一、引言

糧食保障的實(shí)質(zhì)是食物保障，食物保障的重點(diǎn)是糧食。近年來，國內(nèi)糧食供給穩(wěn)步增加。2021年，我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到68285萬噸，比上年增長了2.0%。然而，受國民收入增加和膳食結(jié)構(gòu)升級的影響，最近幾年國內(nèi)糧食產(chǎn)量增加的速度，遠(yuǎn)不能滿足不斷增加的糧食需求，導(dǎo)致糧食進(jìn)口量不斷增加。國家海關(guān)總署的數(shù)據(jù)顯示，2021年，稻谷、小麥和玉米三種主糧的進(jìn)口量多達(dá)4299萬噸，比2020年翻了近一番。

由于未來幾十年我國居民收入水平提高和膳食結(jié)構(gòu)升級仍將繼續(xù)，國內(nèi)糧食供給將面臨更大的缺口與壓力。世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易格局正發(fā)生深刻變化，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)，全球的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮再次抬頭。在當(dāng)前中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段，保障國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給，做到“谷物基本自給、口糧絕對安全”，需要明晰新時(shí)代保障國家糧食安全的重要內(nèi)涵，厘清增加國內(nèi)糧食供給面臨的挑戰(zhàn)，貫徹落實(shí)“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”方針，大力提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，同時(shí)穩(wěn)定國際糧食等農(nóng)產(chǎn)品的適度進(jìn)口，切實(shí)避免在吃飯問題上被“卡脖子”。

二、新時(shí)代保障國家糧食安全的戰(zhàn)略內(nèi)涵

(一)糧食安全是我國復(fù)興的基礎(chǔ)支撐

保障糧食安全的重大戰(zhàn)略意義，要在中華民族偉大復(fù)興以及由此引發(fā)的中美關(guān)系乃至中國和西方國家關(guān)系的歷史性大轉(zhuǎn)變趨勢下進(jìn)行審視。我國曾長期在經(jīng)濟(jì)、文化、科技等領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，但近代一度落后。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是近代以來中國人民最偉大的夢想。目前我國GDP總量已居世界第二位，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興要求GDP總量超過美國，成為世界第一，人均GDP接近發(fā)達(dá)國家水平。然而，由于美國等西方國家擔(dān)心中國復(fù)興會(huì)威脅到本國利益，近年來在西方國家一些政客的刻意挑動(dòng)下，中美沖突增多，全球國際貿(mào)易摩擦也明顯加劇。

受冷戰(zhàn)對抗思維影響，不排除西方敵對勢力會(huì)限制對華農(nóng)產(chǎn)品出口。美國農(nóng)業(yè)部原部長布洛克曾直言：“糧食是一件武器，用法就是把各國系在我們身上，他們就不會(huì)搗亂?！碑?dāng)前，貿(mào)易保護(hù)主義浪潮明顯抬頭，國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的不確定性大大增加。糧食事關(guān)國運(yùn)民生，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)和中華民族偉大復(fù)興的根本支撐。我國人口眾多，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。只要國家糧食安全有保障，應(yīng)對國際上的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)就有底氣。

(二)保障國家糧食安全的新時(shí)代內(nèi)涵

保障國家糧食安全的內(nèi)涵，是指在世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期后，面對更加復(fù)雜多變的國際形勢，如何充分利用國內(nèi)和國外“兩個(gè)市場、兩種資源”，讓14億中國人“吃得飽、吃得好”的問題。今后一個(gè)時(shí)期，國家糧食安全問題，或者說糧食供給壓力能否有效緩解，既取決于國民的糧食消費(fèi)需求，又取決于國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給，還取決于糧食等農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定有序進(jìn)口。如圖1所示，保障糧食安全，也就是在“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求下，可靠地填補(bǔ)因國民收入增加和膳食結(jié)構(gòu)升級而造成的不斷擴(kuò)大的糧食供需缺口。這可以從三個(gè)方面進(jìn)行考慮：首先，通過堅(jiān)持實(shí)施“光盤行動(dòng)”、貫徹落實(shí)《反食品浪費(fèi)法》等，減少食品浪費(fèi)和糧食消耗，壓低糧食需求曲線；其次，保持糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量不變，通過不斷增加國內(nèi)糧食供給的方式，滿足日益增加的居民糧食消費(fèi)需求；最后，努力增加國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給，同時(shí)適當(dāng)加大糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量。因此，新時(shí)代我國糧食安全的戰(zhàn)略內(nèi)涵，由國內(nèi)、國外兩方面的內(nèi)容組成。

圖1 我國的糧食需求、供給及潛在缺口示意圖

1.相對不斷增加的糧食需求，提升國內(nèi)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力

隨著收入水平的提高，我國居民動(dòng)物產(chǎn)品的消費(fèi)量持續(xù)增加，糧食消費(fèi)也從口糧消費(fèi)為主，轉(zhuǎn)向飼料用糧消費(fèi)為主。肉蛋奶已經(jīng)像米面一樣，成為餐桌上的必需品。今后一個(gè)時(shí)期我國的糧食安全，不僅要求口糧絕對安全，還要求肉蛋奶等重要農(nóng)產(chǎn)品充分供給。雖然近年來我國的糧食產(chǎn)量連續(xù)增加，“口糧絕對安全”不成問題，然而由于轉(zhuǎn)化成1千克肉蛋奶平均需要大約5千克的“糧食單位”(包含糧食和牧草)，居民動(dòng)物產(chǎn)品消費(fèi)量的增多，極大地增加了糧食需求。因此，21世紀(jì)以來，在肉類凈進(jìn)口量快速攀升的情況下，我國年人均糧食消耗量持續(xù)增加，且仍沒有減少的趨勢。2001年全國年人均糧食消耗量只有363千克，2010年達(dá)到460千克，2020年進(jìn)一步增加到560千克。可見，過去20年，全國人均糧食消耗量大致每年增加10千克。但是國內(nèi)糧食及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足糧食消費(fèi)需求，其直接后果是我國糧食和肉類進(jìn)口量的快速攀升?？梢耘袛啵窈笠粋€(gè)時(shí)期，國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給難以滿足居民日益擴(kuò)大的糧食消費(fèi)需求，糧食供求將從當(dāng)前的“緊平衡”向供需缺口持續(xù)擴(kuò)大的狀況轉(zhuǎn)變。而且，如果沒有肉類進(jìn)口量的繼續(xù)增加，“人畜爭糧”問題將更加突出，國內(nèi)糧食供給壓力無疑將會(huì)更大。因此，面對相對不斷增加的糧食需求，新時(shí)代保障國家糧食安全，必須提升國內(nèi)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力。

2.相對國內(nèi)糧食供需缺口，穩(wěn)定國外糧食等農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口保障

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民收入增加和膳食結(jié)構(gòu)升級，決定了我國的糧食需求將繼續(xù)呈剛性增長態(tài)勢。受限于耕地、水資源和生態(tài)環(huán)境壓力，除通過實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略提高國內(nèi)糧食產(chǎn)量、確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”外，借助全球市場和國外資源，適度進(jìn)口糧食及其他重要農(nóng)產(chǎn)品，是新時(shí)代我國糧食保障戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。據(jù)測算，每年進(jìn)口的糧食等農(nóng)產(chǎn)品，為我國節(jié)約了近10億畝耕地及相應(yīng)的水資源。然而，我國的糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源國比較集中，且很大程度上受制于美國及其盟友。從近期美國一些政客“寧愿自損一千也要傷敵八百”的政治沖動(dòng)行為來看，為了打斷我國復(fù)興的歷史進(jìn)程，對華糧食禁運(yùn)亦不是不可能。2020年新冠肺炎疫情期間，美國、澳大利亞、加拿大等國都曾限制糧食出口。糧食是一種重要的戰(zhàn)略物資。國家糧食安全戰(zhàn)略必須考慮如何應(yīng)對國際形勢變化，穩(wěn)定糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，以填補(bǔ)國內(nèi)糧食供需缺口。因此，保障國家糧食安全，必須未雨綢繆，謀劃打破有可能出現(xiàn)的國際農(nóng)產(chǎn)品禁運(yùn)，在掌握進(jìn)口定價(jià)權(quán)的基礎(chǔ)上，保證糧食及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的平穩(wěn)有序適度進(jìn)口。

三、新時(shí)代保障國家糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

居民的糧食消費(fèi)持續(xù)增加，而國內(nèi)糧食增產(chǎn)速度過慢，拉大了國內(nèi)糧食供求缺口。再加上近期糧食主產(chǎn)區(qū)的水災(zāi)、極端天氣氣候?yàn)?zāi)害多發(fā)，以及從國外進(jìn)口糧食的穩(wěn)定性變差，讓新時(shí)期保障國家糧食安全承受著五個(gè)方面的壓力與挑戰(zhàn)。

(一)國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給不足導(dǎo)致供需缺口增大及進(jìn)口增加

近年來，我國糧食需求量快速攀升，但國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給增速十分緩慢，導(dǎo)致糧食供需缺口的持續(xù)擴(kuò)大以及進(jìn)口量的急劇增加。在需求方面，國內(nèi)糧食消耗量與需求量快速攀升。21世紀(jì)以來，國內(nèi)糧食需求量與消耗量一路走高。從總量上看，2000年我國糧食消耗量為46007萬噸，2010年、2020年分別增加至61620萬噸和79011萬噸。這還是在肉類凈進(jìn)口增長近5倍的情況下。如果沒有肉類的大量進(jìn)口，人畜都吃糧，國內(nèi)需要的糧食數(shù)量將更多。雖然“光盤行動(dòng)”和《反食品浪費(fèi)法》有助于減少糧食消耗，但由于居民收入增加和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，未來一個(gè)時(shí)期我國的糧食需求將繼續(xù)擴(kuò)大。在供給方面，國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給不足日益明顯。受制于多種因素，近年來國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給增長速度非常緩慢。2021年，我國糧食產(chǎn)量為68285萬噸，比2020年增加了1336萬噸。與2015年相比，國內(nèi)糧食總產(chǎn)量僅增長了3.4%，人均產(chǎn)量只增加了5公斤，遠(yuǎn)低于人均糧食消耗量的增長。國內(nèi)糧食供給遠(yuǎn)不能滿足快速攀升的糧食需求，導(dǎo)致我國糧食供需缺口擴(kuò)大、糧食安全壓力增加。大連商品交易所的數(shù)據(jù)表明，與疫情暴發(fā)前的2019年12月相比，2021年12月，玉米、大豆現(xiàn)貨價(jià)格分別上漲約78.1%和45.4%。糧價(jià)大幅上漲，表明當(dāng)前國內(nèi)糧食“供不應(yīng)求”。

(二)西方勢力可能會(huì)使用“糧食武器”干擾我國復(fù)興進(jìn)程

(三)洪澇等極端天氣氣候?yàn)?zāi)害威脅國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給的穩(wěn)定性

(四)生產(chǎn)成本過快上漲擠壓種糧效益打擊農(nóng)民種糧積極性

(五)耕地面積減少、經(jīng)濟(jì)作物“與糧爭地”威脅糧食生產(chǎn)供給

四、新時(shí)代保障國家糧食安全供給的政策建議

當(dāng)糧食需求總量一定時(shí)，糧食安全既取決于國內(nèi)的糧食生產(chǎn)供給，又取決于國外糧食的平穩(wěn)有序進(jìn)口。新時(shí)代更好地保障國家糧食安全，要貫徹落實(shí)“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的方針，在大力提升國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給能力的基礎(chǔ)上，著力提高國際糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的平穩(wěn)可控性。

(一)提升國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給能力：增加面積與提高效率

在糧食需求總量和進(jìn)口量一定時(shí)，糧食安全取決于國內(nèi)的糧食生產(chǎn)供給。要增加糧食供給，既可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量，也可以提高耕地利用效率，增加糧食單產(chǎn)，釋放糧食生產(chǎn)潛力。由于耕地面積增加、耕地質(zhì)量提升的空間有限，所以增加國內(nèi)糧食供給的根本出路，在于提高單位耕地上的糧食產(chǎn)量。理論和經(jīng)驗(yàn)都表明，土地制度(耕地配置與利用方式)和科技是影響糧食單產(chǎn)的關(guān)鍵。接下來，我們先討論如何增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量來保證國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給的基本能力，再分別從改革土地制度、加快科技創(chuàng)新等方面分析如何有效提高糧食單產(chǎn)。

1.將耕地紅線提高至20億畝，適當(dāng)增加糧食作物種植面積

18億畝耕地紅線是2006年國家“十一五”規(guī)劃提出的。當(dāng)時(shí)我國實(shí)際耕地面積在20億畝以上，但因測量不準(zhǔn)確等多方面的原因?qū)⒏丶t線劃定為18億畝。第二次全國國土調(diào)查表明，2009年年底我國耕地面積為20.31億畝，遠(yuǎn)超18億畝。由于到耕地紅線還有很大距離，很多地方政府對耕地用途轉(zhuǎn)變的管理比較寬松，導(dǎo)致隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)用地變林地、園地，我國耕地面積快速減少。將耕地紅線提高至20億畝，可以防止耕地面積進(jìn)一步減少。如果耕地面積增加2億畝，糧食產(chǎn)量預(yù)計(jì)可以增加10%，糧食供給壓力將會(huì)得到有效緩解。

2.提升耕地質(zhì)量，加速中低產(chǎn)田與丘陵山區(qū)農(nóng)田“宜機(jī)化”改造

一方面，結(jié)合水資源、生態(tài)環(huán)境狀況等，選擇一批農(nóng)業(yè)發(fā)展有潛力地區(qū)的中等地、低等地，參照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)中央、地方財(cái)政按比例分擔(dān)成本的方式，采取工程改造、修筑梯田、實(shí)施集水補(bǔ)灌工程、推廣旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)等方式，加快中低產(chǎn)田升級改造。中低產(chǎn)田是造成糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)的主要原因，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，對中低產(chǎn)田進(jìn)行升級改造，相當(dāng)于補(bǔ)齊了糧食生產(chǎn)的短板，拉長了糧食供給的“短腿”。

另一方面，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力持續(xù)流出、丘陵山區(qū)地帶耕地“撂荒”壓力增大的情況下，加速丘陵山區(qū)農(nóng)田“宜機(jī)化”改造，加快較大馬力的農(nóng)業(yè)機(jī)械對丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的替代速度，以減少耕地“撂荒”壓力，提高糧食生產(chǎn)效率。丘陵山區(qū)農(nóng)田“宜機(jī)化”改造，是日本、韓國、意大利等丘陵山區(qū)為主的國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗(yàn)。日本早在1949年就頒布了《土地改良法》，對地塊進(jìn)行條塊化、規(guī)格化平整，并配套路、電、水等基礎(chǔ)設(shè)施，并在2000年專門出臺了《中山間地域等直接支付制度》，對丘陵山區(qū)農(nóng)地平整修繕、農(nóng)田水電路等設(shè)施維護(hù)給予補(bǔ)貼。我國丘陵山區(qū)縣有7億畝耕地，水稻播種面積約占全國水稻播種總面積的40%。農(nóng)田“宜機(jī)化”改造，可以讓上述地區(qū)的糧食生產(chǎn)供給實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增加。

3.提高耕地利用效率，增加糧食生產(chǎn)供給能力

第一，以糧食生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)審視農(nóng)業(yè)支持政策。當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度具有明顯的“多目標(biāo)性”。農(nóng)村土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，還被視作農(nóng)民的生存保障和剩余勞動(dòng)力的蓄水池，甚至被作為提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要方式。農(nóng)村土地制度安排失去政策重點(diǎn)，不利于糧食安全這一核心目標(biāo)的達(dá)成。農(nóng)地制度安排應(yīng)當(dāng)“從注重農(nóng)民福利向強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變”，以糧食生產(chǎn)作為耕地利用政策的核心目標(biāo)，將“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”補(bǔ)給真正種糧、產(chǎn)糧的農(nóng)業(yè)主體，保障規(guī)模經(jīng)營主體種糧的收益，以提高其種糧積極性。

第二，加快小塊分散耕地的集中連片經(jīng)營。農(nóng)村改革之初，農(nóng)戶平均占有小塊土地適應(yīng)當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力狀況。然而，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”越來越難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村土地二輪承包到期的延包工作，加快推動(dòng)互換并地、“一戶一塊田”改革，并將上述工作與家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體培育結(jié)合起來。

第三，以“耕者有其權(quán)”為目標(biāo)推動(dòng)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移。為了利用好寶貴的耕地資源，增加糧食生產(chǎn)供給，可以在土地租賃的基礎(chǔ)上，規(guī)范租賃合同，延長租賃期限，同時(shí)以《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的進(jìn)城定居農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)村土地為抓手，加快推動(dòng)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一體流轉(zhuǎn)，讓“真正務(wù)農(nóng)者”擁有長期穩(wěn)定的耕地使用權(quán)。耕地使用權(quán)利的轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)與家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育統(tǒng)籌推進(jìn)。

4.加大科技創(chuàng)新與推廣力度，以科技保障糧食增產(chǎn)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。從糧食生產(chǎn)的角度看，品種的改良升級和肥料、灌溉、農(nóng)機(jī)作業(yè)、病蟲害防治等糧食生產(chǎn)配套科學(xué)技術(shù)的研發(fā)推廣，直接決定著糧食供給的水平。

另一方面，要針對規(guī)模種糧主體的需求，加快糧食生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用推廣。舊的公益性農(nóng)技推廣體系早已“線斷、人散、網(wǎng)破”，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣主要由農(nóng)業(yè)公司主導(dǎo)完成。但是商業(yè)化的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣主要追求利潤最大化，很少考慮國家糧食安全問題。為了緩解農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的“最后一公里”問題，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)科技成果的順利轉(zhuǎn)化，可以借鑒日本綜合農(nóng)協(xié)和國內(nèi)一些地方的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建由政府主導(dǎo)的多層次“綜合為農(nóng)服務(wù)平臺”，將家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)機(jī)農(nóng)技服務(wù)主體、相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)與科研院所、政府管理服務(wù)有關(guān)部門等引入平臺，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、服務(wù)、管理和科研的緊密協(xié)作。

(二)增強(qiáng)國際糧食進(jìn)口的平穩(wěn)性：加大支持與創(chuàng)新方式

受制于國內(nèi)耕地、水資源與生態(tài)環(huán)境壓力，保障我國糧食安全和提高國民生活質(zhì)量離不開糧食及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的適度進(jìn)口。秉持“人類命運(yùn)共同體”理念，建立共贏、共擔(dān)、共治的糧食合作機(jī)制，是用好國外資源、助力國內(nèi)糧食安全的關(guān)鍵。下一步，要加強(qiáng)國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃與支持，抓住糧食國際供應(yīng)鏈的核心要素，創(chuàng)新國際農(nóng)業(yè)合作機(jī)制，加緊布局國際糧食安全供應(yīng)鏈建設(shè)，讓糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口更加穩(wěn)定、可靠、有保障。

1.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略規(guī)劃與支持

第一，制定宏觀規(guī)劃。若缺乏國家政策支持和規(guī)劃引導(dǎo)，境外農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)太大，也難以達(dá)到預(yù)期效果。應(yīng)盡快制定宏觀層面的境外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略，研究制定包括國別投資規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)投資規(guī)劃以及重點(diǎn)產(chǎn)品投資規(guī)劃等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)對外直接投資發(fā)展規(guī)劃；出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，協(xié)調(diào)管理部門，建立統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制；及時(shí)與農(nóng)業(yè)合作潛力較大的國家尤其是“一帶一路”沿線國家簽署農(nóng)業(yè)投資協(xié)議。

第二，設(shè)立專門的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)對外投資涉及的點(diǎn)多、面廣、鏈長且政治敏感度高，建議整合有關(guān)部委的相關(guān)職能，成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)海外投資的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)服務(wù)。

第三，提供全方位支持。結(jié)合“一帶一路”沿線國家農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，為農(nóng)業(yè)“走出去”企業(yè)提供投資協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等服務(wù)，出臺針對“走出去”農(nóng)業(yè)企業(yè)的貸款優(yōu)惠和涉外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，并據(jù)其在保障國家糧食安全中的作用，給予稅費(fèi)減免等政策支持。

第四，積極培育有國際定價(jià)權(quán)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。選擇一批具有一定規(guī)模、發(fā)展基礎(chǔ)較好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大、有從事對外農(nóng)業(yè)投資開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)、人才尤其是國際經(jīng)營人才儲(chǔ)備充足的農(nóng)業(yè)企業(yè)給予重點(diǎn)支持，打造國際大糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。鼓勵(lì)各類企業(yè)加大對外農(nóng)業(yè)投資的力度，參與國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易與合作。

2.加快農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的分散化、多樣化

推動(dòng)進(jìn)口來源國分散化，實(shí)施進(jìn)口品種的多樣化，是化解糧食進(jìn)口高度依賴美國及其盟友而承受可能的糧食禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。全球未開發(fā)農(nóng)業(yè)資源依然充沛，非洲、東南亞、拉美、俄羅斯仍有大量待開發(fā)耕地，許多發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平還有待提高，世界農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條還有許多區(qū)域空白和環(huán)節(jié)缺口。

一方面，加快推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源地的分散化。通過培育專用品種、推廣合適種植技術(shù)和高效耕作方案等手段，在拓展與南亞、中亞、拉美等國家合作的同時(shí)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家特別是非洲地區(qū)的農(nóng)業(yè)互補(bǔ)性貿(mào)易合作，積極拓展新的糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源渠道，降低農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易集中度。同時(shí)，將非洲作為農(nóng)業(yè)對外投資的重要地區(qū)，以農(nóng)業(yè)合作進(jìn)一步鞏固中國和非洲各國的傳統(tǒng)友好關(guān)系。

另一方面，逐步實(shí)現(xiàn)從進(jìn)口原料糧食向進(jìn)口成品、半成品或肉類轉(zhuǎn)變。依靠原料進(jìn)口滿足國內(nèi)糧食需求缺口容易招致其他國家不滿。應(yīng)加快實(shí)施多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口策略，推動(dòng)進(jìn)口原料向進(jìn)口成品、半成品轉(zhuǎn)變，將原糧加工轉(zhuǎn)移至具有比較優(yōu)勢的東道國，加快推動(dòng)我國糧食進(jìn)口由進(jìn)口原糧轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)口成品、由進(jìn)口稻谷轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)口大米、由進(jìn)口大豆轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)口植物油、由進(jìn)口玉米轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)口酒精或淀粉。同時(shí)，因?yàn)閲鴥?nèi)的肉類消費(fèi)還將持續(xù)增長，為了避免因“人畜爭糧”拉大糧食供需缺口，下一步可以轉(zhuǎn)移部分畜牧業(yè)產(chǎn)能至主要飼料糧產(chǎn)地國，并逐步擴(kuò)大肉類進(jìn)口以代替糧食和飼料糧進(jìn)口。

3.創(chuàng)新國際農(nóng)業(yè)合作的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

進(jìn)行國外農(nóng)業(yè)投資的出發(fā)點(diǎn)，要從單純的糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口向與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)者等相關(guān)主體建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制轉(zhuǎn)變，構(gòu)建糧食安全供給鏈的共建共治共享機(jī)制；投資要秉持“和合、共贏”的發(fā)展理念和“以服務(wù)換糧食”的經(jīng)營思路，從簡單的“買地”向?qū)で蠛献鞴糙A轉(zhuǎn)變，以團(tuán)結(jié)東道國生產(chǎn)者、穩(wěn)固東道國流通鏈；經(jīng)營方式要重點(diǎn)加強(qiáng)對發(fā)展中國家或地區(qū)的農(nóng)業(yè)援助和農(nóng)業(yè)資源合作開發(fā)，著力提高發(fā)展中國家的農(nóng)產(chǎn)品自給能力和糧食出口供應(yīng)能力，積極參與東道國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及全球供應(yīng)鏈建設(shè)。具體來說，國際農(nóng)業(yè)合作的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制可以從以下三個(gè)方面探索創(chuàng)新。

第一，總結(jié)其他國家和國內(nèi)糧商在東道國投資的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以聯(lián)合國內(nèi)企業(yè)或收購東道國農(nóng)業(yè)企業(yè)的方式，為東道國糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧主體提供包括農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)場金融服務(wù)、產(chǎn)后儲(chǔ)存加工運(yùn)輸、生產(chǎn)托管等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)服務(wù)，然后以糧食結(jié)算，最終實(shí)現(xiàn)“以服務(wù)換糧食”。

第二，尋求當(dāng)?shù)卣?、鄉(xiāng)村精英和涉農(nóng)企業(yè)的支持，嘗試以國內(nèi)取得良好效果的“公司+農(nóng)戶”“公司+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等方式，在東道國建立適合當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)業(yè)組織化、產(chǎn)業(yè)化體系，通過生產(chǎn)、服務(wù)與訂單銷售等環(huán)節(jié)的利益聯(lián)結(jié)，確保我國糧食企業(yè)掌握糧源。

第三，針對糧食生產(chǎn)流通產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，綜合考慮不同環(huán)節(jié)經(jīng)營主體的特征及其在糧食生產(chǎn)流通中的需求，創(chuàng)新長期合作方式，建立鞏固的親和信任關(guān)系。