[摘要] 國家對新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。從FTZ發(fā)展的歷史維度看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要主動適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展需要;從服務(wù)新發(fā)展格局維度看，要通過推動高端要素資源自由流動，架起“雙循環(huán)”相互促進(jìn)的橋梁，同時(shí)，以制度創(chuàng)新率先打破制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制障礙等舉措，暢通“雙循環(huán)”;從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則新趨勢維度看，需要針對全球國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新趨勢新特點(diǎn)，從我國國情和實(shí)際出發(fā)，有的放矢對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則;從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作推進(jìn)維度看，要高度重視存在的制度創(chuàng)新的J曲線效應(yīng)、對制度創(chuàng)新認(rèn)識不足、推進(jìn)制度創(chuàng)新不得法、制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)防控等問題，提高政治站位、高度重視自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新，強(qiáng)化正向激勵、加快改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作，把握制度創(chuàng)新特點(diǎn)、注重突破性創(chuàng)新、系統(tǒng)集成創(chuàng)新和前瞻性政策制度設(shè)計(jì)，注重風(fēng)險(xiǎn)防控，統(tǒng)籌開放發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全。

[關(guān)鍵詞] 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū) ? 高質(zhì)量發(fā)展 ? FTZ階段性特征 ? 新發(fā)展格局 ? 國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則 ? 工作推進(jìn)

[中圖分類號] F752 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2022） 02-0046-10

[作者簡介] 崔衛(wèi)杰，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副院長、研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向：對外開放、自貿(mào)（試驗(yàn)）區(qū)等。

黨的十八大以來，我國先后部署設(shè)立21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，形成了覆蓋東西南北中的全面開放新格局，推出一批高水平改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為我國高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。2021年7月9日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十次會議上提出，要以更大力度謀劃和推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，對新發(fā)展階段自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。因此，需要系統(tǒng)考慮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干方面，明確下一步的發(fā)展重點(diǎn)與方向。

一、從歷史維度看

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)如何高質(zhì)量發(fā)展

（一）改革開放以來FTZ發(fā)展的三個(gè)階段性特征

從改革開放以來自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（Free Trade Zone，簡稱FTZ，中文一般簡稱自貿(mào)區(qū)）發(fā)展歷史來看，我國FTZ具有三個(gè)明顯的階段性特征。

1. 1990年開始為適應(yīng)制造業(yè)和貨物貿(mào)易發(fā)展而設(shè)立的FTZ

以1990年我國開始設(shè)立保稅區(qū)為標(biāo)志，到2013年8月我國設(shè)立第一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，這一時(shí)期我國FTZ發(fā)展的第一個(gè)階段性特征主要表現(xiàn)為，適應(yīng)制造業(yè)和貨物貿(mào)易發(fā)展需要。

改革開放以來，我國先后形成了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)六種形態(tài)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。從2012年開始，針對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)存在命名不統(tǒng)一、功能重合、政策重疊等問題，我國開始推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合工作。通過引導(dǎo)統(tǒng)一命名、進(jìn)一步整合優(yōu)化等舉措，截至2021年12月底，全國共有各種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域168個(gè)，其中綜合保稅區(qū)155個(gè)、保稅區(qū)9個(gè)、保稅港區(qū)2個(gè)、跨境工業(yè)區(qū)1個(gè)和出口加工區(qū)1個(gè)。

各種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域主要滿足了我國制造業(yè)和貨物貿(mào)易開放發(fā)展的訴求，在改革開放進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)中國保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會公布的數(shù)據(jù)，2021年前11個(gè)月，我國有外貿(mào)進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域累計(jì)實(shí)現(xiàn)外貿(mào)進(jìn)出口6.96萬億元，其中出口3.4萬億元，進(jìn)口3.51萬億元，同比分別增長23.7%、26.3%和19.7%，占全國的比重分別為19.7%、17.4%和22.2%，以約占二萬分之一的國土面積，實(shí)現(xiàn)了近五分之一的外貿(mào)總量。在促進(jìn)我國外貿(mào)快速發(fā)展的同時(shí)，各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域也吸引了不少世界知名生產(chǎn)制造企業(yè)以及與之配套的現(xiàn)代物流、服務(wù)企業(yè)入駐，對我國制造業(yè)和貨物貿(mào)易發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，服務(wù)制造業(yè)和貨物貿(mào)易發(fā)展的特征明顯。

2. 2013年開始為適應(yīng)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展而設(shè)立的FTZ

以2013年8月我國設(shè)立第一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及次年擴(kuò)區(qū)為標(biāo)志，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展主要體現(xiàn)了我國FTZ發(fā)展的第二個(gè)階段性特征，即適應(yīng)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要。

我國已形成21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的新格局。建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，主要目的是為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。從2013年8月我國整合上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)，設(shè)立第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，到2020年新設(shè)北京、湖南、安徽3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，擴(kuò)展浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)域，我國已批準(zhǔn)設(shè)立六批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，總數(shù)量增至21個(gè)，共計(jì)67個(gè)片區(qū)。至此，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)域布局進(jìn)一步優(yōu)化，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌全面開放新態(tài)勢，有利于進(jìn)一步服務(wù)國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，進(jìn)一步開展差別化探索，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)體現(xiàn)了鮮明的服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放為主的階段性新特征。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自設(shè)立以來，一直強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新為核心，體現(xiàn)了鮮明的服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放為主的新特征。這一階段，國內(nèi)國外服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易都進(jìn)入了加快發(fā)展的新階段，我國步入了以服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放為主的開放新階段。以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為代表的開放平臺和載體，也都體現(xiàn)出了鮮明的服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放為主的新特征。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)，就是這一階段性特征的最好例證。2013年8月，我國整合上海4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，同時(shí)發(fā)布中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案，也就是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)1.0版。但從1.0版方案內(nèi)容來看，有外商獨(dú)資醫(yī)院、合資培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、外商獨(dú)資演出經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)等服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開放內(nèi)容，但在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域圍網(wǎng)內(nèi)，無法落地醫(yī)院、學(xué)校和演出場所等服務(wù)業(yè)。這意味著主要適應(yīng)制造業(yè)和貨物貿(mào)易開放的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，難以滿足服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放的新訴求，迫切需要突破圍網(wǎng)限制。因此，2014年12月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)，由28.78平方公里擴(kuò)展到了120平方公里，突破了圍網(wǎng)限制，體現(xiàn)了服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易擴(kuò)大開放的階段性特征。2015年5月，國務(wù)院還專門批復(fù)了不限定區(qū)域范圍，以重點(diǎn)服務(wù)業(yè)為切入點(diǎn)的全新開放平臺，即北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)。其后，包括海南全島建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、分步驟分階段探索建設(shè)自貿(mào)港、上海臨港新片區(qū)、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)、新增服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)等，都體現(xiàn)了服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放的需要，符合服務(wù)無邊界的特征，體現(xiàn)了鮮明的服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放為主的階段性特征。

3. 未來需要設(shè)立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的新型FTZ

當(dāng)前，全球進(jìn)入了數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易快速發(fā)展的新階段。根據(jù)《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書——疫情沖擊下的復(fù)蘇新曙光》，2020年全球47個(gè)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模達(dá)到32.6萬億美元，同比增長3%，占GDP比重為43.7%，比上年提升2.2個(gè)百分點(diǎn)，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位持續(xù)提升，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)向三次產(chǎn)業(yè)加速滲透。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，到2025年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重將達(dá)到10%，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)邁向全面擴(kuò)張期。

全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭更趨激烈。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將成為國家競爭的戰(zhàn)略新高地。特別是全球疫情大流行期間，遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線教育、共享平臺、協(xié)同辦公、跨境電商等服務(wù)廣泛應(yīng)用，對促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和復(fù)蘇發(fā)揮了重要作用。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)越來越成為各國推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長的重要舉措，成為世界經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。也正因?yàn)榇?，全球?shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭和博弈不斷加劇。

FTZ應(yīng)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化競爭中發(fā)揮引領(lǐng)作用。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化程度來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全球化才剛剛起步，發(fā)展?jié)摿薮?。根?jù)騰訊研究院報(bào)告顯示，全球電信業(yè)和IT及互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)業(yè)的國際化程度較低，說明雖然各國都在大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，但全球化的數(shù)字市場和數(shù)字貿(mào)易體系尚未建立，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)更多地服務(wù)于本國市場，未來全球化發(fā)展?jié)摿薮?，F(xiàn)TZ應(yīng)該在數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用。因此，未來需要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展為主的新型FTZ（暫稱數(shù)字FTZ）。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要主動適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展需要

1. 從FTZ發(fā)展的三個(gè)階段性特征，明確服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易的時(shí)代使命

集聚資源要素是全球FTZ的本質(zhì)特征，在全球制造業(yè)和貨物貿(mào)易快速發(fā)展的階段，主要是集散貨物為主的FTZ;在服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展的階段，我國創(chuàng)造性地提出了以制度創(chuàng)新為核心，適應(yīng)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易開放的FTZ，也就是我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū);未來，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，集聚數(shù)字資源、創(chuàng)新數(shù)字規(guī)則、引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是對數(shù)字FTZ的新要求，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展新階段賦予數(shù)字FTZ的新的時(shí)代使命。因此，我國需要提前布局?jǐn)?shù)字FTZ，對標(biāo)數(shù)字領(lǐng)域國際新規(guī)則，特別是針對數(shù)據(jù)確權(quán)交易、隱私權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境流動等重點(diǎn)或敏感領(lǐng)域，加快在數(shù)字FTZ先行先試。

2. 從我國FTZ發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，明確建設(shè)數(shù)字FTZ的實(shí)現(xiàn)路徑

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易為主的新階段，正如過去海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域向“服務(wù)”轉(zhuǎn)型一樣，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也必將向“數(shù)字”轉(zhuǎn)型，甚至需要設(shè)立直接體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易的新型數(shù)字FTZ。在具體實(shí)現(xiàn)路徑上，正如我國整合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，然后進(jìn)入了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并行發(fā)展階段一樣，數(shù)字FTZ可以依托海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立，可以依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，也可以單獨(dú)設(shè)立，三種FTZ可以并行發(fā)展，各有側(cè)重，形成多種FTZ并行發(fā)展的新格局。

二、從服務(wù)新發(fā)展格局看

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)如何高質(zhì)量發(fā)展

新發(fā)展格局賦予高水平對外開放新的實(shí)踐內(nèi)涵，對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求，需要在集聚高端要素資源、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、營造良好營商環(huán)境等方面進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。

（一）新發(fā)展格局對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出更高要求

1. 新發(fā)展格局首次明確了國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)的主次和相互關(guān)系

《“十四五”規(guī)劃綱要》提出了實(shí)行高水平對外開放的總體要求。從實(shí)行更高水平對外開放的角度來看，新發(fā)展格局在實(shí)踐層面的內(nèi)涵不僅僅是突出“雙循環(huán)”，而是突出“國內(nèi)大循環(huán)為主體”和“雙循環(huán)相互促進(jìn)”。也就是說，新發(fā)展格局首次明確了國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)的主次和相互關(guān)系。過去，“雙循環(huán)”的主次和相互關(guān)系是不明確的。如內(nèi)外貿(mào)是分開的，產(chǎn)業(yè)部門和開放部門是分開的，產(chǎn)業(yè)部門不考慮或很少考慮開放，開放部門局限于具體的外資外貿(mào)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也很少考慮產(chǎn)業(yè)支撐問題，部門之間的政策制度是分割的?，F(xiàn)在和未來，“雙循環(huán)”的主次和相互關(guān)系更趨明確，將更加強(qiáng)調(diào)自身高質(zhì)量發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)外政策制度的協(xié)調(diào)一致性。如2020年出臺了支持出口產(chǎn)品轉(zhuǎn)內(nèi)銷的實(shí)施意見，強(qiáng)調(diào)同線同標(biāo)同質(zhì)要求等，突出內(nèi)外貿(mào)融合和協(xié)調(diào)發(fā)展;產(chǎn)業(yè)部門在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也更多地考慮開放問題，通過開放發(fā)展更好地穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈;開放部門也在考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，通過穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈更好地推動開放。這意味著，不同部門在政策制度設(shè)計(jì)過程中應(yīng)該更注重系統(tǒng)性，更注重目標(biāo)的一致性。對具體開放政策或開放實(shí)踐內(nèi)涵來說，應(yīng)該推動開放政策制度與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策制度相協(xié)調(diào)，且要以更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為最終目標(biāo)。

2. 新發(fā)展格局賦予高水平對外開放新的實(shí)踐內(nèi)涵

當(dāng)前，我國步入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，對新發(fā)展格局賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。習(xí)近平總書記指出①，“構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻，就像人們講的要調(diào)理好統(tǒng)攝全身陰陽氣血的任督二脈”。結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外形勢，影響經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通無阻的“任督二脈”應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，或者說是產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何調(diào)理？從高水平開放的角度來講，就是要打破制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制障礙。因此，通過高水平開放參與國際大循環(huán)的目標(biāo)就更加明確了，就是要集聚我國高質(zhì)量發(fā)展所需要的高端要素資源，如技術(shù)、人才、信息等，以更好地推動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提升自我發(fā)展能力;與此同時(shí)，要通過構(gòu)建良好的營商環(huán)境，能夠讓通過國際大循環(huán)集聚的高端要素在產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮更大作用、在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)自由流動，在國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)中確保國內(nèi)大循環(huán)暢通無阻。

3. 新發(fā)展格局對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求

新發(fā)展格局賦予高水平對外開放新的實(shí)踐內(nèi)涵，也自然地對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動國際循環(huán)的目標(biāo)，是通過推動高端要素資源自由流動（主要是國際循環(huán)），架起“雙循環(huán)”相互促進(jìn)的橋梁。一方面，通過國際大循環(huán)集聚高端要素資源，更好地服務(wù)國內(nèi)大循環(huán);另一方面，國內(nèi)大循環(huán)好了，可以有效推動產(chǎn)業(yè)升級，進(jìn)一步提升參與國際大循環(huán)的能力。二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動國內(nèi)大循環(huán)的著力點(diǎn)，是推動調(diào)理好產(chǎn)業(yè)和區(qū)域“任督二脈”，通過制度創(chuàng)新，率先打破制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制障礙;同時(shí)，為了使國內(nèi)國際雙循環(huán)集聚的高端要素資源在產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮更大作用、在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)自由流動，需在加快構(gòu)建良好的營商環(huán)境上發(fā)揮更好的引領(lǐng)和示范作用。

（二）服務(wù)新發(fā)展格局，推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的建議

根據(jù)新發(fā)展格局對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的更高要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要在集聚全球高端要素資源、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和營造良好環(huán)境四個(gè)方面發(fā)力，形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的重要樞紐。

1. 為新發(fā)展格局集聚高端要素資源

集聚全球高端要素資源是推動新發(fā)展格局的根本要求和重要保障。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過持續(xù)擴(kuò)大開放和不斷改革創(chuàng)新，在集聚高端要素資源方面發(fā)揮了重要作用。未來，要通過高水平對外開放，通過國際大循環(huán)，聚焦人才、數(shù)據(jù)信息等高端要素，構(gòu)建有助于高端要素資源自由便捷流動的良好環(huán)境，以高水平開放引領(lǐng)我國集聚全球高端要素資源。特別是要聚焦制約高端要素資源自由便捷流動的深層次問題，查找短板，破除各種體制機(jī)制障礙，激發(fā)各類市場主體活力，集聚各類高端要素資源，為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供要素資源保障。需要注意的是，要改變傳統(tǒng)思路，真正能夠設(shè)計(jì)出有助于高端要素資源集聚的政策制度或平臺載體。如各地在歐美等發(fā)達(dá)國家設(shè)立的離岸研發(fā)中心，能否通過離岸政策制度設(shè)計(jì)，在我國設(shè)立在岸的離岸研發(fā)中心，解決外資企業(yè)關(guān)注的知識產(chǎn)權(quán)、稅收、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等方面的問題，以離岸政策制度打造科技創(chuàng)新高地。

2. 為發(fā)展新格局構(gòu)筑現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

構(gòu)筑現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在持續(xù)改革創(chuàng)新、集聚高端要素資源的同時(shí)，有效集聚和發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，打造了一批世界領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)集群，對構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。未來，要通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，破除制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的各種體制機(jī)制障礙，深挖產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。要根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)特別是不同服務(wù)業(yè)的難點(diǎn)堵點(diǎn)，精準(zhǔn)定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，真正把解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求放在突出位置;要適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)的新形勢，準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)鏈主、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等可能發(fā)生顛覆性變化的新特征，制定前瞻性的定制化產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展策略。

3. 為新發(fā)展格局優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局

服務(wù)區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之義。一是進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)域布局。根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署，將重要開放設(shè)施及功能區(qū)域納入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，統(tǒng)籌考慮解決現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)或調(diào)區(qū)問題，擴(kuò)展發(fā)展空間和改革試點(diǎn)承載能力。在未設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省區(qū)市，根據(jù)我國高水平開放發(fā)展的實(shí)際需要，在綜合評估論證基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作。二是在中西部內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立具有開創(chuàng)性、標(biāo)志性的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)或自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)，打造引領(lǐng)內(nèi)陸地區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。在當(dāng)前我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局、優(yōu)化區(qū)域開放布局、助推內(nèi)陸地區(qū)成為開放前沿的背景下，中西部內(nèi)陸地區(qū)亟須設(shè)立具有開創(chuàng)性、標(biāo)志性的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，為內(nèi)陸地區(qū)開放發(fā)展“殺出一條血路”，發(fā)揮新的引領(lǐng)、示范和帶動作用。三是設(shè)計(jì)實(shí)施有助于暢通國內(nèi)大循環(huán)、助力優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的政策制度。如國內(nèi)不同區(qū)域的稅收政策，要在吸引國際增量還是轉(zhuǎn)移國內(nèi)存量方面統(tǒng)籌考慮。目前東部地區(qū)依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)爭取了不少關(guān)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端人才的稅收優(yōu)惠，但從實(shí)踐來看，吸引國內(nèi)存量較多，吸引國際增量較少，未來東部地區(qū)應(yīng)該更多著眼于吸引高端要素資源的國際增量為主進(jìn)行稅收政策制度設(shè)計(jì);同時(shí)，給予中西部和東北地區(qū)更多優(yōu)惠稅率稅制，既可以吸引國際增量，也可以吸引東部地區(qū)的國內(nèi)存量，以便更好地推動區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。需要注意的是，稅收政策制度要注重中央層面的頂層設(shè)計(jì)，避免市場扭曲或帶來新的區(qū)域失衡。

4. 為新發(fā)展格局營造良好的營商環(huán)境

持續(xù)改善營商環(huán)境是推動形成新發(fā)展格局的關(guān)鍵。近年來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，引領(lǐng)全國營商環(huán)境不斷優(yōu)化。未來，要通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，針對阻礙“雙循環(huán)”的各種體制機(jī)制障礙，對標(biāo)國際先進(jìn)水平，在貿(mào)易、投資、轉(zhuǎn)變政府職能、行業(yè)管理制度等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤└罅Χ鹊母母镩_放，為新發(fā)展格局營造良好的營商環(huán)境。特別是要通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等重點(diǎn)領(lǐng)域的制度型開放水平。如實(shí)施好《外商投資法》及實(shí)施條例，持續(xù)完善相關(guān)配套規(guī)定，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，提振更多市場主體積極性;充分發(fā)揮外資企業(yè)投訴工作機(jī)制作用，加大外商投資合法權(quán)益保護(hù)力度，有效落實(shí)好外資企業(yè)國民待遇，讓中國始終成為外商投資的熱土。

三、從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則新趨勢看

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)如何高質(zhì)量發(fā)展

對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的初衷之一。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來，各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則方面取得了明顯成效。下一步，隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的生效實(shí)施和我國正式申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）與《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則提出了更高要求。

（一）對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的初衷之一

在中國上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之際，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程因種種原因而受阻，WTO多邊貿(mào)易體制困難重重。與此相反，雙邊和多邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判如火如荼。尤其是美國、歐盟試圖借助《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）等大型自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，繼續(xù)主導(dǎo)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則，中國面臨“二次入世”風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，中美投資協(xié)定談判明確將引入準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單這一新模式。面臨國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則新議題的不斷涌現(xiàn)，我國迫切需要在特定區(qū)域先行先試，開展國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)和壓力測試。因此，在此背景下設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，探索投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式等國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，既是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的亮點(diǎn)和難點(diǎn)，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的初衷之一。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則已經(jīng)取得了明顯成效

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，不論是對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則傳統(tǒng)議題還是新議題，都取得了顯著成效。在傳統(tǒng)議題方面，隨著CPTPP等國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則在貨物貿(mào)易、跨境服務(wù)貿(mào)易、投資等領(lǐng)域不斷深化，在通關(guān)效率、結(jié)算速度、自由化水平等方面都提出了更高要求。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主動對標(biāo)相關(guān)要求，實(shí)施和形成了一系列改革創(chuàng)新舉措。以對標(biāo)海關(guān)管理和貿(mào)易便利化等規(guī)則為例，CPTPP、RCEP等國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則在快運(yùn)貨物、自動化等方面做出詳盡規(guī)定，通過升級通關(guān)系統(tǒng)，強(qiáng)化與海關(guān)合作，優(yōu)化材料提交方式，實(shí)施通關(guān)后審計(jì)，旨在簡化通關(guān)程序，提升貨物貿(mào)易通關(guān)效率。為此，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極對標(biāo)，在快運(yùn)貨物方面，加速探索“互聯(lián)網(wǎng)+”通關(guān)貨物快速放行模式，大幅縮短了通關(guān)時(shí)間;在自動化方面，加快推進(jìn)海關(guān)系統(tǒng)數(shù)字化進(jìn)程，創(chuàng)新海關(guān)申報(bào)新模式。在新議題方面，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極對標(biāo)金融市場準(zhǔn)入、投資爭端解決機(jī)制、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、跨境信息傳輸、透明度等新議題，率先探索，取得了一系列制度創(chuàng)新成果。如CPTPP、RCEP等自貿(mào)協(xié)定對知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定不斷細(xì)化，尤其在專利及商業(yè)秘密方面，擴(kuò)大專利保護(hù)的客體應(yīng)用范圍，強(qiáng)調(diào)商業(yè)秘密保護(hù)的重要性，并增加了強(qiáng)保護(hù)條款。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極對標(biāo)，如北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先探索建立國際數(shù)字產(chǎn)品專利的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字產(chǎn)品領(lǐng)域的專利保護(hù)規(guī)則對標(biāo)，拓展了專利保護(hù)的客體范圍。

（三）國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則新趨勢對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求

當(dāng)前，全球國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則呈現(xiàn)出一些新趨勢新特點(diǎn)，對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。一是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則競爭日趨激烈。從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化看，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則正處于重大調(diào)整中，大國之間規(guī)則博弈更趨激烈。這就迫切需要自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則新變化新趨勢，推動全面深化改革和高水平制度型開放。二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色低碳等新議題新規(guī)則進(jìn)展迅速。各國圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色低碳等新議題在規(guī)則構(gòu)建、規(guī)則博弈、國際談判等方面頻頻出招，進(jìn)展迅速，且涉及領(lǐng)域不斷拓展，重要性日益凸顯。如當(dāng)前數(shù)字貿(mào)易快速發(fā)展并成為國際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，世界主要國家都高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對數(shù)字貿(mào)易開放發(fā)展的制度環(huán)境與監(jiān)管協(xié)調(diào)提出了更高要求，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)和各方博弈的焦點(diǎn)，其涉及的領(lǐng)域日益廣泛，覆蓋關(guān)稅與數(shù)字稅、個(gè)人隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境流動、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境、市場準(zhǔn)入等諸多領(lǐng)域，且內(nèi)容日益復(fù)雜。三是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的需求更加迫切。隨著RCEP生效實(shí)施以及中國正式申請加入CPTPP和DEPA，我國通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對標(biāo)和試驗(yàn)CPTPP和DEPA等新規(guī)則的迫切性進(jìn)一步增強(qiáng)。

（四）對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的建議

1. 明確五個(gè)基本導(dǎo)向

對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，要明確五個(gè)基本導(dǎo)向。一是對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則只是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策制度設(shè)計(jì)的一部分，而非全部。盡管對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的初衷之一，但需要在對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的同時(shí)，加快推進(jìn)國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域改革開放進(jìn)程，構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。二是國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則并非全是“高標(biāo)準(zhǔn)”。隨著全球貿(mào)易保護(hù)主義和逆全球化思潮抬頭，西方發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)的所謂高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則并非必然都是“高標(biāo)準(zhǔn)”，而是遏制或打壓中國的工具。如有西方人士甚至把我國強(qiáng)大國內(nèi)市場優(yōu)勢看作是一種“市場扭曲”，批評我利用強(qiáng)大國內(nèi)市場優(yōu)勢，在平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域率先形成規(guī)模優(yōu)勢，再到西方國家進(jìn)行競爭，認(rèn)為這也是“市場扭曲”。由此可見，西方倡導(dǎo)的某些所謂高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，是出于自身競爭能力的考慮，把自身在某些領(lǐng)域的劣勢歸結(jié)為別國的“市場扭曲”，針對性強(qiáng)，隨意性大。西方倡導(dǎo)的“民主價(jià)值觀化”的有關(guān)規(guī)則，多屬于此類。三是明確對標(biāo)底線。對國有企業(yè)和指定壟斷、勞工、環(huán)境等，要綜合考慮我國特殊國情和特定發(fā)展階段的特殊性，不能脫離實(shí)際而盲目對標(biāo)。如要堅(jiān)持中國“雙碳”目標(biāo)的總體部署，不能盲目追求“綠色”而脫離發(fā)展實(shí)際“迎合”西方不合理的規(guī)則訴求。四是對標(biāo)與引領(lǐng)同步推進(jìn)。在對標(biāo)的同時(shí)，要在共享經(jīng)濟(jì)、移動支付、跨境電商等我國有實(shí)踐優(yōu)勢的領(lǐng)域，加強(qiáng)規(guī)則的制定和引領(lǐng)，把實(shí)踐優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成規(guī)則優(yōu)勢。五是既要對標(biāo)FTA，又要對標(biāo)FTZ。對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，不僅僅是CPTPP等自貿(mào)協(xié)定（FTA），還要跟蹤或?qū)?biāo)國際上自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ）的最新動向和最新政策制度。如2020年2月，英國政府宣布在國內(nèi)開設(shè)10個(gè)集創(chuàng)新、貿(mào)易和企業(yè)于一體的自由貿(mào)易港，其自貿(mào)港建設(shè)模式和政策制度值得跟蹤和借鑒。

2. 找準(zhǔn)三個(gè)切入點(diǎn)

根據(jù)對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的基本導(dǎo)向，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，打造國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的先行試驗(yàn)區(qū)。一是找準(zhǔn)對標(biāo)的重點(diǎn)領(lǐng)域。對市場主體反映強(qiáng)，或代表未來發(fā)展方向，或在國際多邊、區(qū)域和雙邊談判中廣泛關(guān)注的問題，優(yōu)先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展壓力和風(fēng)險(xiǎn)測試。如把政府采購、國有企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、競爭、數(shù)字貿(mào)易等新議題，作為對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的重點(diǎn)領(lǐng)域。二是先行先試RCEP軟約束規(guī)則。國際雙邊或區(qū)域FTA中的軟約束條款往往代表了未來相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則的發(fā)展方向，如在知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等領(lǐng)域的很多軟約束規(guī)則，近年來逐步轉(zhuǎn)變成了硬約束規(guī)則。因此，要借助RCEP生效實(shí)施帶來的重大機(jī)遇，推動RCEP軟約束轉(zhuǎn)變成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的硬約束。當(dāng)前，RCEP大約有170項(xiàng)軟約束條款，涉及透明度、簡化程序、電子化、非歧視、通關(guān)時(shí)間等諸多領(lǐng)域，這些都可以在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先轉(zhuǎn)變?yōu)橛布s束。三是加快對標(biāo)CPTPP和DEPA。2021年，我國正式申請加入CPTPP和DEPA，體現(xiàn)了我國進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大開放的決心和信心，也體現(xiàn)了我國加強(qiáng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作、促進(jìn)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的真誠意愿。因此，要以這兩個(gè)協(xié)定為重點(diǎn)，加快主動對標(biāo)相關(guān)經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。

3. 實(shí)施兩大策略

對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則要著眼于實(shí)施兩大策略：一是實(shí)施對標(biāo)規(guī)則與國內(nèi)改革協(xié)同推進(jìn)策略。國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則一般都體現(xiàn)了下一步制度創(chuàng)新的原則或方向。如預(yù)裁定是履行《貿(mào)易便利化協(xié)定》義務(wù)的重要舉措，指在貨物實(shí)際進(jìn)出口前，海關(guān)應(yīng)由已注冊登記的進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人申請，對其與實(shí)際進(jìn)出口活動有關(guān)的海關(guān)事務(wù)提前作出有關(guān)裁定的制度。預(yù)裁定制度可以幫助企業(yè)明確貨物稅則號列、完稅價(jià)格、是否適用原產(chǎn)地規(guī)則等信息，有利于企業(yè)降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，提高通關(guān)效率。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行的審批事項(xiàng)預(yù)審批、審批前服務(wù)等模式，都與預(yù)裁定具有相似原則和導(dǎo)向，也是下一步自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)諸多審批事項(xiàng)改革的原則和方向。再如，近年來知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的國際規(guī)則體現(xiàn)了擴(kuò)大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)客體范圍、由軟約束向強(qiáng)保護(hù)轉(zhuǎn)變，我國在完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度上，也要體現(xiàn)相同的原則和方向，要進(jìn)一步推動知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)客體范圍由實(shí)物向數(shù)字等領(lǐng)域拓展、由保護(hù)最終知識產(chǎn)權(quán)成果向過程類成果轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)制度的約束和執(zhí)行力度。二是實(shí)施對標(biāo)規(guī)則與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同推進(jìn)策略。國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的變化，帶來的是全球要素資源配置和產(chǎn)業(yè)布局的變化，需要結(jié)合規(guī)則變化，提前謀劃，提前布局。不能一味地對標(biāo)或落實(shí)新規(guī)則，而是要與國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合。如在維修再制造領(lǐng)域，按照CPTPP規(guī)則，修理后的進(jìn)口不征稅（任何締約方不得對從其領(lǐng)土臨時(shí)出口至另一締約方領(lǐng)土進(jìn)行修理或改造后重新進(jìn)入其領(lǐng)土的貨物征收關(guān)稅，無論其原產(chǎn)地為何地，無論此修理或改造是否本可在該出口締約方的領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行，或是否已使貨物增值），也就是說貨物經(jīng)修理和改造后再入境免征關(guān)稅;用于修理和再制造的貨物進(jìn)口也不征稅（按照CPTPP規(guī)則，任何締約方不得對自另一締約方領(lǐng)土臨時(shí)準(zhǔn)許入境進(jìn)行修理或改造的貨物征收關(guān)稅，無論其原產(chǎn)地為何地）。同時(shí)，再制造貨物不等于舊貨，對舊貨的限制，不能適用于再制造。因此，CPTPP等國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對維修再制造領(lǐng)域的規(guī)定，對發(fā)展維修再制造是重大利好，且隨著我國由制造業(yè)大國向制造業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，制造業(yè)也需要向維修再制造等環(huán)節(jié)進(jìn)行延展，以進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)鏈，推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。為此，建議可以大力發(fā)展維修再制造業(yè)務(wù)，打通制約維修再制造業(yè)務(wù)的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，實(shí)施一攬子對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的政策制度措施，真正把規(guī)則對標(biāo)與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合。

四、從工作推進(jìn)層面的典型問題看

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)如何高質(zhì)量發(fā)展

不論是從中國FTZ三個(gè)階段性特征的歷史邏輯出發(fā)，還是從服務(wù)新發(fā)展格局、對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的更高要求來看，都對更大力度謀劃和推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。但是，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作推進(jìn)角度來看，當(dāng)前還存在四大典型問題，亟須高度重視或加快解決，以便更好地推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）工作推進(jìn)層面需要重視的四個(gè)典型問題

1. 制度創(chuàng)新的J曲線效應(yīng)問題

J曲線理論是戴維斯提出的有關(guān)于革命何時(shí)爆發(fā)的理論。即隨著一個(gè)國家從封閉轉(zhuǎn)向開放，它的穩(wěn)定度會先下降再上升。也就是說，如果用圖表示一國穩(wěn)定程度（縱軸）和社會政治開放程度（橫軸）之間的關(guān)系，將代表開放度和穩(wěn)定度所有可能組合的點(diǎn)連接，會得到像向右斜躺的字母“J”曲線，這就是著名的J曲線理論。將J曲線理論延伸到一國改革或制度創(chuàng)新領(lǐng)域，部分改革措施也會呈現(xiàn)出J曲線趨勢，即隨著一項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，改革措施的獲得感可能會先下降后上升。也就是說，部分改革措施在改革初期的獲得感可能會下降，待制度改革磨合期過后，市場主體獲得感才會高于改革之前。這就是為什么當(dāng)前以制度創(chuàng)新為核心的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲得感并不必然高或不達(dá)預(yù)期的主要原因。以簡政放權(quán)改革為例，部分領(lǐng)域的審批事項(xiàng)下放到基層管理部門之后，可能會因?yàn)榛鶎訕I(yè)務(wù)熟練程度不高、人員不足等原因，不能馬上順利承接相關(guān)職能，給企業(yè)等市場主體帶來的感覺可能是更不便利了。再如，某地反映某打車平臺原先在省級交通運(yùn)輸管理部門辦理運(yùn)營許可便可以在全省范圍內(nèi)運(yùn)行，但省級權(quán)限下放后，需要到各地市分別辦理運(yùn)營許可，企業(yè)獲得感明顯下降。因此，要高度重視制度創(chuàng)新的J曲線效應(yīng)，提前謀劃布局，要綜合考慮基層部門的承載能力、企業(yè)辦事便利程度等各種因素，盡可能推動改革事項(xiàng)的J曲線效應(yīng)減弱或消失。

2. 對制度創(chuàng)新認(rèn)識不足的問題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，但各地對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新工作存在誤區(qū)。一是對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為什么以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)的認(rèn)識不足。習(xí)慣于改革開放以來以政策優(yōu)惠為主的改革開放措施，沒有充分認(rèn)識到制度創(chuàng)新的J曲線效應(yīng)，沒有充分認(rèn)識到制度創(chuàng)新的必然性，沒有充分認(rèn)識到制度創(chuàng)新是推進(jìn)我國優(yōu)勢轉(zhuǎn)換、適應(yīng)更高水平開放、適應(yīng)服務(wù)業(yè)開放、適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的必然要求。在實(shí)際工作過程中，存在“唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”“過分項(xiàng)目化”等問題，也存在把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)當(dāng)作開發(fā)區(qū)建設(shè)的情況。二是對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新效果認(rèn)識不足。習(xí)慣于比較自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外政策制度差別，忽略了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的根本要求，沒有從歷史維度充分認(rèn)識自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對改革開放的巨大推動作用。如2021年全國和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單分別為31條、27條，區(qū)內(nèi)區(qū)外差別很小，僅4項(xiàng)特別管理措施，存在據(jù)此認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新優(yōu)勢和效果不明顯的現(xiàn)象，忽略了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對改革開放全局的重要引領(lǐng)和推動作用。這是因?yàn)?，從歷史維度看，外資負(fù)面清單不斷縮減，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)9年，出臺了8版外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，由最開始的190條特別管理措施，縮減到了目前的27條，限制或禁止外商投資的行業(yè)只有27項(xiàng)，下降了85%，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的縮減，通過在全國層面的復(fù)制推廣，帶動全國版負(fù)面清單縮減到了31條，大幅提升了外資準(zhǔn)入水平。

3. 推進(jìn)制度創(chuàng)新不得法的問題

一是認(rèn)為只有國家賦權(quán)才能開展制度創(chuàng)新。在實(shí)際工作層面，往往存在只有在國家賦權(quán)、有重大政策制度突破的情況下才能開展制度創(chuàng)新的片面認(rèn)識，甚至存在國家不賦權(quán)、不給政策制度就無法開展制度創(chuàng)新甚至根本不開展制度創(chuàng)新的錯誤認(rèn)識。盡管自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著為國家試制度的重要使命，黨的十八大報(bào)告也明確提出要賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，但并不意味著所有制度創(chuàng)新都需要國家賦權(quán)。這是因?yàn)橹贫染哂邢到y(tǒng)性特征，在沒有國家賦權(quán)、沒有重大政策制度突破的情況下，完全可以通過系統(tǒng)集成創(chuàng)新開展相關(guān)領(lǐng)域的改革探索。而且，在實(shí)踐層面，也確實(shí)不是所有制度創(chuàng)新都需要國家賦權(quán)，甚至有相當(dāng)數(shù)量的可復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新成果都是在地方事權(quán)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。二是把制度創(chuàng)新等同于技術(shù)創(chuàng)新。隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用和推廣，基于技術(shù)創(chuàng)新開展的制度創(chuàng)新越來越多。但在總結(jié)制度創(chuàng)新成果過程中，往往存在過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新而忽略制度創(chuàng)新的現(xiàn)象。三是缺乏系統(tǒng)性前瞻設(shè)計(jì)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策制度的定制化特征明顯，不同自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際情況不同，其政策制度也有所不同，需要各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況，量身定制適合自己的政策制度體系，開展差異化的改革創(chuàng)新探索。但在實(shí)際操作過程中，往往缺乏系統(tǒng)性、前瞻性的政策制度設(shè)計(jì)，“跟風(fēng)”現(xiàn)象比較明顯，習(xí)慣于看到海南自貿(mào)港、上海臨港新片區(qū)等開放前沿有什么就要什么，而部分前沿政策制度在部分區(qū)域特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)缺乏應(yīng)用場景，即使?fàn)幦∠聛恚惨蛎撾x自身實(shí)際而難以落地。與此同時(shí)，因缺乏針對自身特定領(lǐng)域或特色產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性前瞻設(shè)計(jì)，往往認(rèn)識不到自身真正需要的政策制度。

4. 制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)防控問題

當(dāng)前，我國進(jìn)入了改革開放的深水區(qū)，面臨的國際環(huán)境也更趨復(fù)雜。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為改革開放的最前沿，需要高度重視風(fēng)險(xiǎn)防控問題。一是在爭取政策制度時(shí)，存在為了開放而開放的問題。隨著我國開放水平的不斷提升，下一步推動開放的領(lǐng)域多屬于敏感領(lǐng)域，特別是在文化、教育、金融、數(shù)字等領(lǐng)域開放過程中，牽涉到意識形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、信息關(guān)防、不良有害信息倒灌、數(shù)據(jù)安全、隱私安全等諸多風(fēng)險(xiǎn)。部分地區(qū)在爭取開放政策過程中，存在不考慮實(shí)際發(fā)展訴求、不考慮風(fēng)險(xiǎn)而盲目要所謂“高水平”開放政策的問題。如一些地方在沒有對外商獨(dú)資醫(yī)院是否存在基因泄露等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評估，更沒有相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施甚至沒有實(shí)際訴求的情況下，盲目跟風(fēng)申請外商獨(dú)資醫(yī)院試點(diǎn)。二是在試驗(yàn)任務(wù)落實(shí)過程中，存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控意識不強(qiáng)的問題。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)測試和壓力測試的試驗(yàn)田，多數(shù)改革開放舉措都或多或少存在風(fēng)險(xiǎn)問題。部分地區(qū)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控意識不強(qiáng)的問題，主要表現(xiàn)為在制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)過程中，缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的研判，更缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。三是制度創(chuàng)新的工作風(fēng)險(xiǎn)。盡管不少自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都建立了容錯機(jī)制，但存在規(guī)定過于籠統(tǒng)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不可預(yù)期等問題，在實(shí)際操作過程中，仍存在各種擔(dān)憂和顧慮，難以有效激發(fā)制度創(chuàng)新的積極性和主動性。

（二）進(jìn)一步完善工作推進(jìn)機(jī)制，推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的建議

1. 提高政治站位，高度重視自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新工作

黨中央、國務(wù)院高度重視自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作，各省市、各片區(qū)等各層級要提高政治站位，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作作為一把手工程加以推進(jìn)實(shí)施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既有貿(mào)易、投資、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等共性試驗(yàn)任務(wù)，又有一些服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、服務(wù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展等差異化試驗(yàn)任務(wù)，涉及領(lǐng)域廣，基本事關(guān)所有部門，需要部門之間甚至跨區(qū)域之間協(xié)同推進(jìn)，要充分調(diào)動各個(gè)部門的積極性，爭取形成更多跨部門、跨區(qū)域的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。要轉(zhuǎn)變過去依賴政策優(yōu)惠的思維模式，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)的總體要求，堅(jiān)定不移地推進(jìn)制度創(chuàng)新。要高度重視制度創(chuàng)新的J曲線效應(yīng)，采取各種措施盡可能弱化制度創(chuàng)新的J曲線效應(yīng)。

2. 強(qiáng)化正向激勵，加快改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制推廣為根本要求。如何充分肯定地方制度創(chuàng)新成果，給予及時(shí)充分的正向激勵，是當(dāng)前需要加快解決的問題。各地對國家層面復(fù)制推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)高度重視，國家層面的肯定性反饋對調(diào)動各地各部門制度創(chuàng)新的積極性至關(guān)重要。近年來，全國復(fù)制推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)呈減少趨勢，以近三年為例，2019年國家層面復(fù)制推廣66項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，2020年37項(xiàng)，2021年18項(xiàng)，每個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（一般3個(gè)片區(qū)）1項(xiàng)。隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量的增多，國家層面復(fù)制推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)呈下降趨勢，沒有在全國層面復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)的片區(qū)積極性受到了不同程度的影響。且從實(shí)際情況來看，每個(gè)片區(qū)一般都會產(chǎn)生具有全國首創(chuàng)價(jià)值的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。因此，為了更好地鼓勵各地開展制度創(chuàng)新，建議進(jìn)一步加大復(fù)制推廣工作力度，加快總結(jié)提煉全國可復(fù)制推廣制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，建立定期復(fù)制推廣工作機(jī)制，采取部門推薦、地方報(bào)送、第三方評估等多種方式，定期復(fù)制推廣在全國具有首創(chuàng)價(jià)值的最佳實(shí)踐案例或創(chuàng)新舉措，把真正具有可復(fù)制推廣價(jià)值的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)第一時(shí)間在全國或特定區(qū)域復(fù)制推廣;同時(shí)，要避免復(fù)制推廣工作中的平均主義傾向，做得好的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要多復(fù)制推廣，反之則不要復(fù)制推廣。

3. 把握制度創(chuàng)新特點(diǎn)，明確制度創(chuàng)新的三大方向

一是注重突破性創(chuàng)新。針對離岸貿(mào)易、離岸創(chuàng)新、準(zhǔn)入不準(zhǔn)營、數(shù)據(jù)跨境流動、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購等市場主體反映強(qiáng)烈的問題，爭取國家相關(guān)部門賦權(quán)先行先試，爭取形成一批突破性制度創(chuàng)新成果。二是注重系統(tǒng)性集成創(chuàng)新。把握制度的系統(tǒng)性特征，注意系統(tǒng)集成，避免零敲碎打式的制度創(chuàng)新。注重部門之間協(xié)同創(chuàng)新。學(xué)習(xí)浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈開放發(fā)展的一攬子支持措施，注重在數(shù)字經(jīng)濟(jì)等特定領(lǐng)域，以及生物醫(yī)療、量子信息、智能制造等特定產(chǎn)業(yè)量身定制一攬子政策制度，明確哪些政策制度需要向國家爭取，哪些省里可以給予支持，哪些地方可以自主推進(jìn)，形成系統(tǒng)性的政策制度體系和制度創(chuàng)新工作推進(jìn)機(jī)制。三是注重前瞻性政策制度設(shè)計(jì)。針對數(shù)據(jù)信息、高端人才等最新訴求開展前瞻設(shè)計(jì);針對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式實(shí)施具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)開放策略;把握國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則、全球最新自貿(mào)港政策制度，動向開展前瞻性政策制度對標(biāo)。

4. 注重風(fēng)險(xiǎn)防控，統(tǒng)籌開放發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全

在推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展過程中，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，統(tǒng)籌好開放發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全。在試驗(yàn)任務(wù)落實(shí)過程中，對于重大敏感事項(xiàng)，要充分評估其風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。對文化、教育、金融、數(shù)字等敏感領(lǐng)域，爭取盡快在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快開展壓力測試和風(fēng)險(xiǎn)測試，盡快健全開放安全保障體系，形成可在全國復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新成果。要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，由“誰審批誰負(fù)責(zé)”向“不審批也要負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變。對很多“不審批”“取消審批”的領(lǐng)域，要加快建立和完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管責(zé)任主體，確?！凹确诺瞄_，又管得住”。此外，紀(jì)檢巡視等工作，要充分考慮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的本質(zhì)特征，要把紀(jì)檢巡視工作作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的守護(hù)者，保護(hù)真正開展制度創(chuàng)新的干部，激勵廣大干部大膽試、大膽闖，規(guī)避不必要的工作風(fēng)險(xiǎn)。

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Multi-dimensional Thinking on High Quality Development of Free Trade Zone

Cui Weijie

（Academy of International Trade and Economic Cooperation， Ministry of Commerce， Beijing 100710）

Abstract： China has laid higher requirements for the high-quality development of FTZs under the new development pattern. From the historical perspective of FTZ development， the Pilot Free Trade Zone needs to actively adapt to the development needs of the digital economy and digital trade; from the perspective of the new development pattern of services， it is necessary to promote the free flow of high-end factor resources and build a bridge for mutual promotion of “dual circulation” At the same time， take the lead in breaking the institutional and institutional barriers that restrict the high-quality development of the industry and the coordinated development of regions and other measures with institutional innovation， and smooth the “dual circulation”; from the perspective of the new trend of international economic and trade rules， it is necessary to address the new trends and new characteristics of global international economic and trade rules. From the perspective of China’s national conditions and reality， the new international economic and trade rules should be benchmarked in a targeted manner; from the perspective of the promotion of the pilot free trade zone， it is necessary to attach great importance to the existing J-curve effect of institutional innovation， lack of understanding of institutional innovation， and unlawful promotion of institutional innovation. Issues such as risk prevention and control of institutional innovation， improve political standing， attach great importance to institutional innovation in FTZs， strengthen positive incentives， accelerate the replication and promotion of reform pilot experience， grasp the characteristics of institutional innovation， focus on breakthrough innovation， system integration innovation and Forward-looking policy and system design， focusing on risk prevention and control， and coordinating open development and economic security.

Key words： Pilot Free Trade Zone; High-quality Development; Phase Characteristics of FTZ; New Development Pattern; New International Economic and Trade Rules; Work to Promote

（收稿日期：2022-03-07 ? 責(zé)任編輯：羅建邦）