鐘飛霞

摘要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國家資產(chǎn)的重要組成部分，是行政事業(yè)單位履行職能、保障和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，但資產(chǎn)的管理和使用卻相對(duì)分散，如何提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理質(zhì)效，建立明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障其安全和完整，同時(shí)推動(dòng)合理配置及整合共享，提升使用效率，是國有資產(chǎn)管理的未來目標(biāo)。本文分析了行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理中存在的實(shí)際問題，從建立完善國有資產(chǎn)管理制度、加強(qiáng)低效和無效資產(chǎn)清理、建立資產(chǎn)整合共享機(jī)制以及完善內(nèi)外部監(jiān)督管理機(jī)制四個(gè)方面，對(duì)國有資產(chǎn)提質(zhì)增效的途徑進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn)管理;管理制度

近年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，從追求數(shù)量、粗放擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量、提高效率，著力提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。政府改革對(duì)于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展有著重要的意義，通過改革建立一個(gè)節(jié)約高效的政府，用規(guī)范化、程序化、信息化等手段提高精細(xì)化管理程度，達(dá)到降低管理成本、提高管理效能的目的。作為政府重要組成部分的行政事業(yè)單位，在國有資產(chǎn)管理方面需要積極改變?cè)械拇址攀焦芾硭季S，摒棄模糊、隨意性的管理經(jīng)驗(yàn)，將管理工作做精、做細(xì)，全面提升國有資產(chǎn)管理質(zhì)效，為政府轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性

（一）是保障資產(chǎn)安全完整，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的必然要求

縱觀國有資產(chǎn)侵吞舞弊及流失案例，均與單位資產(chǎn)管理混亂和缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制有關(guān)，混亂的資產(chǎn)管理既無法準(zhǔn)確計(jì)量資產(chǎn)的數(shù)量與價(jià)值，難以確保資產(chǎn)的完整準(zhǔn)確，更是創(chuàng)造了投機(jī)鉆營、徇私舞弊、圖謀私利的機(jī)會(huì)，使得國有資產(chǎn)處于巨大的風(fēng)險(xiǎn)之中，加大了行政事業(yè)單位干部職工的廉政從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，有利于保障資產(chǎn)安全完整、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）是合理配置資產(chǎn)，建立節(jié)約型機(jī)關(guān)的必然要求

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門根據(jù)宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)及民生需求等方向調(diào)配國有資源，引導(dǎo)各項(xiàng)公共事業(yè)健康有序發(fā)展，必須以準(zhǔn)確的國有資產(chǎn)分布和使用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，才能提高國有資產(chǎn)使用效率，避免出現(xiàn)資產(chǎn)閑置無用、奢侈浪費(fèi)等現(xiàn)象。因此提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理水平，有利于國有資產(chǎn)的科學(xué)配置和合理使用，在保證順利高效履行職能職責(zé)的同時(shí)，降低財(cái)力物力消耗，推進(jìn)高效節(jié)約型機(jī)關(guān)的

建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）管理制度與流程不明確

長期以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度籠統(tǒng)而隨意，主要依賴已形成的管理經(jīng)驗(yàn)，沒有形成具體、可操作的量化標(biāo)準(zhǔn)。一方面與行政事業(yè)單位重錢輕物，重采購審批、輕后期管理的思想意識(shí)有關(guān)，在這種思想的影響下，單位內(nèi)控管理制度往往更加關(guān)注資金的管理和使用、費(fèi)用的報(bào)銷與審批，一旦資金轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)后，對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的跟蹤管理就顯得十分粗獷且滯后，管理制度與流程設(shè)計(jì)跟不上;另一方面是由于行政事業(yè)單位精細(xì)化管理理念缺乏，不注重操作細(xì)化、管理細(xì)化、執(zhí)行細(xì)化，管理制度與流程不明確主要體現(xiàn)在以下幾方面。

第一，資產(chǎn)采購驗(yàn)收制度不明確。行政事業(yè)單位往往未制定清晰的采購驗(yàn)收及付款流程，以明確國有資產(chǎn)到貨驗(yàn)收的責(zé)任部門、驗(yàn)收流程及付款條件，造成先付款資產(chǎn)到貨后無驗(yàn)收、后付款資產(chǎn)付款依據(jù)不充分、領(lǐng)導(dǎo)審批不規(guī)范等現(xiàn)象。

第二，資產(chǎn)分類及管理制度不明確。未制定資產(chǎn)分類管理制度，資產(chǎn)管理人員往往對(duì)固定資產(chǎn)、低值易耗品等界定模糊，不能采取恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行有效的臺(tái)賬管理;未明確資產(chǎn)的調(diào)配流程，存在人事調(diào)動(dòng)或變動(dòng)時(shí)，資產(chǎn)流出本單位或重復(fù)配置的情況;報(bào)廢及處置程序不清晰，相關(guān)流程控制財(cái)務(wù)不參與審核，導(dǎo)致資產(chǎn)報(bào)廢不入賬，處置收入不入賬的情況。

第三，資產(chǎn)管理崗位職責(zé)不明確。行政事業(yè)單位往往沒有設(shè)置獨(dú)立的資產(chǎn)管理崗位，由辦公室行政人員或業(yè)務(wù)科室員工兼任，由于沒有制定清晰的崗位職責(zé)，兼任人員往往對(duì)管理要求并不明確，加上資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)缺乏、自身精力有限等原因，實(shí)物資產(chǎn)管理往往浮于表面且漏洞百出，即使單位制定了相關(guān)管理制度往往也難以得到有效執(zhí)行，造成賬實(shí)不符、資產(chǎn)流失的現(xiàn)象;同時(shí)由于崗位之間缺乏牽制，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平以及資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)往往只能取決于管理人員自身的職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)。

（二）大量低效和無效資產(chǎn)未及時(shí)清理

一方面，歷史遺留資產(chǎn)無法核實(shí)，但又核銷困難。很多行政事業(yè)單位成立時(shí)間久遠(yuǎn)，且期間經(jīng)歷過多次行政體制改革，變更、合并，造成很多歷史遺留資產(chǎn)無法核實(shí)確認(rèn)，比如在建工程的移交及具體去向不清楚、長期股權(quán)投資的資料丟失、其他應(yīng)收款無法查證等，而資產(chǎn)的國有性質(zhì)又造成了其核銷困難，形成賬面資產(chǎn)龐大而實(shí)際卻無法使用、有賬無實(shí)的現(xiàn)狀。

另一方面，閑置、壞損和淘汰資產(chǎn)占用資源。行政事業(yè)單位由于職能調(diào)整、人員變動(dòng)、資產(chǎn)更新?lián)Q代等原因，會(huì)造成部分資產(chǎn)的閑置;同時(shí)部分資產(chǎn)由于年久失修、使用成本高等原因，在現(xiàn)有狀況下無法得到合理利用，也會(huì)形成閑置。對(duì)于這部分資產(chǎn)，行政事業(yè)單位既不愿意投入大量維修維護(hù)費(fèi)用使其重新利用，又不能隨意清理處置，導(dǎo)致該部分資產(chǎn)占用大量資源，使用效率低下。

（三）資產(chǎn)整合共享力度不足

近年來，部分地區(qū)財(cái)政部門在國有資產(chǎn)的調(diào)配和共享方面做出了一系列行動(dòng)，但從實(shí)施的效果來看，國有資產(chǎn)在行政事業(yè)單位間的調(diào)配和共享力度還十分有限，通過調(diào)配和整合等方式實(shí)現(xiàn)重新利用的資產(chǎn)比例比較低，部分閑置資產(chǎn)直至報(bào)廢也未能再次被使用，造成實(shí)質(zhì)性資產(chǎn)浪費(fèi)和損失。資產(chǎn)整合共享無法順利推行的原因主要有以下幾方面。

第一，資產(chǎn)信息平臺(tái)建設(shè)不成熟。信息共享是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)共享的基礎(chǔ)和前提，目前的資產(chǎn)信息平臺(tái)一方面由于資產(chǎn)提供方和使用方數(shù)量有限、范圍有限、類別有限而沒有形成良好的供需關(guān)系，單位之間彼此獨(dú)立而且缺乏有效的溝通，導(dǎo)致資產(chǎn)共享不能實(shí)現(xiàn);另一方面由于行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)信息平臺(tái)的維護(hù)滯后，不能與本單位資產(chǎn)的實(shí)際存續(xù)和使用狀態(tài)進(jìn)行同步，導(dǎo)致信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性、可靠性，降低了資產(chǎn)需求方的成交意愿。

第二，資產(chǎn)整合與共享意識(shí)不足，單位間存在相互攀比現(xiàn)象。一方面行政事業(yè)單位之間存在一定的壁壘和利益界限，共享資產(chǎn)特別是大型儀器設(shè)備勢(shì)必會(huì)加重設(shè)備持有方的人力物力支出、儀器設(shè)備的損耗等，造成很多單位不愿意將大型儀器設(shè)備進(jìn)行共享，共享共用意識(shí)不強(qiáng);另一方面部分行政事業(yè)單位存在相互攀比現(xiàn)象，資產(chǎn)購置追求高標(biāo)準(zhǔn)、高性能，對(duì)于財(cái)政部門整合調(diào)撥的閑置資產(chǎn)不愿接受，造成人、財(cái)、物等資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

第三，采購審批機(jī)制不健全，缺乏整合共享激勵(lì)機(jī)制。目前對(duì)行政事業(yè)單位的采購審批主要依靠單位預(yù)算進(jìn)行控制，通過調(diào)配共享等方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)合理利用，解決需求單位資產(chǎn)需求的途徑使用并不廣泛。對(duì)于接受調(diào)配資產(chǎn)的單位，財(cái)政部門尚未建立合理的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

（四）監(jiān)督管理機(jī)制不完善

第一，內(nèi)部監(jiān)督難以落到實(shí)處。雖然很多行政事業(yè)單位按要求設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或配置了內(nèi)部審計(jì)人員，但該機(jī)構(gòu)往往設(shè)置于財(cái)務(wù)部門或綜合管理部門之下，且人員多為兼職，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)難以獨(dú)立開展審計(jì)工作。同時(shí)由于人員配置不齊全、知識(shí)結(jié)構(gòu)不匹配、領(lǐng)導(dǎo)不重視等原因，對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)物開展的內(nèi)部監(jiān)管活動(dòng)或提出的審計(jì)整改建議往往不能落到實(shí)處。

第二，財(cái)政監(jiān)管不全面。財(cái)政部門是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門，但目前財(cái)政部門的監(jiān)管方式主要集中在資產(chǎn)采購預(yù)算審批、報(bào)廢及處置審批一頭一尾兩個(gè)方面，即國有資產(chǎn)管理的“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，對(duì)于行政事業(yè)單位執(zhí)行國有資產(chǎn)規(guī)章制度情況，以及實(shí)物資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀的監(jiān)管活動(dòng)很少開展，或者尚未形成

常態(tài)。

第三，審計(jì)監(jiān)督主要為事后監(jiān)督。目前我國審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督以事后審計(jì)為主，往往更關(guān)注發(fā)現(xiàn)的問題是否已造成實(shí)質(zhì)性資產(chǎn)損失、相關(guān)責(zé)任人是否存在管理失職或舞弊行為等問題，而對(duì)于資產(chǎn)管理是否規(guī)范、制度執(zhí)行是否嚴(yán)格、國有資產(chǎn)的實(shí)物數(shù)量及存續(xù)現(xiàn)狀往往無暇顧及。

三、提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對(duì)策和建議

（一）提高資產(chǎn)管理意識(shí)，完善資產(chǎn)管理制度

國有資產(chǎn)監(jiān)督部門通過充分強(qiáng)調(diào)和宣貫，提高行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)資產(chǎn)管理的重視程度，并在部門年終工作考核中增加資產(chǎn)管理考核內(nèi)容，督促各負(fù)責(zé)人落實(shí)本單位資產(chǎn)管理責(zé)任，做好實(shí)物資產(chǎn)后續(xù)管理。

第一，完善資產(chǎn)采購驗(yàn)收制度、資產(chǎn)分類管理制度。確保資產(chǎn)采購從申請(qǐng)、審批、詢價(jià)、簽協(xié)議直至付款、驗(yàn)收、入庫、管理、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)均有明確的制度進(jìn)行規(guī)范，且流程清晰、可操作性強(qiáng)，特別是賬外資產(chǎn)的管理與控制，可移動(dòng)資產(chǎn)的管理控制，確保不會(huì)由于人員的調(diào)動(dòng)、離職等原因造成資產(chǎn)臺(tái)賬丟失和資產(chǎn)實(shí)物流失。在制度制定過程中，一是要根據(jù)資產(chǎn)類別、金額和性質(zhì)，分別設(shè)置不同的審批權(quán)限和管理方案，提高管理效率;二是要根據(jù)流程設(shè)計(jì)，完善審批單、驗(yàn)收單、付款單、入庫單等各類表單，使得所有控制流程均有章可循;三是要設(shè)定合理的問責(zé)條款，增強(qiáng)各個(gè)工作崗位人員的國有資產(chǎn)管理意識(shí)。

第二，合理設(shè)置資產(chǎn)管理崗位，做好崗前培訓(xùn)。根據(jù)不相容和牽制原則做好崗位設(shè)置，形成崗位間相互復(fù)核、相互監(jiān)督的形態(tài)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資產(chǎn)安全，防范職位舞弊。例如賬外資產(chǎn)的臺(tái)賬管理人員必須與實(shí)物管理人員相分離、采購人員必須與驗(yàn)收人員相分離。對(duì)于承擔(dān)或兼任資產(chǎn)管理崗位的人員，可能由于知識(shí)結(jié)構(gòu)不匹配等原因無法勝任，在合理設(shè)置崗位的同時(shí)通過脫產(chǎn)培訓(xùn)、崗位實(shí)踐、參觀學(xué)習(xí)等方式提前做好人員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能，推動(dòng)國有資產(chǎn)管理水平的提升。

第三，明確崗位職責(zé)設(shè)置。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理崗位人員往往身兼數(shù)職，制定明確的崗位職責(zé)，一方面能細(xì)化工作內(nèi)容、提供規(guī)范操作行為，提高工作效率和工作質(zhì)量，減少違規(guī)行為的發(fā)生;另一方面能防止工作扯皮現(xiàn)象，為考核提供依據(jù)。具體到資產(chǎn)管理，崗位職責(zé)設(shè)置是相關(guān)制度能得以落實(shí)的基礎(chǔ)和保障，例如在機(jī)構(gòu)整合過程中財(cái)務(wù)人員的職責(zé)是接收被合并單位的資產(chǎn)賬面金額和明細(xì)清單，資產(chǎn)管理人員的職責(zé)是查看資產(chǎn)實(shí)物，了解國有資產(chǎn)的位置和使用狀態(tài)，制作資產(chǎn)臺(tái)賬并與財(cái)務(wù)進(jìn)行核對(duì)，從而避免機(jī)構(gòu)整合過程中的資產(chǎn)流失。

（二）加強(qiáng)低效和無效資產(chǎn)的清理

1.加強(qiáng)清理力度，確保賬實(shí)一致

在行政事業(yè)單位開展全面徹底的資產(chǎn)清查工作，對(duì)于無法核實(shí)、有賬無實(shí)的歷史遺留資產(chǎn)按照相關(guān)程序報(bào)批后進(jìn)行核銷處理;對(duì)于損毀變價(jià)資產(chǎn)，按照評(píng)估價(jià)值重新入賬;對(duì)于在合并分立過程中造成的重復(fù)入賬以及漏入賬資產(chǎn)，經(jīng)核實(shí)后進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，確保賬實(shí)相符。

2.集中管理閑置或壞損資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用率

設(shè)立資產(chǎn)維護(hù)中心，負(fù)責(zé)接收行政事業(yè)單位壞損資產(chǎn)并根據(jù)資產(chǎn)狀況進(jìn)行維護(hù)后，再利用或直接報(bào)廢、接收行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)并進(jìn)行調(diào)劑使用或統(tǒng)一處置。資產(chǎn)維護(hù)中心能降低行政事業(yè)單位管理和處理閑置壞損資產(chǎn)的壓力，避免該部分資產(chǎn)長期處于無效狀態(tài)，同時(shí)統(tǒng)一專業(yè)的資產(chǎn)維修及管理，也能降低整體資產(chǎn)維護(hù)成本，提高資產(chǎn)利用率。

（三）建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合共享機(jī)制

第一，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)共享信息平臺(tái)，并適當(dāng)擴(kuò)大共享使用范圍，要求行政事業(yè)單位指派專人對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)的完好率、使用率及使用壽命等信息統(tǒng)一評(píng)估錄入系統(tǒng)，并定期進(jìn)行清理，完善更新信息化數(shù)據(jù)。資產(chǎn)需求單位通過共享信息平臺(tái)，能在一定范圍內(nèi)了解閑置共享資產(chǎn)的信息及分布狀態(tài)。

第二，增強(qiáng)資產(chǎn)整合共享的開放意識(shí)，通過加大對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)、資產(chǎn)共享共用等理念的宣傳力度，將開放共享、提高國有資產(chǎn)使用率的要求融入日常事務(wù)中，潛移默化影響行政事業(yè)單位公職人員，在今后的辦公中更好地推動(dòng)和踐行資產(chǎn)的共享理念，提高資產(chǎn)調(diào)配共享力度。

第三，加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、專項(xiàng)工作資產(chǎn)的管理和使用，遵守優(yōu)先調(diào)劑和厲行節(jié)約的原則，優(yōu)先從工作牽頭部門內(nèi)部調(diào)劑解決，牽頭部門內(nèi)部不能調(diào)劑解決的，再采取全區(qū)、全市范圍內(nèi)調(diào)劑、租賃或購置等方式解決。

第四，財(cái)政部門在資產(chǎn)的購置進(jìn)行審核過程中，嚴(yán)禁行政事業(yè)單位盲目購置資產(chǎn)，對(duì)共享信息平臺(tái)中閑置但仍有使用價(jià)值、資產(chǎn)維護(hù)中心修復(fù)的資產(chǎn)應(yīng)統(tǒng)籌調(diào)劑或調(diào)撥，發(fā)揮閑置資源價(jià)值，提高資源配置效率。

第五，設(shè)立一定的激勵(lì)補(bǔ)償制度，對(duì)提供共享資產(chǎn)、使用調(diào)配資產(chǎn)的行政事業(yè)單位給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償，鼓勵(lì)單位在盤活存量資產(chǎn)、提高資產(chǎn)利用率。

（四）完善內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制

第一，參照企業(yè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，在行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立行使職能的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，匯報(bào)對(duì)象為單位負(fù)責(zé)人，定期和不定期開展資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)審計(jì)，提出整改建議并督促整改，例如資產(chǎn)采購情況審計(jì)、賬外資產(chǎn)使用情況審計(jì)、資產(chǎn)的完好率審計(jì)等。

第二，國有資產(chǎn)監(jiān)督部門在資產(chǎn)行政審批過程中，通過大數(shù)據(jù)信息對(duì)比等分析方法，加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理中存在的漏記資產(chǎn)、重復(fù)登記資產(chǎn)和多記資產(chǎn)等問題;成立專家組對(duì)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求和資產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，對(duì)報(bào)廢和處置資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)物考察，根據(jù)專家組意見確定資產(chǎn)的購置及處置意見。

第三，審計(jì)部門、紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)在對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)審計(jì)和巡查過程中，除關(guān)注已形成的實(shí)質(zhì)性資產(chǎn)損失等問題外，對(duì)資產(chǎn)管理中存在的不規(guī)范現(xiàn)象、潛在風(fēng)險(xiǎn)等也應(yīng)關(guān)注并向被審計(jì)單位提出整改意見，將事后審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向事前事中審計(jì)，防范資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、提升資產(chǎn)管理質(zhì)效。

四、結(jié)束語

國有資產(chǎn)管理相較于各行政事業(yè)單位的主職主責(zé)來說，并不能引起負(fù)責(zé)人太多的關(guān)注，隨著國家機(jī)關(guān)對(duì)精細(xì)化管理要求的提升，國有資產(chǎn)管理也必須提質(zhì)增效。盡管現(xiàn)有的資產(chǎn)管理模式距離精細(xì)化管理要求還存有差距，但隨著管理意識(shí)的提升、體制機(jī)制的完善和信息化系統(tǒng)的成熟，國有資產(chǎn)管理也必將更為完善。

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