更加寬泛。 Hana界定的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于外部風(fēng)險(xiǎn)向政府公共部門(mén)的轉(zhuǎn)移， 而財(cái)政監(jiān)管口徑下隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于地方政府公共部門(mén)自身。

與此同時(shí)， 監(jiān)管政策采用統(tǒng)一口徑界定隱性債務(wù)有利于規(guī)范地方政府財(cái)政紀(jì)律， 但顯性債務(wù)和隱性債務(wù)之間的理論界限仍然不夠清晰， 最終償債責(zé)任屬于政府還是市場(chǎng)主體缺少充分的理論劃分依據(jù)。 一方面， 部分政府違規(guī)舉債雖未納入預(yù)算， 但民事合同關(guān)系仍可能具有法律效力， 政府方仍需依照合同履行其義務(wù)， 這部分政府方承擔(dān)的支出責(zé)任實(shí)質(zhì)上是顯性的; 另一方面， 在法律層面上， 融資平臺(tái)公司等企業(yè)主體的債務(wù)中除被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)的部分外， 大部分仍由其自主償付， 僅在爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才會(huì)將償債壓力傳導(dǎo)給作為最后擔(dān)保人的政府方， 政府潛在救助的部分最終演化為隱性債務(wù)。

從公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源角度對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行分類能夠較好地反映出風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。 根據(jù)引致隱性債務(wù)公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的不同， 隱性債務(wù)可劃分為公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)私人化之后風(fēng)險(xiǎn)回流造成的“主動(dòng)型”隱性債務(wù)和私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)公共化形成的“被動(dòng)型”隱性債務(wù)兩大類[2] 。

“主動(dòng)型”隱性債務(wù)主要是地方政府融資平臺(tái)債務(wù)、PPP等項(xiàng)目中的非政府主體債務(wù)， 以及政府違規(guī)購(gòu)買服務(wù)發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)最終可能由公共財(cái)政承擔(dān)的部分。 本應(yīng)由政府承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)移給了融資平臺(tái)公司等法律意義上的市場(chǎng)主體， 當(dāng)其無(wú)力承擔(dān)償債現(xiàn)金流時(shí)， 政府為防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不得不承接回流的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 政府部門(mén)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)過(guò)程中主動(dòng)向外轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)， 因而可視為“主動(dòng)型”隱性債務(wù)。

“被動(dòng)型”隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則并非來(lái)源于政府部門(mén)， 而是來(lái)源于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)一定程度向政治風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。 當(dāng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)向政治風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)化后， 最初作為市場(chǎng)“守夜人”的政府在潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)壓力下就不得不動(dòng)用公共資源深度介入市場(chǎng)主體之間的交易糾紛。 公共財(cái)政作為政府能夠調(diào)動(dòng)的最重要的公共資源， 不得不被用于對(duì)沖相應(yīng)的公共風(fēng)險(xiǎn)。 風(fēng)險(xiǎn)公共化后政府履行最后擔(dān)保人職責(zé)而產(chǎn)生的潛在支出， 將對(duì)財(cái)政產(chǎn)生短期爆發(fā)性沖擊和中長(zhǎng)期持續(xù)性影響， 進(jìn)而產(chǎn)生私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)公共化， 最終形成隱性債務(wù)。 政府部門(mén)在這類隱性債務(wù)的形成過(guò)程中扮演著最后擔(dān)保人的角色， 其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)主要表現(xiàn)為被動(dòng)接受， 因此可稱之為“被動(dòng)型”隱性債務(wù)， 如社會(huì)保障基金缺口、除特別國(guó)債外政府對(duì)市場(chǎng)主體和公民個(gè)人的因?yàn)?zāi)救助， 以及宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊下政府對(duì)國(guó)有企業(yè)和“大而不倒”企業(yè)的救助支出等。

當(dāng)前隱性債務(wù)治理主要依靠對(duì)地方政府預(yù)算外融資的“疏堵結(jié)合”， 聚焦于約束地方政府預(yù)算外“主動(dòng)”舉債。 以GDP為綱的考核體制推動(dòng)了地方政府競(jìng)爭(zhēng)， 引發(fā)了以融資平臺(tái)公司舉債為主的債務(wù)擴(kuò)張[3] 。 “疏堵結(jié)合”就是在賦予地方政府一定舉債權(quán)限的同時(shí)， 遏制借道預(yù)算外途徑舉債， 防止隱性債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張。

具體來(lái)說(shuō)： 一是從財(cái)政領(lǐng)域限制地方政府預(yù)算外舉債行為。 短期內(nèi)為各類融資平臺(tái)提供低成本、長(zhǎng)期限的融資置換， 并嚴(yán)格封堵地方政府預(yù)算外舉債渠道， 規(guī)范地方政府融資途徑， 禁止新增各類違約融資。 同時(shí)， 在化解短期內(nèi)債務(wù)成本和過(guò)高流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中， 逐步提高預(yù)算內(nèi)直接融資的比例。 主要通過(guò)提高一般債券和專項(xiàng)債額度打通地方政府直接融資渠道， 滿足地方政府增量融資需求。 二是從金融領(lǐng)域加強(qiáng)杠桿資金監(jiān)管。 新《預(yù)算法》的頒布隔離了政府和融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 剝離了政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的法定償債義務(wù)， 降低了市場(chǎng)對(duì)公共財(cái)政償付的預(yù)期。 三是束縛“競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽式”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式內(nèi)生的負(fù)債沖動(dòng)。 弱化唯GDP論的官員考核體系， 緩解地方政府舉債壓力。 同時(shí)， 建立對(duì)政策性隱性債務(wù)的終身考核機(jī)制， 形成舉債監(jiān)督的有效正向激勵(lì)。

然而， 僅靠“疏堵結(jié)合”難以有效化解“被動(dòng)型”隱性債務(wù)。 “疏堵結(jié)合”通過(guò)扭轉(zhuǎn)行政激勵(lì)機(jī)制， 在一定程度上降低了政府主動(dòng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)私人化的概率， 減少了風(fēng)險(xiǎn)回流的可能。 但是， 在法律層面上， 由市場(chǎng)主體承擔(dān)政府責(zé)任所背負(fù)的償債義務(wù)， 難以脫離政府信用的背書(shū)， 私人化的公共部門(mén)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在持續(xù)累積。 更為重要的是， 私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)公共化引致的“被動(dòng)型”隱性債務(wù)亟待納入隱性債務(wù)治理的全局視野。

具體來(lái)說(shuō)： 一是與“主動(dòng)型”隱性債務(wù)治理側(cè)重于管好政府的治理策略不同， “被動(dòng)型”隱性債務(wù)治理通過(guò)財(cái)政金融政策主動(dòng)調(diào)控的政策空間更加有限。 “被動(dòng)型”隱性債務(wù)演化背后是難以預(yù)見(jiàn)、避免和克服的突發(fā)性或累積性風(fēng)險(xiǎn)， 政府公共政策無(wú)法徹底消除風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和演化。 二是“被動(dòng)型”隱性債務(wù)累積速度快且難以預(yù)測(cè)， 縮減財(cái)政支出、增加政府負(fù)債等手段均難以應(yīng)對(duì)“被動(dòng)型”隱性債務(wù)指數(shù)化增長(zhǎng)的償付缺口。 在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率趨緩的新階段， 政府財(cái)政能力的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“被動(dòng)型”隱性債務(wù)的累積速率， 公共財(cái)政難以形成足夠豐厚的風(fēng)險(xiǎn)緩沖墊。 三是“被動(dòng)型”隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)后果雖然在短期內(nèi)并不突出， 但規(guī)模龐大、影響深遠(yuǎn)， 風(fēng)險(xiǎn)化解亟待先謀快動(dòng)。 “被動(dòng)型”隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于私人部門(mén)， 其風(fēng)險(xiǎn)化解亟需有為政府因勢(shì)利導(dǎo)， 相機(jī)調(diào)控與疏解市場(chǎng)失靈造成的風(fēng)險(xiǎn)積聚， 疏導(dǎo)私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)的方向和范圍。

三、公共風(fēng)險(xiǎn)視角下全面根治隱性債務(wù)應(yīng)從一元管控轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同治理

公共風(fēng)險(xiǎn)視角下隱性債務(wù)不再遵循線性增長(zhǎng)法則， 私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)具有易變性和復(fù)雜性， 僅依靠加強(qiáng)政府部門(mén)財(cái)政紀(jì)律的治理模式難以充分化解私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)公共化產(chǎn)生的隱性債務(wù)。 具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 一是社會(huì)聯(lián)系多樣化與信息傳播效率提升加劇風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散， 對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的前瞻性和及時(shí)性提出新要求。 由于信息不對(duì)稱的存在， “疏堵結(jié)合”的一元治理模式存在一定監(jiān)管時(shí)滯， 交易結(jié)構(gòu)和融資工具的創(chuàng)新促使隱性債務(wù)形態(tài)不斷演化， 突破現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制， 有效抑制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散越來(lái)越需要多元化的治理工具進(jìn)行預(yù)先干預(yù)。 二是在人口老齡化的背景下， 社會(huì)福利支出缺口不斷累積， 對(duì)更高水平社會(huì)福利的需求造成“被動(dòng)型”隱性債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張， 隱性債務(wù)治理不得不應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)性的新變化。 隨著社會(huì)保障范圍的擴(kuò)張和支付標(biāo)準(zhǔn)的提高， 公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障潛在的償付風(fēng)險(xiǎn)等的承接責(zé)任日益突出， “被動(dòng)型”隱性債務(wù)治理亟需解決未來(lái)財(cái)政支出將造成潛在赤字的新問(wèn)題。 三是社會(huì)利益的多元化增加了風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源， 其利益沖突風(fēng)險(xiǎn)后果的公共化提高了“被動(dòng)型”隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)化率。 創(chuàng)新和分工深化促使社會(huì)利益格局多元化， 加劇了不同利益集團(tuán)間的利益沖突， 由此帶來(lái)的福利損失可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的公共化[4] 。 在公共風(fēng)險(xiǎn)形成隱性債務(wù)誘因日漸復(fù)雜的前提下， 公共財(cái)政越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)在更加隨機(jī)、更長(zhǎng)跨度區(qū)間內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的挑戰(zhàn)。

在“疏堵結(jié)合”的一元治理模式下， 政府對(duì)引致隱性債務(wù)公共風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)存在盲區(qū)， 有限的財(cái)政資源難以應(yīng)對(duì)多元風(fēng)險(xiǎn)向政府的不斷匯聚。 公共財(cái)政是政府對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的重要工具， Hana和Allen[5] 提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖矩陣依靠財(cái)政盈余與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)再融資等應(yīng)對(duì)隱性債務(wù)（如表1所示）。 在此基礎(chǔ)上， 總結(jié)最佳實(shí)踐能夠?yàn)橹贫焖?、有效的風(fēng)險(xiǎn)化解方案提供參考。 但是， 以事后對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)為主的風(fēng)險(xiǎn)處置策略在一定程度上遺漏了特殊時(shí)代和制度背景下誘發(fā)隱性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)， 使得隱性債務(wù)治理難以在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任前得到必要的風(fēng)險(xiǎn)緩沖。 而且， 在公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、累積、傳播與爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條中， 難以形成對(duì)事中關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效應(yīng)對(duì)。 政府在主導(dǎo)治理誘發(fā)隱性債務(wù)的公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中， 難以避免地會(huì)出現(xiàn)政府失靈問(wèn)題。

一是政府兜底公共風(fēng)險(xiǎn)容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。 由于存在中央政府兜底預(yù)期， 信息不對(duì)稱條件下地方政府就更有向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)傾向。 私人部門(mén)對(duì)政府兜底的預(yù)期， 也同樣激勵(lì)其過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)， 使得“大而不倒”的企業(yè)不斷出現(xiàn)。

二是隱性債務(wù)化解往往存在較大時(shí)滯。 就“主動(dòng)型”隱性債務(wù)而言， 中央對(duì)地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管往往滯后于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積; 對(duì)“被動(dòng)型”隱性債務(wù)而言， 受公共財(cái)政資源約束等因素制約， 不得不以漸進(jìn)式改革應(yīng)對(duì)社會(huì)保障基金缺口， 導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期滯后于風(fēng)險(xiǎn)的累積。

三是政府完全主導(dǎo)隱性債務(wù)化解易導(dǎo)致政府角色錯(cuò)位。 政府及政府融資平臺(tái)等國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體舉債過(guò)程中立法監(jiān)督的缺位， 讓政府和政府控制的國(guó)有企業(yè)的決策行為忽視了納稅人及其政治代表對(duì)財(cái)政資源運(yùn)用所起的決定性作用， 進(jìn)而將舉債和化債行為演化為央地政府間、政府監(jiān)管和國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體舉債行為間的博弈， “矯枉過(guò)正”的強(qiáng)力干預(yù)成為市場(chǎng)主體過(guò)度債務(wù)融資后的必然選擇， 決策行為的短期化反而可能加速金融風(fēng)險(xiǎn)的累積。

四是當(dāng)公共財(cái)政不足以完全兜底風(fēng)險(xiǎn)時(shí)將對(duì)政府信用體系造成沖擊。 雖然理論上政府永續(xù)的稅收權(quán)可以帶來(lái)無(wú)限收入， 但無(wú)論是“補(bǔ)短板、堵漏洞”的制度建設(shè)還是應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的公共支出， 都需要消耗大量的財(cái)政資源， 財(cái)政收支矛盾會(huì)極大地限制政府運(yùn)用財(cái)政資源對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的能力， 當(dāng)財(cái)政能力面臨嚴(yán)重威脅時(shí)將對(duì)政府在金融市場(chǎng)上的信用造成嚴(yán)重沖擊。

政府與市場(chǎng)合作能夠更好地化解復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的公共風(fēng)險(xiǎn)， 提高隱性債務(wù)治理的效率和效果。 公共風(fēng)險(xiǎn)的累積性、多元化和快速傳播性， 要求隱性債務(wù)治理跳出政府一元治理的框架， 從風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和傳播鏈條上實(shí)施干預(yù)， 以減輕公共風(fēng)險(xiǎn)的最終負(fù)面影響。 政府與市場(chǎng)的協(xié)同合作將不同層面的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)手段整合成一個(gè)多層次的系統(tǒng)框架， 既維持政府在對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的主導(dǎo)作用， 又積極利用市場(chǎng)和社會(huì)能夠提供的資源。 政府與市場(chǎng)的合作為政府部門(mén)、市場(chǎng)主體以及非政府組織等力量進(jìn)行有機(jī)整合， 提供了一個(gè)多元且更具彈性的網(wǎng)絡(luò)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。 在多元主體共同參與風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程中， 政府和市場(chǎng)主體在各自目標(biāo)框架下應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)， 改變?nèi)坑烧档罪L(fēng)險(xiǎn)的一致預(yù)期， 提高個(gè)人和市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。 同時(shí)， 通過(guò)多元主體間建立的信息發(fā)現(xiàn)和資源共享機(jī)制， 克服單純依靠政府發(fā)現(xiàn)和處理風(fēng)險(xiǎn)易產(chǎn)生的時(shí)滯問(wèn)題。 此外， 利用多元主體更有效率的社會(huì)溝通能力， 提高公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)政策的制定與執(zhí)行效率， 優(yōu)化公共財(cái)政調(diào)節(jié)資源配置的功能， 切實(shí)提高公共財(cái)政資源處理尾部風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四、多措并舉構(gòu)建多元主體協(xié)同治理隱性債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制

（一）厘清隱性債務(wù)的內(nèi)涵和邊界， 明確財(cái)政對(duì)不同隱性債務(wù)的支出責(zé)任

從理論上明確界定隱性債務(wù)的內(nèi)涵和邊界是化解引致隱性債務(wù)的公共風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。 隱性債務(wù)是政府運(yùn)用公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)生的潛在支出義務(wù)， 隱性債務(wù)受到的約束主要來(lái)自于政府公共受托責(zé)任下的道義責(zé)任[6] 。 在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)中各類風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中， 政府的干預(yù)形式和介入深度存在較大差異， 因而隱性債務(wù)的邊界具有較大彈性。 化解隱性債務(wù)的核心是對(duì)引致隱性債務(wù)的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理， 減輕公共財(cái)政應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的支出壓力。 在治理相應(yīng)的公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)， 需要針對(duì)“主動(dòng)型”和“被動(dòng)型”隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定有效的風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)措施。 對(duì)于“主動(dòng)型”隱性債務(wù)， 從源頭上防控風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生是有效治理隱性債務(wù)的核心， 嚴(yán)格約束政府行為能夠有效減少地方政府債務(wù)責(zé)任向其他部門(mén)轉(zhuǎn)移; 對(duì)于“被動(dòng)型”隱性債務(wù)， 公共風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)的隱性債務(wù)具有指數(shù)型增長(zhǎng)特征， 在風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散早期， 政府的干預(yù)更加有效， 及早制定風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)措施、抑制風(fēng)險(xiǎn)累積造成的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散是降低財(cái)政救助成本的關(guān)鍵。

在明確政府債務(wù)治理目標(biāo)的前提下進(jìn)一步厘清隱性債務(wù)邊界， 有利于明晰政府責(zé)任范疇， 促進(jìn)隱性債務(wù)治理快速落實(shí)。 現(xiàn)階段， 我國(guó)財(cái)政體制改革不完善、政府職能轉(zhuǎn)變不到位， 地方政府主動(dòng)向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任形成隱性債務(wù)是風(fēng)險(xiǎn)積聚的重要途徑。 當(dāng)前以增強(qiáng)財(cái)政自律為目標(biāo)的隱性債務(wù)監(jiān)管政策所界定的隱性債務(wù)包含顯性與隱性雙重部分， 總體而言對(duì)隱性債務(wù)定義的范疇較窄。

在概念范疇更寬泛的“主動(dòng)型”隱性債務(wù)語(yǔ)境下， 隱性債務(wù)治理的目標(biāo)是將政府信用全部納入透明的監(jiān)管框架， 合理控制政府負(fù)債杠桿水平。 為此， 可進(jìn)一步明確以政府信用介入的各類非政府主體舉債中政府顯性責(zé)任的判斷依據(jù)， 以及政府對(duì)隱性債務(wù)可能承擔(dān)的責(zé)任范疇， 為政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)劃定有據(jù)可循的制度邊界。

與“主動(dòng)型”隱性債務(wù)不同， “被動(dòng)型”隱性債務(wù)的成因更加復(fù)雜， 政府支出責(zé)任范疇不確定性程度更高。 政府對(duì)隱性債務(wù)的治理不得不前移到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與演化階段， 債務(wù)治理目標(biāo)側(cè)重于預(yù)先干預(yù)和建立中間緩沖機(jī)制， 減少風(fēng)險(xiǎn)最終向公共財(cái)政的匯集， 保障公共財(cái)政最后的兜底能力。 因此， 要建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度體系， 提高發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和處置風(fēng)險(xiǎn)的效率。 同時(shí)， 在政府干預(yù)剩余風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中嚴(yán)格遵循程序正義原則， 提高公共財(cái)政資源使用透明度， 增強(qiáng)金融市場(chǎng)對(duì)地方政府與國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期穩(wěn)定性。

（二）以信息陽(yáng)光化為核心， 強(qiáng)化“主動(dòng)型”隱性債務(wù)約束問(wèn)責(zé)體系

1. 建立公開(kāi)透明的監(jiān)測(cè)和報(bào)告體系， 推動(dòng)“主動(dòng)型”隱性債務(wù)信息陽(yáng)光化。 隱性債務(wù)信息陽(yáng)光化是政府信用真正歸位的基本前提。 在清晰界定地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵和邊界的基礎(chǔ)上， 充分發(fā)揮有為政府在制度建設(shè)、組織聯(lián)系以及公共資源分配方面的優(yōu)勢(shì)， 建立“主動(dòng)型”隱性債務(wù)的信息披露體系。 在現(xiàn)有財(cái)政部門(mén)隱性債務(wù)認(rèn)定細(xì)則的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步明確政府對(duì)“主動(dòng)型”隱性債務(wù)責(zé)任的分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)， 建立政府部門(mén)單位與國(guó)有控股實(shí)體全覆蓋的隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。 采用抽樣統(tǒng)計(jì)調(diào)查、全樣本統(tǒng)計(jì)與專項(xiàng)調(diào)研等方式， 持續(xù)監(jiān)測(cè)“主動(dòng)型”隱性債務(wù)的規(guī)模、類別狀況， 并對(duì)政府實(shí)際救助情況與隱性債務(wù)所隱含的潛在支出進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)， 提供對(duì)外報(bào)告的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)， 為各級(jí)政府全面掌握隱性債務(wù)存量、增量和化解狀況提供可靠的決策依據(jù)， 回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)隱性債務(wù)的關(guān)切。

為了更好地向資本市場(chǎng)傳遞政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的前瞻性信息， 應(yīng)指定專門(mén)機(jī)構(gòu)定期對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行信息公開(kāi)。 一是提高隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的信息公開(kāi)程度。 對(duì)存量隱性債務(wù)實(shí)施全面透明化監(jiān)管， 各級(jí)政府部門(mén)將轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的隱性債務(wù)規(guī)模、舉債和再融資渠道、利息率等統(tǒng)計(jì)信息逐級(jí)向各級(jí)人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱“人大”）報(bào)告， 使財(cái)政支出得到充分的立法監(jiān)督。 二是提高隱性債務(wù)化解和預(yù)算調(diào)整程序的透明度。 對(duì)于采用市場(chǎng)化手段將隱性債務(wù)劃轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化主體債務(wù)的情形， 應(yīng)明確公開(kāi)隱性債務(wù)劃轉(zhuǎn)為國(guó)有企業(yè)債務(wù)所采用的標(biāo)準(zhǔn)和劃轉(zhuǎn)程序信息， 并對(duì)市場(chǎng)化債務(wù)的后續(xù)償付進(jìn)行持續(xù)信息公開(kāi)， 落實(shí)市場(chǎng)手段化債效果。 對(duì)于安排財(cái)政資金償還的債務(wù)， 需在預(yù)算法定的前提下建立將隱性債務(wù)重新納入預(yù)算和調(diào)整預(yù)算的程序。 三是提高政府審計(jì)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督程度。 圍繞防范化解隱性債務(wù)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)， 重點(diǎn)關(guān)注對(duì)政府違規(guī)舉債的審計(jì)， 定期開(kāi)展對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債狀況和重大投資的審計(jì)， 推進(jìn)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理狀況的審計(jì)。 積極發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能， 及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭， 及時(shí)揭露隱性債務(wù)問(wèn)題。

2. 推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資向預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)變， 加強(qiáng)投資績(jī)效考評(píng)， 提高資金的使用效率。 從源頭上消除地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行變相過(guò)度舉債的行為， 離不開(kāi)政府間財(cái)政關(guān)系的持續(xù)優(yōu)化。 地方政府預(yù)算外資金膨脹是財(cái)政分權(quán)的伴生現(xiàn)象， 預(yù)算外資金的膨脹表明地方政府已經(jīng)獲得了中央默許的非正式稅權(quán)， 預(yù)算外資金成為地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一[7] 。 將地方政府預(yù)算外資金使用納入預(yù)算內(nèi)監(jiān)管， 建立在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域融資能力與投資責(zé)任相一致的地方政府預(yù)算內(nèi)融資制度， 是消除新增“主動(dòng)型”隱性債務(wù)的根本途徑。 促進(jìn)地方財(cái)權(quán)與責(zé)任逐步匹配， 亟需建立政府間相互協(xié)調(diào)的投融資管理體制。

在中央層面， 將更多資金投入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域; 在地方政府層面， 優(yōu)化專項(xiàng)債融資機(jī)制， 逐步構(gòu)建舉債權(quán)責(zé)匹配、定價(jià)機(jī)制完善、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置程序公開(kāi)透明的地方政府直接融資體系。 一是優(yōu)化現(xiàn)階段省級(jí)政府發(fā)行一般政府債與項(xiàng)目收益專項(xiàng)債制度， 逐步建立以地縣級(jí)政府為主體、舉債與償還責(zé)任相匹配的市政債券市場(chǎng)。 二是完善利率定價(jià)機(jī)制， 減少行政干預(yù)影響， 形成有效發(fā)現(xiàn)價(jià)格的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制， 增強(qiáng)利率敏感度， 精準(zhǔn)反映區(qū)域和項(xiàng)目差異。 三是優(yōu)化地方政府債券期限結(jié)構(gòu)， 促進(jìn)多元投資主體發(fā)展。 增加不同期限債券品種， 并積極引入券商、信托、保險(xiǎn)等參與市政債券投資， 提高市場(chǎng)供求匹配度。 四是建立地方政府債務(wù)重組制度， 形成妥善處理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的配套制度。 以日、美等國(guó)地方政府破產(chǎn)制度為鑒， 構(gòu)建法定的地方市政債務(wù)調(diào)整程序[8，9] 。 打破上級(jí)政府兜底預(yù)期， 重塑債權(quán)人對(duì)政府債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

加強(qiáng)政府投資績(jī)效管理， 提高債務(wù)支出效能。 加強(qiáng)政府投資績(jī)效管理是提高債務(wù)資金利用效率的重要輔助措施， 政府投資效率的提升能夠有效降低地方政府的負(fù)債水平。 一是合理規(guī)劃投資結(jié)構(gòu)， 兼顧政府專項(xiàng)債投資項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利的提升效果。 調(diào)整以“鐵公基”投資為主、“穩(wěn)增長(zhǎng)”導(dǎo)向的投資結(jié)構(gòu)， 加大對(duì)醫(yī)療、教育等提升全社會(huì)整體福利水平項(xiàng)目的投資， 擴(kuò)大對(duì)科技創(chuàng)新等優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方向的投資。 二是加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債投資項(xiàng)目事前和事中的績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督， 科學(xué)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)， 加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控效果。 科學(xué)運(yùn)用多樣化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法， 保障投資項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的可行性和實(shí)用性， 提高項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的同步性。 三是加強(qiáng)項(xiàng)目單位自評(píng)、投資主管部門(mén)和審計(jì)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的外部事后評(píng)價(jià)， 落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督效果。 以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、合規(guī)性和長(zhǎng)期性為目標(biāo)， 建立定量與定性相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 形成項(xiàng)目自評(píng)和主管部門(mén)外部評(píng)價(jià)互補(bǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。 同時(shí)， 加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)， 提升公共資源配置和使用績(jī)效， 增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用效果。

3. 立法監(jiān)督與跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)督相結(jié)合， 強(qiáng)化“主動(dòng)型”隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)效果。 切實(shí)推動(dòng)人大對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督， 增強(qiáng)立法監(jiān)督的震懾力與約束力。 國(guó)發(fā)[2021]5號(hào)文件著重指出， “要把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩， 堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量， 妥善處置和化解隱性債務(wù)存量”。 立法監(jiān)督在化解隱性債務(wù)過(guò)程中的核心作用不容忽視。

為此， 必須明確人大審查監(jiān)督的程序和方法， 建立健全地方政府向地方人大報(bào)告政府債務(wù)的機(jī)制。 首先， 建立地方政府隱性債務(wù)的報(bào)告制度。 建立政府及所屬財(cái)政部門(mén)向人大及其常委會(huì)定期報(bào)告隱性債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制， 并對(duì)重大隱性債務(wù)事項(xiàng)建立專項(xiàng)報(bào)告機(jī)制， 闡明政府責(zé)任范疇與債務(wù)化解應(yīng)對(duì)措施。 其次， 以公開(kāi)透明的政府債務(wù)披露體系為保證， 實(shí)施精準(zhǔn)有效問(wèn)責(zé)。 依托公開(kāi)透明的政府債務(wù)披露機(jī)制， 在新《預(yù)算法》和《監(jiān)督法》的授權(quán)下， 地方人大根據(jù)隱性債務(wù)報(bào)告， 在法定程序和范圍內(nèi)對(duì)政府隱性債務(wù)實(shí)施監(jiān)督， 督促政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行合理處置。 最后， 制定地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)細(xì)則， 保障問(wèn)責(zé)效果。 結(jié)合各地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況建立隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)細(xì)則， 在問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序以及結(jié)果運(yùn)用等方面形成嚴(yán)格的制度約束， 增強(qiáng)源頭治本效能， 牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)、國(guó)資監(jiān)管部門(mén)、金融監(jiān)管和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合， 降低公共風(fēng)險(xiǎn)跨部門(mén)傳播強(qiáng)度。 首先， 加大財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府及主政官員的問(wèn)責(zé)力度， 形成政府舉債的終身追責(zé)機(jī)制。 為遏制地方政府主動(dòng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)， 應(yīng)建立常態(tài)化的監(jiān)控和追責(zé)機(jī)制， 對(duì)涉事部門(mén)及其主要責(zé)任人追究行政責(zé)任。 其次， 加大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控力度， 繼續(xù)推動(dòng)降杠桿、減負(fù)債。 建立針對(duì)國(guó)有企業(yè)隱性債務(wù)化解的持續(xù)跟蹤監(jiān)控與事后監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度， 量化考核融資平臺(tái)公司隱性債務(wù)化解的進(jìn)度和績(jī)效， 保障債務(wù)化解行動(dòng)落到實(shí)處， 對(duì)違規(guī)企業(yè)及其負(fù)責(zé)人嚴(yán)肅追責(zé)。 最后， 嚴(yán)格融資平臺(tái)公司等金融監(jiān)管， 防范隱性債務(wù)發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)， 引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。 為防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)， 金融機(jī)構(gòu)在參與化解隱性債務(wù)的過(guò)程中要兼顧“穩(wěn)投資”和“防風(fēng)險(xiǎn)”政策， 對(duì)存量債務(wù)開(kāi)展總量及期限結(jié)構(gòu)置換， 但這一行為存在進(jìn)一步增加金融機(jī)構(gòu)壞賬風(fēng)險(xiǎn)的可能。 為此， 金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與融資平臺(tái)公司債務(wù)置換等的持續(xù)監(jiān)督力度， 對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的行政處罰， 并持續(xù)跟蹤隱性債務(wù)壞賬風(fēng)險(xiǎn)， 防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。

（三）以風(fēng)險(xiǎn)敞口管控和對(duì)沖為核心， 健全“被動(dòng)型”隱性債務(wù)協(xié)同治理機(jī)制

1. 政府與市場(chǎng)主體共同管控缺口， 降低支出缺口被動(dòng)轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。 社會(huì)保障缺口是“被動(dòng)型”隱性債務(wù)的重要誘因之一， 只有摸清社會(huì)保障缺口規(guī)模， 才能化解“被動(dòng)型”隱性債務(wù)。 為此， 需要建立養(yǎng)老和醫(yī)療社會(huì)保障基金隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度， 對(duì)社會(huì)保障基金缺口進(jìn)行全景式掃描。 可借鑒西方國(guó)家的代表性模式， 建立社會(huì)保障基金償付能力評(píng)估以及信息公開(kāi)制度， 著重評(píng)估存量社會(huì)保障基金的資產(chǎn)負(fù)債狀況以及累積的赤字或盈余。 具體而言： 一是依托社會(huì)保障部門(mén)和統(tǒng)計(jì)部門(mén)定期發(fā)布的人口、勞動(dòng)力等人口和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)， 提高宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量。 二是組建政府專門(mén)機(jī)構(gòu)或委托第三方， 在人口和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對(duì)基金收入和成本進(jìn)行長(zhǎng)期精算平衡分析。 資產(chǎn)負(fù)債表能夠反映評(píng)估時(shí)點(diǎn)對(duì)繳費(fèi)者的負(fù)債和對(duì)領(lǐng)取者的負(fù)債及其構(gòu)成[10] 。 為此， 需建立社會(huì)保障基金未來(lái)收支測(cè)算模型， 依據(jù)該模型的測(cè)算結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債報(bào)告并定期發(fā)布。 三是進(jìn)一步從流量上評(píng)估各地基金枯竭時(shí)點(diǎn)， 及時(shí)預(yù)警隱性直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 并向政府和社會(huì)公開(kāi)社會(huì)保障缺口的現(xiàn)狀和調(diào)整狀況。

推動(dòng)政府與市場(chǎng)共同參與風(fēng)險(xiǎn)治理， 多措并舉降低社會(huì)保障基金收支缺口轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)的比例。 首先， 針對(duì)短期內(nèi)社會(huì)保障基金缺口問(wèn)題， 統(tǒng)籌規(guī)劃基金調(diào)度并謀劃制定基金缺口償債規(guī)劃， 提升社會(huì)福利基金的可持續(xù)性。 通過(guò)逐步提高國(guó)有資本分紅上繳率、處置部分國(guó)有資產(chǎn)等方式， 補(bǔ)充公共財(cái)政劃轉(zhuǎn)缺口。 針對(duì)支出缺口特別突出的地區(qū)和時(shí)段， 加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)福利隱性債務(wù)的補(bǔ)充力度， 逐步彌補(bǔ)前期投入不足。 其次， 針對(duì)長(zhǎng)周期內(nèi)社會(huì)保障基金持續(xù)的支出壓力， 需提高福利支出與人口結(jié)構(gòu)的匹配程度。 為此， 應(yīng)將當(dāng)前階段性“累積式”調(diào)整的養(yǎng)老金給付和調(diào)整方式逐步轉(zhuǎn)化為制度化、規(guī)范化的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)及物價(jià)因素調(diào)整體系。 同時(shí)， 進(jìn)一步擴(kuò)大家庭內(nèi)部支持和個(gè)人資產(chǎn)等“四支柱”的補(bǔ)充作用， 加大養(yǎng)老保障的私人供給[11] 。 最后， 提高社會(huì)保障基金收益水平是增強(qiáng)基金可持續(xù)性的重要手段。 為解決層次低、投資監(jiān)管難等問(wèn)題， 亟需建立全國(guó)管理統(tǒng)一、資金統(tǒng)籌使用的社會(huì)保障基金集中管理體系。 為適應(yīng)社會(huì)福利基金的長(zhǎng)期投資需求， 應(yīng)進(jìn)一步完善投資運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制， 提高養(yǎng)老金投資的多樣性， 以提高社會(huì)福利基金的投資回報(bào)率。

2. 政府與市場(chǎng)主體共建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度， 形成緩解隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)緩沖墊。 進(jìn)一步培育市場(chǎng)化保險(xiǎn)機(jī)制， 提升私人部門(mén)吸收應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力， 構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)的良性治理機(jī)制。 政府作為維護(hù)公共利益的代表， 是巨災(zāi)保險(xiǎn)的直接提供者， 但是政府由于自身的局限性不可能完全取代私人保險(xiǎn)， 政府與市場(chǎng)的結(jié)合有利于共同推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展與完善[12] 。 政府承擔(dān)的公共受托責(zé)任決定了其為了維護(hù)社會(huì)公平會(huì)對(duì)無(wú)力購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)的人們提供必要的救助， 但對(duì)巨災(zāi)損失的無(wú)差別兜底式保障， 不僅在風(fēng)險(xiǎn)分散手段上難以依靠專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)化解風(fēng)險(xiǎn)、增加財(cái)政負(fù)擔(dān)， 而且不利于提高挽回災(zāi)難損失的效率。 因此， 私人部門(mén)的參與對(duì)提高資源利用效率意義重大。 私人部門(mén)提供的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制不僅有利于降低對(duì)公共財(cái)政吸收公共風(fēng)險(xiǎn)的依賴， 保障公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)適度可控， 而且有利于提高自愿性融資的積極性， 更高效地應(yīng)對(duì)災(zāi)難損失， 降低社會(huì)整體的風(fēng)險(xiǎn)暴露水平。

政府和市場(chǎng)共同參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理， 能夠最大限度地兼顧效率與公平。 商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以參與者身份成為連接政府和市場(chǎng)的紐帶。 國(guó)內(nèi)外保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是開(kāi)發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系， 并逐步提高保險(xiǎn)覆蓋率等。 在巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制尚不完善的背景下， 有為政府發(fā)揮著制度建設(shè)、行業(yè)管理和資源調(diào)配作用。 一是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的法律框架， 明確巨災(zāi)保險(xiǎn)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)參與主體的權(quán)利和義務(wù)。 二是制定對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策， 明確財(cái)政參與投保的比例、方式等， 落實(shí)財(cái)政職責(zé)。 三是通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化等手段拓寬巨災(zāi)保險(xiǎn)資金籌資渠道， 減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。 四是因地制宜在全國(guó)各地建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金， 在保險(xiǎn)公司無(wú)力償付災(zāi)害造成的損失時(shí)發(fā)揮補(bǔ)救功能。 推動(dòng)建立政府與私人部門(mén)的合作伙伴關(guān)系， 形成應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的多層次緩沖機(jī)制， 降低巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向政府隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)化率。

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（責(zé)任編輯·校對(duì)： 陳晶? 喻晨）