摘要：近年來，基層負擔一直影響著基層公務員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，困擾著基層治理能力的提升，中央給予高度重視，多措并舉高位推動基層“減負”。在理論上，對基層負擔的根源性研究主要集中于壓力型體制理論，但因其研究的單向性、不可倒推性掩蓋了基層負擔過重的多重原因之貢獻，最終引發(fā)人們對基層負擔的片面性認知，不能得出基層負擔必然由壓力型體制所致的唯一性結論。因此，需要重新考量現(xiàn)階段基層負擔的制度性根源，創(chuàng)新對基層負擔的全新認識，補充和完善壓力型體制理論。基于對我國3個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的隨機抽樣，采用“扎根理論”進行質性研究，最終發(fā)現(xiàn)，導致基層負擔的原因已遠遠超越于壓力型體制理論的解釋框架，受到組織體制機制中“上級權力，下級權力，職責規(guī)范和督考機制”等多重變量的共同影響，需要采用多元并舉的治理舉措為基層“減負”。研究貢獻在于，開發(fā)和構建了我國現(xiàn)階段基層負擔的研究框架模型，完善和補充了壓力型體制理論，提出了在組織管理之中基層負擔的指標性價值。

關鍵詞：基層公務員;基層負擔;基層“減負”;形式主義;壓力型體制

中圖分類號：D261.3文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2022）02-0032-012

一、基層負擔的政策規(guī)制與問題提出

“很長一段時間里，基層干部被反彈回潮的文山會海、過度留痕的‘痕跡管理’、花樣繁多的督查檢查消耗了大量精力。迎不完的檢查，寫不完的材料，填不完的表格?！雹儇摀亍毫Υ?、負荷高已成為基層公務員的真實寫照，為此，中央給予高度重視，連續(xù)出臺多項指導性意見高位推動基層治理改革。2018 年10 月中共中央辦公廳下發(fā)《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，明確指出，要明晰督查、檢查、考核的范圍、內容、標準來減輕基層的超負荷問題，如“名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績等問題，地方和基層應接不暇、不堪重負，干部群眾反映強烈，既不利于集中精力抓落實，也助長了形式主義、官僚主義，損害黨群干群關系”中共中央辦公廳：《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，《人民日報》，2018年10月10日第2版。。之后，2019年中共中央辦公廳發(fā)出《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中共中央辦公廳：《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，人民出版社2019年版，第21頁。。2020年中共中央辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》中共中央辦公廳：《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，人民出版社2020年版，第34頁。?；鶎迂摀殉蔀橹萍s當前我國基層公務員發(fā)揮重要作用的障礙性因素，在理論上關于基層負擔的根源性因素探討近年來也逐漸增多，但到底哪些因素是基層負擔的根源，還未有具備說服力的清晰答案。

二、基層負擔根源的主流研究和擴展：一個文獻梳理

基層負擔并非基層的新生問題，早在20世紀90年代已經(jīng)出現(xiàn)，以榮敬本教授提出的壓力型體制最具有代表性，他指出“壓力型”體制是 “一級政治組織 （ 縣、鄉(xiāng)） 為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，中央編譯出版1998年版，第28頁。，其核心在于上級對下級的硬性指標要求。在過去20多年間，壓力型體制已成為基層壓力的主流解釋理論，即在利益動機和爭奪利益等雙重因素調節(jié)的影響下，上級將壓力通過指標工具讓下級感到壓力，使得完成指標成為下級壓力的主要來源榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，中央編譯出版1998年版，第28頁。。第一，上級利益，“改革開放以來，隨著中央的放權讓利，地方的利益在制度上被承認下來，地方的利益意識增強了”;第二，上級競爭，“地方利益主體運用各種手段從上級那里取得政策上的優(yōu)惠以及資金、物質的支援，這樣就出現(xiàn)了各級地方政府爭政策和資源的競爭場面”;第三，下級利益，“縣委的中心任務是實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，同時完成計劃生育、社會治安這兩項硬性任務以及其他每年下派的重點工作”;榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，中央編譯出版1998年版，第29頁。第四，指標任務，在指標管理中，涉及四個階段運行過程：指標、任務的確定，指標、任務的派發(fā)，指標、任務的完成，指標、任務完成的評價。

隨著時代變遷，當前我國社會矛盾發(fā)生變化，“矛盾的源頭復雜化、社會化和相對集中，矛盾的內容相關性和疊加性，社會矛盾不僅表現(xiàn)為數(shù)量和類型的提升，而且還表現(xiàn)為規(guī)模的擴大、范圍的擴展、類別的交織和風險的疊增”彭輝：《市域社會治理主體多元化路徑探索》，《上海法學研究》集刊（2020年第4卷，總第28卷）——中共上海市長寧區(qū)委政法委文集，上海市法學會，2020年第7期。。作為基層政府也面臨著眾多新問題，新現(xiàn)象和新事物，有學者發(fā)現(xiàn)壓力型體制的解釋力存在一定的局限性，不能很好地解釋當前基層負擔的根源性問題，于是從其他角度展開研究。第一，工作量的增大引發(fā)基層負擔。胡穎廉、葉嵐認為，在經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)，市場主體數(shù)量較多，民眾對于社會治理和公共服務的需求也日益多樣化，公共服務內容的增多導致基層公務員撰文、開會、檢查、調研、走訪占據(jù)了大部分工作時間，使公務員工作負擔增加胡穎廉、葉嵐：《忙碌與焦慮——數(shù)據(jù)解讀基層公務員群體》，《瞭望》，2014年第4期。。第二，職責的不規(guī)范導致基層負擔。來自2013年中國社科院的一項調查顯示鄭建君：《身心共舉，德行兼修——關于基層公務員心理狀況的調查報告》，《光明日報》，2013年1月22日第15版。， “角色沖突”“角色模糊”和“角色超載”是基層公務員形式主義負擔根源。李遠丹認為，問責制度使得公務員工作負擔增加，社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、計劃生育、食品安全、環(huán)境保護等“一票否決”工作以及隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件，直接影響著他們的仕途乃至生計李遠丹：《加快打通減負癥結，迸發(fā)基層干事激情——對減輕基層工作負擔的調查與分析》，《中國集體經(jīng)濟》，2020年第9期。。第三，考核缺乏科學性導致基層負擔過重。2018年之后《半月談》連篇累牘發(fā)表了“基層公務員之痛”專題報道劍指考核問題，引發(fā)基層強烈共鳴。

總之，現(xiàn)有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)壓力型體制理論對基層負擔的根源性探討具有一定的局限性，壓力型體制僅僅將基層壓力根源限定在體制原因、組成要素、運行方式、產(chǎn)生影響等方面做探討，把基層負擔作為壓力型體制的輸出結果并給以描述闡釋，缺乏對基層負擔產(chǎn)生的充要性探討，對基層負擔是否必然由壓力型體制產(chǎn)生缺乏更為深入論述。而現(xiàn)有研究試圖加以補充和完善，但研究不夠深入，多采用描述性、評論式的邏輯推演，沒有更為深度的田野式、民族志實踐挖掘，同時由于缺乏可供借鑒的基層負擔理論成熟模型，致使原因推定較為主觀，治理措施較為宏觀，說服力較低。因此，本文嘗試立足于組織和制度視角，借助扎根理論，著眼于不同主體及其關系，組織制度構建，權責科學配置等方面的內容對基層負擔的根源進行整體性、系統(tǒng)化探究，并通過構建基層負擔的理論模型，補充和完善壓力型體制在基層負擔方面解釋力不足等問題，最后提出治理對策和建議。

三、質性研究：基于扎根理論的方法建構

作為傳統(tǒng)基層壓力的根源“壓力型體制”是榮敬本教授到河南新密市縣鄉(xiāng)兩級政府機構以及各政府職能部門進行調查研究的結果，運用的研究方法也是“扎根理論”的調查方法。本文也將從“扎根理論”出發(fā)，深入田野調研，基于深度訪談，將所獲數(shù)據(jù)和案例利用三級編碼提煉當前我國基層負擔的深刻根源，最后提出治理對策。運用此研究方法，一是回應壓力型體制的研究基礎;二是回應時代變遷帶來基層負擔的新表現(xiàn)與根源。

（一）工作負擔概念界定

對工作負擔概念的界定，目前有三種觀點：第一，以時間界限來定義工作負擔，認為滿時間負荷工作稱為“滿負荷”，超過日常工作時間工作稱為“超負荷”，而超負荷工作就成為公務員的工作負擔，王清（2019）將超負荷工作定義為“工作負擔”，“手機 24 小時開機、節(jié)假日有事隨叫隨到、天天滿負荷工作使得基層干部疲憊不堪?！准雍凇?96’成為基層公務員的工作標簽?；鶎痈刹砍摵蛇\轉逐步成為一種常態(tài)”王清：《基層干部負荷沉重的治理機制》，《人民論壇》，2019年第34期。。第二，以超長工作時間定義工作負擔。陳家剛、王敏對G省基層干部的問卷調查發(fā)現(xiàn)，基層干部日工作6-8小時的占2208%，8-10小時的人數(shù)最多，占到5801%，10-12小時占1169%，12小時以上的占823%，總體呈現(xiàn)倒U型結構。從日工作時間大于8小時的（包括8小時～10小時、10小時～12小時、≥12小時）來看，超過法定工作時間的基層干部人數(shù)占絕大多數(shù)，共7793%。從周工作時間來看，壓力比較大的（包括6天和7天）約占37%，特別大的（7天）比例稍稍高于1/10。他們認為，基層干部要減負，尤其是要為那一部分工作壓力特別大的基層干部減負，即日工作時間超過10小時，周工作時間超過7天的基礎公務員陳家剛、王敏：《基層減負的清晰化治理——基于對G省基層干部的問卷調查》，《中共天津市委黨校學報》，2020年第1期。。第三，以匹配關系定義工作負擔。劉昕、曾琦認為，工作負擔反映的是工作本身特性或任務的繁重程度等較重的工作要求與組織資源支持不匹配的矛盾情形，較為具體和明確劉昕、曾琦：《工作負擔為何不一定削弱組織認同感？——基于工作負擔和工作回報的響應面分析》，《經(jīng)濟與管理研究》，2021年第3期。。也就是說，工作要求與資源支持匹配的情形下，則不會有工作負擔，反之，則會有工作負擔?；谝陨先N觀點來考量，我們認為，工作負擔是一個工作時間的概念，是一個超過身體正常負荷的超負荷狀態(tài)，因此，可以根據(jù)將工作時間劃分為正常工作時間，加班時間和超負荷工作時間的三個時間段，來定義工作負擔，即工作時間處于超負荷工作時間的狀態(tài)。

（二）研究思路和技術路線

第一，本研究的理論基礎：行政管理效率原理即行政組織、行政權力、行政職責、行政分工等要素是影響一個行政組織效率和行政功能發(fā)揮的重要方面，對這些要素的有機整合，合理配置，科學設置，才能發(fā)揮出行政成員的積極性，使得行政組織效率最大化。第二，本研究的研究思路：基于“扎根”理論的基層探索，了解基層公務員的工作現(xiàn)狀，工作內容、工作負擔，以及分析產(chǎn)生負擔的原因和根源。通過質性研究的編碼方式，提煉基層公務員負擔來源模型。基于基層公務員負擔模型，提出基層“減負”對策。第三，本研究的技術路線：首先，設計訪談提綱，圍繞調研對象，展開大范圍深度訪談，對科級以上領導干部進行“一對一”訪談，對普通公務員進行“一對多”座談;其次，利用Nvivo文本分析工具對訪談資料進行“開放、主軸和選擇性”三級編碼，提煉基層公務員負擔的影響因素。

（三）研究抽樣：素材的選取

本研究采用了概率抽樣和非概率抽樣相結合的抽樣方法，對研究區(qū)域的選擇采用了概率抽樣，具體研究對象選擇了隨機抽樣，即對筆者所在大學的MPA在校學生進行隨機抽樣，其對應的省份、地市、區(qū)縣就是本研究確定的地區(qū)。首先，由于MPA學員中每年錄取人數(shù)為200余人，地方公務員達到95%以上，在校學生有3屆，遍布全國31個省份，我們根據(jù)隨機抽樣規(guī)則，在學生所覆蓋的全國地域中，隨機抽取了三個省份，即BJ省、HN省、ZJ省。其次，確定具體研究對象。本研究確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及其上級政府的公務員，因為根據(jù)“行政一致性原理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的公務員要接受來自上級政府的指揮，工作負擔有很多來自于上級政府。第三，對抽樣的具體政府部門進行了非概率抽樣（判斷抽樣）。將基層負擔相對較重的一些部門作為研究對象部門，經(jīng)過3次德爾菲技術后，對地方政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的黨政辦、經(jīng)濟辦、社會辦、治安辦，垂直管理系統(tǒng)的公安派出所，上級政府中黨政辦、發(fā)改委、財政局、人力社保局等作為研究對象部門的意見較為一致。第四，利用2018、2019、2020年對MPA集中授課機會，與這些被抽樣省份的同學建立聯(lián)系，通過三地學生擁有的人際網(wǎng)絡，充分調研這些部門和公務員。最后，我們選取了A、B、C三省6個區(qū)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和上級政府部門作為研究對象，在2019年11月開展了調查研究，調查形式包括座談、訪談和調查問卷，座談和訪談的對象集中于區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的領導干部。在本研究中，我們分別走訪了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個街道辦事處、3個區(qū)級政府部門，訪談189人，具體信息如下表1。

（四）訪談與編碼

本研究采用半結構化訪談方式，主要從組織、制度、管理、領導風格等方面訪談基層公務員的負擔問題。訪談主持人由高校、研究機構從事公共部門人力資源管理的專家、學者擔任，訪談記錄人為在校從事公共部門人力資源管理的碩博生。調研分為4組，每名訪談者用時大約2個小時，整體歷時1個月。為便于后期的比較分析，我們通過擬定的訪談提綱展開訪談（見表2）。

1.開放式編碼。通過開放式編碼，將基層公務員的原始語句提煉、加工、萃取出概念化的構面，并將相同或近似的概念化構面進行合并，根據(jù)20/80法則，我們選取了訪談人數(shù)189人中80%的人所反映的共性情況，提煉出基層公務員普遍反映的頻度在151次以上的概念化詞語（見表3）。

2.主軸編碼。將概念化的語詞通過相近相似原則，抽象出范疇，增加范疇對概念化內容的解釋力和概括性（見表4）。

3.選擇性編碼

選擇性編碼是模型構建的前期工作，也是三級編碼中最為重要的一個環(huán)節(jié)。從主軸編碼中提取出抽象的核心范疇，與主范疇、概念化之間形成層級關系。需要注意的是，有些范疇可能成為核心范疇，如責任重大、工作量大等就是因為權力上收、工作外推產(chǎn)生的結果，因此，我們將這些范疇作為概念處理。最后，得出基層公務員負擔選擇性編碼（見表5）。

（五）模型構建

個體行為與組織、制度之間的關系存在著深刻的理論基礎：第一，結構性同構理論提出“結構-行動”模型，并指出三種同構形態(tài)（模仿性同構、規(guī)范性同構和強制性同構）都在束縛著個體的自主性，約束著個體的行為Paul J. DiMaggio.? “State Expansion and Organizational Fields”，In Richard H. Hall and Robert E. Quinn（eds.）， Organizational Theory and Public Policy， Beverly Hills， CA：Sage，1983，p.147.;第二，新制度理論也指出，多重制度系統(tǒng)中各項元素的近似可分解性可以提供個體的能動性行為，增強了制度的彈性帕特里夏·H·桑頓、威廉·奧卡西奧：《制度邏輯》，龍思博譯，浙江大學出版社2020年版，第34頁。;第三，官僚制理論指出，組織是一種權力依職能和職位進行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，它既是一種組織結構，又是一種管理方式，個人遵從于命令，尋求合法性下的資源保護馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，閻克文譯，上海人民出版社2018年版，第345頁。。我們基于Robbins在1997年提出的工作壓力模型：“壓力源-體驗到的壓力-壓力結果”，將壓力源區(qū)分為環(huán)境因素、組織因素和個人因素，這三個壓力源和個體差異共同作用產(chǎn)生壓力體驗，進而導致生理癥狀、心理癥狀和行為癥狀等心理負擔的結果。根據(jù)Robbins的工作壓力理論和前述編碼結果得出，基層公務員負擔的主要來源應歸于上級權力、下級權力、職責規(guī)范、督考機制四個變量，于是我們構建出基層公務員負擔及其影響因素模型圖（見如圖1）。

從模型可以看出，基層負擔由多個變量因素復雜交織在一起共同引發(fā)，而非單一變量所能決定，同時在每一個單一變量中還存在多個次生變量。

第一，以權力上收、責任外推、任性問責為主要表現(xiàn)的上級權力導向是基層負擔過重的主要原因。由于上級對基層具有直接的領導權，基層的權力來源在上級，這就決定了上級對基層的領導、指導、命令、激勵、獎懲等多種權力的使用。上級常常利用擁有的權力要求下級以“全部管理工作要求‘四最’——最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”完成工作任務房寧：《沒有條件硬要上，怎能不形式主義？》，2019年4月3日，https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml。。同時，上級對基層加大督考力度，以期按要求如期完成，房寧（2018）稱，“政府中存在著大量‘沒有條件硬要上’，怎能不形式主義？”這樣，常常會出現(xiàn)“文山會海、任性問責、一票否決、頻繁檢查、精準填表……”房寧：《沒有條件硬要上，怎能不形式主義？》，2019年4月3日，https：//www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml。。這些督考過度助長了形式主義，給基層帶來無限負擔，在這種權責運行體系下，上級的權力決定著上級可以推責，下級必須履責;上級可以督考，下級必須執(zhí)行;上級可以問責，下級必須接受。按照馬克斯·韋伯觀點，“上級領導下級，下級服從上級”是保證官僚制運行的最大效率原則馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會（第二卷）》，上海世紀出版集團2005年版，第976頁。，但在這種原則下，下級幾乎沒有與上級就工作任務、工作職責和工作安排的“談判”或“協(xié)商”的可能性，即“官員受托執(zhí)行專門的任務，通常不可能由它，而是由高層開動或制動機器”馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會（第二卷）》，上海世紀出版集團2005年版，第1127頁。。這種明顯帶有“上級導向”特征的基層負擔問題，需要規(guī)范上級的權力行使和職責定位，2014年習近平總書記在同基層干部群眾座談時也指出，基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效。督考是指揮棒，也是風向標，機關怎么考，基層就怎么建王石川：《華而不實的脫貧評比也是形式主義》，《中國青年報》，2017年12月7日第2版。。

第二，職責規(guī)范增強了基層公務員的負擔，其主要表現(xiàn)為職責沖突、職責模糊、職責無限等。職位職責本質上是公務員履職的基本依據(jù)，工作框定和明確職位職責的范圍和邊界是應有的屬性。但在基層實踐中卻并非清晰明確。首先，基層公務員職責具有臨時性特征，即基層公務員職責多由上級領導分派指定，而上級領導常常根據(jù)任務的輕重緩急，基層公務員的能力水平差異，整個組織的結構特征等因素，安排下級完成工作。對于基層公務員來說，工作任務是一個臨時性的安排，即使這次完全認真對待，下一次這個工作可能交由他人，沒必要盡心盡力，把形式做好就行。其次，由于基層公務員履職環(huán)境的不確定性，導致職位職責的規(guī)定不可能完全清晰，只能以模糊的、宏觀的表述進行規(guī)定，致使職責模糊。職責模糊導致公務員不清楚工作任務完成到什么程度為好，只能憑借感覺完成工作，有些工作形式化對待。最后，管理者為了應對未來的不確定性和多項的臨時性工作安排，在基層公務員的《職位說明書》中都增加了“兜底性”條款，即“完成上級（領導）交辦的事項”，這樣，看似明確、清晰的《職位說明書》具有了明顯的不確定性和模糊性，表面的職責清晰實為職責不清，表面職責有限實為責任無限，對于能力、精力有限的公務員來說，無限責任讓其易于選擇性執(zhí)行、形式化敷衍。

第三，擁有制度性空間和自由裁量權的下級是基層負擔的主要承擔者。在行政權力體系中，基層公務員擁有行政執(zhí)行權?；鶎庸珓諉T執(zhí)行行政命令，處理公共事務的過程中，需要依法依規(guī)展開工作，這種法規(guī)就是制度依據(jù)。由于公共事務具有空間廣泛，時間跨度大等特征，在公務員執(zhí)法或提供公共服務時，嚴苛的法律制度需要給以必要的制度性空間和自由裁量權。高小平等認為，政府行政管理法治化程度還不夠高，正式制度外的發(fā)揮主觀能動性的行政行為較為普遍，行政部門自由裁量權比較大，未真正建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調的政府權力運行機制高小平、盛明科、劉杰：《中國績效管理的實踐與理論》，《中國社會科學》，2011年第6期。。建立在理性主義思維之上的現(xiàn)代科層制，除了需要處理常規(guī)工作之外，還會遇到非常規(guī)的、超出理解的、邊界開放的、無從把握的復雜難題（或棘手難題）C. West Churchman. “Managerial Acceptance of Scientific Recommendations”，California Management Review， Vol. 7， No.1， 1964，pp.98-104.。因此，法律規(guī)定，在制度性空間和自由裁量權范圍內需要公務員根據(jù)“公正、公平、公開、客觀、效率、責任、廉潔”的原則展開工作，如果違背這些原則將被視為濫用職權。而在經(jīng)濟人假設的前提下，本應具有公共精神的公務員容易摻雜經(jīng)濟色彩，在某些情形下會以“投入-回報”心理考量自身的執(zhí)法行為或公共服務，當個人感知工作負擔重且“投入大于回報”時，則會采取表面文章，“花拳繡腿”進行形式主義行動。

第四，基層公務員負擔外顯于督考問題。從本質上來說，從督考職能產(chǎn)生至今，不論中國，還是國外，也不論企業(yè)，還是公共部門，督考一直被視為一種強化執(zhí)行，加強監(jiān)督的管理工具在實踐中應用。督考的功能和作用主要依靠下級報數(shù)據(jù)、填報表、交案例、做匯總等手段來實現(xiàn)。實踐證明，這套做法在提高效率，加強執(zhí)行力，提升公眾滿意度方面確實起到了一定的作用。其內在邏輯是，提升工作績效是滿足督考要求的表格、數(shù)據(jù)、案例的必要條件，而非充分條件，即只有做了的事情或完成的工作，才能填到表格里，做到案例里，這也是不得已而為之的做法?！肮倭胖频睦硇跃?，必然要求以有‘跡’可尋的書面材料（如文檔、表格、圖片、影音等）來體現(xiàn)行政運作的過程及其績效。”顏昌武、楊華杰：《以“跡”為“績”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭鳴》，2019年第11期。

但在現(xiàn)實中，隨著上級控制的加強，督考作為重要的控制手段，在報數(shù)據(jù)、填報表、交案例、做匯總中的頻度、力度、廣度也相應增強，不僅表現(xiàn)為督考對工作的數(shù)量要求，還表現(xiàn)為質量的要求，這種數(shù)量和質量的雙重增強，增加了報數(shù)據(jù)、填報表、做案例的工作量，使得基層工作壓力陡增，負擔加重。同時，為了避免問責等處罰，產(chǎn)生了許多形式化表象，諸如，在督考中的名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績等。于是，人們往往把原因歸罪于督考中的“表格、數(shù)據(jù)、案例、會議、發(fā)文”等，其實，這些文本、數(shù)據(jù)、表格、會議等形式化工具也并非無關緊要，必須一分為二加以看待，度的把握才是關鍵。另外，從權力角度看，督考也是一種權力，目前，督考權的運行沒有受到組織或制度制約，也是造成督考隨意，基層負擔過重的重要原因?！瓣P鍵是要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里?！薄吨醒胝尉志蜌v史上的反腐倡廉進行第五次集體學習》，2013年4月20日，http：//www.gov.cn/ldhd/2013-04/20/content_2383258.htm。

四、結論與討論：對壓力型體制理論的補充與完善

（一）構建基層負擔的根源理論

通過構建基層負擔的根源模型，發(fā)現(xiàn)基層負擔既受到權責設置的組織因素，也受到以上率下的管理因素，還受到激勵約束的制度因素等多重變量影響，此理論彌補了壓力型體制理論對現(xiàn)有基層負擔解釋力不足的問題。在過去，以“經(jīng)濟建設”為綱的社會環(huán)境中，上級依靠對指標的監(jiān)測來對下級施加壓力，上級的指標壓力往往是基層負擔的主要來源。而在今天，隨著社會基本矛盾的轉變，人民對美好生活的向往和對高質量發(fā)展的追求倒逼黨和政府提升公共服務水平，公共管理必須迭代創(chuàng)新，從而帶來基層壓力增大，進而轉化為負擔。如今基層負擔的根源已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)壓力型體制的上級指標壓力表征，轉變?yōu)橐陨霞壍臋嗔ι鲜?、責任外推和任性問責為特征的上級權力失?以職責沖突、職責模糊、職責無限為特征的職責履行失常;以制度性空間、自由裁量權為特征的下級權力失序;以督考過度、指標問題、形式督考為特征的督查考核失控。從某種程度上來說，這種“上級權力、職責規(guī)范、下級權力、督查機制”等多重因素引發(fā)的基層負擔已經(jīng)超越壓力型體制所限，更多地體現(xiàn)為組織管理制度的“病灶”，基層負擔過重的問題，必須從制度層面加以解決，而非在壓力型體制框架下能夠解決。

（二）無序督考正在加重基層負擔，成為新時代基層負擔的新特征

“督查考核”是督查與考核相結合的一套管理監(jiān)督體系，旨在實現(xiàn)組織目標，對被管理者的行為過程和行為結果進行必要的糾偏和控制，客觀上形成了對被管理者的行為約束。根據(jù)代理理論Bergen M.，Dutta S.，Walker O. C..“Agency Relationships in Marketing： A Review of the Implications and Applications of Agency and Related Theories”，Journal of Marketing，Vol. 56， No. 3， 1992，pp.48-54.，組織為減少信息的單邊性、抑制代理人員的投機行為，管理人員有必要使用控制手段提升代理人員工作的規(guī)范化水平，促使代理人員履行自身工作職責，確保代理人員行為與組織利益相符。從本質上看，壓力型體制是保證上下級政令暢通、目標一致、行動統(tǒng)一的管理機制，與馬克斯·韋伯所研究的理想官僚制近似一致。壓力型體制的內涵在我國單一制的行政管理體制中保持一致，但隨著環(huán)境的變遷，其外延有所拓展。第一，指標擴張。傳統(tǒng)的壓力型體制指標主要集中于經(jīng)濟指標，現(xiàn)代的壓力型體制指標則表現(xiàn)為經(jīng)濟、維穩(wěn)、安全、環(huán)保、教育、民政、扶貧等等。第二，手段擴張。傳統(tǒng)壓力型體制的手段主要集中于指標考核，現(xiàn)代的壓力型體制的手段則表現(xiàn)為檢查、督查、考核。第三，結果應用擴張。傳統(tǒng)壓力型體制的結果表現(xiàn)為獎勵與懲罰，現(xiàn)代壓力型體制的結果表現(xiàn)為獎勵、懲罰和問責。第四，要求擴張。傳統(tǒng)壓力型體制以“招商引資”等結果為導向，現(xiàn)代壓力型體制以數(shù)量、質量、時間、成本為導向。如周黎安（2008）將基層壓力訴諸于行政發(fā)包制下的“層層加碼”周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海人民出版社2008年版，第57頁。。

（三）管理視角轉換是解決基層負擔的重要舉措

在傳統(tǒng)行政管理視角下，上級以上率下，具有絕對權威，往往忽略下級的承受力與工作負荷度，當面臨重大任務或緊急工作時，上級過度指揮，下級能力不及，致使基層壓力過大，產(chǎn)生基層負擔。楊雪冬（2012）也認為，“在壓力型體制下，作為第一責任者的‘一把手’的權力被放大，往往會過度動員行政權力來督促下屬，政府承擔的各項任務在下解過程中被‘虛夸’ ，實際上是，上級交付的任務超出了執(zhí)行者的能力。在這種基層負擔的情形下，基層公務員往往采取三種選擇，一是形式主義傾向，即在面對‘重權’的上級時，被動性接受或選擇性執(zhí)行，其結果必然是制度空間下的避責或自由裁量權下的形式主義。二是下級執(zhí)行的暴力化傾向嚴重。負擔過重誘使下級借助強制性手段來執(zhí)行，壓力型任務擠壓了政府應該履行的其他責任，導致了政府責任機制的失衡” 楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012第11期。。三是在上級強壓下，“政府責任實現(xiàn)機制的‘泛政治化’，誘使一些政府部門和官員采取各種方式來逃避責任”楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012第11期。 。在現(xiàn)代管理視角下，基于本研究中“權責失范”“督考失序”“上級權力失控”“下級能力不濟”等問題，應該著重考量上級管理中的下級承受力與工作負荷度，強調“一致性”原則，即以人為基礎，人、組織、工作的相互匹配，不能出現(xiàn)“大于”或“小于”的不對等關系，這也是管理科學性、合理性的具體體現(xiàn)?！耙恢滦浴痹瓌t不僅僅包括傳統(tǒng)的“權責匹配”，還應包括工作要求與能力水平的匹配、工作目標與資源配置的匹配、工作業(yè)績與結果回報的匹配。堅持一致性原則不僅具有管理學價值，而且更具有政治學意義，馬克斯·韋伯稱，“作為支配社會中的任何一個組織的權力主體，要想保證在共同體行動的支配力，必須明白、理解、善用‘一致性’原則在員工管理中發(fā)揮的作用”馬克斯·韋伯：《支配社會學》，廣西師范大學出版社2010年版，第1頁。。

（四）基層負擔是觀測基層承受力問題的顯性指標

委托-代理理論充分說明了組織制度與人的行為之間存在著相互影響、相互作用、相互聯(lián)系的互動關系，在這種互動關系中，委托人通過時刻觀測代理人的行為表現(xiàn)而作出判斷、分析和行動。但值得注意的是，委托人不能或很難直接觀測到代理人選擇了何種行動以及行動的徹底性，只能觀測到代理人的行動所產(chǎn)生的一些效果指標或效標變量，在信息不對稱的情形下，委托人只能根據(jù)其所觀測到的有限信息，選擇性地對代理人進行激勵或約束，以促使其朝著對自己有利的方向行動。也正因為如此，研究者們還嘗試著設計了委托-代理模型，如設計一個能夠使委托人根據(jù)觀測到的信息對代理人實施獎懲的最優(yōu)績效合同。盡管人們使用了多種管理方法來探索怎樣才能使得委托人能夠盡量多地收集到代理人的效果指標或效標變量，但結果不容樂觀，原因在于委托人與代理人之間天生的信息不對稱所致。而基層負擔的指標性理解可成為“委托-代理”理論的派生理論，即上級政府是委托人，而基層政府及其公務員是代理人，委托人主要依靠組織制度來形塑代理人的行為，以期向著委托人希望的目標行事;而代理人在“成本-收益”等理性選擇理論和利益驅動理論的指導下，會做出權衡利弊的考量，向著利于自身的方向行事。當代理人的行為完全符合或近乎符合委托人的制度設計下的行為并且使基層處于適當壓力范圍內，說明制度設計是有效且可行的，而當代理人感知負擔過重且行為偏離委托人制度設計下的預設行為時，委托人可以通過對基層負擔的測量，對制度進行重新設計與調試，同時，代理人的“能動性及其賴以生存的知識也將根據(jù)制度秩序而變化”。

五、總結

本文基于扎根理論研究了困擾當前我國基層負擔的多變量因素，挖掘了基層公務員負擔的現(xiàn)實根源，構建了上級權力，下級權力，職責規(guī)范和督考規(guī)則等多重變量的基層公務員負擔模型。嘗試與壓力型體制理論展開對話，證實了壓力型體制是導致基層超負荷的重要但不唯一的原因，部分否定了基層負擔完全都是由壓力型體制所致，并補充完善了壓力型體制引發(fā)基層負擔的根源因素。最后，基于基層公務員負擔模型，從組織、管理、制度等多角度重構并提出了治理基層負擔的對策建議。

本文尚存在一些不足，有待進一步研究。第一，抽樣局限。本文雖然采用概率與非概率抽樣的研究方法，以求避免研究范圍和對象的主觀性特征，但由于研究內容為我國基層公務員的“工作負擔”，研究主題較為敏感，數(shù)據(jù)較為難以收集，組間差異較大，造成了樣本代表總體的一定偏差性。第二，缺乏分類研究。在基層公務員工作中存在著“形式化”工作和“實質性”工作的區(qū)分，在研究中，無法將“形式化”工作完全脫離出來，如“填表”“報數(shù)”“整理材料”等，因為，這些看似“形式化”工作其實也是“實質性”工作的必要組成部分，但反應在基層負擔中確是一個綜合反映。第三，差異性研究不足。因為我國地域廣大，各地區(qū)資源稟賦有所不同，致使在我國不同地區(qū)、不同部門、不同層級的公務員工作負擔存在較大差異。因此，在今后的研究中，將盡可能擴大數(shù)據(jù)的收集，體現(xiàn)數(shù)據(jù)的代表性，對地區(qū)與地區(qū)、部門與部門、崗位與崗位之間進行工作負擔的差異化研究。

（責任編輯：徐東濤）

收稿日期：2020-10-30

作者簡介：胡曉東，中國政法大學政治與公共管理學院教授。

基金項目：國家社科基金一般項目“大數(shù)據(jù)權力監(jiān)督背景下民眾反腐敗效能感實證研究”（編號：20BZZ013）。

① 評論員：《基層減負年，讓基層干部有獲得感》，《半月談》，2019年3月15日。