戚國偉 雷雯

關(guān)鍵詞：高校;治理體系;內(nèi)部控制

中圖分類號：G647 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2022）04-0010-05

習近平總書記多次強調(diào)要在各級治理中堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險。2019年10月，黨的十九屆四中全會對于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出全面部署，明確了各領域推進形成更加成熟、更加穩(wěn)定的制度和治理體系的時間表和路線圖。國家和社會對高校完善自身治理、廉潔規(guī)范運行、防范和應對重大風險、擔負立德樹人使命有越來越高的要求和期盼。內(nèi)部控制是保證合規(guī)效率、管控風險缺陷、促進目標實現(xiàn)的基礎管理工具，高校應當以建立健全內(nèi)部控制為重要依托，切實推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、高校內(nèi)部控制的背景和內(nèi)外需求

“內(nèi)部控制（Internal Control）”源起“內(nèi)部牽制”的思想，歷經(jīng)會計控制和管理控制、內(nèi)控結(jié)構(gòu)、內(nèi)控整體框架、風險管理等多個發(fā)展階段，并逐漸成熟[1]。1992年，美國COSO委員會發(fā)布《內(nèi)部控制-整合框架》（也稱為COSO框架）給出了關(guān)于內(nèi)部控制較為權(quán)威的定義，“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層以及其他員工實施的，旨在為營運的效率和效果、財務報告的可靠性、相關(guān)法律法規(guī)的遵循性等目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程”，首次把“經(jīng)營、報告和合規(guī)”三個目標和“控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督”五個要素整合在該框架中[2]。隨著現(xiàn)代管理在實務和理念上的發(fā)展，內(nèi)部控制從最初關(guān)注經(jīng)濟活動領域風險，逐漸拓展到其他類型社會組織以及全部業(yè)務活動和內(nèi)部權(quán)力運行層面，逐步確立為企事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部治理的基本工具。

一是國家戰(zhàn)略有導向。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制提出明確要求，提出要完善權(quán)力配置和運行制約機制，堅持權(quán)責法定，健全分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強化權(quán)力制約。這些要求中蘊含著內(nèi)部控制的思想，對于高校理順各方權(quán)責關(guān)系、推進依法依規(guī)治校，提供了重要的邏輯參考和現(xiàn)實指導。

二是外部監(jiān)管有要求。近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理開始引起財政等相關(guān)部門的重視，地方財政部門及內(nèi)控部門也在貫徹落實相關(guān)要求，結(jié)合預算績效評價，逐步加強對高校內(nèi)部控制業(yè)務的管理和指導，要求高校通過加強內(nèi)部控制規(guī)避風險提高效益。2012年以來，財政部先后頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）（簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）（簡稱《單位內(nèi)控指導意見》），對事業(yè)單位內(nèi)部控制基本制度框架進行了明確，為事業(yè)單位內(nèi)控建設提供了指引。2016年4月，教育部辦公廳發(fā)布的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》，明確了高校內(nèi)部控制建設的原則目標、組織架構(gòu)和重點任務，要求高校各校根據(jù)管理工作實際，參照該指南組織部署內(nèi)部控制的建立和實施。

三是自身發(fā)展有需求。隨著高校改革發(fā)展的推進，在大學內(nèi)部治理中，財務管理、招投標、基礎建設、干部人事以及招生等關(guān)鍵領域問題多發(fā)，濫用職權(quán)、權(quán)錢交易甚至貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，廉潔風險日益凸顯，亟須通過內(nèi)部控制這一有效工具加強風險管控，推進治理體系的完善。2014年以來，教育部推進現(xiàn)代大學管理制度，強調(diào)以大學章程為牽引，促進高校治理水平的提升[3]。比如北京大學近年將深化治理體系改革作為重點抓手，推進以章程為核心的、決策權(quán)執(zhí)行權(quán)監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的治理體系。

不難看出，在當前推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體導向下，高校亟須通過建立健全內(nèi)部控制體系，規(guī)范權(quán)力運行、改進業(yè)務管理、優(yōu)化資源配置，推動內(nèi)部機構(gòu)和人員擔當履職、防范風險、完善治理，從而服務目標戰(zhàn)略，推進事業(yè)發(fā)展?？梢哉f，加強內(nèi)部控制建設，對高校有序推進綜合改革，實現(xiàn)雙一流建設目標具有重要和深遠的意義。

二、高校內(nèi)部控制的職能（功能價值）和職責

探討一個組織或機構(gòu)的運行機制，首先要厘清其職能定位和職責邊界。在實踐中，往往易把“職能”和“職責”混為一談。二者實則辯證統(tǒng)一、各有側(cè)重。職能側(cè)重的是一個事物或機構(gòu)應當負有的作用、功能及價值，具有抽象性和前提性，職能之范疇決定職責之邊界;職責強調(diào)的是一個機構(gòu)在實踐其功能價值時所需承擔的具體任務事項或者開展的具體工作內(nèi)容，職責的表述是具象的，職責的有效履行才得以支撐功能價值的實現(xiàn)。

處于高校這一特殊場域中，內(nèi)部控制既要契合“合規(guī)管理”“風險管理”“效能管理”的一般要求，也要關(guān)懷高校行業(yè)特點。首先，從法規(guī)文件追本溯源。在單位內(nèi)部控制的目標指向和價值取向方面，《單位內(nèi)控規(guī)范》從“合理保證”“有效防范”“提高效率”等方面給出了闡釋;而在工作要求和工作機構(gòu)等相關(guān)條款（如第七、十三、六十條等）中，側(cè)重“組織實施”“組織協(xié)調(diào)”“分析風險”“督促執(zhí)行”“監(jiān)督檢查”等職責表述。其次，以高校治理的邏輯考量。大學是由教師、學生、管理服務人員共同組成的、具有復雜系統(tǒng)特點的學術(shù)共同體，既要滿足外在相關(guān)方（比如政府、社會、校友、捐贈者等）的期待，亦要妥善平衡內(nèi)部不同利益主體的訴求[4]，需要籍由自身治理體系的完善和治理能力的提升，引導和保障各方合理高效地履行權(quán)利義務，推動雙一流建設和發(fā)展[5]。基于上述分析，可將高校內(nèi)部控制在職能定位和具體職責梳理為以下方面。

（一）功能定位：控風險、增效能、促善治

一是保證合法規(guī)范，奠定校園廉潔基礎。高校應圍繞立德樹人的核心使命和自身戰(zhàn)略目標，科學配置權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)責法定，通過采取《單位內(nèi)控規(guī)范》中提出的崗位分離、歸口管理、授權(quán)審批、預算和會計控制、信息公開等各類控制方法，在高校資金配置、資源分配、程序合法、流程合規(guī)等方面提供有效保障。

二是防控風險隱患，強化法治底線思維。有效管理風險，是內(nèi)部控制的理論精髓和基本要義。高校在快速發(fā)展變革中，面臨日益復雜的外部期待和內(nèi)部利益平衡的要求，在其決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)中，都強調(diào)要提高法治思維、底線思維和風險意識。

三是提升效率效能，激發(fā)師生活力潛力。效率源自規(guī)則，管理就是生產(chǎn)力。健全制度、優(yōu)化流程，有助于推動“放管服”落地和管理重心有序下移，從而提高資源配置效率，保證高校人財物核心資源的合理配置，實現(xiàn)規(guī)則和效率的有機統(tǒng)一和高度協(xié)同。

四是推進治理改革，促進事業(yè)有序發(fā)展。內(nèi)部控制體系貫通治理全過程，充分運用內(nèi)部控制理論框架指導管理實踐，有助于高校從底層邏輯上厘清瓶頸問題，系統(tǒng)性地提出破解之道和實踐策略，完善制度體系，優(yōu)化促進發(fā)展的體制機制。

（二）具體職責：督導、評價、建議

內(nèi)部控制在高校內(nèi)部治理序列中，可歸屬為廣義的監(jiān)督機構(gòu)，但是與審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督有不同的側(cè)重。審計更加偏重事后監(jiān)督和外部監(jiān)督，紀檢監(jiān)察則更加側(cè)重對干部擔當履責的監(jiān)督。內(nèi)部控制雖然未被賦予像審計或紀檢的追責權(quán)限，但是內(nèi)部控制具有框架性、過程性和嵌入式的特點，可以對組織治理鏈條實現(xiàn)全程風險跟蹤管控，這也是內(nèi)部控制的優(yōu)勢所在。高校內(nèi)部控制的主要履責內(nèi)容，可歸納為“督導、評價、建議”等方面。

一是協(xié)調(diào)督導職責。組織協(xié)調(diào)學校內(nèi)部控制建設，設計內(nèi)部控制體系，督促督導關(guān)鍵重點領域和內(nèi)設機構(gòu)內(nèi)部控制建設，編制并定期更新內(nèi)部控制手冊，組織編制內(nèi)部控制報告等。

二是評價反饋職責。評價分析學校內(nèi)部各系統(tǒng)各單位內(nèi)部控制建設和實施情況，提出反饋意見建議并督促執(zhí)行，組織建設并持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)等。

三是風險監(jiān)測職責。對單位組織管理層面和業(yè)務運行層面中的重要風險和內(nèi)控缺陷，進行系統(tǒng)分析、評估、識別、管理與監(jiān)控，定期督促梳理制度規(guī)則和各類業(yè)務流程，提出風險控制策略，提出控制措施建議。

四是咨詢建議職責。根據(jù)需要對相關(guān)制度機制、業(yè)務流程設計等進行合規(guī)性把控，在權(quán)限范圍內(nèi)開展合規(guī)咨詢，提出風險預警和改進建議。

三、高校內(nèi)部控制的體系架構(gòu)

參照《單位內(nèi)控規(guī)范》，高校內(nèi)控建設的體系架構(gòu)分為兩個維度，一是單位層面，二是業(yè)務層面（如圖1所示）。單位層面內(nèi)部控制映射的是COSO框架中的“控制環(huán)境”“信息溝通”和“監(jiān)督”三個要素，側(cè)重戰(zhàn)略目標的明確、治理結(jié)構(gòu)的理順、可資信息的有效傳遞溝通及必要的監(jiān)督制衡。業(yè)務層面內(nèi)部控制映射的是COSO框架中的“風險評估”和“控制活動”兩個要素，側(cè)重制度體系的保證、業(yè)務流程的優(yōu)化和風險控制策略的選擇與應對。

單位層面內(nèi)部控制側(cè)重的主要目標是推動建立權(quán)責統(tǒng)一、決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有效、運行順暢的治理體系。具體應重點關(guān)注以下方面。一是明確戰(zhàn)略目標，推動一切工作指向立德樹人核心使命，解決“干什么”的問題;二是科學配置權(quán)責，分解任務目標，推動權(quán)責法定，解決“誰來干”的問題，既包括橫向上各職能部門之間權(quán)責的劃分與銜接，也包括縱向上校院兩級權(quán)責關(guān)系的厘定與理順[6]，這是高校單位層面內(nèi)部控制的基本建構(gòu)支柱;三是完善制度體系，建立健全以大學章程為龍頭的治理規(guī)則體系，解決“依據(jù)什么干”的問題;四是加強信息溝通，打造上下、左右、內(nèi)外的溝通協(xié)同、信息公開等機制，解決“準備干什么/準備怎么干、干了什么/沒干什么”的問題;五是強化監(jiān)督機制，建立發(fā)現(xiàn)問題、矯正糾偏的工作機制，解決“保障干好”的問題。單位層面內(nèi)控建設應當嵌入學校的治理體系，著眼長遠、適度超前，緊扣發(fā)展戰(zhàn)略，牽引治理提升、推進目標達成。

業(yè)務層面內(nèi)部控制主要目標，是在明確組織戰(zhàn)略和權(quán)責法定的基礎上，以制度體系為抓手，改進業(yè)務流程，防范風險隱患，提升管理效能。一是由內(nèi)控部門統(tǒng)籌編制內(nèi)控建設指南，用于指導各業(yè)務部門工作;二是組織各相關(guān)單位和部門進一步梳理明確自身職能職責;三是梳理規(guī)章制度，組織分析業(yè)務流程;四是評估缺陷和冗余，制定風險防控措施;五是由內(nèi)控部門在以上工作基礎上統(tǒng)籌匯編內(nèi)部控制手冊。需指出的是，在內(nèi)部控制建設實際工作中，既要遵循普遍要求，也要注意把握高校特點和辦學實際，分層分類，穩(wěn)妥推進。首先，可從預算、收支、采購、資產(chǎn)、工程、合同等領域著手，把控經(jīng)濟領域關(guān)鍵風險，做好規(guī)定動作;其次，關(guān)注學科建設、人事改革、教學科研、合作辦學、招生等教育行業(yè)重點領域，查漏補缺，防范風險;最后，在積累經(jīng)驗基礎上，逐步延伸到兩辦、黨群、學工和紀檢等綜合管理領域，推動職能部門擔當履職，提高雙一流建設服務效能。

四、高校內(nèi)部控制的建設機制和權(quán)衡要素

內(nèi)控建設基礎性強，涉及面廣，是“一把手”工程，是完善高校治理的系統(tǒng)性工程。明確內(nèi)部控制職能職責、目標方向、工作架構(gòu)之后，最重要的是做好頂層設計，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序運行的工作機制，這是開展好內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵。

一要完善領導機構(gòu)，強化組織保障。單位領導班子尤其是主要負責人的重視是做好內(nèi)控工作的第一前提和先決條件，要把建立健全內(nèi)部控制作為高校健全治理體系和提高治理能力建設的重要組成部分，列入學校長期規(guī)劃，常抓不懈。應按要求成立以行政主要負責人/法定代表人為首的內(nèi)控建設領導機構(gòu)，設立內(nèi)控專門機構(gòu)或明確內(nèi)控牽頭部門，明確工作職責和權(quán)限，做好內(nèi)控建設、實施、評價等環(huán)節(jié)頂層設計，建立自上而下、分級負責的工作格局。強化宣傳引導，提升各部門依規(guī)履責、依章治校的理念，自覺提高風險防范和抵制權(quán)力濫用的意識。

二要立足發(fā)展實際，科學謀劃推進。結(jié)合上級和外部監(jiān)管要求，運用內(nèi)控機制原理，與單位自身發(fā)展需求做好結(jié)合的工作。堅持問題導向需求導向，綜合運用駐點、調(diào)研、穿測、走訪等形式，了解現(xiàn)狀和需求，摸清底細，為建立實施及持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控體系奠定基礎。例如北京大學某二級單位在內(nèi)控調(diào)研階段，采取查閱資料、觀測業(yè)務、列席會議、訪談人員等四種方法，進行職責對照、制度檢視、流程穿測、信息溝通等四項分析，從而發(fā)現(xiàn)管理中的冗余和不足、識別運行中的風險和缺陷、掌握內(nèi)控的狀態(tài)和需求、提出改進的措施和建議，形成“三個四”的蹲點調(diào)研工作法，對重點業(yè)務解剖麻雀、跟蹤觀察，把握業(yè)務部門內(nèi)控現(xiàn)狀，為內(nèi)控建設奠定了基礎。

三要充分整合資源，推進持續(xù)優(yōu)化。高校堅持大學治學規(guī)律和傳統(tǒng)，也要注重從現(xiàn)代組織管理中學習借鑒經(jīng)驗。在內(nèi)控建設初期，可適時充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的咨詢作用，協(xié)助高校打造守正創(chuàng)新的內(nèi)控設計，要堅持共享共治的理念，注意調(diào)動師生參與治理和民主監(jiān)督的積極性，以發(fā)展績效、師生體驗和外部反饋來檢驗內(nèi)部控制的真正成效，推進內(nèi)控體系與時俱進，持續(xù)優(yōu)化。

四要強化隊伍建設，提升履職能力。內(nèi)控工作專業(yè)性強，對工作人員素質(zhì)能力要求高，既要求有較強的專業(yè)素養(yǎng)，也要對高校辦學規(guī)律有較為深入的把握。要加強崗位培訓，強化審計學、會計學、管理學方面的知識儲備，強化實踐認識，熟識學校運行實際情況和風險隱患，成為“懂管理、知風險，懂規(guī)則、知漏洞，懂業(yè)務、知隱患”的行家里手。

需要指出的是，內(nèi)部控制雖然是提高單位內(nèi)部管理水平、保障組織權(quán)力規(guī)范運行的重要手段，但是內(nèi)部控制也必然依賴所處的單位或組織而實現(xiàn)其功能，既不可能脫離內(nèi)控環(huán)境而存在，也必然受到發(fā)展階段、體制機制、組織文化以及人員因素的影響。高校內(nèi)部控制建設應當遵循全面性、重點性、制衡性、適應性和成本和效益原則，做到于法周延、于事簡便，確保實效。

其一是處理好實然和應然的關(guān)系。應清晰認識到，受制于內(nèi)控環(huán)境客觀條件和某些可能的歷史原因，內(nèi)控在不少情況下即使做足了很可能也只是“合理保證”而非絕對確保目標的達成，這是內(nèi)控工作的特點和先天不足。這就要求在實際工作中尤其是涉及治理體系結(jié)構(gòu)時，要把學校當前所處的歷史階段和治理現(xiàn)狀作為重要的變量加以客觀分析，既要著眼長遠前瞻布局，也須立足當前符合實際，平衡好程序規(guī)則的“應然”和傳統(tǒng)慣例的“實然”之間的關(guān)系，循序漸進、穩(wěn)步推進。

其二是處理好實質(zhì)和形式的關(guān)系。內(nèi)控基本價值觀是“簡便高效”，而非簡單追求系統(tǒng)完備而導致“復雜無效”，形式最終要為實質(zhì)服務，適合的才是最好的，關(guān)鍵是要建立與發(fā)展需求相匹配的合理控制。這就要求在內(nèi)控建設尤其是涉及具體業(yè)務時，要準確分析目標、基礎和可行性條件，把內(nèi)控建設的全面性原則、重點性和適應性原則辯證統(tǒng)一起來，注意把握秩序規(guī)則和效率效益之間的關(guān)系，平衡“形式”和“實質(zhì)”，緊盯核心風險、重大隱患和關(guān)鍵控制[7]，善抓主要矛盾，強化底線思維，兼顧規(guī)則和效率。

其三是處理好督導和主責的關(guān)系。一花獨放不是春，百花齊放春滿園。內(nèi)控建設實質(zhì)上是各部門各領域改進工作、提升服務的內(nèi)在需要，是“眾人拾柴火焰高”的工作，內(nèi)控要想切實發(fā)揮應有的作用，需要各部門主動作為、積極參與。內(nèi)控部門是協(xié)調(diào)督導內(nèi)控建設的專責部門，但也絕不應包辦替代或越俎代庖。如果該發(fā)現(xiàn)的風險沒有發(fā)現(xiàn)，或者該提示的風險沒有提示，是內(nèi)控部門的失職，而至于這些風險是否應予考量或妥善應對，則應是具體的職能部門按其職權(quán)依規(guī)按程序慎重考慮并做出決定，這是職能部門的責任和義務。內(nèi)控專責或牽頭部門要善于履行組織協(xié)調(diào)、督促督導和評價建議等職責，引導各部門積極實施內(nèi)控、主動作為，強化關(guān)鍵領域歸口部門的風險意識和內(nèi)控意識，從機制上明晰職能部門實施內(nèi)控防范風險的主體責任。

其四是處理好分工協(xié)作關(guān)系。所有的管理服務，都要服務戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，內(nèi)控工作同樣如此。推動完善治理促進發(fā)展是內(nèi)控工作的初心，而不是“為內(nèi)控而建設內(nèi)控”。內(nèi)部控制要嵌入治理體系整體布局，為改革者撐腰，為擔當者盯梢。這就要求高校內(nèi)控工作要始終堅持提高政治站位，著眼學校發(fā)展戰(zhàn)略和使命，服務教學科研中心工作，將內(nèi)部控制與職責三定、制度建設、流程再造等治理體系改革重點環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，一起部署、一體推進，防止“兩張皮”，善于統(tǒng)合審計、紀檢、監(jiān)察等其他監(jiān)督力量，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、有機貫通、相互協(xié)調(diào)，共同形成保障學校行穩(wěn)致遠的合力。

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（薦稿人：周有光，北京大學審計室副研究員）

（責任編輯：鄒宇銘）