摘要：黨的十九屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建“基層社會(huì)治理新格局”的內(nèi)容和方向。在社會(huì)治理新格局的構(gòu)建探索中，地方圍繞基層社會(huì)治理新格局的總目標(biāo)呈現(xiàn)了多元?jiǎng)?chuàng)新案例，這些創(chuàng)新有著不同的目標(biāo)訴求和創(chuàng)新工具選擇。因此，如何理解不同創(chuàng)新背后的邏輯，需要新的理論解釋框架。通過(guò)政府責(zé)任和治理技術(shù)兩個(gè)變量，結(jié)合地方的創(chuàng)新實(shí)踐案例，致力于回答不同地域不同政府在社會(huì)治理創(chuàng)新方面呈現(xiàn)巨大差異的內(nèi)在機(jī)制和邏輯。并提出基層治理的四種創(chuàng)新路徑：政府治理路徑、影子治理路徑、合作治理路徑和自主治理路徑，從而構(gòu)建“社會(huì)治理新格局”下多元?jiǎng)?chuàng)新的解釋框架。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理;創(chuàng)新;邏輯;解釋

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2022）02-0044-012

一、 問(wèn)題的提出：構(gòu)建“基層社會(huì)治理新格局”的制度邏輯是什么

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。黨的十九屆四中全會(huì)決議提出必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。并提出構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的規(guī)劃方向。黨的十九屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

如果對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)提出的基層社會(huì)治理新格局內(nèi)容進(jìn)行解讀，可以發(fā)現(xiàn)新格局包含了多方面的內(nèi)容和目標(biāo)。從新格局的主體而言，不但強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，而且提出要發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、家庭和群眾的作用;從手段而言，提出要實(shí)行自治、德治和法治相結(jié)合;從內(nèi)容而言，提出要健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù);從目標(biāo)而言，提出要實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。因此，基層社會(huì)治理新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃是一個(gè)涵蓋多層面內(nèi)容的框架，這也構(gòu)成了黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“共建共治共享”的基本內(nèi)容。

與基層社會(huì)治理新格局戰(zhàn)略規(guī)劃框架相呼應(yīng)，我們可以發(fā)現(xiàn)各地社會(huì)治理創(chuàng)新具有顯著差異性和多樣性，比如王偉進(jìn)通過(guò)對(duì)地方政府決策咨詢系統(tǒng)和有關(guān)職能部門人員的座談發(fā)現(xiàn)，地方在社會(huì)治理方面的實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)生在非常廣泛的領(lǐng)域與維度上，其切入點(diǎn)也是多樣化的。王偉進(jìn)：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新的趨勢(shì)與挑戰(zhàn)》，《社會(huì)建設(shè)》，2019年第6期。那么，如何將基層社會(huì)治理新格局的戰(zhàn)略框架與基層多元?jiǎng)?chuàng)新路徑相銜接，將多層次的戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為基層有序的創(chuàng)新路徑，是當(dāng)前需要理論和實(shí)踐共同回答的問(wèn)題。已有的研究大多聚焦于社會(huì)治理創(chuàng)新的功能和趨勢(shì)，而很少有研究對(duì)不同的社會(huì)治理創(chuàng)新路徑提供理論的解釋。因此，需要在理論上回答各政府部門在推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中的制度執(zhí)行邏輯，以及這些政府部門所面臨的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避問(wèn)題和激勵(lì)設(shè)置問(wèn)題等，李友梅：《中國(guó)社會(huì)治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第6期。從而為基層社會(huì)治理新格局從政策規(guī)劃到創(chuàng)新實(shí)踐的有機(jī)轉(zhuǎn)化提供一個(gè)有效的解釋框架，來(lái)回答為何各地政府會(huì)采取不同的社會(huì)治理創(chuàng)新路徑，以及在不同場(chǎng)景下如何采取不同的創(chuàng)新路徑的問(wèn)題。

二、 關(guān)于基層社會(huì)治理創(chuàng)新路徑的文獻(xiàn)檢視

本文分析的社會(huì)治理，主要從黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理的主旨內(nèi)容出發(fā)，分析政府在面對(duì)基層社會(huì)問(wèn)題時(shí)所采取的行為策略和展開(kāi)的一系列機(jī)制創(chuàng)新，而不去分析社會(huì)自身如何進(jìn)行選擇。因此，這里的社會(huì)治理創(chuàng)新主體在政府，創(chuàng)新的場(chǎng)域則落在基層。

以社會(huì)治理為名的研究?jī)?nèi)容非常分散，不過(guò)總體而言，關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新的討論不外乎三種視角：政府視角、社會(huì)視角、合作視角，并在各自視角下形成自己的判斷。

在社會(huì)視角的討論方面，社會(huì)治理方面的社會(huì)視角討論往往與政府視角討論交織在一起。如趙秀玲認(rèn)為，自村民自治之日起，中國(guó)基層社會(huì)治理一直存在一種矛盾糾葛：站在傳統(tǒng)中國(guó)基層政治角度看，政府應(yīng)加大管理甚至管控的力度，并直接或間接任命自治干部;站在現(xiàn)代西方民主政治視域看，政府應(yīng)減少或取消干預(yù)，讓村居民直接選舉基層干部。趙秀玲：《辯證理解中國(guó)基層治理復(fù)雜關(guān)系》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版），2016年第6期。不過(guò)，學(xué)界普遍認(rèn)同的是，社會(huì)治理的方向應(yīng)該更多從政府向社會(huì)轉(zhuǎn)向。如張小勁和于曉虹通過(guò)對(duì)2010年以來(lái)的案例觀察和分析發(fā)現(xiàn)，2010年以來(lái)的先行試點(diǎn)案例均在一定程度上將社會(huì)組織參與社區(qū)管理、加強(qiáng)社會(huì)管理工作的民主化納入了創(chuàng)新工作的要點(diǎn)。張小勁、于曉虹：《中國(guó)基層治理創(chuàng)新：宏觀框架的考察與比較》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第5期。唐鈞等總結(jié)基層治理創(chuàng)新的五種趨勢(shì)時(shí)提出居民自治是核心，因此基層治理中應(yīng)充分鼓勵(lì)和發(fā)揚(yáng)群眾的積極性和創(chuàng)造性。唐鈞、龔琬嵐、孫慶凱：《基層治理的五種創(chuàng)新趨勢(shì)分析》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》，2018年第12期。

在政府視角討論方面，很多學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)治理不是純粹指社會(huì)管理自己的事情那么簡(jiǎn)單，而是一個(gè)嵌入在公共治理中的概念。社會(huì)治理的英文并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的社會(huì)學(xué)的概念，丁元竹：《從社會(huì)管理到社會(huì)治理》，2014年3月1日，http：//www.71.cn/2014/0301/773695_3.shtml。所謂“Social Management”或“Social Governance”是生造出來(lái)對(duì)應(yīng)中文的英語(yǔ)翻譯。英文中對(duì)應(yīng)社會(huì)管理的核心概念應(yīng)該是“公共管理”（ Public Management 或 Public Affairs）。藍(lán)志勇：《論社會(huì)治理體系創(chuàng)新的戰(zhàn)略路徑》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。王紹光通過(guò)對(duì)大量治理理論研究的反思，指出治理及所謂的范式轉(zhuǎn)換具有明顯的意識(shí)形態(tài)底色。因此范式轉(zhuǎn)換說(shuō)實(shí)際上是一種規(guī)范性理論，而不是實(shí)證性理論。他強(qiáng)調(diào)，通過(guò)對(duì)各國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，范式轉(zhuǎn)換說(shuō)其實(shí)沒(méi)有什么牢靠的實(shí)證基礎(chǔ)?！跋喾?，各國(guó)的公共管理實(shí)踐表明，近年來(lái)關(guān)于私有化和放松管制的實(shí)證研究使我們有充分的理由質(zhì)疑國(guó)家衰落的說(shuō)法、質(zhì)疑‘無(wú)需政府的治理’的說(shuō)法。”王紹光：《治理研究：正本清源》，《開(kāi)放時(shí)代》，2018年第2期。與全球治理的實(shí)踐邏輯一致，對(duì)中國(guó)場(chǎng)景的實(shí)證研究也不斷被證明，社會(huì)治理的邏輯是深深嵌入在政府治理邏輯之中的。對(duì)改革開(kāi)放以后的中國(guó)基層治理研究發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)家開(kāi)放政策是在重新建立國(guó)家機(jī)器的權(quán)威，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制能力不是弱化而是強(qiáng)化了。V.Shue，The Reach of the State： Sketches of the Chinese Body Politics，Stanford： Stanford University Press，1988.而最近幾年的研究也得出了相似的判斷，比如周慶智通過(guò)對(duì)深圳地方創(chuàng)新個(gè)案的觀察認(rèn)為，當(dāng)前的基層社會(huì)治理形態(tài)，是權(quán)威主義結(jié)構(gòu)體系，不存在社會(huì)自治結(jié)構(gòu)體系。反過(guò)來(lái)說(shuō)，基層治理并沒(méi)有形成多元民主治理結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有朝著這個(gè)方向發(fā)展，無(wú)論是社會(huì)治理還是市場(chǎng)治理，只是權(quán)威主義治理的補(bǔ)充形式。周慶智：《權(quán)威主義基層治理——以深圳羅湖“質(zhì)量黨建”為例》，《求實(shí)》，2016年第10期。

在合作視角討論方面，大多數(shù)的研究都認(rèn)同中國(guó)社會(huì)治理是政府與社會(huì)互動(dòng)合作的過(guò)程。比如，俞可平較早對(duì)社會(huì)治理的目標(biāo)進(jìn)行過(guò)探討，他認(rèn)為社會(huì)治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，政府和公民應(yīng)該相互合作來(lái)治理公共生活。俞可平、李景鵬、毛壽龍等：《中國(guó)離“善治”有多遠(yuǎn)——“治理與善治”學(xué)術(shù)筆談》，《中國(guó)行政管理》，2001年第9期。張康之也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為合作治理是社會(huì)治理的歸宿，需要建構(gòu)一種多元治理主體并存的局面。張康之：《合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2012年第3期。郁建興、關(guān)爽認(rèn)為，社會(huì)治理過(guò)程中應(yīng)該積極釋放社會(huì)力量。郁建興、關(guān)爽：《從社會(huì)管控到社會(huì)治理——當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新進(jìn)展》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2014年第12期。易臻真和文軍從居民自治和社區(qū)共治兩大維度，提出基層治理存在四種類型。而其所提出的社區(qū)共治，是通過(guò)共商、共議、共決的民主協(xié)商方式，不斷探尋公民權(quán)利與公共權(quán)力有機(jī)結(jié)合的過(guò)程。易臻真、文軍：《城市基層治理中居民自治與社區(qū)共治的類型化分析》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2017年第6期。因此其所提出的兩大維度背后，實(shí)質(zhì)上依然是政府與社會(huì)的角色問(wèn)題。張小勁和于曉虹則通過(guò)偏于行政強(qiáng)化導(dǎo)向和側(cè)重于自治強(qiáng)化導(dǎo)向兩個(gè)維度，來(lái)分析不同地方的創(chuàng)新類型譜系。張小勁、于曉虹：《中國(guó)基層治理創(chuàng)新：宏觀框架的考察與比較》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第5期。因此，社會(huì)治理是一個(gè)政府管理和社會(huì)自治的互動(dòng)過(guò)程。

已有的社會(huì)治理創(chuàng)新研究顯示，社會(huì)治理創(chuàng)新盡管有一些趨勢(shì)性的特征，但創(chuàng)新呈現(xiàn)出的不是單一特征或某種規(guī)律性的線性發(fā)展，而是存在創(chuàng)新的多面性。社會(huì)治理創(chuàng)新盡管越來(lái)越多地依賴社會(huì)，但更多時(shí)候依然依賴政府的力量。已有研究為我們理解社會(huì)治理創(chuàng)新的多元性提供了多方面的視角。但是，很少有研究能進(jìn)一步回答，基層社會(huì)治理創(chuàng)新多元化背后的基本原則和邏輯是什么？多元社會(huì)治理創(chuàng)新的背后，是否遵循一種可解釋的理論框架，從而可以回答為何在不同領(lǐng)域需要選擇不同路徑的社會(huì)治理創(chuàng)新？

事實(shí)上，社會(huì)治理創(chuàng)新從來(lái)都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)領(lǐng)域創(chuàng)新問(wèn)題，社會(huì)治理創(chuàng)新背后涉及基層政府、社會(huì)安全、社會(huì)秩序、社會(huì)參與和社會(huì)活力的諸多訴求。在某種意義上確實(shí)已經(jīng)成為中國(guó)政府用以解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)總攬方案。Pieke，F(xiàn).N.，“The Communist Party and Social Management in China”，China Information，vol.26，no.2（July 2012），PP.149～165.因此，我們需要在一個(gè)更為廣闊的視野中討論社會(huì)治理創(chuàng)新問(wèn)題，我們需要尋找一個(gè)更包容的解釋框架，來(lái)回答在黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理新格局的戰(zhàn)略框架下，為什么有些基層社會(huì)治理創(chuàng)新致力于向社會(huì)賦權(quán)，而有些創(chuàng)新卻致力于強(qiáng)化政府力量。

三、基層社會(huì)治理新格局的制度邏輯：理論解釋框架構(gòu)建

在構(gòu)建解釋框架之前，有必要對(duì)不同的社會(huì)治理創(chuàng)新案例進(jìn)行考察?？疾炜蓮膬煞N路徑展開(kāi)。第一種路徑是對(duì)不同地區(qū)的相似創(chuàng)新案例進(jìn)行考察。我們可以發(fā)現(xiàn)，各地在社會(huì)治理創(chuàng)新方面盡管表現(xiàn)出很大的差異性，一些創(chuàng)新依然被各地學(xué)習(xí)效仿，成為不同地方都采取的普遍創(chuàng)新，這便是創(chuàng)新的擴(kuò)散。這其中最廣泛被學(xué)習(xí)效仿的創(chuàng)新就是基層網(wǎng)格化管理。自2004年北京東城區(qū)首先開(kāi)始探索城市網(wǎng)格管理以來(lái)，盡管很多研究都認(rèn)為實(shí)踐上的網(wǎng)格化管理始于北京東城區(qū)，但文獻(xiàn)計(jì)量的相關(guān)研究顯示，網(wǎng)格化管理在1998年出現(xiàn)了第一篇研究論文，參見(jiàn)尹曦粲、楊華鋒：《我國(guó)城市網(wǎng)格化管理研究的文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第1期。網(wǎng)格化管理已被廣泛運(yùn)用到全國(guó)各地的基層治理、危機(jī)預(yù)警、社會(huì)維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域。從擴(kuò)散范圍來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化管理成為近十幾年來(lái)擴(kuò)散最廣的基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新。很顯然，類似于網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新之所以被其他地方學(xué)習(xí)效仿，成為大家都學(xué)習(xí)的做法，在于這類創(chuàng)新潛藏著大家都認(rèn)可的共同邏輯。第二種路徑是對(duì)同一地方政府的不同創(chuàng)新案例進(jìn)行考察。我們可以發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)治理實(shí)踐層面，同一個(gè)地方政府卻呈現(xiàn)出不同類型的創(chuàng)新路徑。有些創(chuàng)新致力于推動(dòng)社區(qū)自治;有些則以政府購(gòu)買服務(wù)的方式推動(dòng)政府與社會(huì)合作共擔(dān);而在一些諸如社區(qū)安全、市場(chǎng)監(jiān)管等政府職責(zé)領(lǐng)域，地方逐漸出現(xiàn)將這些事務(wù)以強(qiáng)化全科網(wǎng)格員的形式交給了社區(qū)的網(wǎng)格員，而不是政府親自負(fù)責(zé)相應(yīng)事務(wù)。為什么有些領(lǐng)域依然保留為社區(qū)自治的事務(wù)，而有些領(lǐng)域政府選擇采用新的方式重新介入？這背后的邏輯是需要進(jìn)一步討論的。

因此，各地呈現(xiàn)出的創(chuàng)新案例既表現(xiàn)出了一些趨同的特征，也表現(xiàn)出差異化的特征。而如何尋找這些趨同和差異背后的解釋邏輯，需要一個(gè)更為包容的解釋框架。如果對(duì)這些異同進(jìn)行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)一些關(guān)鍵變量在理解這種多元性中具有重要意義。比如，各地之所以普遍采用網(wǎng)格化的管理，其背后的主要?jiǎng)恿υ谟诨鶎由鐣?huì)穩(wěn)定與安全責(zé)任巨大，各種考核要求、維穩(wěn)要求都驅(qū)使基層政府采取無(wú)縫隙的網(wǎng)格化管理方式來(lái)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。相反，政府之所以在社區(qū)不同事務(wù)上采取政府購(gòu)買服務(wù)或推動(dòng)社會(huì)自治，則在于這些領(lǐng)域政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，因此有意愿探索社會(huì)治理新路徑。在一些本屬于政府職責(zé)的領(lǐng)域，政府之所以有些領(lǐng)域采取委托給非公職人員的方式來(lái)處理，是因?yàn)檫@些領(lǐng)域政府能有效進(jìn)行監(jiān)管和駕馭;相反，在一些核心的政府職能領(lǐng)域，創(chuàng)新的選擇則基本限于政府內(nèi)部創(chuàng)新。因此，不同社會(huì)治理創(chuàng)新背后，存在政府責(zé)任和政府治理能力的平衡。為此，本文下面將進(jìn)一步論證，政府責(zé)任和政府治理技術(shù)可以作為解釋社會(huì)治理新格局下多元路徑創(chuàng)新的兩大變量，來(lái)解釋基層政府在什么情況下會(huì)選擇什么形式的社會(huì)治理創(chuàng)新路徑。

（一） 解釋基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的變量：政府責(zé)任與治理技術(shù)

1.政府責(zé)任

政府責(zé)任指的是政府所承擔(dān)的職責(zé)并通過(guò)法定的權(quán)力運(yùn)行保證相應(yīng)職責(zé)得到履行。對(duì)基層政府而言，政府責(zé)任問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)檎?zé)任不但涉及基層政府的職責(zé)界定，而且涉及政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并受中央的發(fā)展戰(zhàn)略和基層政府運(yùn)行機(jī)制的影響。

盡管改革開(kāi)放以來(lái)關(guān)于政府責(zé)任的法律法規(guī)不斷完善。比如1989年頒布的《行政訴訟法》、1999年的《行政復(fù)議法》、2004年的《行政許可法》、2006年實(shí)行的《公務(wù)員法》、2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等。但相關(guān)法律對(duì)基層政府職責(zé)的規(guī)定依然不明確。一方面，各級(jí)政府間的職責(zé)界定存在著職責(zé)同構(gòu)的問(wèn)題。比如根據(jù)《憲法》第107條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)地方政府有下列職權(quán)：管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。根據(jù)《地方組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限包括：管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。因此，各項(xiàng)責(zé)任在政府間的分工，除國(guó)防、外交以及鐵路、民航、郵政等明確屬于中央政府承擔(dān)的職責(zé)外，其他基本上屬于各級(jí)政府的共有職責(zé)，各級(jí)政府間的職責(zé)“交叉重復(fù)，矛盾沖突，不少服務(wù)項(xiàng)目很難說(shuō)清究竟歸哪一級(jí)政府管理”沈榮華：《政府間公共服務(wù)職責(zé)分工》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2007年版，第98頁(yè)。。另一方面，大量政府職責(zé)的部門間分工也未被清晰界定。事實(shí)上對(duì)基層政府職責(zé)除了教育等有相對(duì)明確的職責(zé)規(guī)定，很多職責(zé)的部門間分工十分模糊，如有關(guān)社會(huì)保障和衛(wèi)生醫(yī)療方面的基本法律尚未出臺(tái)。而且，基層政府職責(zé)還受其他因素的影響，楊雪冬提出各級(jí)地方政府承擔(dān)的實(shí)際責(zé)任有五個(gè)來(lái)源：（1）中央下放的部分管理權(quán);（2）中央提出的要求，中央的要求大致包括兩類：一類是具體的現(xiàn)代化目標(biāo)，另一類是臨時(shí)性任務(wù);（3）上級(jí)職能部門把自己承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)細(xì)化，下放給下級(jí)部門，并利用評(píng)選“先進(jìn)”等形式來(lái)強(qiáng)化這些任務(wù)的完成。（4）上級(jí)下放企業(yè)的管理權(quán)及相關(guān)的解決下崗職工等社會(huì)職能;（5）地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)卣岢龅囊蟆钛┒骸陡母镩_(kāi)放40年中國(guó)政府責(zé)任體制變革：一個(gè)總體性評(píng)估》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2018年第1期。因此，政府責(zé)任在實(shí)踐層面實(shí)際上是一個(gè)模糊集，對(duì)基層政府而言更是如此?；鶎诱趯?shí)際運(yùn)行中的責(zé)任除了所界定的職責(zé)外，還需要根據(jù)上級(jí)政府要求、社會(huì)發(fā)展變化不斷調(diào)適。

在政府責(zé)任界定模糊的情況下，實(shí)踐中的基層政府責(zé)任履行還受履責(zé)能力、履責(zé)難度、履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素的影響。尤其是近些年隨著政府工作重心更多地轉(zhuǎn)向社會(huì)治理和公共服務(wù)，以及社會(huì)對(duì)政府越來(lái)越多的責(zé)任訴求，使得基層政府的責(zé)任問(wèn)題變得更加復(fù)雜。一票否決制、一把手負(fù)責(zé)制、牽頭負(fù)責(zé)制、以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)促政府責(zé)任等各種新的問(wèn)責(zé)機(jī)制不斷用于基層。楊雪冬：《改革開(kāi)放40年中國(guó)政府責(zé)任體制變革：一個(gè)總體性評(píng)估》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2018年第1期?；鶎颖仨氃谝婪呢?zé)要求、上級(jí)政府要求、社會(huì)訴求以及履職能力等多因素之間尋求平衡。一些研究發(fā)現(xiàn)，在作為責(zé)任履行重要領(lǐng)域的政策執(zhí)行方面，基層具有選擇性特征，而干部管理制度中的下管一級(jí)、目標(biāo)管理責(zé)任制和基層自主權(quán)的擴(kuò)大，是影響基層選擇性執(zhí)行的制度原因。O’Brien Kevin and Li Lianjiang，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，vol.31，no.2（January 1999），pp.167-186.實(shí)際上，除了干部管理制度外，中央對(duì)政策議題的重視程度、基層財(cái)政狀況都是影響基層選擇性執(zhí)行的重要因素。一些政策之所以能被很好執(zhí)行，在于這些職責(zé)有一個(gè)共同特征，就是這些職責(zé)具有相當(dāng)?shù)膭傂钥己藟毫?，如果不被有效?zhí)行，則干部面臨較大的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。這樣，基層政府和干部在眾多任務(wù)面前面臨著一個(gè)從被動(dòng)執(zhí)行到自主行動(dòng)的選擇集，一些明確而又必須執(zhí)行的責(zé)任，基層政府會(huì)履行得比較好;而一些不明確的責(zé)任，則可能會(huì)拖延或選擇不予履行。因此，實(shí)踐中的政府責(zé)任問(wèn)題，存在基層政府基于具體場(chǎng)景的策略性選擇，基層政府會(huì)根據(jù)情況來(lái)確定自身責(zé)任的大小和履行職責(zé)的輕重緩急，并影響基層治理創(chuàng)新路徑的選擇。

2.治理技術(shù)

治理技術(shù)有狹義和廣義之分。狹義上的治理技術(shù)是指政府利用技術(shù)工具來(lái)解決治理問(wèn)題，比如有研究認(rèn)為人類經(jīng)歷治理技術(shù)的兩次變革，第一次是文字的出現(xiàn)，第二次則是新近的互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)。楊敏：《“國(guó)家―社會(huì)”互構(gòu)關(guān)系視角下的國(guó)家治理與基層治理——兼論治理技術(shù)手段的歷史變遷及當(dāng)代趨向》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第2期。而廣義上的治理技術(shù)是指政府利用科層組織、制度規(guī)則的操作化技巧和權(quán)力的運(yùn)行手段，在解決實(shí)際問(wèn)題過(guò)程中的一系列策略性方法。楊磊：《地方政府治理技術(shù)的實(shí)踐過(guò)程及其制度邏輯——基于E縣城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)過(guò)程的分析》，《中國(guó)行政管理》，2018第11期。本文理解的治理技術(shù)是廣義層面的，涉及政府在履行責(zé)任、解決面臨的公共問(wèn)題時(shí)所采取的各種方式、方法和手段，它既可以是技術(shù)工具，也可以是軟性的管理手段和策略。在不同的社會(huì)治理領(lǐng)域，對(duì)治理技術(shù)的要求是不同的，尤其是治理中的制度化水平和專業(yè)化水平差異巨大，而治理的制度化水平又可區(qū)分為制度規(guī)范化程度和制度復(fù)雜性程度。因此，某一治理領(lǐng)域的制度規(guī)范化和復(fù)雜性程度越高，治理的專業(yè)化程度越高，則可以認(rèn)為對(duì)治理技術(shù)的要求越高;反之，如果三者要求越低，則表明治理技術(shù)要求越低。而這三者中部分要求高，部分要求低的處在中間狀態(tài)。政府治理技術(shù)的運(yùn)用既是政府治理本質(zhì)的體現(xiàn)，黃其松、許強(qiáng)：《論政府治理技術(shù)》，《江漢論壇》，2018年第12期。也是政府權(quán)威的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。正如安德魯·海伍德指出的，“事實(shí)上的權(quán)威或?qū)嶋H權(quán)威，產(chǎn)生于權(quán)威行使的環(huán)境，而不能溯源于一套程序性規(guī)則。它既包括各種形式的魅力型權(quán)威，也包括人們所說(shuō)的‘專業(yè)權(quán)威’，即某個(gè)人純粹因?yàn)槠鋼碛械膶I(yè)技能和知識(shí)，而被視為‘權(quán)威’”安德魯·海伍德：《政治學(xué)核心概念》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第18頁(yè)。。

新一輪的地方治理變革在兩方面對(duì)基層政府提出了治理技術(shù)的新要求。首先是多元化帶來(lái)的治理技術(shù)新要求。在社會(huì)多元變革和國(guó)際政府改革潮流的推動(dòng)下，政府角色和行為方式都發(fā)生了深刻變化，各級(jí)政府逐漸從服務(wù)的直接運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向政策制定與執(zhí)行、管制和第三方服務(wù)生產(chǎn)，敬嘉：《中國(guó)公共服務(wù)外部購(gòu)買的實(shí)證分析——一個(gè)治理轉(zhuǎn)型的角度》，《管理世界》，2007年第2期。因此多元化的治理轉(zhuǎn)型對(duì)政府治理能力提出了越來(lái)越高的要求，政府無(wú)論在治理的制度化還是專業(yè)化方面，都面臨著越來(lái)越復(fù)雜的協(xié)調(diào)和監(jiān)管難題。其次是治理地方化帶來(lái)的治理技術(shù)新要求。近些年國(guó)家和地方一直致力于權(quán)力下放的改革，試圖擴(kuò)大基層政府的權(quán)力。如在2015年的報(bào)道中顯示，南京市明確基層政府“在政府治理、公共服務(wù)中的重要責(zé)任，加大向基層放權(quán)力度，對(duì)法律法規(guī)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府實(shí)施的，以及直接面向基層、面廣量大，由基層管理更方便有效的權(quán)力事項(xiàng)，全部標(biāo)志為屬地權(quán)力，屬地行使權(quán)力事項(xiàng)共4423項(xiàng)，占全部權(quán)力事項(xiàng)的86%”人民網(wǎng)：南京市曬權(quán)力清單：政府權(quán)力86%下放到基層，http：//js.people.com.cn/n/2015/0325/c360300-24266363.html。。權(quán)力下放意味著基層政府需要有履行相關(guān)權(quán)力的能力，由此帶來(lái)了新的基層政府治理專業(yè)化能力的挑戰(zhàn)，在基層調(diào)研中各地的干部普遍抱怨，目前很多下放的監(jiān)管權(quán)，基層根本沒(méi)有能力履行。因此，治理地方化對(duì)基層如何更好駕馭不同治理技術(shù)提出了更高的要求。

一些研究采用治理技術(shù)概念作為水環(huán)境治理、社區(qū)第三方測(cè)評(píng)、國(guó)家榮譽(yù)等方面的理論解釋工具，相關(guān)文獻(xiàn)有：韓志明，韓陽(yáng)：《治理技術(shù)的社會(huì)建構(gòu)——以國(guó)家榮譽(yù)實(shí)踐為例》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2016年第4期;黃俊堯：《作為政府治理技術(shù)的“吸納型參與”——“五水共治”中的民意表達(dá)機(jī)制分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第5期。但很少有研究回答政府采用治理技術(shù)的策略問(wèn)題，尤其當(dāng)政府面臨復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的時(shí)候，政府如何選擇不同的治理技術(shù)組合，以及在不同的治理技術(shù)要求下，政府如何選擇不同的行動(dòng)策略。如果對(duì)基層政府在社會(huì)治理不同領(lǐng)域的策略邏輯加以考察可以發(fā)現(xiàn)，政府在社會(huì)治理方面是選擇自己親自主導(dǎo)還是選擇社會(huì)力量，與治理技術(shù)要求密切相關(guān)。往往治理難度越大，治理制度化和專業(yè)化程度越高的領(lǐng)域，政府越可能通過(guò)向第三方購(gòu)買或自己主動(dòng)介入的方式開(kāi)展工作;而治理技術(shù)要求越低的領(lǐng)域，包括在一些治理專業(yè)性要求或制度化要求不高的領(lǐng)域，政府更有可能讓社會(huì)參與。

（二）社會(huì)治理創(chuàng)新的四種路徑假設(shè)

基層政府之所以有時(shí)候表現(xiàn)出創(chuàng)新性，有時(shí)候又表現(xiàn)出與其他地方的趨同性，背后在于基層政府面臨的責(zé)任和所能采取的治理技術(shù)的差異。如果將政府責(zé)任和政府治理技術(shù)要求作為觀察變量，可以提出基層社會(huì)治理創(chuàng)新四種治理路徑，遵循四種邏輯（見(jiàn)下表）。

1.第一種路徑（象限I）。當(dāng)政府責(zé)任大，而且治理技術(shù)要求高時(shí)，基層政府更傾向于選擇政府治理的路徑，即通過(guò)加強(qiáng)政府自身建設(shè)，以創(chuàng)新政府管理的方式提高政府在一些方面的履職能力，解決社會(huì)治理問(wèn)題。

2.第二種路徑（象限II）。當(dāng)政府責(zé)任較大，而治理技術(shù)要求不高時(shí)，政府最大可能會(huì)選擇不完全依靠政府，但以一種政府主導(dǎo)的，并且政府可以有效管理的方式市場(chǎng)化雇傭輔助人員參與治理，從而形成一種社會(huì)力量納入政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)。

3.第三種路徑（象限III）。當(dāng)一些事務(wù)屬于政府的責(zé)任比較小，或者沒(méi)有明確界定政府責(zé)任，而對(duì)治理技術(shù)要求比較高時(shí)，基層政府由于自身資源條件等的限制，最有可能傾向于減少政府在這些事務(wù)方面的責(zé)任，但又由于這些事務(wù)存在治理技術(shù)的要求，很少有社會(huì)主體可以獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任，因此政府的介入在很多時(shí)候是必要甚至必須的。

4.第四種路徑（象限IV）。在一些治理領(lǐng)域，對(duì)治理技術(shù)要求比較低，而需要政府承擔(dān)的責(zé)任或者說(shuō)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)比較小時(shí)，最有可能推動(dòng)形成自主治理的創(chuàng)新，即由社區(qū)或其他社會(huì)主體創(chuàng)新自治載體和形式，形成社會(huì)自我治理。

因此，基層社會(huì)治理創(chuàng)新多元路徑背后，存在著政府責(zé)任大?。ɑ蜇?zé)任風(fēng)險(xiǎn)）與治理技術(shù)要求之間的平衡，越是政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)大、治理技術(shù)要求高的領(lǐng)域，政府越可能選擇主動(dòng)介入，而越是政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)小、治理技術(shù)要求低的領(lǐng)域，基層越可能選擇激發(fā)社會(huì)主體活力。

四、“社會(huì)治理新格局”構(gòu)建的四種路徑解釋：以浙江DH街道的實(shí)踐為例

政府責(zé)任和治理技術(shù)這兩個(gè)變量，為理解“社會(huì)治理新格局”的多元化創(chuàng)新提供了一個(gè)類型化的解釋框架。下面結(jié)合浙江DH街道近年在社會(huì)治理領(lǐng)域的實(shí)踐，對(duì)不同的創(chuàng)新路徑進(jìn)行案例分析和佐證。

DH街道位于浙江的北部，于2004年5月建立，街道區(qū)域面積4902平方公里，2020年全街道生產(chǎn)總值15075億元，財(cái)政總收入1224億元。下轄19個(gè)社區(qū)，8個(gè)行政村，總?cè)丝?737萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，社會(huì)治理總體良好，是浙江省省級(jí)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。DH街道社會(huì)治理的資料，主要來(lái)自課題組自2019年以來(lái)對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎庸賳T和社區(qū)工作者的訪談資料、街道提供的政策和檔案資料，以及一些公開(kāi)的資料。相關(guān)的實(shí)踐都是近五年出現(xiàn)延續(xù)至今一直在推進(jìn)的工作。

（一）第一種路徑：政府治理路徑

在DH街道的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，街道在一些有明確職責(zé)的領(lǐng)域，推動(dòng)了以強(qiáng)化政府治理來(lái)改善治理的路徑，這也驗(yàn)證了第一種路徑的現(xiàn)實(shí)存在，即當(dāng)治理技術(shù)要求高，而政府責(zé)任大時(shí)，基層政府的治理創(chuàng)新往往傾向于提高政府自身的治理能力。我們把這種路徑稱之為政府治理路徑。

長(zhǎng)期以來(lái)，基層條塊之間、部門之間存在難以解決的職能沖突問(wèn)題，導(dǎo)致基層職能履行不到位、政策執(zhí)行不力，最終表現(xiàn)為基層政府在公共政策能力、公共服務(wù)能力、利益整合能力與危機(jī)處理能力方面的不足，陳德志、鐘延紅：《中國(guó)基層政府能力結(jié)構(gòu)失衡及對(duì)策選擇》，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第4期。給基層治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

為解決基層治理中的政府能力問(wèn)題，2016年6月，浙江發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》，該決定重點(diǎn)是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，其路徑是探索建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性工作平臺(tái)，隨后在基層開(kāi)展“四平臺(tái)”的試點(diǎn)工作。2016年12月，浙江省在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)基層治理體系“四平臺(tái)”建設(shè)。2018年，基層治理“四平臺(tái)”建設(shè)進(jìn)入規(guī)范化階段。

在上級(jí)政府的統(tǒng)一部署下，DH街道制定下發(fā)《“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)工作方案》，成立“四個(gè)平臺(tái)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“統(tǒng)分結(jié)合”協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步完善聯(lián)席會(huì)議制度，分析研判工作開(kāi)展中遇到的困難問(wèn)題。街道紀(jì)委負(fù)責(zé)平臺(tái)運(yùn)行的考核監(jiān)督工作，發(fā)揮街道綜合信息指揮室功能，綜合執(zhí)法、司法、市場(chǎng)監(jiān)管、國(guó)土等派駐機(jī)構(gòu)參與街道中心工作，并參加街道每周一次重點(diǎn)工作例會(huì)或自己組織召開(kāi)每周例會(huì)。部門負(fù)責(zé)人的任免聽(tīng)取街道黨委政府意見(jiàn)，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)，對(duì)年度優(yōu)秀良好部門進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。將社保員、文化專職管理員、食品安全協(xié)管員、安全生產(chǎn)協(xié)管員等4類人員整合為基層協(xié)管員，社區(qū)矯正工作者和禁毒專職社工整合為專業(yè)社工，基層協(xié)管員的招聘、管理和考核由街道負(fù)責(zé)。形成“一中心四平臺(tái)”的基本格局。在原來(lái)的省平安建設(shè)信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立完善街道基層治理四個(gè)平臺(tái)系統(tǒng)，整合綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)平臺(tái)功能和作用，建立完善的大數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。同時(shí)，整合原來(lái)的“七通八通”手機(jī)APP，網(wǎng)格員、部門負(fù)責(zé)人操作人員等全面使用“四個(gè)平臺(tái)”手機(jī)APP。

為了有效發(fā)揮基層四個(gè)平臺(tái)的社會(huì)治理功能，“四平臺(tái)”向下以基層社會(huì)網(wǎng)格為支撐，將政府條線職能與基層網(wǎng)格結(jié)合，大力推進(jìn)基層社會(huì)治理“一張網(wǎng)”體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。比如DH街道啟動(dòng)智安小區(qū)建設(shè)，投入700萬(wàn)元進(jìn)行7個(gè)老舊小區(qū)和“七彩金虹”景區(qū)智能化改造，將四個(gè)平臺(tái)建設(shè)延伸至村、社區(qū)一級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)政府條塊職能與基層社會(huì)的有效銜接。

基層治理四平臺(tái)的創(chuàng)新，是應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)基層政府在治理中存在部分能力不足和職能運(yùn)行不暢的探索?；鶎又卫硭钠脚_(tái)所應(yīng)對(duì)的治理問(wèn)題符合兩個(gè)特征：一方面，四平臺(tái)致力于解決的是基層政府那些必須承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，研究普遍認(rèn)為，政府的核心職能是不能外包的，包括：政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強(qiáng)制執(zhí)行及應(yīng)急服務(wù)。具體可參見(jiàn)J. Boston，The State under Contract， Wellington： Bridget Williams， 1995.包括市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)安全等諸多領(lǐng)域，這些領(lǐng)域政府職責(zé)明確，而且社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)較高，因此政府責(zé)任很大，基層政府面臨瀆職和履責(zé)不力帶來(lái)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，基層的監(jiān)管領(lǐng)域?qū)儆谥卫砑夹g(shù)要求最高的領(lǐng)域，涉及諸多的專業(yè)化知識(shí)和制度化要求，沒(méi)有政府之外的其他主體可以托付。這些領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，首要解決的不是多元化問(wèn)題，而是如何強(qiáng)化政府能力，提高政府治理水平的問(wèn)題。四平臺(tái)的創(chuàng)新，提供了基層治理中如何強(qiáng)化政府治理能力來(lái)改進(jìn)基層社會(huì)治理的實(shí)踐路徑。這里把致力于強(qiáng)化政府能力以改進(jìn)社會(huì)治理的路徑，歸類為政府為主體的治理路徑。

（二）第二種路徑：影子治理路徑

DH街道的創(chuàng)新也提供了第二種社會(huì)治理創(chuàng)新路徑的實(shí)踐佐證。在DH調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府責(zé)任較大，而治理技術(shù)要求不高時(shí)，政府會(huì)選擇不完全依靠政府，但以一種政府主導(dǎo)的，并且政府可以有效管理的方式市場(chǎng)化雇傭輔助人員參與治理，從而形成一種社會(huì)力量納入政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，我們將這種形式稱之為影子化的治理結(jié)構(gòu)。即輔助人員事實(shí)上是政府的延伸，這個(gè)群體所承擔(dān)的角色，類似于政府的影子，因此這個(gè)群體的制度化行動(dòng)及相關(guān)的一套治理機(jī)制，可以稱之為影子治理。

與其他地方一樣，DH街道以網(wǎng)格化治理為核心的系列創(chuàng)新，正形成了一種影子治理的格局。網(wǎng)格化管理是指政府將管理對(duì)象在空間上或在特定標(biāo)準(zhǔn)的管理單位上（如以居住樓為單位）分割成一個(gè)個(gè)網(wǎng)格，對(duì)每個(gè)網(wǎng)格細(xì)化管理內(nèi)容、管理責(zé)任和管理人員，并借助相關(guān)信息化協(xié)同平臺(tái)或相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行精細(xì)化管理的機(jī)制。網(wǎng)格化管理是一種被廣泛采用的管理機(jī)制，在社區(qū)管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理、勞動(dòng)保障監(jiān)察等領(lǐng)域都有采用。鄭士源、徐輝、王浣塵：《網(wǎng)格及網(wǎng)格化管理綜述》，《系統(tǒng)工程》，2005年第3期。這里講的網(wǎng)格化管理創(chuàng)新，主要指創(chuàng)新擴(kuò)散最廣泛的基層社區(qū)網(wǎng)格化管理。學(xué)界普遍認(rèn)為，網(wǎng)格化管理被用于基層治理實(shí)踐始于2004年，當(dāng)時(shí)北京市東城區(qū)公開(kāi)推行“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”城市管理辦法，開(kāi)啟了我國(guó)網(wǎng)格化管理探索進(jìn)程。2009年8月，浙江省要求全省全面推廣網(wǎng)格化管理。2011年，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的意見(jiàn)》。之后網(wǎng)格化管理逐漸在各地?cái)U(kuò)散，被廣泛應(yīng)用于問(wèn)題搜尋、信息掌控、矛盾調(diào)處、應(yīng)急處置等多個(gè)基層治理領(lǐng)域。

在浙江省統(tǒng)籌安排下，2013年開(kāi)始，DH街道發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作的通知》，強(qiáng)化網(wǎng)格化管理工作，并深化推進(jìn)網(wǎng)格雙聯(lián)制度，即市級(jí)結(jié)對(duì)部門（單位）聯(lián)系重點(diǎn)網(wǎng)格，街道聯(lián)村、社區(qū)干部聯(lián)系普通網(wǎng)格，建立市、街道兩級(jí)干部“網(wǎng)格雙聯(lián)”制度。

DH街道的網(wǎng)格員隊(duì)伍由網(wǎng)格長(zhǎng)、專職網(wǎng)格員、兼職網(wǎng)格員三部分組成。網(wǎng)格實(shí)行網(wǎng)格長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，專職網(wǎng)格員、兼職網(wǎng)格員聽(tīng)從網(wǎng)格長(zhǎng)指揮，對(duì)網(wǎng)格長(zhǎng)負(fù)責(zé)。按照《關(guān)于鎮(zhèn)街道基層專管人員整合指導(dǎo)方案》精神，結(jié)合街道實(shí)際，將條線上配到村社區(qū)各類基層專管員及新居民協(xié)管員、綜合執(zhí)法協(xié)管員和社區(qū)矯正工作者、禁毒專職社工，統(tǒng)一歸入街道招聘管理。街道將上述人員中符合條件人員根據(jù)實(shí)際以“一格多員”“一格一員”“多格一員”的標(biāo)準(zhǔn)作為專職網(wǎng)格員使用，并按照網(wǎng)格分類管理要求配置到網(wǎng)格。條線整合專職網(wǎng)格員由街道統(tǒng)一調(diào)配到網(wǎng)格，日常辦公原則上在所屬網(wǎng)格，實(shí)行原條線分工職責(zé)、任務(wù)不變，對(duì)所轄網(wǎng)格內(nèi)各類管理服務(wù)事項(xiàng)負(fù)責(zé)，并接受村社區(qū)的監(jiān)督;非條線整合的專職網(wǎng)格員，專司所在網(wǎng)格內(nèi)各類服務(wù)管理職責(zé)，接受村社區(qū)的管理和監(jiān)督。全科網(wǎng)格建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入街道年度財(cái)政預(yù)算，整合條線上的經(jīng)費(fèi)，由街道統(tǒng)籌安排使用，并做到網(wǎng)格管理資金?？顚Ｓ茫邮茇?cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督。

專兼職網(wǎng)格員共同承擔(dān)網(wǎng)格中黨建、政法、公安、司法、新居民、應(yīng)急、消防、禁毒、綜合執(zhí)法、民政、民宗、金融、殘聯(lián)、建設(shè)、自然資源、環(huán)保、水利（防汛）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管、人力社保、文旅、衛(wèi)生健康、教育、法院執(zhí)行、油汽管道安全管理等部門（單位）經(jīng)許可納入網(wǎng)格的管理服務(wù)事項(xiàng)。

作為行政威權(quán)統(tǒng)合的產(chǎn)物，孫柏瑛、于揚(yáng)銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。網(wǎng)格化管理事實(shí)上發(fā)揮了一種協(xié)助政府履行部分職能、幫助政府匯集社會(huì)治理信息的政府影子功能。網(wǎng)格員在名義上不是公務(wù)員，也不是公共機(jī)構(gòu)人員，在法律和勞動(dòng)合同關(guān)系上他們甚至和政府沒(méi)有什么聯(lián)系。但政府通過(guò)勞務(wù)派遣等方式雇傭這些人員，因此網(wǎng)格員和主要集中在社會(huì)管理部門的基層各種協(xié)管員一樣，事實(shí)上是基層政府的影子雇員。呂芳：《中國(guó)地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析》，《管理世界》，2015年第10期。這些人員在基層承擔(dān)著稅務(wù)、城管、安全等方面的輔助管理和信息采集功能，因此事實(shí)上他們是政府的延伸。這個(gè)群體所承擔(dān)的角色，類似于政府的影子，因此這個(gè)群體的制度化行動(dòng)及相關(guān)的一套治理機(jī)制，可以稱之為政府主導(dǎo)的影子治理。

以網(wǎng)格化及全科網(wǎng)格治理為代表的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，表明這種治理機(jī)制非常符合基層的創(chuàng)新需求。這種治理機(jī)制符合兩個(gè)特征：一方面，基層政府面臨著大量社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)，基層政府必須想辦法解決這些治理風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)格化管理的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)基層政府而言都是責(zé)任負(fù)擔(dān)比較重，面臨責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)比較大的領(lǐng)域，因此基層有很強(qiáng)的動(dòng)力推動(dòng)能夠減少這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理創(chuàng)新。另一方面，網(wǎng)格化管理的治理技術(shù)要求并不高，盡管網(wǎng)格化管理在制度規(guī)范化層面具有較高的要求，但制度復(fù)雜程度和治理專業(yè)化要求都不高，基本上屬于只需要人手協(xié)助的機(jī)械化簡(jiǎn)單化治理，對(duì)網(wǎng)格員只要稍加培訓(xùn)，基本可以勝任每天的巡查等任務(wù)。因此對(duì)于政府責(zé)任壓力比較大，但治理技術(shù)要求比較低的領(lǐng)域，影子治理機(jī)制成為了非常理想的創(chuàng)新選擇。通過(guò)影子化的治理結(jié)構(gòu)，政府一方面可以比較有效地吸收外部力量來(lái)協(xié)助政府承擔(dān)一些治理功能，另一方面可以有效地對(duì)這些外部力量進(jìn)行監(jiān)管。

（三）第三種路徑：合作治理路徑

DH街道實(shí)踐表明，當(dāng)一些事務(wù)屬于政府的責(zé)任比較小，或者沒(méi)有明確界定政府責(zé)任，而對(duì)治理技術(shù)要求比較高時(shí)，以購(gòu)買服務(wù)為代表的政府與社會(huì)的合作治理成為一種路徑選擇。合作治理是指政府與政府以外的其他主體相互合作，共同解決特定治理問(wèn)題的機(jī)制。近些年來(lái)，基層權(quán)力與責(zé)任的雙重下放以及一系列社會(huì)組織培育政策的推行，激發(fā)了地方和基層政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的系列創(chuàng)新。政府購(gòu)買服務(wù)成為了最廣泛采用的合作治理形式。2005年，上海浦東出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》，此后相繼出臺(tái)《關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》《浦東新區(qū)關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》等文件，在全國(guó)率先建立了政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的制度。任姝瑋、劉思弘：《購(gòu)買服務(wù)：與政府服務(wù)有效互補(bǔ)》，《浦東開(kāi)發(fā)》，2015年第8期。在上海之后，各地尤其是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，開(kāi)始大規(guī)模推動(dòng)社區(qū)購(gòu)買服務(wù)創(chuàng)新，寧波、東莞、蘇州、昆山等地政府陸續(xù)借鑒此模式探索購(gòu)買服務(wù)創(chuàng)新。鄭欽：《公益創(chuàng)投：政府購(gòu)買公共服務(wù)的新模式——以浙江寧波為例》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2017年第32期。

而近年購(gòu)買服務(wù)呈現(xiàn)出一種新的趨勢(shì)，即地方政府不再簡(jiǎn)單將購(gòu)買服務(wù)作為減輕政府服務(wù)負(fù)擔(dān)的嘗試，而是將購(gòu)買服務(wù)與社區(qū)發(fā)展和社會(huì)治理緊密結(jié)合，成為社會(huì)建設(shè)的重要路徑。

2016年，DH街道所在的市政府（縣級(jí)市）出臺(tái)《規(guī)范購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法（試行）》，該辦法明確主要適用于社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、殘障康復(fù)、教育輔導(dǎo)、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預(yù)防、禁毒戒毒、矯治幫教、人口計(jì)生、糾紛調(diào)解、應(yīng)急處置等領(lǐng)域，由各級(jí)財(cái)政和福利彩票公益金預(yù)算安排的專項(xiàng)用于開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)的補(bǔ)助資金，以及其他捐款、取得的贊助等社會(huì)募集資金。

自2016年以來(lái)，DH街道每年都開(kāi)展公益創(chuàng)投，通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)以改善社區(qū)治理。梳理近年的DH街道公益創(chuàng)投項(xiàng)目，我們可以發(fā)現(xiàn)DH街道的公益創(chuàng)投項(xiàng)目整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，無(wú)論是項(xiàng)目的數(shù)量，還是項(xiàng)目的類型，以及街道支持公益創(chuàng)投的資金，都是逐年上升的。這表明街道層面越來(lái)越重視公益創(chuàng)投，依靠公益創(chuàng)投來(lái)改善基層社會(huì)的治理。

如果對(duì)近些年DH街道公益創(chuàng)投的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)具有如下幾個(gè)方面的特征：首先，這些購(gòu)買的服務(wù)除了居家養(yǎng)老服務(wù)，大部分不屬于政府的基本公共服務(wù)內(nèi)容，也不屬于政府中心工作、核心工作，一般也不是傳統(tǒng)事業(yè)單位可以提供的服務(wù)。因此這些服務(wù)內(nèi)容一般都是近些年隨著政府面對(duì)越來(lái)越多樣的基層社會(huì)治理和民生問(wèn)題新增加的，也即這些事項(xiàng)過(guò)去一般沒(méi)有或很少有提供者，政府過(guò)去也一般沒(méi)有提供這些服務(wù)。其次，由于購(gòu)買服務(wù)一般禁止政府將自身承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)力量承擔(dān)，王倩倩、李金珊：《浙江省政府購(gòu)買服務(wù)目錄分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2018第28期。所以購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)往往是并不能明確屬于政府職能的事項(xiàng)或不屬于政府基本公共服務(wù)的事項(xiàng)，比如社區(qū)興趣類服務(wù)、一些專業(yè)性的社區(qū)服務(wù)，這些領(lǐng)域政府的責(zé)任比較小，一般屬于政府在有財(cái)政能力情況下的選擇性創(chuàng)新。再次，這些服務(wù)事項(xiàng)專業(yè)性要求一般比較高，而且監(jiān)管的制度比較復(fù)雜，如果沒(méi)有政府主動(dòng)購(gòu)買服務(wù)及在監(jiān)管機(jī)制方面的積極作為，社會(huì)一般難以有效提供，比如社區(qū)矯正、社會(huì)心理健康等服務(wù)。我們可以發(fā)現(xiàn)，公益創(chuàng)投和政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的創(chuàng)新，是屬于政府總體責(zé)任比較小，而治理技術(shù)要求比較高的領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域，政府采取的創(chuàng)新以政府購(gòu)買服務(wù)為代表，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，形成了政府積極承擔(dān)一定責(zé)任，社會(huì)各主體積極參與的政社合作治理格局。

（四）第四種路徑：自主治理路徑

DH的實(shí)踐同樣找到了自主治理創(chuàng)新的模式。自主治理是依靠社會(huì)自身自主解決社會(huì)問(wèn)題的治理機(jī)制。自主治理的基本制度框架是基層群眾自治制度。作為我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，1982年新的《中華人民共和國(guó)憲法》頒布，規(guī)定城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾型自治組織。1987年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》和1989年通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，也明確規(guī)定村民委員會(huì)和居民委員會(huì)是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

但長(zhǎng)期以來(lái)基層群眾自治缺乏有效的機(jī)制保障，基層自治持續(xù)面臨著不斷被行政化的壓力。首先，由于我國(guó)政府體系中特殊的條塊關(guān)系，條條部門的很多職能需要延伸到基層社會(huì)履行，但條條部門自身在基層缺乏有效的組織載體和機(jī)制保障，因此很多條條事務(wù)會(huì)委托基層自治組織來(lái)幫助實(shí)施;其次，如前所述，面對(duì)越來(lái)越繁重的基層治理和履職壓力，基層政府也逐漸將部分事務(wù)和責(zé)任下壓給基層社會(huì);再次，基層社會(huì)自治組織在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨轉(zhuǎn)型問(wèn)題，基層自治體近些年出現(xiàn)了諸多基層社會(huì)腐敗甚至黑社會(huì)問(wèn)題，也使政府增加了更多規(guī)制和介入社會(huì)的機(jī)會(huì)。因此，規(guī)范基層政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，積極激發(fā)基層社會(huì)自治功能，成為近年基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。

為減少政府對(duì)基層社區(qū)過(guò)多的介入，浙江特別發(fā)布《關(guān)于建立涉村（社區(qū)）工作事項(xiàng)清單制度的通知》，要求在全省建立統(tǒng)一的涉村（社區(qū)）工作事項(xiàng)清單，確保清單之外無(wú)事項(xiàng)。中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳：《關(guān)于建立涉村（社區(qū)）工作事項(xiàng)清單制度的通知》，浙委辦發(fā)〔2015〕74號(hào)。

DH街道注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用。包括進(jìn)一步加強(qiáng)基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模，明確農(nóng)村社區(qū)一般2000人以上，新建城市社區(qū)原則上按1500至3000戶左右設(shè)置自治組織。為完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，推動(dòng)社區(qū)居民委員會(huì)成員中逐步增加本社區(qū)居民。以社區(qū)減負(fù)作為社區(qū)治理的重要切入點(diǎn)，規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)，清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子。增強(qiáng)村（居）民委員會(huì)開(kāi)展社區(qū)協(xié)商、服務(wù)居民的能力。完善村（居）民（代表）會(huì)議制度和基層協(xié)商民主制度，進(jìn)一步加強(qiáng)村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)村（居）務(wù)公開(kāi)，實(shí)行城鄉(xiāng)社區(qū)重大事項(xiàng)全過(guò)程公開(kāi)，切實(shí)保障和維護(hù)居民群眾的合法權(quán)益。

我們把致力于通過(guò)拓展基層自治空間，激發(fā)基層活力的創(chuàng)新路徑稱之為自主治理創(chuàng)新路徑。這種路徑一般符合兩個(gè)特征：一方面，基層自主治理事務(wù)屬于社會(huì)自身可以解決的，不屬于政府管理職能的事務(wù)，對(duì)政府而言責(zé)任比較小;另一方面，基層自主治理事務(wù)一般也是治理技術(shù)要求不高，社會(huì)自己能夠通過(guò)簡(jiǎn)單的規(guī)范或制度可以解決的事務(wù)。而且由于社會(huì)自主治理和基層政府治理之間存在一定的沖突，因此自主治理的創(chuàng)新路徑往往不是來(lái)自最基層政府，一般來(lái)自與基層社會(huì)不直接聯(lián)系的地方政府，地方政府通過(guò)這種創(chuàng)新路徑，來(lái)規(guī)范基層政府的權(quán)力運(yùn)行，激發(fā)社會(huì)的活力。

五、總結(jié)：認(rèn)識(shí)“社會(huì)治理新格局”構(gòu)建的實(shí)踐制度邏輯

上述四種路徑的分析，為我們理解基層社會(huì)治理新格局構(gòu)建中如何在多元路徑中進(jìn)行創(chuàng)新選擇提供了一個(gè)解釋框架?；谇笆龇治?，本文得出三個(gè)判斷：

首先，社會(huì)治理創(chuàng)新之所以會(huì)出現(xiàn)如此多元的路徑，主要源于社會(huì)治理新格局構(gòu)建目標(biāo)的多元性。社會(huì)治理是多元力量維護(hù)社會(huì)秩序，激發(fā)社會(huì)活力的過(guò)程。正如黨的十九大報(bào)告提出的，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會(huì)治理體制，從而使社會(huì)既充滿活力又和諧有序。因此，社會(huì)治理本身存在著多面性和復(fù)雜性。正是社會(huì)治理的這種多樣性要求，決定了社會(huì)治理創(chuàng)新既需要政府，也需要社會(huì);既要充滿活力，也要和諧有序。

其次，不同社會(huì)治理創(chuàng)新不存在孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題，也不存在發(fā)展階段的高低問(wèn)題。不同路徑不是隨著時(shí)間的推移依次展開(kāi)的，也不是非此即彼的選擇，而往往是在同一地域同時(shí)展開(kāi)的。不同社會(huì)治理創(chuàng)新的差異不是發(fā)展階段的差異，而是政府與社會(huì)角色的差異。如果對(duì)不同社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)行政府角色和社會(huì)角色的分類，可以發(fā)現(xiàn)政府角色在從政府為主體的治理到社會(huì)自主治理的不同路徑上的作用是逐漸減弱的，反之，社會(huì)角色的作用是逐漸增強(qiáng)的。因此，不同社會(huì)治理創(chuàng)新存在政府角色與社會(huì)角色的互替特征。

再次，社會(huì)治理新格局構(gòu)建中的不同社會(huì)治理創(chuàng)新具有內(nèi)在邏輯的一致性，即不同社會(huì)治理創(chuàng)新路徑都遵循政府責(zé)任與治理技術(shù)之間的平衡之道。

當(dāng)政府責(zé)任要求比較高時(shí)，政府更容易推動(dòng)政府自己能把控的創(chuàng)新路徑，因此政府治理或影子治理便成為主要的路徑選擇。當(dāng)治理技術(shù)要求比較高時(shí)，政府更容易推動(dòng)強(qiáng)化制度建設(shè)的創(chuàng)新，因此政府與社會(huì)的合作治理或政府治理成為主要的選擇。當(dāng)政府責(zé)任要求比較低時(shí)，政府更容易推動(dòng)社會(huì)化的選擇路徑，主要的創(chuàng)新趨勢(shì)是合作治理和社會(huì)自主治理，這兩種路徑的共同特征是依靠社會(huì)多元力量來(lái)解決一些治理問(wèn)題。當(dāng)治理技術(shù)要求比較低時(shí)，政府更容易依靠社區(qū)層面的力量來(lái)解決問(wèn)題，自主治理和影子治理都是依靠社區(qū)成員來(lái)應(yīng)對(duì)治理問(wèn)題的機(jī)制，不同的是自主治理完全依靠社區(qū)，影子治理則主要依賴政府的行政權(quán)威。

（責(zé)任編輯：張 震）

收稿日期：2021-09-11

作者簡(jiǎn)介：汪錦軍，管理學(xué)博士，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)組織參與社會(huì)治理的模式比較與政策支持機(jī)制研究”（編號(hào)：19AZZ011）。