●孫浩翔

一、研究背景

（一）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的嚴(yán)峻性

近年來，山東省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展迅速，會(huì)計(jì)師事務(wù)所戶數(shù)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師人數(shù)、行業(yè)總收入都穩(wěn)步增長(zhǎng)。 但同時(shí)， 一些新問題新情況也不斷涌現(xiàn)，給監(jiān)管工作帶來不少困難。 總體來看，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、 會(huì)計(jì)師事務(wù)所戶數(shù)的攀升加重了監(jiān)管任務(wù)。 根據(jù)“放管服”改革的要求， 會(huì)計(jì)師事務(wù)所成立的門檻降低，兩名注冊(cè)會(huì)計(jì)師即可成立事務(wù)所。根據(jù)報(bào)備情況，截至2021 年4 月底，山東省注冊(cè)備案的會(huì)計(jì)師事務(wù)所已達(dá)664 家，僅次于北京和廣東， 總數(shù)比上年度增加40 家，增幅為6.41%。 2019 年新《證券法》頒布，取消了證券審計(jì)資格，中央和省級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)管權(quán)界限不再用證券審計(jì)資格區(qū)分，省級(jí)財(cái)政部門也有權(quán)對(duì)從事證券審計(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)管。 戶數(shù)增多和監(jiān)管范圍擴(kuò)大，使行政監(jiān)管任務(wù)越來越重。

2、 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)業(yè)務(wù)面的拓寬加大了監(jiān)管難度。新情況和新問題總是隨著新業(yè)務(wù)的開展而出現(xiàn)。 近幾年，隨著企業(yè)財(cái)務(wù)工作的轉(zhuǎn)型升級(jí)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的新興業(yè)務(wù)突起，如，數(shù)字審計(jì)、內(nèi)控咨詢、戰(zhàn)略咨詢、績(jī)效評(píng)價(jià)等新業(yè)務(wù)層出不窮。 根據(jù)報(bào)備數(shù)據(jù)，山東省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)2020 年度非審計(jì)業(yè)務(wù)收入占比已超過30%。這些新業(yè)務(wù)中很多都沒有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，特別是咨詢類業(yè)務(wù)，給監(jiān)管帶來了難題。 主要反映為對(duì)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管跟不上行業(yè)發(fā)展速度，特別是新業(yè)務(wù)的配套法規(guī)細(xì)則、準(zhǔn)則沒有跟上， 一些業(yè)務(wù)處于無法可依的境地，甚至出現(xiàn)監(jiān)管空白。

3、 民眾關(guān)注度的提高強(qiáng)化了社會(huì)影響。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山東省財(cái)政廳受理關(guān)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所的信訪舉報(bào)案件2019 年為29 件，2020 年為34 件，2021年為35 件。 其中大多是進(jìn)入司法程序的案件，由法院指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具鑒定意見， 引發(fā)原告或被告不滿，繼而投訴至行政監(jiān)管部門，而且這種情況有愈演愈烈之勢(shì)。 同時(shí)，“瑞華”“康得新”事件等涉及會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與會(huì)計(jì)造假的社會(huì)負(fù)面新聞近幾年曝光率提升。 這些都說明，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)問題，已經(jīng)處于聚光燈之下，如果處理不當(dāng)，將會(huì)造成更廣泛甚至更壞的社會(huì)影響。

（二）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的必要性

注冊(cè)會(huì)計(jì)師作為“經(jīng)濟(jì)警察”，在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中扮演著重要角色；注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誠(chéng)信鏈條的重要組成部分，在市場(chǎng)監(jiān)督體系中占據(jù)重要地位。財(cái)政部門作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理部門，面對(duì)監(jiān)管工作中不斷涌現(xiàn)的新問題新情況，亟需新理念來指導(dǎo)財(cái)政監(jiān)管工作的改革，更好地服務(wù)社會(huì)。

黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，十九屆中央委員會(huì)第五次會(huì)議提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。五大發(fā)展理念是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革，對(duì)破解發(fā)展難題、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力、厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，直接指導(dǎo)著財(cái)政改革發(fā)展。

2020 年1 月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上發(fā)表重要講話， 將財(cái)會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等一并作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。

2021 年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆指出，2022 年財(cái)政十大重點(diǎn)工作包括強(qiáng)化會(huì)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)建設(shè)，切實(shí)履行好財(cái)會(huì)監(jiān)督主責(zé)，緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管，提升行業(yè)監(jiān)管水平，完善行業(yè)監(jiān)管法規(guī)制度，加強(qiáng)其他領(lǐng)域財(cái)會(huì)監(jiān)督力度。

綜上所述，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管作為財(cái)會(huì)監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是貫徹執(zhí)行新發(fā)展理念的有力抓手，因此在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管進(jìn)行改革顯得尤為迫切和必要。

二、內(nèi)涵分析

（一）新發(fā)展理念在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的概念界定

本部分對(duì)新發(fā)展理念在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的具體含義予以界定，為下文的分析奠定基礎(chǔ)。

1、創(chuàng)新是優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管的重要手段。 以大數(shù)據(jù)建設(shè)、實(shí)時(shí)預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等為代表的方式方法和監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新旨在推動(dòng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展，更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、 協(xié)調(diào)涉及多方面內(nèi)容。 一是在監(jiān)管內(nèi)容方面，主要是上下協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)中央的新要求、行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新問題、新趨勢(shì)與本省實(shí)際情況；二是在執(zhí)法形式方面，主要是左右協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管一體化；三是在治理手段方面，主要是前后協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)事前、事中、事后監(jiān)管，融合回顧與整改。

3、 綠色是可持續(xù)發(fā)展理念在行業(yè)監(jiān)管的具體應(yīng)用。 一方面，通過加強(qiáng)監(jiān)管，打擊蓄意造假行為，有效減少低質(zhì)量審計(jì)報(bào)告和無效審計(jì)工作，從供給側(cè)方面提升注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化整個(gè)社會(huì)的投入產(chǎn)出比， 凈化社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)秩序；另一方面，通過聯(lián)合監(jiān)管的工作形式，降低行政成本，提升政府部門的監(jiān)管工作效率，進(jìn)一步提高政府公信力。

4、開放是完善監(jiān)管內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主要途徑。既要通過公開查前查后的信息，以及雙隨機(jī)抽取確定檢查對(duì)象和檢查人員， 增強(qiáng)執(zhí)法檢查工作透明度；又要以開放包容的姿態(tài)，汲取不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的監(jiān)管法規(guī)、制度建設(shè)精華，不斷完善注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管依據(jù)。

5、共享是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放發(fā)展理念的終極目標(biāo)。 一方面，多部門在聯(lián)合監(jiān)管、共同組織的過程中共享信息，提升執(zhí)法檢查效率；另一方面，社會(huì)各行各業(yè)共享注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。

（二）新發(fā)展理念對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的指導(dǎo)意義

以往的觀念認(rèn)為，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行的監(jiān)管就是發(fā)現(xiàn)問題和處理問題，以懲戒機(jī)構(gòu)和個(gè)人的方式警示全行業(yè)。 但根據(jù)新發(fā)展理念，結(jié)合財(cái)會(huì)監(jiān)督的新提法，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管這一概念也應(yīng)當(dāng)從新的角度進(jìn)行理解，即對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管是服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善國(guó)家治理體系和配合國(guó)家戰(zhàn)略方針實(shí)施的重要手段和重要內(nèi)容。 可以從以下幾個(gè)方面理解：

1、 堅(jiān)定創(chuàng)新發(fā)展理念有助于推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管在體制機(jī)制和方式方法上的改革。 黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。 新時(shí)期，行政和行業(yè)自律聯(lián)合監(jiān)管等監(jiān)管新機(jī)制的建立，大數(shù)據(jù)建設(shè)、實(shí)時(shí)預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等方式方法的創(chuàng)新，將推動(dòng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展，更好地服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、 深化協(xié)調(diào)發(fā)展理念有助于加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀與中央新要求、 行業(yè)發(fā)展新情況之間的貼合度。新的發(fā)展階段， 為了更好地推進(jìn)監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、運(yùn)用系統(tǒng)方法，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐體系。在執(zhí)法形式上追求的高效監(jiān)管，多部門聯(lián)合監(jiān)管，協(xié)調(diào)一體化，能夠有效提升執(zhí)法檢查效率；在治理手段上對(duì)事前、事中、事后監(jiān)管的協(xié)調(diào)銜接，能夠有效融合“回頭看”和整改的幫扶作用，從而助力注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3、倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念有助于增強(qiáng)永續(xù)發(fā)展要求在創(chuàng)建良好行業(yè)環(huán)境中的應(yīng)用性。 在深刻認(rèn)識(shí)到綠色與創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享之間的關(guān)系后加強(qiáng)監(jiān)管，一方面可以避免過多的低質(zhì)量審計(jì)報(bào)告和無效審計(jì)工作，節(jié)約社會(huì)資源；另一方面有利于創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)秩序，為促進(jìn)中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出積極貢獻(xiàn)。

4、厚植開放發(fā)展理念有助于增強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制在創(chuàng)新監(jiān)管模式中的融合度。在聚焦當(dāng)今市場(chǎng)熱點(diǎn)、堅(jiān)持問題導(dǎo)向的前提下， 創(chuàng)新、 完善監(jiān)督和制約機(jī)制，有助于推動(dòng)查前查后的信息公開，增強(qiáng)執(zhí)法檢查工作透明度，把嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明落到實(shí)處，不斷提高監(jiān)管部門公信力。

5、推進(jìn)共享發(fā)展理念有利于進(jìn)一步深化監(jiān)管的成效性和行業(yè)發(fā)展的協(xié)同性?！蹲C券法》的修訂，取消了證監(jiān)會(huì)和有關(guān)部門對(duì)證券服務(wù)機(jī)構(gòu)從事證券期貨業(yè)務(wù)的批準(zhǔn)要求，初步實(shí)現(xiàn)了公平、公正，為實(shí)現(xiàn)共享奠定了基礎(chǔ)。通過搭建全面共享平臺(tái)，強(qiáng)化了共享發(fā)展理念作為創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放發(fā)展理念的終極目標(biāo)的重要地位，同時(shí)也極大地推進(jìn)了部門間的聯(lián)合，共同組織，共享信息，從而提升了執(zhí)法檢查效率。

（三）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系

注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)提供鑒證業(yè)務(wù)及相關(guān)服務(wù)業(yè)務(wù)，主要產(chǎn)品是審計(jì)報(bào)告、驗(yàn)資報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、盡職調(diào)查報(bào)告等。 報(bào)告質(zhì)量高低直接影響客戶決策和相關(guān)方利益，間接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，提升注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量必然會(huì)成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)內(nèi)容。 通過加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)行業(yè)提升鑒證服務(wù)質(zhì)量，更好發(fā)揮服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用。

目前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)同質(zhì)化、低端化嚴(yán)重，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比過高且競(jìng)爭(zhēng)激烈，人才流失問題凸顯，以上種種問題導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)提供的服務(wù)質(zhì)量較低，滿足不了市場(chǎng)需求， 制約了新時(shí)代注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的全面推開，為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展帶來了新的希望和挑戰(zhàn)， 管理咨詢等新興業(yè)務(wù)也迎來了新的春天。 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管要在持續(xù)做好會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量監(jiān)管的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新改革，積極開展新業(yè)務(wù)，強(qiáng)化自身的服務(wù)質(zhì)量和特色品牌，大力提升注冊(cè)會(huì)計(jì)師專業(yè)服務(wù)的供給質(zhì)量和供給能力， 切實(shí)提高市場(chǎng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師專業(yè)服務(wù)的需求以及對(duì)專業(yè)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)知，更好地配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

三、可行性分析

（一）會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)發(fā)展情況

2020 年山東省會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)總收入40.65億元， 其中， 非審計(jì)業(yè)務(wù)收入12.31 億元， 占比30.28%。

從國(guó)際大所的業(yè)務(wù)開展情況來看， 畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所2019 年全球收入297.5 億美元，按業(yè)務(wù)板塊劃分：審計(jì)收入增長(zhǎng)3.7%，稅收和法律服務(wù)收入增長(zhǎng)7.8%。 增幅最大的是咨詢服務(wù)，增長(zhǎng)了7.9%。此外， 與交易相關(guān)的服務(wù)和數(shù)字轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)中實(shí)現(xiàn)了兩位數(shù)的增長(zhǎng)。 收入結(jié)構(gòu)中，審計(jì)業(yè)務(wù)占比37.5%，咨詢業(yè)務(wù)占比40.2%，稅務(wù)業(yè)務(wù)占比22.2%（詳見圖1）。 對(duì)應(yīng)來看，普華永道的審計(jì)業(yè)務(wù)占比41.8%，安永的審計(jì)業(yè)務(wù)占比36%， 德勤的審計(jì)業(yè)務(wù)占比22%。國(guó)際大所中非鑒證業(yè)務(wù)占比的提升值得關(guān)注，將是今后注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，這也為國(guó)內(nèi)創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)等新發(fā)展理念在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中發(fā)揮指導(dǎo)作用提供了土壤。

圖1 畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所2019 年業(yè)務(wù)開展情況

（二）注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的組織形式

近幾年的行政監(jiān)管基本都是采取 “點(diǎn)面結(jié)合”的形式，一方面按照財(cái)政部統(tǒng)一部署開展“雙隨機(jī)”的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，形成一定比例的“面”上的覆蓋，另一方面根據(jù)信訪舉報(bào)事項(xiàng)，“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)” 進(jìn)行核查。由于駐各市辦事處撤銷，監(jiān)管力量不足，山東省財(cái)政廳采取委托各市財(cái)政局進(jìn)行檢查的方式來完成財(cái)政部部署的檢查任務(wù)，同時(shí)山東省財(cái)政廳采取聘請(qǐng)社會(huì)中介等方式進(jìn)行信訪核查。 從效果來看，由于各市財(cái)政局不具備對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管權(quán)，不僅存在執(zhí)法隱患，而且檢查質(zhì)量也參差不齊，更加大了處理處罰風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)財(cái)政部門對(duì)于模棱兩可的問題，出于謹(jǐn)慎，不敢進(jìn)行處理處罰，在一定程度上影響了執(zhí)法嚴(yán)肅性。 2021 年，按照財(cái)政部和中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)提出的聯(lián)合監(jiān)管意見，山東省財(cái)政廳對(duì)年度檢查和信訪舉報(bào)核查兩方面都進(jìn)行了探索，一方面在年度檢查中組織山東省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)協(xié)助各市財(cái)政局工作，提供技術(shù)指導(dǎo)，另一方面，在信訪核查中，由山東省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)派出專家與山東省財(cái)政廳開展聯(lián)合檢查，總體上取得了不錯(cuò)的效果。

由此看來，行政監(jiān)管與行業(yè)自律的結(jié)合，不僅可以彌補(bǔ)行政部門的人手不足， 而且可以提升專業(yè)水準(zhǔn)，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，這既是協(xié)調(diào)、共享發(fā)展理念在實(shí)踐中的初步探索， 也為今后更好地貫徹新發(fā)展理念奠定實(shí)踐基礎(chǔ)、提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）相關(guān)制度建設(shè)情況

1、法律層面。 一是監(jiān)管權(quán)限集中在國(guó)家和省級(jí)財(cái)政部門，不利于發(fā)展市縣管理自主性。 2014 年修訂的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門，依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、 會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。”對(duì)于這種監(jiān)管權(quán)限的集中，應(yīng)通過協(xié)調(diào)不同層級(jí)財(cái)政部門資源、共享監(jiān)管信息，達(dá)到有效提高監(jiān)管效率、弱化監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的效果。二是監(jiān)管范圍不夠清晰造成監(jiān)管存在失位與越位風(fēng)險(xiǎn)。 《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第十四條規(guī)定：“注冊(cè)會(huì)計(jì)師承辦下列審計(jì)業(yè)務(wù)：…… （四） 法律、 行政法規(guī)規(guī)定的其他審計(jì)業(yè)務(wù)……。 ” 司法鑒定業(yè)務(wù)是法條中規(guī)定的其他業(yè)務(wù)之一，《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》（司法部令第95號(hào)） 第三十三條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一部署，依法對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、檢查。公民、法人和其他組織對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)違反本辦法規(guī)定的行為進(jìn)行舉報(bào)、投訴的，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行處理。”但是在實(shí)際工作中， 會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的司法鑒定報(bào)告出現(xiàn)的執(zhí)業(yè)問題，基本都是省級(jí)財(cái)政部門受理，而司法部門不予受理。 對(duì)省級(jí)財(cái)政部門受理司法鑒定報(bào)告問題的考量，是為了避免出現(xiàn)行政失職。 如果《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》可以明確規(guī)定，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，則省級(jí)財(cái)政部門可以依據(jù)《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》不予受理，而由司法部門受理。因此，明晰監(jiān)管范圍，是規(guī)避監(jiān)管失位與越位風(fēng)險(xiǎn)的前提。三是缺少相應(yīng)的行政處理措施。 《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第三十九條、第四十條均是行政處罰措施，通篇未提及行政處理的情形。實(shí)際工作中，會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)程序缺失較為常見，對(duì)于情節(jié)輕微、未造成較大影響和產(chǎn)生較嚴(yán)重后果的，一般不予以行政處罰，這就造成執(zhí)法隱患的產(chǎn)生。 如果《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》中有關(guān)于行政處理的明確規(guī)定，則可以消除隱患。

2、制度辦法和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則層面。據(jù)了解，目前在行政事業(yè)單位、企業(yè)中廣泛開展的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，其制度辦法尚不完善， 主要依靠財(cái)政部頒布的工作指引進(jìn)行指導(dǎo)， 沒有法律和行政規(guī)章從較高層面進(jìn)行規(guī)范。又比如，咨詢業(yè)務(wù)方面，企業(yè)發(fā)展咨詢、盡職調(diào)查等業(yè)務(wù)都沒有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。 標(biāo)準(zhǔn)的缺失是目前監(jiān)管失位的重要原因，沒有標(biāo)準(zhǔn)便無論對(duì)錯(cuò)。除非有相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，監(jiān)管工作才能開展起來。

四、對(duì)策建議

注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)應(yīng)在新發(fā)展理念的引導(dǎo)下，樹立“大監(jiān)管”概念，寓監(jiān)管于服務(wù)中，從以下幾個(gè)方面提升監(jiān)管質(zhì)量。

（一）監(jiān)管理念上：以創(chuàng)新引領(lǐng)代替固化思維

一方面，打破原有思維定式，以服務(wù)為最終目的，建立完整的監(jiān)管鏈條，建立健全問題整改長(zhǎng)效機(jī)制，使監(jiān)管的重點(diǎn)由發(fā)現(xiàn)問題向解決問題、預(yù)防問題轉(zhuǎn)變；另一方面，要以監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)為抓手，從內(nèi)容、依據(jù)、手段、隊(duì)伍等方面全流程推進(jìn)監(jiān)管創(chuàng)新。

（二）監(jiān)管內(nèi)容上：監(jiān)管重點(diǎn)逐步向新業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移

一方面， 運(yùn)用五大發(fā)展理念， 正視監(jiān)管工作短板。隨著企業(yè)財(cái)務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，傳統(tǒng)的鑒證業(yè)務(wù)將會(huì)減少，重組咨詢、新業(yè)務(wù)模式下的財(cái)務(wù)咨詢、稅務(wù)咨詢、戰(zhàn)略咨詢等新興業(yè)務(wù)將產(chǎn)生大量需求，現(xiàn)有的監(jiān)管領(lǐng)域和配套的監(jiān)管政策已無法適應(yīng)新興業(yè)務(wù)和市場(chǎng)環(huán)境的變化。通過及時(shí)制定監(jiān)管規(guī)劃，明確新興業(yè)務(wù)種類、規(guī)模及監(jiān)管重點(diǎn)，為今后監(jiān)管工作的開展指明方向；通過持續(xù)完善體制機(jī)制，將各項(xiàng)新興業(yè)務(wù)納入監(jiān)管體系， 使每一項(xiàng)業(yè)務(wù)在制度的約束下得以規(guī)范進(jìn)行；通過不斷出臺(tái)政策措施，保證監(jiān)管政策與時(shí)俱進(jìn)， 為監(jiān)管方和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)及時(shí)提供管理依據(jù)。 另一方面，引導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所服務(wù)創(chuàng)新。 隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)， 引導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所更積極地參與承接政府職能轉(zhuǎn)移， 重點(diǎn)拓展創(chuàng)新領(lǐng)域的新業(yè)務(wù)，如承接參與績(jī)效評(píng)價(jià)等項(xiàng)目，積極探索對(duì)已完工重大項(xiàng)目績(jī)效發(fā)揮情況的跟蹤和在建重大項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況的全過程督導(dǎo)， 發(fā)揮行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)和第三方作用。

（三）監(jiān)管依據(jù)上：進(jìn)一步加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)法制建設(shè)

以開放發(fā)展理念為指引，綜合其他領(lǐng)域、其他地區(qū)的監(jiān)管法規(guī)、制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與專家建議，構(gòu)建更完善的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)法制體系， 不斷完善注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管依據(jù)。 一是推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的建立，尋求監(jiān)管的法律依據(jù)。 二是配合進(jìn)一步修訂《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等相關(guān)法律法規(guī)。 三是研究制定會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法等配套監(jiān)管制度辦法，劃清財(cái)政部門受理投訴舉報(bào)事項(xiàng)的界限。加快研究形成進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的制度辦法。

（四）工作機(jī)制上：整合監(jiān)管力量，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管方式方法上要落實(shí)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展理念，協(xié)調(diào)各方開展聯(lián)合監(jiān)管，有效提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。 一是堅(jiān)持服務(wù)、服從、配合黨內(nèi)監(jiān)督的工作定位，健全財(cái)政部門與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、巡視機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制。二是加快推進(jìn)與其他監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，做好與有關(guān)部門的溝通配合，加大貫通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。三是探索授權(quán)省以下財(cái)政部門對(duì)中小會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施屬地監(jiān)管，推動(dòng)執(zhí)法重心下移。四是完善行政監(jiān)管與行業(yè)自律協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，合理分工，形成監(jiān)管合力， 省級(jí)財(cái)政部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)較嚴(yán)重問題的行政處罰， 省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)較輕微問題的處理。

（五）監(jiān)管手段上：充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管

建立聯(lián)合監(jiān)管的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)， 對(duì)不同部門的監(jiān)管信息進(jìn)行整合， 既是對(duì)共享發(fā)展理念這一指導(dǎo)的遵循，也是對(duì)共享發(fā)展理念的創(chuàng)新性實(shí)踐。一是會(huì)同行政審批機(jī)關(guān)， 對(duì)已注冊(cè)并取得審批的和已注冊(cè)尚未取得許可審批的事務(wù)所掌握行業(yè)機(jī)構(gòu)信息，按照《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》要求，為機(jī)構(gòu)注冊(cè)和許可情況的進(jìn)一步監(jiān)管確定方向。二是會(huì)同人社部門，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的社保繳納信息進(jìn)行共享， 打擊行業(yè)兼職掛名情況。三是與司法機(jī)關(guān)信息共享，掌握事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的刑事處罰信息。 四是與其他審批機(jī)關(guān)信息共享，掌握稅務(wù)、征信、招投標(biāo)、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等報(bào)告信息，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析虛假報(bào)告，確定每年的監(jiān)管重點(diǎn)。五是建立行業(yè)誠(chéng)信約束制度，制定注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)嚴(yán)重失信主體名單管理辦法， 結(jié)合誠(chéng)信檔案信息，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所采取差別化監(jiān)管，促進(jìn)低風(fēng)險(xiǎn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所加強(qiáng)內(nèi)部自律管理， 對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所加大行政監(jiān)督檢查力度。 六是引導(dǎo)社會(huì)參與， 將社會(huì)監(jiān)督作為促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。 加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的正面宣傳， 加大對(duì)違法違規(guī)典型案例的懲處曝光，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論和市場(chǎng)預(yù)期，促進(jìn)社會(huì)公眾了解和關(guān)注注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)， 支持注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展。