●王金秀 張 亮

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

近年來(lái)， 減稅降費(fèi)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具， 在為企業(yè)紓困解難、 激發(fā)市場(chǎng)主體活力以及在促進(jìn)供給側(cè)改革等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。 據(jù)數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，我國(guó)新增減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)7.6 萬(wàn)億元， 而2020年以來(lái)， 減稅降費(fèi)政策繼續(xù)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、 進(jìn)行逆周期及跨周期調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮作用。 當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨不確定因素多， 需要更多關(guān)注減稅降費(fèi)政策是否落實(shí)有效、 是否在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中發(fā)揮作用， 是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、 我國(guó)減稅降費(fèi)政策的形成背景及演變過(guò)程

改革開(kāi)放后三十多年間， 中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)， 成功步入中等收入國(guó)家行列，破解全球經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)困境。2008 年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)， 受國(guó)際國(guó)內(nèi)多重因素的影響，2010 年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)多年下行波動(dòng)， 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)， 黨中央綜合研判當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)作出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大決策。2015 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提上日程，2016 年5 月習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議， 明確供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)是推進(jìn) “三去一降一補(bǔ)”①五大任務(wù)，即去產(chǎn)能、 去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，減稅降費(fèi)成為“降成本” 推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措之一。2016 年“營(yíng)改增”試點(diǎn)全面推開(kāi)，所包含的行業(yè)有金融業(yè)、 房地產(chǎn)業(yè)、 生活服務(wù)業(yè)等， 并針對(duì)這些行業(yè)特點(diǎn)制定了相應(yīng)的措施。其中，當(dāng)年給企業(yè)減免稅負(fù)5700 億元。2017 年， 繼續(xù)貫徹落實(shí)減稅降費(fèi)政策，這一年減稅降費(fèi)總金額超過(guò)1 萬(wàn)億元， 主要措施有將增值稅稅率結(jié)構(gòu)予以簡(jiǎn)化、 將小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍擴(kuò)大等。 2018 年初確定1.1 萬(wàn)億元減稅降費(fèi)規(guī)模，年中根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)調(diào)微調(diào)， 全年實(shí)際減稅降費(fèi)約1.3 萬(wàn)億元，減稅降費(fèi)力度更大、范圍更廣，其主要措施為延續(xù)2017 年減稅降費(fèi)的政策目標(biāo)，如繼續(xù)深化增值稅改革、對(duì)稅率和納稅標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整、 提高小微企業(yè)所得稅應(yīng)納上限至100 萬(wàn)元、 鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。 同時(shí)， 還對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行改革，將納稅標(biāo)準(zhǔn)提升至5000 元，稅率分為3%、10%、20%三檔。2019 年，更多更密集的減稅降費(fèi)政策紅利落地， 全年減稅降費(fèi)數(shù)額2.3 萬(wàn)億元， 占GDP 的比重超過(guò)2%，明顯高于世界其他國(guó)家。

表1 2016—2022 年我國(guó)減稅降費(fèi)規(guī)模單位：萬(wàn)億元

2020 年初，新冠肺炎疫情爆發(fā)，給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。 為了抗擊疫情保民生為企業(yè)紓困， 全年新增減稅降費(fèi)金額高達(dá)2.5 萬(wàn)億元以上，助力企業(yè)渡難關(guān)，為“六穩(wěn)”“六?！雹谔峁┛煽恐?，穩(wěn)住了經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)。2021 年，新增減稅降費(fèi)約1.1 萬(wàn)億元，其中，支持中小微企業(yè)發(fā)展的新增減稅達(dá)2952 億元，主要舉措有：一是加大了對(duì)中小微企業(yè)的優(yōu)惠力度；二是允許企業(yè)提前享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策；三是落實(shí)增值稅增量留抵退稅和企業(yè)購(gòu)買(mǎi)設(shè)備器具一次性稅前扣除政策；此外，還為制造業(yè)中小微企業(yè)辦理緩繳稅費(fèi)2162 億元， 為煤電和供熱企業(yè)辦理“減、退、緩”稅271 億元。 總體來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)減稅降費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大，政策精準(zhǔn)性和有效性不斷增強(qiáng)，有效緩解了小微企業(yè)困境，支持制造業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展。

二、當(dāng)前減稅降費(fèi)政策的時(shí)代特點(diǎn)和邏輯思路

（一）減稅降費(fèi)政策加力，實(shí)行跨周期③逆周期調(diào)節(jié)

2022 年兩會(huì)安排減稅退稅規(guī)模約2.5 萬(wàn)億元，且退稅資金全部直達(dá)企業(yè)， 本輪超常規(guī)減稅降費(fèi)政策的特點(diǎn)：一是突出了規(guī)模性，體現(xiàn)了政策力度；二是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，使政策更加精準(zhǔn)、效果更強(qiáng)。 這些優(yōu)惠政策“組合拳”及政策支持力度充分發(fā)揮了稅收跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，聚焦支持中小微企業(yè)發(fā)展、高新技術(shù)企業(yè)的科技創(chuàng)新以及制造業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

根據(jù)《關(guān)于2021 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下稱《預(yù)算報(bào)告》），今年退稅減稅規(guī)模將達(dá)歷史最高，延續(xù)對(duì)科技、醫(yī)療、教育等11 項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，在原有優(yōu)惠政策上加大力度，通過(guò)這一攬子減稅降費(fèi)措施， 預(yù)計(jì)全年退稅減稅約2.5 萬(wàn)億元，其中留抵退稅1.5 萬(wàn)億元，退稅資金將直達(dá)企業(yè)，能有效緩解企業(yè)資金流動(dòng)性壓力，大大激發(fā)市場(chǎng)活力，助力“放水養(yǎng)魚(yú)、水多魚(yú)多”。

（二）減稅降費(fèi)打造新組合拳，強(qiáng)化政策的系統(tǒng)協(xié)調(diào)效應(yīng)

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)減稅降費(fèi)政策呈現(xiàn)更強(qiáng)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。 以往由于相關(guān)配套政策缺位，導(dǎo)致減稅降費(fèi)政策實(shí)施效果不盡如人意。 從《預(yù)算報(bào)告》中可看出，政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性明顯加強(qiáng)。 既有減稅又有降費(fèi)、既有緩稅又有退稅，并與金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策等相配套，給予市場(chǎng)主體全方位支持。 在減稅降費(fèi)的同時(shí)，通過(guò)控制財(cái)政的赤字率、擴(kuò)大地方政府的專項(xiàng)債、適度降低財(cái)政預(yù)算、加強(qiáng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效、盤(pán)活財(cái)政存量資金等配合減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，使減稅降費(fèi)的效果達(dá)到政策預(yù)期。如《預(yù)算報(bào)告》中提到的“對(duì)小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅；將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除”等均是政策間協(xié)同性的體現(xiàn)。

（三）制度性和階段性優(yōu)惠并存，兼顧長(zhǎng)短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展

據(jù)《預(yù)算報(bào)告》顯示，我國(guó)將實(shí)施組合式稅費(fèi)政策，堅(jiān)持減稅與退稅并舉，符合階段性措施和制度性安排的基本特征，不同于以往的“減稅+緩稅”模式，而是“減稅+退稅”組合。 一是減稅降費(fèi)政策的受惠主體延續(xù)為制造業(yè)、小微企業(yè)和個(gè)體工商戶， 但與2021 年及之前年份政策不同的是，在減免幅度和適用范圍上進(jìn)行了調(diào)整，減免幅度提高，適用范圍也擴(kuò)大。 階段性減免小規(guī)模納稅人的增值稅，對(duì)小微企業(yè)所得稅額減半征收， 使用范圍為應(yīng)納稅所得額100 萬(wàn)元至300 萬(wàn)元部分。 二是在原有基礎(chǔ)上改進(jìn)增值稅留抵退稅制度，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在2022 年3 月22日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大增值稅期末留抵退稅政策實(shí)施力度的公告》④對(duì)其具體措施和操作辦法作了進(jìn)一步說(shuō)明，以保證企業(yè)的現(xiàn)金流。對(duì)小微企業(yè)的留抵稅額存量在六月底前一次性還清，而增量則足額退還。 同時(shí)重點(diǎn)支持制造業(yè)，對(duì)科研、技術(shù)服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的留抵退稅問(wèn)題予以解決。 增值稅留抵退稅力度相較之前年份大大提升，增強(qiáng)了市場(chǎng)信心。 此外，之前增值稅留抵退稅由中央和地方各承擔(dān)50%，今年為確保實(shí)施不打折扣，中央安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給予支持?？梢?jiàn)，減稅降費(fèi)政策繼續(xù)聚焦重點(diǎn)，在減免幅度、減免范圍、減免期限以及保障實(shí)施等方面具有階段性和制度性，每一輪減稅降費(fèi)改革都在原有基礎(chǔ)上延續(xù)并深化，為減輕中小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，留住青山、立足短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、著眼于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，長(zhǎng)短期相互銜接，充分發(fā)揮市場(chǎng)活力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展奠定政策紅利。

（四）普惠式減稅與結(jié)構(gòu)式減稅共相調(diào)整，兼顧政策的公平和效率

疫情之下， 民生保障、 企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境都面臨巨大的挑戰(zhàn)，減稅降費(fèi)政策需要兼顧公平和效率，普惠式減稅與結(jié)構(gòu)式減稅共相調(diào)整有利于調(diào)適二者的關(guān)系。 普惠式減稅政策主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是體現(xiàn)在稅種上，由于增值稅是我國(guó)最大的稅種， 在歷次減稅改革中， 也是主要面向增值調(diào)整，增值稅稅率下調(diào)幅度也是最大的。 2022 年增值稅留抵退稅預(yù)計(jì)為1.5 萬(wàn)億元，占全年退稅總額比例高，因而市場(chǎng)主體覆蓋范圍大。二是體現(xiàn)在減稅的受益主體上，減稅降費(fèi)政策惠及市場(chǎng)主體包括所有企業(yè)和個(gè)人。就小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，不分行業(yè)、大小及企業(yè)性質(zhì)，均能享受減稅降費(fèi)政策，其增值稅的免征額度也大幅度提高。 如設(shè)計(jì)的留抵退稅制度原先只針對(duì)鼓勵(lì)制造業(yè)設(shè)備的更新， 現(xiàn)在面向所有制造業(yè)和小微企業(yè)等行業(yè)企業(yè)，退付比例也由以前的60%提升到現(xiàn)在的100%。 又如，對(duì)于制造業(yè)中小微企業(yè)，可以延長(zhǎng)相關(guān)延稅政策，對(duì)個(gè)體工商戶和小微企業(yè)，擴(kuò)大地方“六稅兩費(fèi)”政策等，購(gòu)置超過(guò)500 萬(wàn)元以上的設(shè)備，也可以享受稅收優(yōu)待。 這些小微企業(yè)由于規(guī)模小利潤(rùn)低，對(duì)于稅負(fù)的變化作用顯著，極大增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)的活力。就個(gè)人來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在個(gè)人所得稅上，個(gè)人所得稅經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整后累計(jì)有上億人無(wú)需繳納個(gè)人所得稅，實(shí)際上是對(duì)收入分配不平等進(jìn)行了調(diào)節(jié)，有助于促進(jìn)全社會(huì)消費(fèi)和投資的活力。

結(jié)構(gòu)式減稅降費(fèi)， 一是體現(xiàn)在稅負(fù)承擔(dān)的受益者身上，在疫情沖擊下，小微企業(yè)受影響較大，嚴(yán)重影響就業(yè)和市場(chǎng)活力， 而后續(xù)的減稅降費(fèi)針對(duì)性地給出更大減免政策，尤其是在疫情沖擊下小微企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)。 二是主要體現(xiàn)在減稅的行業(yè)上，如主要聚焦在先進(jìn)制造業(yè)上，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)適當(dāng)傾斜，服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。 對(duì)于先進(jìn)制造業(yè)按月足額增量留抵退稅，并將所涉行業(yè)范圍擴(kuò)大到全部制造業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、電力熱力燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等。

普惠式減稅有利于惠及更多的企業(yè)和個(gè)人，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的活力；而結(jié)構(gòu)式減稅降費(fèi)則更具針對(duì)性，更有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

三、減稅降費(fèi)精準(zhǔn)施策旨在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)促發(fā)展

減稅降費(fèi)政策支持主要是在制造業(yè)和科技創(chuàng)新企業(yè)、中小微企業(yè)和個(gè)體工商業(yè)上發(fā)力， 重心是為市場(chǎng)主體小微企業(yè)紓困，聚焦專精特新，重視對(duì)科技創(chuàng)新、制造業(yè)等領(lǐng)域減稅降費(fèi)力度。 根據(jù)今年兩會(huì)《預(yù)算報(bào)告》，2022 年減稅降費(fèi)政策在延續(xù)上一年的基礎(chǔ)上更具精準(zhǔn)性， 在制造業(yè)等6個(gè)行業(yè)退稅減稅規(guī)模將高達(dá)1 萬(wàn)億元， 中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶受惠規(guī)模也超1 萬(wàn)億元，通過(guò)減稅降費(fèi)政策加力、精準(zhǔn)施策，推動(dòng)2022 年GDP5.5%左右增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）減稅退稅多措并舉為小微企業(yè)紓困解難，保市場(chǎng)主體穩(wěn)經(jīng)濟(jì)保民生

我國(guó)中小微企業(yè)數(shù)量眾多、占比較大，但抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、融資能力弱，加大對(duì)中小微企業(yè)及特殊困難行業(yè)的減稅降費(fèi)力度，能夠大大緩解資金壓力，為相關(guān)企業(yè)紓難解困，有利于保民生、促就業(yè)。 增值稅是我國(guó)的第一大稅種，對(duì)企業(yè)稅負(fù)影響大，減稅降費(fèi)政策在結(jié)構(gòu)上對(duì)增值稅采取了大規(guī)模的留抵退稅。 2022 年《政府工作報(bào)告》明確對(duì)中小微企業(yè)、制造業(yè)的增值稅留抵退稅額達(dá)1.5 萬(wàn)億元，“對(duì)小微企業(yè)的存量留抵退稅額于6 月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還”；且財(cái)政部在《關(guān)于進(jìn)一步加大增值稅期末留抵退稅政策實(shí)施力度的公告》中提出，按現(xiàn)行的稅制負(fù)擔(dān)50%退稅基礎(chǔ)上，再安排1.2 萬(wàn)億元轉(zhuǎn)移支付資金支持基層減稅降費(fèi)和保就業(yè)?；久裆取?同時(shí)，還對(duì)中小微企業(yè)購(gòu)置的設(shè)備器具超過(guò)500 萬(wàn)的予以稅收優(yōu)惠和減免，并對(duì)增值稅起征點(diǎn)、增值稅稅率、中小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面作了一系列的調(diào)整，使更廣泛的市場(chǎng)主體受益，有效發(fā)揮了增值稅的中性作用。 針對(duì)小規(guī)模納稅人提高個(gè)稅起征點(diǎn)，對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶來(lái)說(shuō)，將納稅額進(jìn)行了等級(jí)劃分，在原有稅收優(yōu)惠基礎(chǔ)上，所得稅征收按不同比例減免等。 此外，2018—2022 年間，中央安排財(cái)政資金約90 億元支持“專精特新”企業(yè)發(fā)展，以上以增值稅為主的減稅退稅政策對(duì)小微企業(yè)精準(zhǔn)支持，能夠增強(qiáng)市場(chǎng)主體資金的流動(dòng)性和活力，使中小微企業(yè)在政策保護(hù)下紓難解困、發(fā)展壯大規(guī)模，為我國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展之路提供新的活力。

（二）加大對(duì)科技創(chuàng)新和制造業(yè)支持力度，為高質(zhì)量發(fā)展奠基鋪軌

為了鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)創(chuàng)新，國(guó)家先后多次出臺(tái)相關(guān)政策，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除金額比例提高、適用范圍擴(kuò)大，企業(yè)實(shí)際研發(fā)費(fèi)用可以提高加計(jì)扣除的比例。如提高中小科技企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的減免比例，對(duì)科技型中小微企業(yè)的扣除比例由過(guò)去的75%提升至100%，加大對(duì)研發(fā)費(fèi)用扣除政策實(shí)施力度。 此外，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)和科技型企業(yè)的虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限、成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)、個(gè)人所得稅等方面給出了具體的稅收優(yōu)惠政策。 這些稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)投入，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新起到了積極作用，同時(shí)也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

注釋：

①習(xí)近平：堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，上海證券報(bào)，（2016-05-16）.

②中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資工作的意見(jiàn)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/12/content_5534361.htm.

③中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好跨周期調(diào)節(jié)進(jìn)一步穩(wěn)外貿(mào)的意見(jiàn)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/11/content_5667631.htm.

④中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站.關(guān)于進(jìn)一步加大增值稅期末留抵退稅政策實(shí)施力度的公告，http://www.scio.gov.cn/32344/32345/47674/48049/xgzc48055/Document/1722044/1722044.htm.