何艷玲　汪廣龍

摘要：發(fā)展和安全作為治理難題的本質(zhì)在于，二者如何可能被一套體制邏輯所統(tǒng)籌容納。中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全的歷史不僅是對制度規(guī)則、政策任務(wù)、組織激勵(lì)的臨時(shí)糾偏，而且是圍繞悖論進(jìn)行的階段性體制重塑?！翱傮w性領(lǐng)導(dǎo)的整體治理”構(gòu)筑了兼顧發(fā)展和安全的基本體制和歷史經(jīng)驗(yàn)。整體治理的內(nèi)涵并非是對社會(huì)稀缺資源和規(guī)范的全面掌控和自上而下配置，而是強(qiáng)調(diào)通過對治理資源和治理主體的廣泛動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)治理體系對風(fēng)險(xiǎn)和悖論的全面滲透和吸納，構(gòu)筑消解悖論的多層次機(jī)制?？傮w性領(lǐng)導(dǎo)也并非訴諸解放權(quán)力的先驗(yàn)賦予，而是在構(gòu)筑統(tǒng)一戰(zhàn)線和“共同”的歷程中獲得治理體制超越和自我否定的自由。隨著發(fā)展和安全議題在全球彌漫，這一統(tǒng)籌邏輯在世界范圍內(nèi)也將具有普遍意義。

關(guān)鍵詞：治理悖論;統(tǒng)籌的邏輯;總體性領(lǐng)導(dǎo);整體治理

中圖分類號(hào)：D61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2022）02-0004-011

一、發(fā)展和安全的統(tǒng)籌難題

對任何一個(gè)國家來說，推進(jìn)發(fā)展與保證安全都是需要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)，也是重大治理挑戰(zhàn)。在各種實(shí)踐中，我們可以觀察到不少國家發(fā)展成功案例和安全治理的經(jīng)驗(yàn)，但也有眾多陷入安全困境的發(fā)展中國家，或者“秩序井然”卻深陷貧困陷阱的國家。同時(shí)實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的治理目標(biāo)并非易事。正因如此，發(fā)展和安全的相互影響一直是研究的經(jīng)典議題。安全可以為發(fā)展提供穩(wěn)定環(huán)境，發(fā)展則可以提升各系統(tǒng)對抗不確定性的能力。但事實(shí)是，發(fā)展和安全很難自動(dòng)進(jìn)入互相促進(jìn)的自我強(qiáng)化螺旋。以經(jīng)濟(jì)為核心的發(fā)展被普遍認(rèn)為是誘發(fā)安全困境的重要因子。例如發(fā)展所推動(dòng)的系統(tǒng)開放和拓展帶來外部沖擊和新增威脅，使系統(tǒng)遭受傳染病、水旱等災(zāi)難事故以及安全威脅的可能性大大增加①;發(fā)展帶來新的政治動(dòng)員與權(quán)利訴求可能引發(fā)政治動(dòng)蕩和衰朽，誘發(fā)政治安全問題Fukuyama F.，Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy （First ed.）， New York： Farrar， Straus and Giroux，2014，pp.28-29.;發(fā)展打破原有利益與機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，可能加劇相對剝奪、利益沖突和共同體解體Smelser Neil.， Theory of Collective Behavior， New York： Free Press，1962，pp.270-312;趙鼎新：《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第61-84頁。;發(fā)展引發(fā)利益、價(jià)值、紐帶的急劇變化，加劇“結(jié)構(gòu)緊張”和犯罪等社會(huì)失范行為的發(fā)生。羅伯特·默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰等譯，譯林出版社2006年版，第223-295頁;[德]尼克拉斯·盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，賓凱等譯，上海人民出版社2013年版，第149-181頁。與此同時(shí)，學(xué)界對于個(gè)體、社會(huì)或國家不安全之于經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)也有共識(shí)，包括：不安全廣泛影響政府供給產(chǎn)權(quán)保護(hù)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品，不利于分工的組織與創(chuàng)新;不安全帶來的政府變動(dòng)影響宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定性，進(jìn)而導(dǎo)致通貨膨脹、外債和預(yù)算赤字等宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn);不安全帶來資本投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定，減少經(jīng)濟(jì)投資;不安全使大眾缺乏儲(chǔ)蓄積累和投資的安全保障，減緩資本和人力的積累速度Aisen A. and Veiga F. J.， “How Does Political Instability Affect Economic Growth？”，European Journal of Political Economy， ?vol. 29， no. 1（March 2013）， pp.151-167;Gurgul H. ， and Lach L.， “Political Instability and Economic Growth： Evidence from Two Decades of Transition in CEE”， Economic Modelling， vol.36（January 2014）， pp.99-107.;等等。

作為獨(dú)立議題，無論是安全還是發(fā)展都已形成大量成熟且經(jīng)典的解釋。比如，在交換和壓制抵抗之外，安全治理強(qiáng)調(diào)通過各種形式的規(guī)則嵌入，在不確定的外部和不安全后果間建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的聯(lián)系，將外部威脅內(nèi)在化尼克拉斯·盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，賓凱等譯，上海人民出版社2013年版，第356-382頁;[法]?？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰：監(jiān)獄的誕生》，劉北成等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2012年版，第81-117頁;[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第53-80頁。;當(dāng)然圍繞如何構(gòu)建穩(wěn)定的規(guī)則約束或者規(guī)則約束是否穩(wěn)定還有很多爭論眾多研究對中國經(jīng)驗(yàn)場域內(nèi)的規(guī)則不穩(wěn)定進(jìn)行了研究，如蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第173-189頁;張靜：《社會(huì)沖突的結(jié)構(gòu)性來源》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第129-155頁。。而發(fā)展研究則關(guān)注如何通過體制設(shè)計(jì)促進(jìn)交易成本的持續(xù)降低和分工的創(chuàng)造性破壞North D. C. and Thomas R. P.，The Rise of the Western World： A New Economic History， Cambridge University Press， 1973，pp.9-25.;Acemoglu D.， and Robinson J. A.， Why Nations Fail ： The Origins of Power， Prosperity， and Poverty， New York， Crown Business，2012，pp.70-95.，或者通過體制保障資本形成與投資回報(bào)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對西方成熟分工的模仿與擴(kuò)散Lin J. and Chang H. J.， “Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it？”， Development Policy Review， vol. 27， no. 5（August 2009），pp.483-502.林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)——重構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，2011年第1期。。但越來越多實(shí)踐表明，安全的確定性邏輯與發(fā)展需要的競爭變革存在深刻沖突，而需要競爭和開放進(jìn)入的發(fā)展不僅加劇系統(tǒng)外部的不確定性，也加劇系統(tǒng)內(nèi)部的競爭與分化，進(jìn)而帶來深刻的治理難題。這些難題并非是在促發(fā)展時(shí)配套安全政策，或者在注重安全時(shí)平衡發(fā)展，而是兩者如何被一套體制邏輯所統(tǒng)籌容納。來自不同學(xué)科的研究已呈現(xiàn)諸多有力度的分析，例如為實(shí)現(xiàn)快速跨越式增長的制度設(shè)計(jì)，包括政府定價(jià)、中心工作和組織準(zhǔn)入等，帶來集體福利機(jī)制消散、日常生活安全機(jī)制缺失和政府與民爭利何艷玲、汪廣龍： 《中國轉(zhuǎn)型秩序及其制度邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2016 年第 6 期。。在增長初期，為解決沖突而偏向消費(fèi)和福利可能會(huì)降低資本積累，進(jìn)而阻礙發(fā)展賀大興、姚洋：《社會(huì)平等、中性政府與中國經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2011年第1期;Soci A.， “Inequality and Democracy： The UK Case in the Last Thirty Years”， Working prepared for the Italian Academy for Advanced Studies at Columbia University，2012，pp.1-73.。面對發(fā)展和安全的多任務(wù)，自上而下的政府組織有意忽視信息不對稱、模糊和弱激勵(lì)的任務(wù)。聶輝華、李靖、方明月：《中國煤礦安全治理：被忽視的成功經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2020年第4期。也正因此，發(fā)展和安全構(gòu)成治理層面的兩難抉擇。

然而，與此相對應(yīng)，“中國不僅創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡，也成為世界上最有安全感的國家之一”習(xí)近平： 《在慶祝改革開放 40 周年大會(huì)上的講話》，《人民日報(bào)》，2018 年12月19日第2-3 版。。黨的十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)要“實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)”“努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的動(dòng)態(tài)平衡”《堅(jiān)持系統(tǒng)思維構(gòu)建大安全格局 為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《人民日報(bào)》，2020年12月13日第1版。。中國治理如何可能同時(shí)容納和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍疚牟⒉粚で髮Π踩c發(fā)展的關(guān)聯(lián)本身提出全面分析框架，而是依托對中國治理特別是社會(huì)治理實(shí)踐的歷史梳理和長期觀察，分析“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的中國實(shí)踐，發(fā)掘兩大任務(wù)的治理悖論，在此基礎(chǔ)上歸納“讓統(tǒng)籌運(yùn)轉(zhuǎn)起來”的治理體系及其邏輯。我們曾呼吁“理順關(guān)系”對理解中國治理的前提性意義何艷玲：《理順關(guān)系與國家治理結(jié)構(gòu)的塑造》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2018年第2期。，本文將繼續(xù)深化分析理解中國治理關(guān)鍵詞，并認(rèn)為“統(tǒng)籌”對理解中國治理及其深層機(jī)理同樣具有重要意義。

二、中國發(fā)展和安全的治理悖論與統(tǒng)籌研究

本文討論的關(guān)鍵不在于辯論發(fā)展或安全的重要性，或者理解發(fā)展和安全的深刻聯(lián)系，也不在于分析在治理實(shí)踐中如何分別解決安全或發(fā)展兩大問題，而在于理解充滿治理悖論的兩大任務(wù)如何可能被一套治理體制同時(shí)容納。只有在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上完成這個(gè)理論建構(gòu)，才能更全面和完整地理解“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定”這兩大現(xiàn)象。

（一）發(fā)展和安全的治理悖論

一般而言，安全強(qiáng)調(diào)免于威脅、危險(xiǎn)、危害和損失，強(qiáng)調(diào)不確定的外部與確定系統(tǒng)的悖論尼古拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)》，孫一洲譯，廣西人民出版社2020年版，第13-57頁。，如“致災(zāi)因子”相對于事故災(zāi)難，世間無常相對于個(gè)體安全，失范相對于社會(huì)安全，敵對勢力相對于國家安全，等等。但發(fā)展和安全在治理層面面臨三重悖論：

第一，發(fā)展導(dǎo)向的政策設(shè)計(jì)降低了社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)對外在威脅的能力。研究認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速趕超增長，需要降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、壓低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、提高資本形成率、促進(jìn)投資和再生產(chǎn)的擴(kuò)大、參與國際分工，并進(jìn)而采取公共服務(wù)市場化、財(cái)政支出控制以及要素價(jià)格控制等發(fā)展政策劉守英、汪廣龍：《中國奇跡的政治經(jīng)濟(jì)邏輯》，《學(xué)術(shù)月刊》，2021年第1期。。這固化和拉大了不同群體的社會(huì)福利差距，損害了社會(huì)連接和團(tuán)結(jié);不僅民眾對外來安全威脅的應(yīng)對更多取決于自身的市場地位，公共福利也更有利于權(quán)力和資本而不利于普通勞動(dòng)者，導(dǎo)致“財(cái)富在上層聚集，而風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集” 烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第36-37頁。，即在市場中處于弱勢的普通民眾也更可能受到治安犯罪、環(huán)境污染、食品安全、安全生產(chǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、流行性疾病、恐怖襲擊等問題困擾李友梅：《從財(cái)富分配到風(fēng)險(xiǎn)分配：中國社會(huì)結(jié)構(gòu)重組的一種新路徑》，《社會(huì)》，2008年第6期。。

第二，發(fā)展導(dǎo)向的制度激勵(lì)誘發(fā)治理目標(biāo)偏移。財(cái)政分權(quán)和晉升競爭推動(dòng)了地方政府投資增長、為企業(yè)提供政策保護(hù)和資源支持，但誘發(fā)一系列扭曲傅勇、張晏：《中國式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價(jià)》，《管理世界》，2007年第3期;周飛舟：《生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007年第2期。：一是地方政府缺乏進(jìn)行安全治理的財(cái)力和動(dòng)力，“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”;二是地方政府采取各類有利于資本的保護(hù)主義政策，例如限制勞動(dòng)力價(jià)格、放松勞工環(huán)境監(jiān)管、放松環(huán)境監(jiān)管等，不能作為中立第三方裁決矛盾糾紛;三是地方政府為解決財(cái)政困局“大興土木”、 以地生財(cái)，或者違規(guī)收取稅費(fèi)“與民爭利”，直接制造了大量矛盾沖突。

第三，發(fā)展和安全的不同任務(wù)特征引發(fā)組織悖論。績效考核需要相對客觀指標(biāo)，以規(guī)避信息不充分和模糊性，剔除噪音和討價(jià)還價(jià)，強(qiáng)化考核承諾的可信練宏：《弱排名激勵(lì)的社會(huì)學(xué)分析——以環(huán)保部門為例》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2016年第1期。。在上下級間存在信息不對稱和模糊性的情形下，即便上級政府提出多元化的政績考核體系、強(qiáng)調(diào)同時(shí)關(guān)注發(fā)展和安全，但組織內(nèi)的多任務(wù)和強(qiáng)激勵(lì)更易誘發(fā)激勵(lì)分化和目標(biāo)替代。相比較經(jīng)濟(jì)建設(shè)，生產(chǎn)安全、食品安全、公共衛(wèi)生、群體性事件、公共服務(wù)更像是指標(biāo)約束和政治淘汰賽，不僅投資周期長、效果不明顯且難以驗(yàn)證，更難凸顯政績。在上下級信息不對稱的情形下，下級為發(fā)出政績信號(hào)、吸引上級注意力、獲得晉升，往往更傾向于積極完成明確和可衡量的發(fā)展任務(wù)，而非多重和模糊的安全目標(biāo)Dixit A.， “Incentives and Organizations in the Public Sector： An Interpretive Review”， Journal of Human Resources， vol. 37， no. 4 （Autumn 2002）， pp.696-727.。信息不對稱加之第三方監(jiān)督匱乏，與發(fā)展指標(biāo)的可驗(yàn)證相比較，安全問題存在更高的政企合謀風(fēng)險(xiǎn)，治理難度更大聶輝華：《從政企合謀到政企合作——一個(gè)初步的動(dòng)態(tài)政企關(guān)系分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2020年第6期。。

（二）發(fā)展和安全的治理統(tǒng)籌

那么，如何實(shí)現(xiàn)對安全與發(fā)展的治理統(tǒng)籌？現(xiàn)有的討論聚焦于：其一，通過政治吸納將安全與發(fā)展悖論內(nèi)部化。通過信訪制度、輿情回應(yīng)，整合與協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)交換、道德規(guī)范、集體政治、穩(wěn)定法律和強(qiáng)制威懾等不同規(guī)則資源構(gòu)建“同意”Lee，C.K.and Zhang， Y.， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， vol. 118， no. 6 （May 2013）， pp. 1475-1508.，進(jìn)而以國家的規(guī)則約束在不確定的外部和不安全后果間建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的聯(lián)系。其二，通過增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制、賦予權(quán)責(zé)、建立工作制度等組織形式，將發(fā)展和安全分別固定為政府科層組織的常規(guī)任務(wù)和運(yùn)作過程，固化政府注意力。進(jìn)而通過經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)、政法系統(tǒng)等不同“條條”的互動(dòng)和協(xié)調(diào)例如推進(jìn)“六聯(lián)”（社會(huì)治安聯(lián)合防控、重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、突出問題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動(dòng)人口聯(lián)合服務(wù)管理）和“四項(xiàng)排查”（矛盾糾紛排查調(diào)處、治安問題排查整治、安全隱患排查整改、重點(diǎn)人員排查管控）等。來處理兩者的治理悖論Wang Y. and Minzner C. F.， “The Rise of the Security State”， China Quarterly， ?vol.222（June 2015）， pp. 339-359;閻小駿：《中國何以穩(wěn)定： 來自田野的觀察與思考》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第1-13頁。 。通過將維護(hù)安全與促進(jìn)發(fā)展的部門分類，避免代理人的多任務(wù)沖突問題;并且在部分領(lǐng)域構(gòu)建以垂直管理為主、群眾監(jiān)督為輔的多元治理體系，解決信息不對稱難題聶輝華等：《中國煤礦安全治理：被忽視的成功經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2020年第4期。。其三，以政治整體問責(zé)確保對發(fā)展和安全的地方平衡。在行政發(fā)包的邏輯下，以整體性問責(zé)代替各司其職，以承包人的無限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以結(jié)果考核代替過程和程序控制，以人格化問責(zé)代替職業(yè)主義要求周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》，2014年第6期。。中央進(jìn)行方向控制和協(xié)調(diào)，而不是職能和功能的替代，地方對發(fā)展和安全的具體悖論進(jìn)行自我化解。由此，地方政府在發(fā)展領(lǐng)域追求積極績效信號(hào)，而在安全領(lǐng)域則更多是想方設(shè)法來搞定和不出事歐陽靜：《“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會(huì)》， 2011年第3期;謝岳：《維穩(wěn)的政治邏輯》 ，香港：清華書局2013年版，第246-255頁。。

（三）從外部威脅到系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)：對發(fā)展和安全悖論的進(jìn)一步反思

現(xiàn)有研究梳理了發(fā)展和安全在制度規(guī)則、政策任務(wù)、組織激勵(lì)等方面的治理悖論，將統(tǒng)籌安全與發(fā)展的基本機(jī)制歸結(jié)為內(nèi)部化以及相應(yīng)的制度吸納、政治問責(zé)和條塊組織協(xié)調(diào)，將悖論轉(zhuǎn)換為規(guī)則沖突、組織協(xié)調(diào)與技術(shù)選擇問題，使用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、文化等各種手段，動(dòng)態(tài)處理其中的復(fù)雜悖論，與之伴隨的是不作為、“拔釘子”“開口子”“揭蓋子”等一系列困境和自上而下的糾偏機(jī)制于建嶸：《抗?fàn)幮哉危?中國政治社會(huì)學(xué)基本問題》，人民出版社2010年版，第217-234頁;應(yīng)星：《中國的群體性抗?fàn)幮袆?dòng)》，《二十一世紀(jì)》，2012年第134期。。但一方面，從制度、政策與組織來理解悖論，將統(tǒng)籌歸結(jié)于糾偏的思路，并不能完全回應(yīng)中國發(fā)展和安全的治理經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，僅靠粗糙和實(shí)用導(dǎo)向的規(guī)則不足以實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?、案結(jié)事了，不同規(guī)則只是被選擇性作為當(dāng)事人互相對抗的憑借和“外力”，現(xiàn)實(shí)中的沖突解決更可能回到基于力量競爭的自然狀態(tài)張靜：《社會(huì)沖突的結(jié)構(gòu)性來源》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第129-155頁。;分化理性系統(tǒng)內(nèi)不同的矛盾糾紛解決規(guī)則互相隔絕、互不相容，矛盾糾紛在其中持續(xù)地發(fā)酵、碰撞，帶來沖突升級和規(guī)范瓦解陸益龍：《鄉(xiāng)村民間糾紛的異化及其治理路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2019年第10期。。而越復(fù)雜的制度環(huán)境和組織，其本身也越可能脫離對安全與發(fā)展悖論的有效靈活統(tǒng)籌，而僅遵循制度理性環(huán)境的儀式化強(qiáng)制，或者是在模糊和不確定性目標(biāo)下的簡單模仿反應(yīng)，或者是為次級的程序、政策和結(jié)構(gòu)所累DiMaggio，P. J. and Powell， W. W.， “The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”， American Sociological Review，vol. 48， no. 2 （April 1983）， pp. 147-160.。也正基于此，大量研究認(rèn)為其與訴諸嚴(yán)密溝通與公共交往、司法自主、法律約束和工具行政的西方理性治理存在巨大差異，并由此給以質(zhì)疑Trevaskes S.， “Political Ideology， the Party， and Politicking： Justice System Reform in China”， Modern China， vol. 37， no. 3 （May 2011）， pp.315-344.。毫無疑問，只有跳出現(xiàn)有思路，才能直面西方經(jīng)驗(yàn)，也才能更好地呈現(xiàn)中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全的具體實(shí)踐。

另一方面，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨，有必要對中國兼顧發(fā)展和安全進(jìn)行更深刻反思。在風(fēng)險(xiǎn)話語下，風(fēng)險(xiǎn)/安全是連續(xù)概念，風(fēng)險(xiǎn)根源于現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性和偶變性，安全表達(dá)的是免于風(fēng)險(xiǎn)威脅的概率。社會(huì)中的每個(gè)人都可以在當(dāng)下對未來的不確定性和缺陷進(jìn)行歸因和自我計(jì)算，但社會(huì)功能分化所導(dǎo)致的系統(tǒng)復(fù)雜性，又讓理性的“我”與“他者”無法在開放社會(huì)和差異時(shí)間中達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)定義歸因和分配問責(zé)，這導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)的不確定性倍增，帶來更少連續(xù)性和更多不確定、斷裂和模棱兩可張戌凡：《觀察“風(fēng)險(xiǎn)”何以可能？——關(guān)于盧曼〈風(fēng)險(xiǎn)：一種社會(huì)學(xué)理論〉的評述》，《社會(huì)》，2006年第4期。。風(fēng)險(xiǎn)反映的是不斷加劇的不確定性決策與行為，與不斷膨脹的理性法則所設(shè)計(jì)的技術(shù)、知識(shí)與制度之間的二律背反Beck U.，Risk Society：Towards a New Modernity， London： Sage Publications，1992，pp.155-170.。如此一來，通過風(fēng)險(xiǎn)話語體系的建構(gòu)，安全從系統(tǒng)的外生威脅轉(zhuǎn)為系統(tǒng)的內(nèi)生不確定，被建構(gòu)為現(xiàn)代社會(huì)人和社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜性和偶變性的實(shí)踐表達(dá)。這意味著，開放復(fù)雜系統(tǒng)的安全治理必須超越法律規(guī)范和稀缺資源分配的邏輯——它們僅僅保證個(gè)體在未來有一個(gè)看似穩(wěn)定的期待存在，卻無法解答前述因社會(huì)系統(tǒng)層面倍增的不確定性難題。風(fēng)險(xiǎn)治理需要關(guān)注如何可能優(yōu)化、改進(jìn)參與者對風(fēng)險(xiǎn)的解釋，在提供更多的復(fù)雜性的同時(shí)讓這些解釋可以被準(zhǔn)確地理解，以重建風(fēng)險(xiǎn)的定義、分配和問責(zé)機(jī)制尼古拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)》，孫一洲譯，廣西人民出版社2020年版，第13-57頁。。

三、從總體性支配到全面管理：歷史進(jìn)程中的統(tǒng)籌實(shí)踐

基于前述理解，本文嘗試回到中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理的歷史起點(diǎn)，通過縱觀其統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)，窺探其內(nèi)在機(jī)理。

（一）發(fā)展和安全悖論的產(chǎn)生與總體性支配體制

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國社會(huì)奉行禮治和“無訟”?；食?fù)責(zé)抵御外族入侵，應(yīng)對水、旱、疫、震等不可控的外來威脅，士紳作為社會(huì)治理的核心，承擔(dān)管理學(xué)田、義倉等地方公產(chǎn)，興修水利、宗祠等公共工程，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村秩序和負(fù)責(zé)教化的基本職能。各類糾紛首先依賴于社會(huì)系統(tǒng)的自然均衡，更多奉行不訴不理，一般的“戶婚田土錢債”以及輕微的治安案件，依賴于當(dāng)事人所處文化、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)自我調(diào)節(jié)。黃宗智：《集權(quán)的簡約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》，2008年第2期。隨著外來安全威脅的加劇，以及由此引發(fā)的變法圖強(qiáng)，鄉(xiāng)土中國的低組織、低負(fù)擔(dān)模式在近代面臨巨大轉(zhuǎn)型壓力。晚清之后，國家開始主導(dǎo)并重塑發(fā)展和安全格局。為汲取資本，以及內(nèi)外戰(zhàn)爭帶來的征糧、征稅、拉丁、剿匪，國家大力強(qiáng)化了基層行政系統(tǒng)王奇生：《戰(zhàn)前中國的區(qū)鄉(xiāng)行政：以江蘇省為中心》，載中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所民國史研究室、四川大學(xué)歷史文化學(xué)院編：《一九三○年代的中國（上卷）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第177-193頁。。權(quán)力向社會(huì)滲透并爭奪控制權(quán)的過程帶來了原有鄉(xiāng)土自我管理結(jié)構(gòu)的破壞——隨著基于宗族紐帶和長期志愿合作的保護(hù)型精英逐漸退出舞臺(tái)，權(quán)力更多依托土豪劣紳、光棍二流子、強(qiáng)力人物等營利型經(jīng)紀(jì)人實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，他們不顧及村民利益，加劇了強(qiáng)制資源失控的風(fēng)險(xiǎn)。杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家 ： 1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社1994年版，第205-232頁。 整體來看，這一階段由權(quán)力主導(dǎo)發(fā)展和安全，以此應(yīng)對外來威脅和實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)。但權(quán)力向社會(huì)滲透并爭奪控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)的過程不僅破壞傳統(tǒng)鄉(xiāng)土治理結(jié)構(gòu)，新建的治理結(jié)構(gòu)也存在失控的風(fēng)險(xiǎn)，不僅沒能完成治理任務(wù)，反而成為社會(huì)的安全威脅。如費(fèi)孝通所說：“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發(fā)生?！辟M(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國·生育制度·鄉(xiāng)土重建》，商務(wù)印書館2011年版，第58頁。

綜上，代表總體意志來解決“挨打與挨餓”的國家邏輯與原有社會(huì)邏輯的沖突，以及國家結(jié)構(gòu)本身的失控，是討論中國兼顧發(fā)展和安全治理的起點(diǎn)。新中國成立后建立的總體性支配體制對此作了回應(yīng)：其一，總體性支配通過對資源的全面壟斷，整個(gè)社會(huì)資源和機(jī)遇由國家統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一分配，國家構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)和官僚系統(tǒng)主導(dǎo)資源配置的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以此回應(yīng)發(fā)展目標(biāo)。其二，生產(chǎn)、消費(fèi)、矛盾糾紛解決和權(quán)利保障都通過黨的組織系統(tǒng)、行政權(quán)力系統(tǒng)、群眾團(tuán)體等自上而下的總體性組織系統(tǒng)完成，國家認(rèn)可的干部（例如黨員、公安、官僚）和規(guī)則，取代了士紳、宗族等權(quán)威人物和社會(huì)規(guī)則。隨著人們對日常生活的自主性大規(guī)模降低，人際關(guān)系間公開的矛盾也相對減少，各類土地、債務(wù)、繼承、分家等糾紛基本絕跡，矛盾主要來自新的制度安排，例如工作分配、工分議定、集體地界等黃宗智：《過去和現(xiàn)在： 中國民事法律實(shí)踐的探索》，法律出版社2009年版，第34頁。。同時(shí)結(jié)合土地改革、鎮(zhèn)反、戶籍、邊防、出入境、消防以及槍支、爆炸物和劇毒物品、特種行業(yè)等治安行政管理制度，國家不僅集中了應(yīng)對國外安全威脅的能力，也實(shí)現(xiàn)了對國內(nèi)安全威脅的全面內(nèi)部化管控。其三，在此過程中，由經(jīng)過實(shí)質(zhì)的政治行動(dòng)和革命斗爭檢驗(yàn)的革命型政黨，領(lǐng)導(dǎo)、凝聚和代表人民集體意志，成為“超越政黨政治、行政的制度性統(tǒng)合器”Ding X.， “Law According to the Chinese Communist Party： Constitutionalism and Socialist Rule of Law”， ?Modern China， ?vol. 43， no. 3（January 2017），pp.322-352.，不是依據(jù)形式法治，而是通過階級斗爭、階級意識(shí)、群眾路線、群眾動(dòng)員和大眾司法來彌合發(fā)展和安全在政策理念和組織層面上的悖論。

總體性支配在非常時(shí)期推進(jìn)了資本積累和工業(yè)體系建設(shè)，也有效應(yīng)對了國家面臨的安全威脅。但一方面，指令性經(jīng)濟(jì)體制缺乏價(jià)格機(jī)制的作用，難以實(shí)現(xiàn)市場出清，經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行面臨高昂的制度成本，國民經(jīng)濟(jì)長期面臨供給短缺、結(jié)構(gòu)失衡以及技術(shù)停滯。另一方面，雖然國家強(qiáng)調(diào)區(qū)分?jǐn)澄颐芎腿嗣駜?nèi)部矛盾，但由于缺乏穩(wěn)定的形式支撐，其中的邊界不斷被打破，用處理敵我矛盾的專政方法解決問題，不僅難以增進(jìn)確定性，反而成為不確定性以及更大社會(huì)危害的源頭，經(jīng)濟(jì)工作也受到了干擾和破壞。

（二）市場化改革啟動(dòng)與全面管理體制

對總體性支配的超越是新時(shí)期改革的起點(diǎn)。隨著指令型趕超讓位于放權(quán)讓利、市場化改革和對外開放，國家對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行總體性控制的需求逐步降低，社會(huì)的整體利益解體并日益分化和多元。對傳統(tǒng)模式的反思逐步確立了司法工作必須遵循“事實(shí)為根據(jù)，法律為準(zhǔn)繩”這一根本原則。參見《最高人民法院工作報(bào)告（1980年）》，1980年9月2日，http：//www.people.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/5jie/newfiles/c1230.html。發(fā)展層面的放權(quán)讓利和安全層面的法治建設(shè)并存構(gòu)成此階段的特征。雖然“解決中國所有問題的關(guān)鍵要靠自己的發(fā)展”《二十年來我們黨的主要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)》，《江澤民文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第259頁。，但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌已消解了總體性體制的防控資源和基礎(chǔ)性國家權(quán)力，國家需要替代性地采用組織嵌入、資源交換、要素管控、強(qiáng)制威懾等，通過對安全問題和安全要素的全面滲透來完成安全治理，并用機(jī)構(gòu)改革、集權(quán)分權(quán)、注意力調(diào)適和組織的松緊耦合程度姚東旻、崔琳、張鵬遠(yuǎn)、周雪光：《中國政府治理模式的選擇與轉(zhuǎn)換：一個(gè)正式模型》，《社會(huì)》，2021年第6期。來統(tǒng)籌發(fā)展和安全任務(wù)。

其一，安全成為強(qiáng)激勵(lì)中心工作。安全被塑造為自上而下必須完成的行政任務(wù)（中心工作），以解決此階段自我獲利導(dǎo)向明顯的地方政府與安全責(zé)任的沖突。同時(shí)確立“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的組織原則，通過自上而下的組織命令，推動(dòng)安全治理體系有效運(yùn)行。此外，有關(guān)安全的諸多事項(xiàng)都確立了“一票否決”制，這大大強(qiáng)化了行政動(dòng)員解決安全問題的力度。

其二，底線穩(wěn)定的安全治理。一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是大事，地方政府更多采取“問題-回應(yīng)”的防守反應(yīng)策略。出于對秩序的高度重視，單向度的“維持穩(wěn)定”演變成為政府指標(biāo)，在地方則具體化為“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。另一方面，以“問題”為核心進(jìn)行超前預(yù)防與處置，把關(guān)口前移而設(shè)置更寬廣的警戒線以“防患于未然” 薛瀾、周玲、朱琴：《風(fēng)險(xiǎn)治理：完善與提升國家公共安全管理的基石》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2008年第6期。。地方政府和政法機(jī)關(guān)在考核壓力下，還需被動(dòng)回應(yīng)涉及征地拆遷、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、涉法涉訴等領(lǐng)域的民生問題。而在部分發(fā)達(dá)地區(qū)（比如廣東、浙江等地），地方政府也通過向社會(huì)組織購買服務(wù)，試圖通過社會(huì)機(jī)制來解決這類一般性社會(huì)穩(wěn)定問題，并通過“合同扶持”培育社會(huì)組織來增強(qiáng)社會(huì)自主性和自律性。

其三，安全力量的行政網(wǎng)格化。通過行政系統(tǒng)對社會(huì)的多元滲透，重新分配基層安全治理的主導(dǎo)權(quán)。其核心是將包括治保會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)、社區(qū)巡邏隊(duì)、物業(yè)、保安、治安志愿者等力量的群防群治隊(duì)伍納入治安防控體系，綜合應(yīng)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、教育等多種手段，實(shí)現(xiàn)對各類相關(guān)問題解決力量的主導(dǎo)。同時(shí)借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)，壓縮問題發(fā)現(xiàn)到解決的鏈條，提升了安全治理的可計(jì)算性、可判定性和可控制性孫柏瑛、于揚(yáng)銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期;關(guān)婷、薛瀾、趙靜：《技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新：基于中國環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)踐案例》，《中國行政管理》，2019年第4期。。

全面管理體制通過強(qiáng)調(diào)國家的全面滲透和縱向一體化行政管控，有效應(yīng)對了高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速社會(huì)流動(dòng)帶來的安全形勢惡化。但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，這一模式也面臨問題：一方面，體制內(nèi)的激勵(lì)困境。指標(biāo)化強(qiáng)激勵(lì)、無限責(zé)任與事權(quán)的整體打包雖然有力推動(dòng)了各級政府對穩(wěn)定和嚴(yán)重安全事件的重視，但對諸多難以量化的基礎(chǔ)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、減緩、恢復(fù)等工作缺乏激勵(lì)，甚至帶來“絕對安全”“捂蓋子”“一刀切”風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對需要嚴(yán)格考核的“硬指標(biāo)”，以“維穩(wěn)”名義應(yīng)對因社會(huì)關(guān)系失衡及社會(huì)事務(wù)處理不當(dāng)而產(chǎn)生的社會(huì)問題，也激化了社會(huì)矛盾，偏離了社會(huì)治理本來的目標(biāo)。而且，隨著社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性增加，越來越無法精準(zhǔn)界定不確定風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，各層級行政人員決策的難度和犯錯(cuò)的可能性急劇上升。另一方面，地方政府在安全定義、分配和問責(zé)中具有絕對地位，糾紛解決變成權(quán)力掌控下對規(guī)則的選擇性使用，規(guī)則主導(dǎo)變成平衡各方利益的均衡;加之形式化制約的不完善，規(guī)則結(jié)構(gòu)松散，權(quán)力專斷與持有者的自身利益互相加強(qiáng)，加劇了不確定性和混亂。在自上而下行政統(tǒng)合邏輯下，地方政府為延伸對不確定性的控制，可能再次與“鄉(xiāng)村混混”地方強(qiáng)勢群體組成地方治理的結(jié)構(gòu)化聯(lián)盟歐陽靜：《基層治理中的地方勢力》，《中國法律評論》，2018年第4期。，地方幫派勢力、黑惡勢力和司法腐敗一定程度上在基層合流。

四、領(lǐng)導(dǎo)與治理的雙重嵌入：高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的新時(shí)代探索

在經(jīng)歷多元化社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，復(fù)雜化社會(huì)成為中國社會(huì)的重要特質(zhì)。這種復(fù)雜性由于高質(zhì)量發(fā)展階段內(nèi)部系統(tǒng)更深層次的開放變革，城市化、全球化、信息化的“三化共時(shí)態(tài)”和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的劇烈時(shí)空壓縮而變得更劇烈，安全內(nèi)涵也隨之變得更復(fù)雜。各類風(fēng)險(xiǎn)量大面廣、易發(fā)多發(fā)、鏈條拉長、關(guān)聯(lián)性與機(jī)動(dòng)性增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)的跨界、共有、共享成為常態(tài)，原有的應(yīng)急管理、權(quán)利保護(hù)、犯罪控制等機(jī)制難以有效應(yīng)對黃文藝：《新時(shí)代政法改革論綱》，《中國法學(xué)》， 2019年第4期。?；诳傮w性支配與全面管理的邏輯起源與治理經(jīng)驗(yàn)，通過領(lǐng)導(dǎo)與治理的雙重嵌入解決傳統(tǒng)模式的困境，成為新時(shí)代統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的重要特征。

（一）黨建引領(lǐng)統(tǒng)籌治理格局

在根本層面，黨建引領(lǐng)強(qiáng)調(diào)通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，超越理性制度邊界，動(dòng)員和激發(fā)治理活力。強(qiáng)調(diào)政黨“把方向、謀大局、定政策、促改革”的地位;各級黨委管方向、管政策、管原則、管干部，研究解決重大問題;各級黨委機(jī)關(guān)發(fā)揮牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦落實(shí)的作用;單位黨組（黨委）履行把方向、謀大局、定政策、促改革、抓落實(shí)的職責(zé)陳一新：《為你解讀政法戰(zhàn)線第一部黨內(nèi)法規(guī)——〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉》，2020年10月31日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9791346。。以執(zhí)政黨的整體主義克服系統(tǒng)的狹隘、破碎和沖突黃文藝：《中國政法體制的規(guī)范性原理》，《法學(xué)研究》，2020年第4期。，超越碎片化的利益和意志，廣泛獲取社會(huì)各個(gè)階層的認(rèn)同，通過理念和價(jià)值實(shí)現(xiàn)對問題和解決方法的統(tǒng)籌;克服政府內(nèi)部由分工和層級分化帶來的責(zé)任、目標(biāo)沖突等問題;解決治理資源的分散化和治理過程碎片化問題。黨建引領(lǐng)也體現(xiàn)為確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，通過黨的具體組織領(lǐng)導(dǎo)維持治理體系的動(dòng)態(tài)均衡。在此過程中，一定程度上的“黨組織委托”（區(qū)別于行政發(fā)包）開始出現(xiàn)并在社區(qū)安全治理中發(fā)揮作用。比如，在廣東南海等地，借助立體化的社會(huì)觀測體系分析研判社會(huì)訴求，將黨的中心工作與自下而上的社會(huì)訴求相結(jié)合，將其打包并轉(zhuǎn)化為不同的項(xiàng)目主題，再面向社會(huì)組織和個(gè)人發(fā)起申請。黨組織委托的項(xiàng)目設(shè)計(jì)源自于黨的目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的兼容。與行政發(fā)包相比，黨組織委托更偏向于通過較長時(shí)間、較細(xì)致的群眾工作來完成特定任務(wù)。

（二）以民生和法治為核心穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期

以法律規(guī)范和稀缺資源分配為核心，更有效和更大范圍穩(wěn)定全社會(huì)預(yù)期：一是強(qiáng)化了法治在定分止?fàn)幹械幕A(chǔ)地位。全面推進(jìn)依法治國，聚焦群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法司法權(quán)的制約監(jiān)督不到位、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、執(zhí)法司法腐敗等問題。同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委政法委綜合協(xié)調(diào)政法工作機(jī)制，建立平安中國建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法司法權(quán)，推進(jìn)刑事和民事訴訟制度改革，強(qiáng)調(diào)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，培育社會(huì)成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法習(xí)近平：《在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，2014年10月23日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0103/c64094-28995008.html。。二是強(qiáng)調(diào)民生是最大的政治，安全是最大的民生，構(gòu)建了民生與安全的強(qiáng)關(guān)聯(lián)，將安全納入到更廣泛的治理議程。強(qiáng)調(diào)抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，抓住最需要關(guān)心的人群，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等民生建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域強(qiáng)化兜底保障，滿足群眾最基本的生存與發(fā)展的需求《習(xí)近平系列重要講話讀本：讓老百姓過上好日子》，2014年7月10日，http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0710/c1003-25264271.html。，并以此在源頭上解決底線安全以及發(fā)展和安全的目標(biāo)沖突。民生原則為政治的正當(dāng)性提供了源源不斷的動(dòng)力，成為人民與國家之間銜接的程序鏈，并在根本上避免了更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不安全。

（三）共建共治共享構(gòu)造共同體均衡

當(dāng)代安全問題的日益復(fù)雜、不確定和模棱兩可引發(fā)了更多實(shí)質(zhì)性分歧，對“什么才是足夠安全，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，誰獲得收益”這些問題的回答很難再訴諸于自上而下的政治統(tǒng)合和政府科層體系，據(jù)此中央進(jìn)一步提出構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。與此相伴隨的是國家的組織、資源等重心下移，進(jìn)一步與社會(huì)資源、權(quán)威、規(guī)則融合，促進(jìn)基層各個(gè)治理主體的自我整合和溝通協(xié)同劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2019年第4期。;居民議事、業(yè)主協(xié)商等各種“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”議事機(jī)制不斷被創(chuàng)新。顯然，這一基層安全治理共同體不是抽象討論各主體的共同目標(biāo)、權(quán)責(zé)義務(wù)分割，而是具體的、特殊的和實(shí)踐問題導(dǎo)向的郁建興、任杰：《社會(huì)治理共同體及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《政治學(xué)研究》，2020年第1期。。基層社會(huì)在頻繁的偏好表達(dá)、治理互動(dòng)中搭建成員間的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系紐帶，形成長期穩(wěn)定和相互依賴，以互讓互惠解決基層問題，做到“依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決”，超越對外在強(qiáng)力規(guī)則約束和“迎法下鄉(xiāng)”的依賴。李榮山：《共同體的命運(yùn)——從赫爾德到當(dāng)代的變局》，《社會(huì)學(xué)研究》，2015年第1期。

五、總體性領(lǐng)導(dǎo)的整體治理：發(fā)展和安全的統(tǒng)籌邏輯

總體而言，現(xiàn)有研究已經(jīng)梳理了中國場景下發(fā)展和安全在政策目標(biāo)、制度與代理人激勵(lì)等方面的治理悖論，將其統(tǒng)籌安全與發(fā)展的基本邏輯歸結(jié)為內(nèi)部化以及相應(yīng)的制度吸納、政治問責(zé)和條塊組織協(xié)調(diào)，將悖論轉(zhuǎn)換為規(guī)則沖突、組織協(xié)調(diào)與技術(shù)選擇問題。但通過回顧統(tǒng)籌發(fā)展安全的歷史，我們認(rèn)為，安全與發(fā)展的治理悖論并不在于兩者在制度、政策與組織方面的矛盾，根本在于為應(yīng)對外來的發(fā)展和安全壓力而構(gòu)建的“集體”治理體制與現(xiàn)代發(fā)展和安全治理邏輯本身的悖論。中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全的歷史也不僅是對制度規(guī)則、政策任務(wù)、組織激勵(lì)的臨時(shí)糾偏，更是圍繞階段性悖論進(jìn)行的體制階段性重塑。

面對全球化時(shí)代外來威脅引發(fā)的發(fā)展和安全訴求，國家主導(dǎo)的治理進(jìn)程不但破壞了原有社會(huì)自我管理結(jié)構(gòu)，其自身治理資源也面臨失控的風(fēng)險(xiǎn)，成為不確定性的根源。在總體性支配體制下，強(qiáng)調(diào)由具有斗爭合法性的革命型政黨，通過對資源的全面壟斷消解發(fā)展和安全根本悖論，并進(jìn)一步通過階級斗爭、群眾路線和大眾司法來彌合兩者的現(xiàn)實(shí)差異。但缺乏穩(wěn)定形式支撐的總體性支配在尋找自我否定力量中走向了自身的反面汪暉：《去政治化的政治、霸權(quán)的多重構(gòu)成與六十年代的消逝》，《開放時(shí)代》，2007年第2期。，不僅成為不確定性的源頭，也束縛了發(fā)展進(jìn)程。而為釋放發(fā)展活力需要進(jìn)行放權(quán)讓利的市場化改革和治理系統(tǒng)的收縮調(diào)適。要在保證市場相對開放自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上防控安全威脅，全面管理體制則強(qiáng)調(diào)采用組織嵌入、資源交換、要素管控、強(qiáng)制威懾等，保證對安全問題和安全要素的整體全面滲透，以此確保對確定性的恢復(fù)，并用機(jī)構(gòu)改革、集權(quán)分權(quán)、注意力調(diào)適和組織的松緊耦合程度來彌合現(xiàn)實(shí)摩擦。面對新時(shí)代復(fù)雜化社會(huì)，直面總體性支配與全面管理的邏輯起源與治理經(jīng)驗(yàn)，通過領(lǐng)導(dǎo)與治理的雙重嵌入解決傳統(tǒng)模式的困境，成為新時(shí)代統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的重要探索。

總體性領(lǐng)導(dǎo)的整體治理構(gòu)筑了中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全的基本邏輯，也是重要的歷史經(jīng)驗(yàn)。相比于整體管理的單向滲透管控，整體治理強(qiáng)調(diào)通過廣泛動(dòng)員治理資源和治理主體構(gòu)建治理力量，同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)對風(fēng)險(xiǎn)和悖論的全面滲透和吸納，將其納入制度范疇，在此基礎(chǔ)上通過差異性組合的治理主體和治理工具消解悖論。一是既強(qiáng)調(diào)通過治理頂層設(shè)計(jì)定方向、劃底線、調(diào)關(guān)系，又強(qiáng)調(diào)組織、政策、資源、技術(shù)、干部等機(jī)制在實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求與政府責(zé)任對接中的作用，以及社會(huì)對具體安全問題定義、分配和問責(zé)的自我消解。二是在政府內(nèi)面臨多重選擇、職能重疊、任務(wù)模棱兩可甚至不兼容時(shí)，靈活采用機(jī)構(gòu)合并、權(quán)力下放，有效混合國家、市場和社會(huì)的多重力量，調(diào)整地方理性、決策規(guī)則、目標(biāo)關(guān)注度以及組織的松緊耦合程度。在自然災(zāi)害防災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、疾病防控、治安防控和食藥監(jiān)管等領(lǐng)域分類建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)的綜合治理體系，將部門化的分類響應(yīng)嵌入綜合應(yīng)急響應(yīng)張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應(yīng)急管理》，《中國行政管理》，2016年第4期。。三是不僅以法律和稀缺資源穩(wěn)定底線預(yù)期，也更為重視協(xié)商和技術(shù)理性在安全風(fēng)險(xiǎn)歸因中的重要性。這讓協(xié)商、談判和功能劃分等社會(huì)和政治現(xiàn)代性因素借助另一種話語體系得以發(fā)展。

但功能分化社會(huì)的治理共識(shí)并不能通過表達(dá)和代表自動(dòng)浮現(xiàn)，缺乏相互制衡機(jī)制的多元理性化帶來的是更多的競爭和沖突李猛：《論抽象社會(huì)》，《社會(huì)學(xué)研究》，1999年第1期。;整體性的治理網(wǎng)絡(luò)也可能在儀式化強(qiáng)制、簡單模仿抑或次級規(guī)范的束縛中走向制度的牢籠，難以被自我否定DiMaggio， P.J.，Powell， Walter W.， “The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”， American Sociological Review，vol. 48， no. 2 （April 1983）， pp. 147-160.，這意味著總體性領(lǐng)導(dǎo)的支撐也很有必要?？傮w性領(lǐng)導(dǎo)不僅強(qiáng)調(diào)超越行政體制的碎片化分工、社會(huì)中的利益與意志分化，更強(qiáng)調(diào)超越復(fù)雜、分化和支離破碎的社會(huì)、生產(chǎn)系統(tǒng)，因?yàn)檫@種破碎破壞了人、社會(huì)和歷史的內(nèi)在、有機(jī)和具體的統(tǒng)一?？傮w性領(lǐng)導(dǎo)不只是支配性權(quán)力，更側(cè)重于社會(huì)系統(tǒng)中的先進(jìn)力量以理論家、宣傳員、鼓動(dòng)員、組織者《怎么辦？——我們運(yùn)動(dòng)中的迫切問題》，《列寧選集》（第1卷），人民出版社2012年版，第290-458頁。的身份穿梭于國家-社會(huì)，通過各治理主體間的廣泛動(dòng)員、參與和互動(dòng)，整合政治共識(shí)、專業(yè)技術(shù)和法律規(guī)范，打造廣泛的治理統(tǒng)一戰(zhàn)線，在法治和民主的公共領(lǐng)域不斷構(gòu)建“共同”和“公共意志”并獲得對其的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（Hegemony）又被譯為“霸權(quán)”，本文在安東尼奧·葛蘭西（Antonio Gramsci）的意義上使用該概念。。這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)強(qiáng)調(diào)奠基于同意（Consent），強(qiáng)調(diào)基于社會(huì)的政治共識(shí)達(dá)成Anderson， P.， “The Antinomies of Antonio Gramsci”， New Left review， vol.100（December 1976），pp.5-78.。于此，當(dāng)一種自下而上的新的“一致”得以建立的時(shí)候，也就為實(shí)現(xiàn)自我紀(jì)律提供了新的可能性，也就是超越和自我否定的自由仰海峰：《葛蘭西的霸權(quán)概念研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2005年第11期;汪暉：《去政治化的政治、霸權(quán)的多重構(gòu)成與六十年代的消逝》，《開放時(shí)代》，2007年第2期。。

正是在此意義上，具有自我革命能力的使命型政黨之于中國統(tǒng)籌治理的核心角色被凸顯。綜述以上，其具體表現(xiàn)為：第一，黨建動(dòng)員社會(huì)。新時(shí)代的動(dòng)員不同于傳統(tǒng)模式下具有強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的動(dòng)員，而是有意識(shí)地推動(dòng)社會(huì)動(dòng)員體制化（而非簡單的制度化）。社會(huì)動(dòng)員的體制化有兩層含義：通過常設(shè)化的黨政機(jī)構(gòu)、制度化的權(quán)責(zé)界定將各類機(jī)制嵌入進(jìn)不同層級體制內(nèi);動(dòng)員機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化和程式化，具有明確的牽頭單位、規(guī)范化的操作步驟和法定化的資源配給程序。結(jié)果是，社會(huì)動(dòng)員成為國家體制和國家能力的有機(jī)組成部分，具備可以隨時(shí)調(diào)取使用的潛在功能和靈活性，從而不僅在應(yīng)對公共危機(jī)事件、部署實(shí)施黨的中心（重點(diǎn)）工作和國家意志方面雷厲風(fēng)行，而且成為推進(jìn)日常行政事務(wù)、化解各類社會(huì)矛盾的常態(tài)化機(jī)制。同時(shí)，因應(yīng)體制化的規(guī)則程序，社會(huì)動(dòng)員的過程并非時(shí)常伴隨疾風(fēng)驟雨、偏離失控和僭越法度的激進(jìn)特征，反而趨向穩(wěn)定性、持續(xù)性和規(guī)范化。也正因?yàn)檫@些標(biāo)準(zhǔn)化和程式化的體制化特征，黨建動(dòng)員社會(huì)機(jī)制具有了可復(fù)制性，并因應(yīng)黨的合法性助推產(chǎn)生不同區(qū)域、不同層級政府主動(dòng)和自發(fā)性的政策學(xué)習(xí)效應(yīng)，從而以非行政命令強(qiáng)制的方式促進(jìn)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制在更大范圍內(nèi)的傳播和擴(kuò)散。第二，黨組織委托。黨組織委托的實(shí)質(zhì)是以黨為核心、以項(xiàng)目制為載體，以體制化的方式將不同階段黨的中心工作和社會(huì)訴求相融合，有選擇、有范圍、有重點(diǎn)地推動(dòng)社會(huì)再組織化并維系其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。相比于行政發(fā)包，黨組織委托具有更強(qiáng)穿透性，并以項(xiàng)目形式實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的全面覆蓋。黨組織委托一方面以“政黨扶持之手”有步驟、分層次、有選擇地推動(dòng)社會(huì)再組織化，同時(shí)以其強(qiáng)大的合法性支撐和穩(wěn)定的增量資源保證了社會(huì)再組織化后的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

六、結(jié)論：統(tǒng)籌作為理解中國治理的關(guān)鍵詞

顯然，統(tǒng)籌是中國推動(dòng)發(fā)展和安全統(tǒng)一的關(guān)鍵，而總體性領(lǐng)導(dǎo)的整體治理則是統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的具體體制。對統(tǒng)籌的研究不僅可以研究做了什么、做對什么和做錯(cuò)什么，更重要是理解中國國家治理的全貌，也即不僅僅對多樣治理目標(biāo)的回應(yīng)，更需要理解如何在一套體制邏輯內(nèi)實(shí)現(xiàn)“既要又要”。

統(tǒng)籌之所以成為當(dāng)前處理多要素關(guān)系的主流，還是因?yàn)橐y(tǒng)籌的要素之間的邊界難以清晰確認(rèn)，而在統(tǒng)籌過程中這些邊界可能不會(huì)變得更清晰而是更為模糊，并因此而帶來更高昂的治理成本。因此，統(tǒng)籌的關(guān)鍵還是良性的體制結(jié)構(gòu)和卓越的治理能力建設(shè)，而不同主體適度的功能區(qū)分相比較適度的均衡而言也同樣重要。在一定程度上，總體性領(lǐng)導(dǎo)并非訴諸解放力量的先驗(yàn)賦予，而是在構(gòu)筑統(tǒng)一戰(zhàn)線和“共同”的歷程中獲得自我否定的力量。整體治理的真正內(nèi)涵并非是對社會(huì)稀缺資源和規(guī)范的全面掌控和自上而下配置，而是強(qiáng)調(diào)通過對治理資源和治理主體的廣泛動(dòng)員，掌控不確定性的起源，構(gòu)筑恢復(fù)確定性的多層次力量。兩者互為依托，互為約束。黨的十八大以來黨的制度建設(shè)被提升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新高度，這需要通過一系列體制機(jī)制來實(shí)現(xiàn);此實(shí)現(xiàn)過程既是黨管理國家、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的“黨治史”，也是“黨自身制度體系和執(zhí)政能力不斷提升的‘治黨史’”周尚君：《黨管政法： 黨與政法關(guān)系的演進(jìn)》，《法學(xué)研究》，2017年第1期。，更是統(tǒng)籌能力建設(shè)和中國治理現(xiàn)代化要堅(jiān)持的實(shí)踐進(jìn)路。而在此過程中，更小的安全成本、更有韌性的治理結(jié)構(gòu)、更精細(xì)的政策回應(yīng)、更均衡的公域-私域關(guān)系仍然是當(dāng)前統(tǒng)籌發(fā)展和安全的難題和持續(xù)完善的方向。

隨著發(fā)展和安全議題在全球彌漫，“統(tǒng)籌”在世界范圍內(nèi)也將具有普遍意義。經(jīng)濟(jì)和交往的全球化水平超過有效治理的全球化水平，這是類似新冠這種大疫情蔓延的癥結(jié)之一。原有的全球治理結(jié)構(gòu)不僅難以實(shí)現(xiàn)多層次確定性，更缺乏自我否定的力量，全球化的風(fēng)險(xiǎn)與收益在不同國家不對稱分布。就此而言，中國統(tǒng)籌的邏輯對構(gòu)建治理層面的人類命運(yùn)共同體也具有了實(shí)踐意義。

（責(zé)任編輯：徐東濤）

收稿日期：2021-11-20

作者簡介：何艷玲，社會(huì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)二級教授;汪廣龍（通信作者），管理學(xué)博士，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院副教授，海洋發(fā)展研究院特聘研究員。

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“中國改革開放創(chuàng)造的治理經(jīng)驗(yàn)及政府理論提升”（編號(hào)：19ZDA125）;國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)抱怨群體的用戶畫像及其在復(fù)雜社會(huì)治理中的運(yùn)用”（編號(hào)：71974216）;國家社科基金專項(xiàng)“主動(dòng)警務(wù)與重大突發(fā)事件中的違法犯罪防控”（編號(hào)：20VYJ045）。

① 童星、張海波：《基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2010年第1期。