●劉國永 劉 敏

我國高校對于提升辦學(xué)質(zhì)量普遍十分重視， 但對于高校經(jīng)費(fèi)投入效益的衡量卻鮮有關(guān)注， 一方面由于教育績效的特殊性， 導(dǎo)致量化高校經(jīng)費(fèi)投入效益存在一定復(fù)雜性； 另一方面是慣性使然，長久以來高校重業(yè)務(wù)、重教育教學(xué)，往往對經(jīng)費(fèi)投入效率關(guān)注少。從我國高校教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)據(jù)看，辦學(xué)質(zhì)量高的學(xué)校往往財政教育經(jīng)費(fèi)投入多， 高校辦學(xué)質(zhì)量提升意味著能爭取到更多經(jīng)費(fèi)， 至于經(jīng)費(fèi)使用是否講“績效”并不關(guān)注，導(dǎo)致多數(shù)高校雖開展預(yù)算績效管理， 實則僅僅是完成任務(wù)，缺乏“把預(yù)算績效管理做好、做實”的內(nèi)生動力。 然而，從推動我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展的角度， 結(jié)合我國當(dāng)前較大的經(jīng)濟(jì)下行壓力， 只有每所高校都用好每一分教育經(jīng)費(fèi)， 才能推動我國高等教育真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，形成良性循環(huán)。 因此，樹立“我要有績效”意識應(yīng)當(dāng)是每所高校提升辦學(xué)質(zhì)量的基本前提。

那么，如何將“績效”理念貫穿于高校辦學(xué)的始終，如何“用最少的錢辦好事”？ 基于當(dāng)前我國高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀， 本文提出通過構(gòu)建高校預(yù)算績效指數(shù)， 目的不在于對各高校進(jìn)行預(yù)算績效水平排名， 而是衡量我國高等學(xué)校預(yù)算績效水平， 幫助高校找準(zhǔn)預(yù)算績效的發(fā)力點， 關(guān)注教育質(zhì)量提升的同時， 讓高校從當(dāng)前埋頭任務(wù)交付式的預(yù)算績效管理工作中抬頭往前看， 更加關(guān)注如何才能在用好每一分錢的基礎(chǔ)上辦好學(xué)校， 真正思考如何通過優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入提高高校資源配置效率，從而推動高校辦學(xué)質(zhì)量提升。

一、我國高校預(yù)算績效指數(shù)構(gòu)建的提出

（一）大數(shù)據(jù)時代背景對高校傳統(tǒng)預(yù)算績效管理模式提出創(chuàng)新要求

2018 年9 月的全國教育大會指出，要扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價導(dǎo)向，從根本上解決教育評價指揮棒問題，這為教育預(yù)算績效評價確定了方向。 同年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，自此我國拉開了全面實施預(yù)算績效管理的序幕，文件特別提到，要創(chuàng)新評估評價方法，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，這對我國傳統(tǒng)的主要基于指標(biāo)進(jìn)行描述性分析為主的績效評價方式提出了新的思路與要求。 2019 年，《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》這一文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)創(chuàng)新評估評價方法的重要性。2021 年，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時代教育管理信息化工作的通知》（教科信函〔2021〕13 號），要求建立教育大數(shù)據(jù)分析模型，為教育評價、“雙一流”建設(shè)等改革任務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)運(yùn)用數(shù)據(jù)說話、數(shù)據(jù)決策的重要性。 這就要求高校預(yù)算績效管理要勇于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)評估評價方法，積極運(yùn)用高校間的可比數(shù)據(jù)、校內(nèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)探索科學(xué)衡量高?？冃У男履Ｊ?。

（二）不斷提高的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模對構(gòu)建全國性高校預(yù)算績效指數(shù)提出客觀要求

近年來， 我國教育經(jīng)費(fèi)的投入逐年加大。教育部全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020 年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)為42891 億元，較上年增長7.10%。 從教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)看，高等教育經(jīng)費(fèi)呈增長態(tài)勢，2020 年全國高等教育經(jīng)費(fèi)投入占教育經(jīng)費(fèi)總投入的26.41%， 較上年增長3.99%。 這體現(xiàn)了國家對高等教育事業(yè)的重視以及在提升我國教育質(zhì)量方面做出的努力。

在不斷提高的高等教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模下，不同學(xué)校間的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模差異較大，從幾億到上百億不等。筆者通過對不同經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的高校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分高校困惑如何把錢花出去，另一部分高校則表示經(jīng)費(fèi)不夠，困惑經(jīng)費(fèi)如何分配。 無論經(jīng)費(fèi)相對多還是少，合理安排經(jīng)費(fèi)支出幾乎是所有高校都面臨的問題。 那么，經(jīng)費(fèi)在學(xué)校間的投入效率如何？ 投入效益又如何？ 高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)是否合理？ 是否存在資源配置不均衡、高投入低績效？ 通過高校預(yù)算績效指數(shù)的構(gòu)建，將不同高校、不同支出類型的經(jīng)費(fèi)投入績效用相對可衡量的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對， 分析經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，將有助于實現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)投入不是為增長而增長，而是在績效導(dǎo)向下實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性高質(zhì)量增長。

（三）高校業(yè)財一體化趨勢對構(gòu)建高校預(yù)算績效指數(shù)提出現(xiàn)實需求

以績效為導(dǎo)向開展預(yù)算管理是每所高校優(yōu)化預(yù)算管理模式的必經(jīng)之路，當(dāng)前我國高校亦全部在推進(jìn)預(yù)算績效管理， 但實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分高校預(yù)算績效“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重，從工作開展角度，業(yè)務(wù)處室與財務(wù)處室存在斷層， 業(yè)務(wù)處室往往不重視預(yù)算績效管理工作，加之其他各項考核評估工作的疊加，對預(yù)算績效管理往往應(yīng)付配合，財務(wù)處室往往主導(dǎo)預(yù)算績效管理工作，但缺少抓手，管理結(jié)果往往難以有效應(yīng)用；從業(yè)務(wù)內(nèi)涵角度，預(yù)算績效管理往往以“設(shè)指標(biāo)、算得分”為重點，較多指標(biāo)缺乏績效導(dǎo)向，且未與投入進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，沒有真正回應(yīng)資源配置水平、經(jīng)費(fèi)投入績效，導(dǎo)致相關(guān)處室對預(yù)算績效管理結(jié)果的認(rèn)可度不高。因此，通過構(gòu)建高校預(yù)算績效指數(shù)，設(shè)計以績效為導(dǎo)向的分析指標(biāo)， 并與各項考核評估銜接，開展成本效益分析，將有助于實現(xiàn)以績效為導(dǎo)向的高校業(yè)務(wù)、財務(wù)有效融合。

二、 高校預(yù)算績效指數(shù)與預(yù)算績效管理的關(guān)聯(lián)辨析

高校預(yù)算績效管理為高校預(yù)算績效指數(shù)的形成提供條件。 預(yù)算績效管理是以預(yù)算為對象開展的績效管理， 是一種以績效為導(dǎo)向、以績效監(jiān)控為保障、以績效評價為手段、以評價結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵的全過程預(yù)算管理模式，目的在于改進(jìn)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，控制成本，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。 指數(shù)是分析社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象動態(tài)變化的一種重要統(tǒng)計方法，高校預(yù)算績效指數(shù)則是用于表征高校預(yù)算績效綜合水平的相對數(shù)，反映的是高校在以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理全過程中的目標(biāo)達(dá)成情況。 從這一層面出發(fā)，意味著高校實施預(yù)算績效管理是形成高校預(yù)算績效指數(shù)的前提，只有以績效為導(dǎo)向開展預(yù)算管理，才能通過預(yù)算績效指數(shù)反映資源配置水平。

高校預(yù)算績效指數(shù)引領(lǐng)預(yù)算績效管理改進(jìn)。 預(yù)算績效指數(shù)本質(zhì)是預(yù)算績效管理手段之一，是對傳統(tǒng)預(yù)算績效評估評價的一種方法創(chuàng)新。 當(dāng)前高校績效評價缺乏可靠的、統(tǒng)一的評價指標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致高?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用難，高校間缺乏可比性。 與傳統(tǒng)績效評價不同的是，高校預(yù)算績效指數(shù)通過提煉共性可比的績效指標(biāo)對同類型高校進(jìn)行統(tǒng)一衡量，在高校間建立預(yù)算績效水平同向比較的基礎(chǔ)，通過高校預(yù)算績效指數(shù)反映出的高校資源配置及公共產(chǎn)品服務(wù)水平方面存在的問題，可以發(fā)現(xiàn)高校預(yù)算投入存在的問題，引導(dǎo)高校更好地配置資源，改進(jìn)以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理。 兩者關(guān)系如圖1 所示。

圖1 高校預(yù)算績效指數(shù)與預(yù)算績效管理的關(guān)聯(lián)

三、我國高校預(yù)算績效指數(shù)建設(shè)的難點

一是指數(shù)建設(shè)要回應(yīng)高校特征。 我國高?？冃У奶卣髦饕憩F(xiàn)為：第一，主體差異大，截至2021 年9 月， 教育部公布的全國普通高等學(xué)校名單顯示，我國普通高等學(xué)校2756 所，其中本科1270 所，?？?486 所，不同高校的辦學(xué)層次、 人才培養(yǎng)目標(biāo)存在差異， 高校預(yù)算績效指數(shù)不僅要體現(xiàn)各所高校的共性特征，也要能充分考慮到不同高校間的差異性；第二，表象復(fù)雜，教育活動本身較復(fù)雜，其表象與本質(zhì)之間的關(guān)系比較復(fù)雜，因此不能單純基于表象指標(biāo)來反映高校績效；第三，成效隱蔽，高校教育成效不一定立馬顯現(xiàn)， 或者當(dāng)期不一定可量化， 部分成效需經(jīng)歷一定滯后期逐漸量化顯現(xiàn)， 高?？冃е笖?shù)應(yīng)考慮一定的周期性。

二是指數(shù)建設(shè)要以提升績效為導(dǎo)向反映高校資源配置水平。 高校預(yù)算績效指數(shù)以預(yù)算為起點、 以績效為導(dǎo)向反映高校資源配置水平，不同于其他任何形式的教育指數(shù)，指數(shù)設(shè)計上不僅要反映高校辦學(xué)成效，更重要的是反映資金投入、資源配置情況，且投入產(chǎn)出之間應(yīng)形成關(guān)聯(lián)，這是高校預(yù)算績效指數(shù)區(qū)別于其他教育指數(shù)的重要內(nèi)容，這就要求指數(shù)的構(gòu)建要充分考慮業(yè)財融合的需求，實現(xiàn)經(jīng)費(fèi)、資源配置與辦學(xué)質(zhì)量之間的融合。

三是指數(shù)建設(shè)要從數(shù)據(jù)驅(qū)動出發(fā)實現(xiàn)高校預(yù)算績效分析。 從高?？冃卣鞒霭l(fā)，高校預(yù)算績效指數(shù)不單純反映教育表象績效，還需要對本質(zhì)進(jìn)行縱深挖掘，這就要求高校預(yù)算績效指數(shù)不僅包括指數(shù)數(shù)據(jù)展示，還要向高?；A(chǔ)數(shù)據(jù)延伸進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，從而實現(xiàn)在分析我國高校預(yù)算績效總體情況的基礎(chǔ)上，還可對高校內(nèi)部的改進(jìn)決策提供針對性的支持。

四、我國高校預(yù)算績效指數(shù)建設(shè)路徑

（一）基本思路

基于我國高校預(yù)算績效指數(shù)建設(shè)的難點，本文提出以績效為導(dǎo)向、以數(shù)據(jù)為驅(qū)動構(gòu)建我國高校預(yù)算績效指數(shù)體系，從而優(yōu)化高校資源配置、引導(dǎo)高?！坝米钌俚腻X辦好事”，最終實現(xiàn)高校整體辦學(xué)質(zhì)量提升。 高校預(yù)算績效指數(shù)應(yīng)當(dāng)在符合可測可比、科學(xué)衡量、有效銜接、信息互通原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行體系化構(gòu)建，一方面要厘清高校教育績效指數(shù)建設(shè)的對象和主要內(nèi)容，根據(jù)不同高校類型分別構(gòu)建預(yù)算績效指數(shù)內(nèi)容，理順高校資金投入、資源配置與教育成效的關(guān)系，另一方面要運(yùn)用合理的數(shù)據(jù)分析方法對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理及分析，并將結(jié)果有效應(yīng)用于高校辦學(xué)質(zhì)量的提升。

我國高等學(xué)校預(yù)算績效指數(shù)體系可分為內(nèi)容體系、分析體系和數(shù)據(jù)體系三部分。 其中，內(nèi)容體系是指數(shù)體系的核心，也是展示績效結(jié)果的載體，要以預(yù)算為主線，貫穿預(yù)算績效指數(shù)的始終，體現(xiàn)高校收入、分配、支出績效。 收入績效要體現(xiàn)高校收入質(zhì)量和收入可持續(xù)性，分配績效要體現(xiàn)高校人力、物力、財力等方面的資源配置績效，支出績效要從高校履職重點的角度探討不同類型高校人才培養(yǎng)、 教育教學(xué)、科研、社會服務(wù)等方面的績效。 分析體系是內(nèi)容體系的重要支撐， 承擔(dān)著指數(shù)的計算、分析方法等內(nèi)容。 數(shù)據(jù)體系連接內(nèi)容體系和分析體系，要基于指數(shù)內(nèi)容和分析方向設(shè)定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集體系，對支撐指數(shù)縱深分析起到重要作用。

（二）建設(shè)路徑

為實現(xiàn)高校預(yù)算績效指數(shù)體系的構(gòu)建及應(yīng)用，本文從以下幾個環(huán)節(jié)提出指數(shù)建設(shè)的初步路徑：

一是明確高校預(yù)算績效指數(shù)的構(gòu)建對象。高校預(yù)算績效指數(shù)的研究以我國高校預(yù)算為核心，由于不同高校的預(yù)算項目支出結(jié)構(gòu)差異較大，為更好地分析預(yù)算結(jié)構(gòu)與高校績效的關(guān)系，不僅要厘清高校預(yù)算收入結(jié)構(gòu)，還要構(gòu)建高校預(yù)算項目分類體系。

二是構(gòu)建高校預(yù)算績效指數(shù)核心指標(biāo)。在明確高校預(yù)算績效指數(shù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合教育評價改革的相關(guān)要求，構(gòu)建高校預(yù)算績效管理與各項考核評估有效銜接的指標(biāo)體系，確定核心分析指標(biāo)。

三是采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)高校數(shù)據(jù)統(tǒng)計及公開情況，設(shè)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集體系，獲取統(tǒng)計數(shù)據(jù)；在此基礎(chǔ)上，嘗試在信息化前提下開展部分高?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的深入采集，針對問題實現(xiàn)深度挖掘分析，這里需要考慮如何實現(xiàn)高校財務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的有效協(xié)同，并在有效協(xié)同的基礎(chǔ)上建立高校預(yù)算績效基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

四是確定分析方法。 一方面，在高校當(dāng)前預(yù)算績效數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，明確高校預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以此服務(wù)于績效指標(biāo)的衡量；另一方面，根據(jù)績效指數(shù)分析的方向，進(jìn)一步研究確定具體的統(tǒng)計分析方法及模型。

五是形成分析結(jié)果。在完成上述研究的基礎(chǔ)上，可根據(jù)管理需要，將指標(biāo)分析結(jié)果通過總指數(shù)和分指數(shù)的形式進(jìn)行展現(xiàn)，如收入績效指數(shù)、資產(chǎn)績效指數(shù)、人才培養(yǎng)績效指數(shù)、教育科研績效指數(shù)、社會服務(wù)績效指數(shù)、國際交流與合作績效指數(shù)、 文化傳承與創(chuàng)新績效指數(shù)等。

五、小結(jié)與展望

基于當(dāng)前我國高校預(yù)算績效管理的基本政策導(dǎo)向，本文嘗試提出構(gòu)建高校預(yù)算績效指數(shù)體系的想法， 為深化高校預(yù)算績效管理改革、促進(jìn)高校以績效為導(dǎo)向提升辦學(xué)質(zhì)量提供一種方向性參考。通過我國高校預(yù)算績效指數(shù)的構(gòu)建，期望能夠?qū)Ξ?dāng)前我國高校當(dāng)前的預(yù)算績效管理工作發(fā)揮三大改進(jìn)功能，一是形式改進(jìn)，改進(jìn)傳統(tǒng)的績效打分形式，系統(tǒng)性構(gòu)建決策分析體系；二是內(nèi)容改進(jìn)，改進(jìn)當(dāng)前績效管理投入、管理、績效指標(biāo)貌合神離的現(xiàn)狀，實現(xiàn)預(yù)算、資源配置與效益的緊密銜接；三是方法改進(jìn)，改進(jìn)傳統(tǒng)的描述性分析方法，引入統(tǒng)計模型、數(shù)據(jù)分析等量化分析工具。 在應(yīng)用層面，預(yù)期通過高校預(yù)算績效指數(shù)發(fā)揮三方面的作用：一是衡量我國高校預(yù)算績效水平，高校預(yù)算績效指數(shù)的高低一定程度上能夠反映我國高校預(yù)算績效水平， 衡量高校資源配置效率；二是實現(xiàn)高校經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)，通過教育成效與經(jīng)費(fèi)投入的影響分析，實現(xiàn)高校經(jīng)費(fèi)配置的動態(tài)調(diào)節(jié)；三是優(yōu)化高校管理，實現(xiàn)高校配置效率與績效的提升，促進(jìn)高校履職目標(biāo)的實現(xiàn)。

當(dāng)然， 指數(shù)體系的形成不是一蹴而就的，其中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集就是推進(jìn)研究成果在全國落地的一大現(xiàn)實難點。 因此，在實際推進(jìn)過程中，本文建議，信息化水平相對成熟、有條件的高校可率先在校級層面嘗試構(gòu)建本校預(yù)算績效數(shù)據(jù)決策體系，深化以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理體系， 發(fā)揮預(yù)算績效管理在提升高校辦學(xué)質(zhì)量中的實質(zhì)作用，也為其他高校提供引領(lǐng)、示范作用，促進(jìn)各高校信息化水平提升，推動高校預(yù)算績效指數(shù)在全國范圍內(nèi)的逐步推廣。