劉旭行，許雙全

（河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000）

自動(dòng)化行政作為近年來(lái)推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的新模式，具有顯著提升行政效率，推進(jìn)行政管理規(guī)范化、體系化等優(yōu)勢(shì)。然而行政裁量領(lǐng)域中技術(shù)與權(quán)力的融合也帶來(lái)了一些挑戰(zhàn)，因此，針對(duì)問(wèn)題痛點(diǎn)回應(yīng)面臨的挑戰(zhàn)實(shí)為必要。

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)《國(guó)務(wù)院印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕35號(hào)），要求圍繞行政管理、司法管理、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)治理，大力促進(jìn)人工智能技術(shù)的應(yīng)用，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化。近年來(lái)，人工智能技術(shù)應(yīng)用已在智慧政務(wù)、智慧法庭、智慧城市等多個(gè)領(lǐng)域取得顯著成就，特別是應(yīng)用于司法、行政領(lǐng)域的人工智能系統(tǒng)，推動(dòng)了治理的現(xiàn)代化。在行政領(lǐng)域，人工智能在推動(dòng)行政治理智能化、制定行政規(guī)則、依托自動(dòng)化技術(shù)建立行政自動(dòng)化裁量系統(tǒng)等方面，對(duì)提高行政效率、優(yōu)化裁量決策、加強(qiáng)數(shù)字化行政法治建設(shè)的優(yōu)勢(shì)不言而喻，自動(dòng)化行政應(yīng)用范圍日趨廣泛［1］。根據(jù)域外高度自動(dòng)化國(guó)家所展現(xiàn)出的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，算法治理做出的決策更準(zhǔn)確、合理?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著我國(guó)自動(dòng)化行政的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，行政機(jī)關(guān)會(huì)越來(lái)越依賴機(jī)器學(xué)習(xí)算法驅(qū)動(dòng)的數(shù)字化管理方式。

近來(lái)域外部分學(xué)者對(duì)自動(dòng)化行政也開(kāi)始表示憂思，如2017年《可可問(wèn)責(zé)法》中指出：“行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用自動(dòng)化時(shí)，可能放棄了自己的專業(yè)知識(shí)，忽略了裁量、個(gè)性化和理由說(shuō)明。”［2］自動(dòng)化行政也帶來(lái)了諸多消極影響，如削弱正當(dāng)程序保障、違背技術(shù)中立等。結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)，我國(guó)學(xué)界對(duì)自動(dòng)化行政裁量的關(guān)注，主要集中在三個(gè)方面：自動(dòng)化引入行政治理存在的歧視、安全和隱私等風(fēng)險(xiǎn)會(huì)削弱政府的控制能力；人工智能的運(yùn)用所帶來(lái)的透明度和信息公開(kāi)問(wèn)題；如何有效對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行法律規(guī)制?？傮w來(lái)看，囿于目前我國(guó)行政裁量的自動(dòng)化水平尚未達(dá)到域外部分國(guó)家的自動(dòng)化水平，暴露出的問(wèn)題也具有片面性。基于此，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)相關(guān)問(wèn)題雖有觸及，但仍未展開(kāi)系統(tǒng)剖析。聚焦當(dāng)前行政領(lǐng)域正出現(xiàn)的自動(dòng)化轉(zhuǎn)型對(duì)行政裁量的挑戰(zhàn)，我國(guó)如何應(yīng)對(duì)、防范其對(duì)行政裁量的消極影響，是本文需要著重探討的問(wèn)題。

二、行政裁量的智能體現(xiàn)：自動(dòng)化在行政裁量中的應(yīng)用

“放管服”改革與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”等政策的出臺(tái)，以人工智能為代表的自動(dòng)化技術(shù)在行政領(lǐng)域的應(yīng)用愈發(fā)多元化，呈現(xiàn)出從服務(wù)型到管理型、賦權(quán)型活動(dòng)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。尤其在行政裁量領(lǐng)域，自動(dòng)化裁量開(kāi)始廣泛應(yīng)用于行政處罰、行政審批與行政評(píng)級(jí)。

（一）自動(dòng)化裁量在行政處罰中的應(yīng)用

行政處罰是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的有效手段，行政處罰的幅度、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容與行政裁量息息相關(guān)。行政處罰自動(dòng)化裁量始于2016年，巴中市在全國(guó)率先研發(fā)并使用公安行政處罰自動(dòng)化裁量系統(tǒng)，如交通執(zhí)法領(lǐng)域所運(yùn)用的電子警察，以電子監(jiān)控方式（即非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法）改變傳統(tǒng)街頭執(zhí)法模式，系統(tǒng)根據(jù)預(yù)設(shè)規(guī)則以“秒”的速度對(duì)相對(duì)人行為作出裁量。相較傳統(tǒng)執(zhí)法模式，“電子警察”的運(yùn)用不僅提高了行政效率與效能，而且有利于改善執(zhí)法環(huán)境、全面持續(xù)維護(hù)交通秩序。2017年南京市以“掌上公安局”為依托推出行政案件自動(dòng)裁量系統(tǒng)；2018年亳州市推出“城管電子執(zhí)法系統(tǒng)”；2019年有條件的生態(tài)環(huán)境部門開(kāi)始研發(fā)、利用自動(dòng)化裁量系統(tǒng)；2021年寧波市鄞州區(qū)綜合行政執(zhí)法局自主研發(fā)自由裁量處罰判定線上平臺(tái)等。由此可知，行政處罰機(jī)關(guān)事前對(duì)行政處罰案件中的常見(jiàn)爭(zhēng)端類型進(jìn)行收集、篩選，形成較為完整的信息系統(tǒng)，之后依托自動(dòng)化平臺(tái)對(duì)行政處罰相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析，設(shè)定不同處罰類型所適用的裁量標(biāo)準(zhǔn)，從而為行政處罰自動(dòng)化裁量設(shè)定細(xì)化、可靠的數(shù)據(jù)庫(kù)，極大提高了行政處罰裁量結(jié)果的精準(zhǔn)度。

（二）自動(dòng)化裁量在行政審批中的應(yīng)用

在行政審批領(lǐng)域，2018年深圳市發(fā)布關(guān)于普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)和落戶的工作方案，采用“無(wú)人干預(yù)自動(dòng)審批”模式。該模式異于現(xiàn)場(chǎng)提交信息材料、人工進(jìn)行審核等手續(xù)，取而代之的是申請(qǐng)人在系統(tǒng)提交材料后，自動(dòng)審核，若材料完備無(wú)誤，系統(tǒng)直接發(fā)出批準(zhǔn)的通知。根據(jù)有關(guān)資料顯示，深圳市政府在行政審批領(lǐng)域?qū)嵭小懊肱笔马?xiàng)，截至2020年已達(dá)212項(xiàng)。“秒批”行為本質(zhì)上為羈束性行為，類似如企業(yè)的投資備案手續(xù)、異地就醫(yī)的備案手續(xù)以及申領(lǐng)社保津貼等，此種模式下的自動(dòng)化裁量是預(yù)先設(shè)定規(guī)則，輸入個(gè)案因素，直接產(chǎn)生既定結(jié)果，無(wú)賦予選擇的可能。自動(dòng)化行政裁量能極大提升行政效率，促使行政機(jī)關(guān)更加青睞依托自動(dòng)化開(kāi)展行政管理活動(dòng)。近期廣西、安徽等地也開(kāi)始采用系列措施，自動(dòng)化裁量技術(shù)的運(yùn)用如火如荼。

（三）自動(dòng)化在行政評(píng)級(jí)中的應(yīng)用

疫情時(shí)代，行政機(jī)關(guān)依托健康碼大數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)判個(gè)人的疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)等級(jí)不同采取相異的管理措施，此模式屬于自動(dòng)化裁量在行政評(píng)級(jí)領(lǐng)域的典型運(yùn)用。健康碼運(yùn)作原理實(shí)質(zhì)上是依據(jù)算法規(guī)則自動(dòng)完成的，其輸出結(jié)果是通過(guò)處理個(gè)人信息的方式獲取的。整個(gè)健康碼的申請(qǐng)過(guò)程由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)提前將評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)借助算法化形式進(jìn)行程式化構(gòu)造，之后相對(duì)人通過(guò)在線提交信息的方式發(fā)送申請(qǐng)，最終通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)分配不同顏色標(biāo)識(shí)的二維碼。整個(gè)健康碼生成過(guò)程是自動(dòng)完成的，且由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行主導(dǎo)，其目的是服務(wù)于行政。根據(jù)健康碼的生成機(jī)制，行政機(jī)關(guān)在疫情防控中以健康碼的顏色為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類監(jiān)管。健康碼的應(yīng)用，使行政機(jī)關(guān)可以依托大數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)研判，自動(dòng)作出行政裁量，服務(wù)于行政，為行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急決策和行動(dòng)提供支持。

綜上，自動(dòng)化技術(shù)在行政領(lǐng)域的應(yīng)用不再是某一領(lǐng)域、某一環(huán)節(jié)或局部的應(yīng)用，而是以更加開(kāi)放、全面、必要的態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)。行政裁量領(lǐng)域?qū)ψ詣?dòng)化的應(yīng)用，優(yōu)化了資源配置，促進(jìn)了行政裁量結(jié)果的可接受性。數(shù)字與法治政府的建設(shè)，將會(huì)促使自動(dòng)化在行政裁量領(lǐng)域發(fā)揮更多作用，取得更加顯著的成果。

三、危機(jī)中的行政裁量：自動(dòng)化對(duì)行政裁量的挑戰(zhàn)

世界各國(guó)電子政務(wù)迅猛發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)程不斷加快，利用自動(dòng)化裁量系統(tǒng)作出行政決定，是提升行政效率的重要選擇。在專注提高效率的同時(shí)，需要對(duì)裁量過(guò)程中的恣意行為進(jìn)行有效預(yù)防。不可否認(rèn)，自動(dòng)化裁量在多數(shù)情況下優(yōu)于人類裁量，尤其表現(xiàn)在要求前后一致超過(guò)裁量?jī)r(jià)值的情形下，良好的自動(dòng)化決策比人類裁量更為有利。在容易受到人性影響的領(lǐng)域，人作為情感的載體極易受到偏見(jiàn)的影響，此時(shí)自動(dòng)化裁量比人類裁量更具優(yōu)勢(shì)。正如硬幣都有兩面，自動(dòng)化裁量的優(yōu)勢(shì)同時(shí)也是劣勢(shì)。由于自動(dòng)化裁量的確定性，預(yù)先設(shè)定的規(guī)則決定不允許其存在二異性，即自動(dòng)化裁量系統(tǒng)難以像人類一樣針對(duì)具體的情形選擇最適當(dāng)?shù)臎Q定［3］。應(yīng)當(dāng)指出，行政自動(dòng)化裁量在一定程度上提升了行政機(jī)關(guān)的工作效率，推動(dòng)了行政工作規(guī)范化、體系化、制度化的發(fā)展。隨著自動(dòng)化行政的應(yīng)用范圍愈加寬泛，對(duì)程序正當(dāng)與個(gè)案正義沖擊的挑戰(zhàn)也逐漸暴露，主要體現(xiàn)在陳述申辯權(quán)被壓縮、個(gè)案正義無(wú)法保障、篡奪行政裁量權(quán)等幾個(gè)方面。

（一）陳述申辯權(quán)被壓縮

正當(dāng)程序原則作為行政法的基本原則之一，要求行政機(jī)關(guān)無(wú)論作出何種行政行為，尤其是作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為時(shí)，除非存在保密性質(zhì)，都應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人說(shuō)明理由，事先聽(tīng)取陳述申辯，再作出行政裁量決定。從憲法角度看，貫徹正當(dāng)程序原則是對(duì)公民知情權(quán)、參與權(quán)和平等權(quán)的落實(shí)。本文所論及自動(dòng)化裁量的實(shí)質(zhì)是利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，將成千上萬(wàn)條的命令輸出數(shù)億條指示，在行政領(lǐng)域即以自然語(yǔ)言的方式將相關(guān)的法律規(guī)范轉(zhuǎn)換為代碼，代碼通過(guò)系統(tǒng)中設(shè)定的規(guī)則進(jìn)行裁量，瞬間輸出結(jié)果的過(guò)程。自動(dòng)化裁量的時(shí)間通常是以毫秒計(jì)算，效率極高，但整個(gè)裁量過(guò)程是封閉的，相對(duì)人無(wú)法直觀感受、參與內(nèi)部決策過(guò)程，不能進(jìn)行陳述申辯［4］。法律賦予當(dāng)事人享有陳述申辯權(quán)，是為了避免行政機(jī)關(guān)因調(diào)查不足、惰怠裁量或是認(rèn)知偏差而出現(xiàn)錯(cuò)誤決定。作為正當(dāng)程序核心的陳述申辯權(quán)，其功能是為確保行政決定最終的正確與理性，但現(xiàn)有的自動(dòng)化裁量實(shí)踐，折射出對(duì)當(dāng)事人程序權(quán)利的漠視。

誠(chéng)然，技術(shù)與原則的沖突是不容忽視的?！奥晠入娮友邸钡倪\(yùn)用，在抓拍違章車輛方面的作用非常顯著，但現(xiàn)有智能技術(shù)卻無(wú)法自動(dòng)區(qū)分救護(hù)車與普通車輛，甚至無(wú)法區(qū)分照片與真人，如“董明珠闖紅燈照片出現(xiàn)在曝光臺(tái)電子屏上”，事實(shí)真相是“一輛車身噴涂有董明珠大幅頭像廣告的公交車壓在了斑馬線上”。單將電子眼拍攝的信息資料輸入系統(tǒng)，徑直根據(jù)系統(tǒng)輸出的裁量結(jié)果作出處罰決定，雖屏蔽了執(zhí)法人員的主觀因素，但卻嚴(yán)重侵害了相對(duì)人的程序性權(quán)利?！半娮泳臁痹诮煌▓?zhí)法領(lǐng)域的運(yùn)用，相較于傳統(tǒng)交警執(zhí)法過(guò)程中向違法行為人表明身份、處罰決定前需要聽(tīng)取相對(duì)人的陳述申辯、程序選擇方面可以選擇適用簡(jiǎn)易程序或普通程序等，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法完全依靠自動(dòng)化技術(shù)直接作出裁量結(jié)果，處罰通知未經(jīng)當(dāng)事人選擇徑直以電子送達(dá)等，無(wú)法兼顧人工執(zhí)法時(shí)的人性化和靈活化特征［5］。

綜上，機(jī)器自動(dòng)化裁量關(guān)注實(shí)體處罰結(jié)果，忽視相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；未聽(tīng)取陳述申辯直接作出處罰決定，雖獲得效率價(jià)值，但卻侵害相對(duì)人實(shí)體權(quán)利，背離行政正當(dāng)程序原則。

（二）個(gè)案正義無(wú)法保障

首先，自動(dòng)化行政裁量依托自動(dòng)化系統(tǒng)，根據(jù)預(yù)先設(shè)定的規(guī)則，通過(guò)輸入特定裁量因子對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析，進(jìn)而作出裁量結(jié)果，目的是為了防止“同案不同判”“處罰偏輕畸重”，使行政行為趨向模式化。但許多情況下，機(jī)械適用自動(dòng)化裁量?jī)?nèi)部規(guī)則意味著非正義。有學(xué)者提出，自動(dòng)化裁量無(wú)法做到“過(guò)罰相當(dāng)”［6］。囿于目前自動(dòng)化裁量系統(tǒng)的智能化水平較低，不能實(shí)現(xiàn)機(jī)器的自主學(xué)習(xí)，在裁量系統(tǒng)中也沒(méi)有從輕、減輕、從重或不予處罰等選項(xiàng)，無(wú)法量體裁衣式地彰顯個(gè)案正義的個(gè)性化裁量。其次，即使最好的設(shè)計(jì)也會(huì)存在不足，自動(dòng)化裁量?jī)?nèi)部系統(tǒng)指令設(shè)計(jì)是否準(zhǔn)確無(wú)誤？裁量基準(zhǔn)以機(jī)械化規(guī)則預(yù)先制定，不需要考慮的相關(guān)因素被事先剔除，但無(wú)個(gè)案具體語(yǔ)境的考量結(jié)果是否公正？被量化、算法化的公平是否會(huì)違背個(gè)案正義，突破行政公正原則的界限？

在成都市金牛區(qū)人民法院（2014）金牛行初字第66號(hào)案中，原告以107 km/h的速度在高速上駕駛，超過(guò)規(guī)定時(shí)速7%，被處罰款200元，記3分。原告訴稱駕駛速度只是略超過(guò)規(guī)定時(shí)速，違章情節(jié)輕微，交警不應(yīng)當(dāng)對(duì)超速20%以下的行為一律頂格處罰，有違個(gè)案公正。忽略個(gè)案情景的考量，無(wú)疑是對(duì)行政公正原則的背離，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)案正義受損［7］。無(wú)獨(dú)有偶，“何友慶案（2015）珠中法程（行政）終字第34號(hào)”香洲交警大隊(duì)在聽(tīng)取陳述申辯后，仍以電腦系統(tǒng)設(shè)定的處罰無(wú)法改變?yōu)橛桑瑢?duì)何某作出頂格處罰的決定?！跋到y(tǒng)作出的決定無(wú)法更改”，這一論斷會(huì)導(dǎo)致多少個(gè)案正義被抹殺。同時(shí)，頂格罰款是對(duì)行政裁量目的的濫用，違反公平性與比例原則，屬于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椋?］。又如在“套牌”系列案件中，當(dāng)事人對(duì)系統(tǒng)認(rèn)定的事實(shí)提出異議，執(zhí)法機(jī)關(guān)聽(tīng)取相對(duì)人陳述申辯，但將異議事項(xiàng)的舉證責(zé)任不當(dāng)?shù)怪糜诋?dāng)事人，要求其承擔(dān)證明自己沒(méi)有違法行為的舉證責(zé)任，卻未依據(jù)“疑違（法）從無(wú)”原則處理。實(shí)踐中，當(dāng)事人自證清白往往十分困難，此做法無(wú)疑將會(huì)導(dǎo)致個(gè)案公平無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此外，若行政人員因受制于相關(guān)部門規(guī)定，要求必須以自動(dòng)化技術(shù)為依托，甚至有些地區(qū)以是否使用自動(dòng)化技術(shù)作為衡量其業(yè)務(wù)能力的標(biāo)準(zhǔn)，以是否采用自動(dòng)化裁量結(jié)果作為判定行政工作人員業(yè)績(jī)水平的依據(jù)，無(wú)疑會(huì)促使相關(guān)工作人員直接采用自動(dòng)化裁量結(jié)果而忽視個(gè)案具體情由。這不僅破壞行政程序，而且嚴(yán)重侵害行政相對(duì)人獲得案件公正裁量的權(quán)利，損害政府公信力。

（三）篡奪行政裁量權(quán)

自動(dòng)化行政裁量若被泛化、肆意使用，極有可能會(huì)取代人類決策而嵌入公權(quán)力。自動(dòng)化裁量設(shè)計(jì)的初衷是為克服人工裁量的不足，避免裁量決定受主觀偏好、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)以及“人情、關(guān)系”等不良現(xiàn)象的影響。借助自動(dòng)化裁量系統(tǒng)，予以輔助技術(shù)工具使用，看表面上有利于將行政人員的主觀化傾向抽離，實(shí)現(xiàn)客觀公正外觀，但在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)卻過(guò)度依賴，且熱衷于采納自動(dòng)化技術(shù)做出結(jié)果，從而不加審核直接將系統(tǒng)決策結(jié)果作為行政決定。有學(xué)者將這一情形視為裁量惰?。?］，即依法有裁量余地卻不行使；加之自動(dòng)化裁量技術(shù)所具備的自身優(yōu)勢(shì)，使其逐漸突破輔助性定位，實(shí)際發(fā)揮了裁量決策權(quán)的功能。交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法領(lǐng)域，新《行政處罰法》對(duì)電子監(jiān)控設(shè)備收集、固定的資料可以作為證據(jù)使用予以立法層面的明確規(guī)定，但結(jié)合已有的執(zhí)法實(shí)踐，執(zhí)法人員基于各種原因，通常會(huì)選擇將自動(dòng)化裁量的結(jié)果視為最佳處罰決定，且更加傾向迷信技術(shù)所給的答案，忽視自動(dòng)化技術(shù)本身存在設(shè)定錯(cuò)誤之可能。

尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域引入自動(dòng)化，意味著系統(tǒng)需要面對(duì)更加復(fù)雜的情形作出裁量。人尚且會(huì)犯錯(cuò)，何況以代碼為基礎(chǔ)的人工智能。若未經(jīng)人員審核直接機(jī)械適用，不僅會(huì)降低行政機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域的地位，甚至?xí)儕Z行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)［10］。行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)法理或事理進(jìn)行酌量處理的權(quán)利。傳統(tǒng)在作出行政處罰時(shí)，行政機(jī)關(guān)在法定的處罰范圍、幅度、種類和強(qiáng)度內(nèi)可以進(jìn)行自由選擇，但在自動(dòng)化行政處罰裁量系統(tǒng)中，依托系統(tǒng)作出裁量判斷，無(wú)法有效發(fā)揮行政主體的行政裁量權(quán)。原因包括兩個(gè)方面：第一，實(shí)踐中執(zhí)法人員的調(diào)查權(quán)限通常受到嚴(yán)格限定，只能調(diào)查與自動(dòng)化裁量因子相關(guān)的事實(shí)，違法事實(shí)一旦被錄入自動(dòng)化裁量系統(tǒng)，執(zhí)法人員將無(wú)權(quán)修改或者撤銷；第二，執(zhí)法人員對(duì)自動(dòng)化裁量系統(tǒng)作出的結(jié)果無(wú)權(quán)進(jìn)行變更。自動(dòng)化裁量系統(tǒng)通常是由省級(jí)政府或其工作部門進(jìn)行統(tǒng)一操作，基層執(zhí)法人員對(duì)裁量結(jié)果無(wú)法變更，即使該執(zhí)法人員對(duì)此裁量結(jié)果享有審核權(quán)，除非經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序要求，否則也無(wú)變更權(quán)限。自動(dòng)化裁量過(guò)程對(duì)執(zhí)法人員的限制，是從調(diào)查階段至裁量決定最終作出，這在一定程度上呈現(xiàn)出架空行政裁量決策權(quán)的態(tài)勢(shì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)是極大的挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對(duì)策略：對(duì)行政裁量自動(dòng)化挑戰(zhàn)的回應(yīng)

自動(dòng)化行政裁量不僅改變傳統(tǒng)裁量權(quán)的行使方式，而且在重構(gòu)裁量權(quán)行使規(guī)則。面對(duì)自動(dòng)化行政裁量挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)采取有效應(yīng)對(duì)策略。

（一）強(qiáng)化陳述申辯作為自動(dòng)化裁量的必經(jīng)程序

行政原則應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格貫徹在每一項(xiàng)行政活動(dòng)中，對(duì)任何一項(xiàng)原則的背離都是對(duì)相對(duì)人權(quán)益的極大損害。從域外行政理論的發(fā)展歷史來(lái)看，行政原則不是次要的，只有堅(jiān)守原則才可能使程序發(fā)揮保障行政活動(dòng)公正、秩序與效率的價(jià)值。自動(dòng)化裁量過(guò)程中強(qiáng)化陳述申辯，既是行政正當(dāng)程序的要求，也是實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義、保障公正的應(yīng)有之義。

陳述申辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)，一方面，可以借鑒德國(guó)自動(dòng)稅收程序中的特殊保護(hù)機(jī)制［11］，如設(shè)定自動(dòng)化裁量系統(tǒng)時(shí)，將相對(duì)人的陳述申辯作為裁量因子輸入，根據(jù)案情差異選擇人工介入，根據(jù)個(gè)案不同，抽離減輕、從輕、免于處罰作為裁量的選擇因素，事先進(jìn)行程序性設(shè)計(jì)，保障民主正當(dāng)性；另一方面，有學(xué)者提出借鑒域外非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)加州設(shè)立的包括告知事實(shí)、說(shuō)明理由、申請(qǐng)免責(zé)、網(wǎng)上查閱案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)視頻、網(wǎng)上申訴等一整套創(chuàng)新性制度。自動(dòng)化審核前預(yù)先設(shè)定一套程序規(guī)則與保護(hù)機(jī)制，若行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述申辯后，堅(jiān)持原來(lái)的行政決定則需要說(shuō)明理由。關(guān)于行政程序的說(shuō)明理由制度，有學(xué)者提出行政主體可以通過(guò)保留解釋能力方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)案的事后監(jiān)督，即對(duì)自動(dòng)化裁量輸入端與輸出端進(jìn)行事后檢查［12］，提高自動(dòng)化裁量技術(shù)手段的透明度和可解釋性。自動(dòng)化裁量要兼顧行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)與相對(duì)人的基本人權(quán)，切實(shí)保障陳述申辯權(quán)的落實(shí)。

（二）框定自動(dòng)化裁量范圍保障個(gè)案正義

人工智能的發(fā)展意味著傳統(tǒng)行政方式需要革新。單純以人為中心的裁量模式難以適應(yīng)繁雜的社會(huì)治理要求，行政裁量應(yīng)面向自動(dòng)化。作為行政裁量領(lǐng)域的新技術(shù)，裁量結(jié)果的一致性與個(gè)案正義性之間的矛盾雖無(wú)法避免，但明確自動(dòng)化裁量范圍能在一定程度上調(diào)和兩者之間的矛盾。依據(jù)德國(guó)程序法對(duì)自動(dòng)化裁量的規(guī)定，僅限于法律法規(guī)允許時(shí)才可適用，行政機(jī)關(guān)無(wú)裁量或判斷選擇空間時(shí)可適用［13］。我國(guó)可以借鑒：對(duì)法律保留事項(xiàng)，立法者提供原則性指引，替代預(yù)先干預(yù)，在行政給付等不涉及重大權(quán)益事項(xiàng)上，法律可以對(duì)自動(dòng)化裁量應(yīng)用予以概括性授權(quán)；相反，對(duì)于情況復(fù)雜、有關(guān)人身重大權(quán)益事項(xiàng)上，行政機(jī)關(guān)需要謹(jǐn)慎運(yùn)用自動(dòng)化裁量。即自動(dòng)化裁量在一般案件中可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，但在需要個(gè)案考量的情節(jié)中，傳統(tǒng)行政模式依舊不能摒棄，適時(shí)的人工介入仍為必要。

綜上，為保障個(gè)案正義，防止相對(duì)人在權(quán)利受到損害后無(wú)處救濟(jì)，一方面，可以利用自動(dòng)化裁量類案推送系統(tǒng)，借鑒北大法寶類案推送，以“標(biāo)簽化”“結(jié)構(gòu)化”方式提升比對(duì)精確性，裁量結(jié)果相差較大案件實(shí)行自動(dòng)預(yù)警機(jī)制，面向執(zhí)法人員精準(zhǔn)推送相似案件信息，有效約束和規(guī)范行政裁量幅度，確保執(zhí)法尺度統(tǒng)一［14］；另一方面，以法律保留規(guī)定特定情形下人工介入，當(dāng)裁量因子觸動(dòng)預(yù)警機(jī)制，相關(guān)執(zhí)法人員需適時(shí)轉(zhuǎn)為人工裁量。通過(guò)以上規(guī)制的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

（三）厘清決策權(quán)限分配

自動(dòng)化裁量縮減了行政主體的裁量空間。電子化形式確定裁量規(guī)制，一定程度上有助于行政主體更加理性地處理案件，避免受到“人情”“面子”等因素干擾，但對(duì)裁量結(jié)果過(guò)度依賴反而被其制約，導(dǎo)致行政主體裁量權(quán)被架空［15］。自動(dòng)化行政正在且有可能會(huì)在未來(lái)取代人工裁量，沖擊公權(quán)力地位。因此，自動(dòng)化裁量中，明確權(quán)限分配，堅(jiān)持行政主體的首要地位，確定自動(dòng)化的輔助功能十分必要。人工智能屬于人類的發(fā)明成果，各項(xiàng)自動(dòng)化技術(shù)的實(shí)質(zhì)是人類在操控、掌握著算法的規(guī)則。囿于技術(shù)水平，人工智能暫時(shí)無(wú)法將人類所獨(dú)有的同理心、道德感等融入系統(tǒng)，自動(dòng)化裁量發(fā)揮主體作用的仍是行政機(jī)關(guān)。即使對(duì)自動(dòng)化裁量進(jìn)行行政分級(jí)，但不論何種級(jí)別，其輔助地位的性質(zhì)不容改變。全自動(dòng)化裁量的稅務(wù)、“秒批”等事項(xiàng)，在直觀上取代人工作出決策，以及半自動(dòng)化裁量通過(guò)數(shù)據(jù)識(shí)別與分析得出初步結(jié)論，為行政主體決策提供參考，究其本質(zhì)，其工具屬性價(jià)值毋庸置疑。

盡管當(dāng)前自動(dòng)化裁量多數(shù)以半自動(dòng)化裁量為主，但是自動(dòng)化的水平正主動(dòng)向前躍升。健康碼機(jī)制雖然從整體上呈現(xiàn)出全自動(dòng)化傾向，但對(duì)其定位仍是輔助功能。究其原因，全自動(dòng)化裁量的反復(fù)使用，涉及范圍廣泛，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，所帶來(lái)的后果無(wú)法控制，彌補(bǔ)成本非常高。為防止執(zhí)法人員的裁量權(quán)被篡奪，首先，自動(dòng)化裁量需厘清決策權(quán)限分配，執(zhí)法人員的裁量決策權(quán)應(yīng)處于主導(dǎo)地位，允許其對(duì)案件享有補(bǔ)充調(diào)查事實(shí)、變更自動(dòng)化裁量結(jié)果的權(quán)限，避免行政執(zhí)法人員裁量權(quán)被架空；其次，執(zhí)法人員要根據(jù)事實(shí)調(diào)查結(jié)果作出裁量判斷，將自動(dòng)化裁量結(jié)果與人工裁量結(jié)果一并提交審核；再次，在行政內(nèi)部人員進(jìn)行審核階段，要建立前期執(zhí)法人員與內(nèi)部審核人員共同對(duì)裁量結(jié)果負(fù)責(zé)的機(jī)制。如此，可以一定程度上避免執(zhí)法人員過(guò)度依賴自動(dòng)化技術(shù)、忽略人工介入審核的情況，有效防止前期與后期審核工作人員消極怠惰風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立自動(dòng)化裁量說(shuō)明義務(wù)規(guī)制

從根本上講，行政裁量的自動(dòng)化是借助算法規(guī)則，構(gòu)建一個(gè)基于歷史數(shù)據(jù)的代碼黑箱，對(duì)涵蓋于執(zhí)法范圍的行為進(jìn)行判斷，執(zhí)行既定規(guī)則作出裁量結(jié)果的過(guò)程。由于自動(dòng)化裁量缺失法定程序，往往易因算法或機(jī)器錯(cuò)誤而產(chǎn)生嚴(yán)重后果，尤其直接以機(jī)器裁量結(jié)果作為最終決定情形下，保證算法的合法性、算法裁量的可接受性極為關(guān)鍵。美國(guó)學(xué)者試圖通過(guò)“技術(shù)性正當(dāng)程序”觀念來(lái)解決該問(wèn)題，即借助公開(kāi)算法規(guī)則、系統(tǒng)測(cè)試等方式實(shí)現(xiàn)機(jī)器規(guī)則所應(yīng)具備的透明性與合法性要求。事實(shí)上，通過(guò)適度公開(kāi)算法的開(kāi)發(fā)、運(yùn)行流程以及可被驗(yàn)證的運(yùn)行記錄等回應(yīng)相對(duì)人的質(zhì)疑，有利于實(shí)現(xiàn)算法可透明性要求。但不容忽視的是，由于算法的專業(yè)化程度高，即使公開(kāi)算法規(guī)則相關(guān)內(nèi)容，非算法方面的專家通常依舊無(wú)法理解，實(shí)則并不能有效解決爭(zhēng)議。因此，建立自動(dòng)化裁量算法規(guī)則說(shuō)明義務(wù)規(guī)制實(shí)為必要。

整體來(lái)看，增強(qiáng)算法的可理解性需要回歸說(shuō)明理由制度內(nèi)部，明確義務(wù)主體、拓展行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的內(nèi)容、方式，增強(qiáng)算法的透明性，以此提升裁量結(jié)果的可接受度。在說(shuō)明內(nèi)容方面，應(yīng)圍繞裁量系統(tǒng)執(zhí)行既定規(guī)則與經(jīng)由算法輔助裁量判斷之間的關(guān)系與關(guān)聯(lián)程度予以闡釋，并就個(gè)案裁量因子的選取與不同裁量因子對(duì)結(jié)果作出的影響方式與權(quán)重作出說(shuō)明，或就算法裁量的合法性進(jìn)行有意義闡釋。同時(shí)也可以引入專家學(xué)者出具評(píng)估或論證報(bào)告，摒棄簡(jiǎn)單要求公開(kāi)，借助技術(shù)和專家力量提升算法規(guī)則的可識(shí)別化、可視化水平，使普通公眾能夠知曉相關(guān)算法數(shù)據(jù)的來(lái)龍去脈與有關(guān)依據(jù)，從而打破算法黑箱和技術(shù)壟斷。在說(shuō)明方式上，行政機(jī)關(guān)既可以在事前以說(shuō)明理由的方式作出，也可在事后進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。在說(shuō)明場(chǎng)景上，無(wú)須拘泥于個(gè)案場(chǎng)景，應(yīng)重點(diǎn)回應(yīng)相對(duì)人對(duì)算法裁量有異議的部分，或者通過(guò)發(fā)布算法解釋說(shuō)明書(shū)的方式履行一般性說(shuō)明義務(wù)。針對(duì)相對(duì)人沒(méi)有異議的部分行政機(jī)關(guān)無(wú)須主動(dòng)說(shuō)明，但是應(yīng)保留對(duì)該問(wèn)題的說(shuō)明解釋能力。在說(shuō)明主體方面，明確行政機(jī)關(guān)作為說(shuō)明理由主體，承擔(dān)說(shuō)明義務(wù)，算法設(shè)計(jì)主體負(fù)有協(xié)助說(shuō)明義務(wù)。綜上，在自動(dòng)化裁量所依托的算法規(guī)則尚未實(shí)現(xiàn)新一輪跨越的當(dāng)下，處理好規(guī)則與裁量、算法黑箱與透明、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，圍繞關(guān)鍵點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有法律體系進(jìn)行補(bǔ)充修正，或可更冷靜面對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)。

行政裁量領(lǐng)域引入人工智能契合當(dāng)下時(shí)代背景，是法律與技術(shù)結(jié)合的又一體現(xiàn)，我們需要對(duì)相關(guān)挑戰(zhàn)保持清醒判斷，以防墜入潘多拉魔盒。技術(shù)革新易導(dǎo)致權(quán)力濫用，每個(gè)人在數(shù)據(jù)時(shí)代都有可能遭到被技術(shù)捆綁的困境，但采用新技術(shù)不能以剝奪公民正當(dāng)權(quán)利為基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)探尋新技術(shù)方式，不斷增強(qiáng)專業(yè)知識(shí)，綜合衡量行政機(jī)關(guān)采用的裁量系統(tǒng)與算法是否符合社會(huì)期待。面向未來(lái)，自動(dòng)化裁量系統(tǒng)與行政領(lǐng)域的融合所帶來(lái)的挑戰(zhàn)已無(wú)法回避，身處人工智能時(shí)代，技術(shù)的應(yīng)用與防范是一個(gè)未竟的話題，需要我們持續(xù)關(guān)注。