劉 偉，吳兵兵

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

2015年4月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，干部駐村成為新時(shí)代開展農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要工作機(jī)制?；诖?，學(xué)界對(duì)干部駐村制度展開了大量研究。一方面，部分學(xué)者提出駐村干部的角色定位是“參與不干預(yù)，指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督不監(jiān)管”[1]，包含著“超常軌化運(yùn)行”[2]的角色運(yùn)行邏輯；干部駐村制度能夠在扶貧攻堅(jiān)[3]、基層黨建[4]等多個(gè)方面起到積極作用。上述研究從多個(gè)層面剖析了干部駐村的不同面向，但更多是就干部駐村言干部駐村，并沒有側(cè)重于將干部駐村與鄉(xiāng)村治理變遷相聯(lián)系。另一方面，部分學(xué)者關(guān)注到干部駐村帶來的鄉(xiāng)村治理變革：有研究者立足外部視角，提出干部駐村改變了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往等非科層化運(yùn)作的特征[5]；也有研究者通過“由外而內(nèi)”的視角，提出干部駐村能夠起到“接點(diǎn)重構(gòu)”[6]的作用，顯示出“接點(diǎn)治理”[7]“嵌入式治理”[8]等多重運(yùn)作邏輯。但是上述研究更多是立足某一時(shí)刻具體的時(shí)空情境，或采取外部觀照視角，或秉持“由外而內(nèi)”的視角，既沒有在歷史脈絡(luò)中把握國家鄉(xiāng)村治理的策略轉(zhuǎn)變，也沒有從鄉(xiāng)村本位出發(fā)認(rèn)識(shí)干部駐村融入鄉(xiāng)村治理的效果，無法完整理解干部駐村融入鄉(xiāng)村治理的理論邏輯與實(shí)踐價(jià)值。

追本溯源，干部駐村對(duì)鄉(xiāng)村治理的融入是在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部自治乏力下國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的主動(dòng)介入，其背后體現(xiàn)出國家對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新性建構(gòu)，蘊(yùn)含著國家對(duì)鄉(xiāng)村治理的重新規(guī)劃和定位。為此，需要抽絲剝繭，透視干部駐村融入鄉(xiāng)村治理背后的理論邏輯及其實(shí)踐價(jià)值，從而在理解國家鄉(xiāng)村治理策略調(diào)整的基礎(chǔ)上更加深入地認(rèn)識(shí)干部駐村制度。總之，正如有學(xué)者提出的，“在鄉(xiāng)村振興背景下，國家以‘長效機(jī)制’的表述定位選派第一書記制度，事實(shí)上已經(jīng)指明了駐村幫扶在‘加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)基層工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系’中的基本屬性，指引著研究者從機(jī)制創(chuàng)新的角度探討第一書記制度之于治理有效的建設(shè)性功用”[9]。基于此，本文主要從學(xué)理層面對(duì)干部駐村制度進(jìn)行研究，并試圖回答如下問題：干部駐村是在村民自治何種困境下融入鄉(xiāng)村治理場域的？干部駐村背后蘊(yùn)含著哪些理論邏輯？干部駐村對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理具有怎樣的實(shí)踐價(jià)值？

一、自治乏力：“干部駐村”融入鄉(xiāng)村治理的背景

改革開放后，為了填補(bǔ)人民公社體制廢除后留下的權(quán)力真空，確保農(nóng)村基本秩序與生產(chǎn)發(fā)展，我國于1982年開始在農(nóng)村推行村民自治。村民自治是國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政放權(quán)，使得鄉(xiāng)村社會(huì)從國家的全方位控制中釋放出來[10]，“農(nóng)民當(dāng)家做主”成為中國廣大農(nóng)村的治理實(shí)踐，鄉(xiāng)村的內(nèi)生動(dòng)力得以激活。進(jìn)入到本世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)稅的廢除使得掣肘村民自治正常運(yùn)作的“行政超載”、農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等問題得到化解?；诖耍醒芯繉?duì)稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行了樂觀估計(jì)，提出稅費(fèi)改革為良性鄉(xiāng)村關(guān)系的形成提供了可能，為塑造新型鄉(xiāng)村合作體制奠定了基礎(chǔ)[11]。但是，實(shí)際上，稅費(fèi)改革后的自治乏力成為制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

從完備的治理要件來看，“善治”的實(shí)現(xiàn)需要適宜的治理主體與治理規(guī)則，稅費(fèi)改革后的村民自治乏力也集中表現(xiàn)在這兩個(gè)方面。一方面，鄉(xiāng)村基層黨組織虛化，導(dǎo)致缺乏堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心；稅費(fèi)改革后的村級(jí)組織由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)支持，在帶領(lǐng)村民進(jìn)行自治上顯得較為無力[12]，村干部成為村莊秩序的“守夜人”和“撞鐘者”[13]。新世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的空心化、老齡化問題日益嚴(yán)峻，留守鄉(xiāng)村的“386199部隊(duì)”難以有效發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。稅費(fèi)改革后國家大力向農(nóng)村輸送資源，部分地區(qū)傳統(tǒng)的“老好人”村干部被擠出鄉(xiāng)村治理舞臺(tái)，相關(guān)利益主體之間結(jié)成利益同盟，從而導(dǎo)致形成鄉(xiāng)村分利秩序，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)內(nèi)卷化[14]。另一方面，傳統(tǒng)治理規(guī)則的失效與現(xiàn)代治理規(guī)則的不完善并存，導(dǎo)致缺乏明確有效的治理規(guī)范。市場經(jīng)濟(jì)與功利主義價(jià)值的不斷滲透是鄉(xiāng)村社會(huì)十多年來的一大變化，這一變化雖然帶來了村民生活水平的提高，但是也挑戰(zhàn)了村莊公共倫理。

總而言之，國家在農(nóng)村地區(qū)推行村民自治的初衷在于實(shí)現(xiàn)上下自洽，希望通過國家在鄉(xiāng)村社會(huì)的自主退出換來國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的“各自安好”。但是新世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部發(fā)生了較大變化，村民自治下鄉(xiāng)村治理乏力導(dǎo)致國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的治理鏈條斷裂。因此，通過國家的“再次返場”應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理不力成為新形勢(shì)下黨和國家的重大關(guān)切。鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序的重建、資源的下鄉(xiāng)都需要通過一定的載體來完成，作為中國共產(chǎn)黨開展農(nóng)村工作的傳統(tǒng)工作方法以及連接國家與鄉(xiāng)村社會(huì)上的中介機(jī)制[15]，駐村工作隊(duì)進(jìn)入中央的視野，成為新形勢(shì)下中央提升鄉(xiāng)村治理效能，重塑鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的重要機(jī)制。

二、“干部駐村”融入鄉(xiāng)村治理的雙重理論邏輯

干部駐村融入鄉(xiāng)村治理發(fā)生在傳統(tǒng)村民自治下的治理乏力，以及國家與社會(huì)之間的關(guān)系鏈條發(fā)生斷裂的現(xiàn)實(shí)背景下。因此，為了確保國家與鄉(xiāng)村社會(huì)互融互通，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)對(duì)復(fù)雜鄉(xiāng)村治理環(huán)境、解決鄉(xiāng)村治理諸多問題的能力，我國將駐村干部打造為聯(lián)系國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的紐帶，進(jìn)而強(qiáng)化執(zhí)政黨的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。從上述意義上說，干部駐村融入鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)了國家社會(huì)關(guān)系以及政黨社會(huì)關(guān)系雙重維度的理論邏輯：國家社會(huì)關(guān)系邏輯回答的是鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的問題，表現(xiàn)為超越國家社會(huì)二分，鄉(xiāng)村治理目標(biāo)由圍繞實(shí)現(xiàn)村民自治延伸到聚焦“治理有效”；政黨社會(huì)關(guān)系邏輯回應(yīng)的是鄉(xiāng)村治理載體問題，表現(xiàn)為“黨建引領(lǐng)”，以強(qiáng)化執(zhí)政黨的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。

（一）國家社會(huì)關(guān)系維度的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)延伸

改革開放以來，我國社會(huì)治理形態(tài)經(jīng)歷了從“包辦社會(huì)”到“經(jīng)營社會(huì)”再到“管理社會(huì)”最后到“治理社會(huì)”的發(fā)展歷程[16]，乏力的村民自治已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代我國鄉(xiāng)村治理變革的要求，從而無法應(yīng)對(duì)國家在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中涌現(xiàn)出的各種挑戰(zhàn)。正是在此意義上，立足于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大變革，學(xué)界對(duì)村民自治的研究范式從最初著眼于村民自治的民主價(jià)值，落腳到村民自治的有效性[17]。這種范式的轉(zhuǎn)化既是學(xué)者們的學(xué)術(shù)自覺，也是他們對(duì)過去村民自治國家社會(huì)二分理論的學(xué)術(shù)反思，更是他們對(duì)中國鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)變革的深刻洞察。

既然國家與社會(huì)相互統(tǒng)一于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，服從于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化整體布局，那么對(duì)村民自治進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)適便顯得十分有必要。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中提出，“到2035年，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。這是國家著眼于鄉(xiāng)村社會(huì)新變化，對(duì)國家與社會(huì)如何協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作出的戰(zhàn)略性調(diào)整。村民自治被歸屬于以治理有效為基礎(chǔ)的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系，服務(wù)于“治理有效”，國家的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)已經(jīng)從圍繞實(shí)現(xiàn)村民自治延伸到聚焦“治理有效”。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》（以下簡稱《意見》），提出干部駐村要“圍繞推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升鄉(xiāng)村善治水平，推動(dòng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這表明干部駐村已經(jīng)成為新時(shí)代國家進(jìn)行鄉(xiāng)村治理目標(biāo)延伸和構(gòu)建“三治”結(jié)合治理體系的重要抓手?；钴S于鄉(xiāng)村社會(huì)的駐村干部成為國家鄉(xiāng)村一線治理的代理人，通過駐村干部，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系得到有機(jī)聯(lián)結(jié)、深度契合。因此，國家鄉(xiāng)村治理目標(biāo)延伸是干部駐村融入鄉(xiāng)村治理的理論邏輯。

（二）政黨社會(huì)關(guān)系維度的“黨建引領(lǐng)”

邁克爾·曼將國家權(quán)力劃分為“專斷性權(quán)力”和“基礎(chǔ)性權(quán)力”兩種類型[18]（P68-69）。在中國政治制度下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨同樣具備著“專斷性權(quán)力”和“基礎(chǔ)性權(quán)力”，這兩種權(quán)力對(duì)應(yīng)著不同時(shí)期中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的不同面向。為了改變中國農(nóng)村社會(huì)“一盤散沙”的狀態(tài)，強(qiáng)化國家政權(quán)建設(shè)，中國共產(chǎn)黨通過“政黨下鄉(xiāng)”將農(nóng)民組織和動(dòng)員起來，使其成為政黨組織網(wǎng)絡(luò)中的一員[19]，黨也得以通過政黨組織網(wǎng)絡(luò)將自身的權(quán)力觸角伸展到鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)角落。然而，上述執(zhí)政黨的政策推行更多是依靠其“專斷性權(quán)力”，人民公社體制下依舊存在大量“瞞產(chǎn)私分”“偷奸?；钡男袨?，地方黨組織作出的個(gè)別不切實(shí)際的政策，無法在鄉(xiāng)村社會(huì)落地見效。稅費(fèi)改革，尤其是脫貧攻堅(jiān)以來，“鄉(xiāng)村不再是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的（階段性）手段，而是發(fā)展目標(biāo)本身”[20]，鄉(xiāng)村成為國家下一步優(yōu)先發(fā)展的“戰(zhàn)略高地”，這也意味著執(zhí)政黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的深度整合更為必要。但是在村民自治框架下，通過村民自治來解決“有效治村”問題已經(jīng)顯得有些乏力，也難以完成執(zhí)政黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的深度整合任務(wù)。為此，通過下派駐村干部，不僅能夠有效提升鄉(xiāng)村治理水平，而且能夠打通鄉(xiāng)村社會(huì)“最后一公里”，鞏固黨和群眾的血肉聯(lián)系。在當(dāng)下國家加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)情境下，干部駐村融入鄉(xiāng)村治理是對(duì)執(zhí)政黨治理潛力的一種挖掘，其內(nèi)在邏輯在于通過“黨建引領(lǐng)”來強(qiáng)化執(zhí)政黨的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，促使村干部在治理過程中既發(fā)揮自身特有的優(yōu)勢(shì)，又與其他治理主體密切協(xié)作，從而凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)，有效鏈接執(zhí)政黨與鄉(xiāng)村社會(huì)。

與“政黨下鄉(xiāng)”的“政權(quán)建設(shè)”邏輯不同的是，新時(shí)代“黨建引領(lǐng)”由于伴隨著資源下鄉(xiāng)，主要體現(xiàn)的是“治國理政”的邏輯。具體而言，駐村干部吃在鄉(xiāng)村、住在鄉(xiāng)村，是黨的意志在鄉(xiāng)村社會(huì)的“化身”，一方面能夠發(fā)揮“宣傳員”作用，將黨的政策傳達(dá)到鄉(xiāng)村一線，密切聯(lián)系農(nóng)民群眾；另一方面，能夠及時(shí)了解村民的訴求，為村民辦實(shí)事、辦好事。因此，干部駐村不僅是中國共產(chǎn)黨“走群眾路線”“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制[21]，更是對(duì)“政黨下鄉(xiāng)”的“治而不理”不足的修復(fù)，堅(jiān)定“聽黨話、跟黨走”的信念。2020年9月，習(xí)近平總書記在湖南考察時(shí)提出：“在接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，要繼續(xù)選派駐村第一書記，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，提高基層黨組織的政治素質(zhì)和戰(zhàn)斗力?！蓖瑫r(shí)，《意見》也提出，干部駐村要“為民辦事服務(wù)”“重點(diǎn)圍繞保障和改善農(nóng)村民生”“推動(dòng)各類資源向基層下沉”。由此可見，干部駐村一以貫之的一個(gè)主線任務(wù)就是“密切黨和群眾的血肉聯(lián)系”，干部駐村成為執(zhí)政黨與鄉(xiāng)村社會(huì)之間溝通的重要樞紐渠道，執(zhí)政黨的“基礎(chǔ)性權(quán)力”在這一過程中也會(huì)不斷得到強(qiáng)化。由此可見，體現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”是干部駐村融入鄉(xiāng)村治理的第二重理論邏輯。

三、“干部駐村”融入鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐價(jià)值

（一）干部駐村提升鄉(xiāng)村治理的有效性

1.增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體的國家力量

村干部的角色問題是討論鄉(xiāng)村治理無法回避的重要問題。村干部處于行政管理系統(tǒng)（官系統(tǒng)）和村民自治系統(tǒng)（民系統(tǒng)）之間的邊際位置[22]，雖然近年來，國家通過對(duì)村干部進(jìn)行行政化管理、政府財(cái)政支出村干部薪資等措施強(qiáng)化了村干部的官方色彩[20]，但是村干部畢竟沒有被納入到正式國家干部行列，會(huì)受到村莊內(nèi)部各種鄉(xiāng)土力量的影響。與村干部不同的是，駐村干部是體制內(nèi)的干部，是嚴(yán)格意義上的“外來干部”。具體而言，駐村干部一般由有對(duì)口幫扶任務(wù)的中央國家機(jī)關(guān)、省（自治區(qū)、直轄市）、市以及縣（市、區(qū)、旗）的黨政部門派出，由縣（市、區(qū)、旗）黨委組織部門、三農(nóng)工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委共同管理。雖然駐村干部組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到派駐村莊，但是個(gè)人的原工作崗位、編制和職級(jí)不變，工資福利由原單位發(fā)放。并且，駐村干部下派期間有工作紀(jì)實(shí)制度、工作例會(huì)制度、考勤和請(qǐng)銷假制度、定期匯報(bào)制度等多種制度規(guī)范，以及相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲。由此可見，駐村干部“駐村不姓村”，駐村干部的下派明顯增添了鄉(xiāng)村治理主體的國家力量。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理目標(biāo)任務(wù)的政務(wù)屬性

村民自治的目標(biāo)在于通過村莊內(nèi)部的自治，實(shí)現(xiàn)“村內(nèi)事村民辦”，即村民自治主要是為了處理“村務(wù)”。村務(wù)主要涉及村莊內(nèi)部利益的事務(wù)，一般由村民通過協(xié)商解決，例如村莊道路的修建等；政務(wù)則主要體現(xiàn)公權(quán)力的要求，具有強(qiáng)制性，例如村莊耕地用途不得隨意改變等。長期以來，村民自治受到詬病的一個(gè)地方就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)壓倒了村民自治的村務(wù)，但這也是源自于村委會(huì)的雙重角色，即村委會(huì)不僅是一個(gè)村民自治組織，同時(shí)也是一個(gè)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，承擔(dān)某些行政職能[23]。因此，以往對(duì)村民自治行政化問題的一個(gè)破解方案就是通過對(duì)村務(wù)和政務(wù)的有效劃分，避免村委會(huì)承擔(dān)過多的政務(wù)[24]。但是，姑且不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否會(huì)遵守二者之間的劃分，能不能進(jìn)行有效劃分也是一個(gè)大的難題。為此，新時(shí)代下的干部駐村不再受限于此類邊界劃分界限，而是兼顧起政務(wù)與村務(wù)。具體言之，駐村干部主要負(fù)責(zé)基層黨組織建設(shè)、宣傳貫徹國家政策、推廣普及普通話、政務(wù)平臺(tái)建設(shè)等方面的政務(wù)以及村莊脫貧致富、指導(dǎo)村規(guī)民約制定、村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)助管好村莊集體經(jīng)濟(jì)收入等方面的村務(wù)。因此，隨著駐村干部在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用越來越大，村莊內(nèi)部事務(wù)已經(jīng)難以明確區(qū)分政務(wù)或者村務(wù)，而是將其統(tǒng)領(lǐng)于基層黨組織之下，基層黨組織統(tǒng)籌引領(lǐng)鄉(xiāng)村所有工作成為鄉(xiāng)村治理的新常態(tài)。干部駐村制度使政務(wù)得到有效承認(rèn)和落實(shí)，鄉(xiāng)村治理目標(biāo)任務(wù)的政務(wù)屬性得到強(qiáng)化。

3.增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理過程的規(guī)范化

在傳統(tǒng)村民自治框架下，村干部進(jìn)行鄉(xiāng)村治理更多依賴的是鄉(xiāng)村社會(huì)的“土辦法”“土規(guī)矩”，治理過程的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化不足，治理方式的非規(guī)范性較強(qiáng)。隨著國家向農(nóng)村派出大量的駐村干部，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理方式無疑發(fā)生了重大改變。具體而言，駐村干部下鄉(xiāng)的過程也是一個(gè)數(shù)字下鄉(xiāng)的過程，即駐村干部在開展精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村建設(shè)等治理過程中，攜帶著大量的數(shù)字治理技術(shù)，并通過將數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化和邏輯化來強(qiáng)化國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的信息滲透能力[25]，從而增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理過程的規(guī)范化色彩。因此，在具體的治理場景當(dāng)中，本土干部十分在意駐村干部工作方法帶來的治理效能的改善。在駐村過程中，駐村干部加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，積極探索村干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度，以建章立制為基點(diǎn)改善村干部的治理水平[6]。由此，我們可以看到駐村干部將規(guī)范的工作程序、方法傳遞給本土鄉(xiāng)村干部，凡事有章可循、照章辦事逐漸成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的常態(tài)。

（二）干部駐村對(duì)村民自治的賦能

1.重塑鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)

長期以來，村莊內(nèi)部阻礙村民自治良性運(yùn)作的兩大問題是“村兩委”關(guān)系問題以及村莊干群矛盾問題?！按鍍晌标P(guān)系問題主要是源自于村支部作為基層黨組織，要向上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)，而村委會(huì)是通過村民選舉產(chǎn)生的，維護(hù)村民利益是村委會(huì)成員當(dāng)選的合法性依據(jù)，因此如何有效避免“村兩委”之間意見不一致導(dǎo)致的村治癱瘓一直是村莊內(nèi)部治理的重要問題。近年來，雖然各個(gè)地方在積極推進(jìn)村支書和村主任“一肩挑”制度，但是“村兩委”人員構(gòu)成、職能設(shè)計(jì)都存在較大差異，因此需要一個(gè)超然于雙方的力量。另外，村莊內(nèi)部干群矛盾一直是影響鄉(xiāng)村善治的重要問題，尤其是如何爭取村民對(duì)村干部的信任，消除干群隔閡就顯得至關(guān)重要。正是在上述背景下，駐村干部作為外來力量，能夠憑借自身的獨(dú)特地位重塑鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)。一方面，駐村干部是“上面來人”，具有較高的權(quán)威，可以通過建強(qiáng)基層黨組織，發(fā)揮“四議兩公開”“一組兩會(huì)”等制度規(guī)范作用，在“村兩委”之間進(jìn)行調(diào)解和溝通，將“村兩委”的意見沖突通過制度化方式化解；另一方面，駐村干部著眼于化解村莊內(nèi)部矛盾，可以通過打造“陽光村務(wù)”、強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)督、發(fā)展普通黨員等方式做通群眾工作，獲取村民對(duì)村干部工作的支持[26]。傳統(tǒng)村民自治框架下鄉(xiāng)村治理主體的結(jié)構(gòu)是“村干部—村民”的二元結(jié)構(gòu)。在干部駐村實(shí)踐下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為以黨組織為核心，通過駐村干部連接村干部、村民。

2.夯實(shí)村民自治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

村民自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要以村集體經(jīng)濟(jì)為依托。稅費(fèi)改革完成后，由于村集體沒有征收“村提留”的權(quán)力，很多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)，不但村莊的公共事業(yè)難以維系，就連村干部的工資也主要依靠國家的轉(zhuǎn)移支付來解決，“一事一議”制度也由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)的支持而舉步維艱。由此，村莊的原子化更加嚴(yán)重了。正是從這方面來講，越來越多學(xué)者意識(shí)到利益機(jī)制對(duì)于村民自治有效推進(jìn)的重要作用，提出利益相關(guān)是村民自治的首要條件[27]。干部駐村制度能夠激活村民自治的重要密碼就是駐村干部攜帶了大量資源，得以通過資源匯聚夯實(shí)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一方面駐村干部通過對(duì)接派出單位和派駐村莊，能夠?qū)⒋迩f在資金方面的需求傳遞給派出單位。派出單位投入的資金一定程度上緩解了村莊在脫貧致富、鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)上存在的原始資金不足問題，推動(dòng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利事業(yè)興辦等自治事務(wù)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)[28]。另一方面，駐村干部在精準(zhǔn)扶貧過程中不僅要“輸血”，更要“造血”，即駐村干部需要完成發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)或者引入扶貧項(xiàng)目的任務(wù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興。發(fā)展產(chǎn)業(yè)或者引入項(xiàng)目實(shí)際上提供了一個(gè)發(fā)展壯大村莊集體經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，能夠以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)凝聚人心，厚植鄉(xiāng)村治理根基?？梢哉f，駐村干部的到來能夠起到引入村莊外部資源，夯實(shí)村民自治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的作用，推動(dòng)村莊內(nèi)源性發(fā)展。

3.增強(qiáng)村民參與自治的意識(shí)

隨著稅費(fèi)改革完成，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村的外部化向度加強(qiáng)，村莊人才向外流失、村莊內(nèi)部權(quán)威不足的情況下，如何凝聚村莊內(nèi)生力量、協(xié)調(diào)多元治理主體投入到村莊事務(wù)治理之中成為制約村民自治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。因此，第一書記等駐村干部由于自身的知識(shí)文化水平、政治素質(zhì)較高，具備較豐富的開展農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，在工作過程當(dāng)中善于運(yùn)用多種方式方法團(tuán)結(jié)村干部和農(nóng)民，能夠憑借自身較強(qiáng)的人格魅力，通過資源整合與策略化動(dòng)員，推動(dòng)廣大村民參與到脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等集體行動(dòng)中來，提升鄉(xiāng)村的公共治理水平[29]。駐村干部融入鄉(xiāng)村治理場域的過程也是一個(gè)進(jìn)行村民吸納，再造鄉(xiāng)村治理主體的過程，即駐村干部可以鼓勵(lì)動(dòng)員村中有學(xué)識(shí)、有能力、有影響力的村民參與到鄉(xiāng)村治理中，提升村莊內(nèi)部力量的治理積極性。由此，在第一書記等駐村干部的以身作則、廣泛動(dòng)員影響下，提升了村民參與村莊公共事務(wù)的意識(shí)，從而達(dá)到增強(qiáng)村民自治參與意識(shí)的效果。

4.重建村莊公共空間

村莊公共空間是村民進(jìn)行村莊公共交往、產(chǎn)生村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)、密切村莊人際紐帶的有機(jī)載體。村莊公共空間能夠不斷進(jìn)行村莊集體意識(shí)與共同體情結(jié)的再生產(chǎn)，有效避免“人心散了”的治理困境。上世紀(jì)80年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷向鄉(xiāng)村延伸，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共空間不斷萎縮，村莊的陌生化、村落共同體的式微成為制約實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治不得不面對(duì)的難題。因此，在當(dāng)下農(nóng)村內(nèi)部自主性建設(shè)乏力的情況下，通過國家力量的主動(dòng)進(jìn)場，鼓勵(lì)扶持農(nóng)民自組織，從而改善農(nóng)村的公共空間狀況就顯得勢(shì)在必行[30]。駐村干部在開展村莊治理過程中更具備“戰(zhàn)略眼光”，十分重視村莊的倫理道德對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的重要價(jià)值，能夠積極調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部的柔性治理要素，將公共空間建設(shè)作為鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)突破內(nèi)容；駐村干部也具備相應(yīng)的建設(shè)資源，能夠通過獲取派出單位支持以及學(xué)習(xí)其他村莊先進(jìn)做法來推進(jìn)村莊公共空間建設(shè)。無論是“人民調(diào)解委員會(huì)”“紅白理事會(huì)”等村莊組織載體建設(shè)，還是“文化廣場”“幸福大講堂”等村莊公共活動(dòng)建設(shè)，亦或是“微信群”等村莊社交活動(dòng)建設(shè)[9、31]，村莊公共空間建設(shè)成為駐村干部激活村莊活力和公共性的重要支點(diǎn)。

四、結(jié)論

在村民自治出現(xiàn)“治理乏力”的背景下，根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)的環(huán)境變化，適應(yīng)鄉(xiāng)村治理變遷對(duì)村民自治進(jìn)行優(yōu)化是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的題中之義?；诖耍聲r(shí)代的干部駐村體現(xiàn)了對(duì)村民自治的有益補(bǔ)充，能夠使村民自治在新的歷史條件下適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷，煥發(fā)新的活力，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。具體而言，干部駐村對(duì)鄉(xiāng)村治理的融入體現(xiàn)了國家社會(huì)關(guān)系維度的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)延伸，以及政黨社會(huì)關(guān)系維度的“黨建引領(lǐng)”的完整理論脈絡(luò)。一方面，干部駐村伴隨著國家鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的延伸，即國家開展鄉(xiāng)村治理不僅在于推動(dòng)村民自治，而且聚焦“治理有效”，村民自治成為新時(shí)代治理有效目標(biāo)下的鄉(xiāng)村治理體系一部分；另一方面，干部駐村融入鄉(xiāng)村治理使駐村干部成為國家與鄉(xiāng)村之間進(jìn)行有效銜接的載體，也體現(xiàn)了執(zhí)政黨的“黨建引領(lǐng)”過程，強(qiáng)化了執(zhí)政黨的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。作為國家鄉(xiāng)村治理目標(biāo)延伸的重要抓手以及“黨建引領(lǐng)”的呈現(xiàn)，一方面，干部駐村通過增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體的國家力量，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理目標(biāo)任務(wù)的政務(wù)屬性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化，提升了鄉(xiāng)村治理的效能；另一方面，干部駐村通過重塑鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)、夯實(shí)村民自治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、增強(qiáng)村民參與自治的意識(shí)以及重建鄉(xiāng)村治理的公共空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民自治的賦能。