徐國(guó)沖　許玉君

[摘 要]新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)公共政策的內(nèi)容、過(guò)程、機(jī)制都有較為明顯的變化，“五年規(guī)劃”作為中國(guó)政策的核心，反映我國(guó)新時(shí)代公共政策特點(diǎn)的變遷。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于規(guī)劃建議說(shuō)明稿為研究政府政策特點(diǎn)提供了分析素材。從內(nèi)容分析和功能分析兩個(gè)維度構(gòu)建分析框架，對(duì)“九五”計(jì)劃至“十四五”規(guī)劃建議說(shuō)明稿文本進(jìn)行話(huà)語(yǔ)分析，可以發(fā)現(xiàn)新時(shí)代以來(lái)我國(guó)公共政策的科學(xué)化和民主化得到進(jìn)一步提升，折射出政策的前瞻宏觀(guān)性，總體呈現(xiàn)三大特點(diǎn)。在政策主體上加強(qiáng)主體間的上下聯(lián)動(dòng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿公共政策始終;在過(guò)程中走向決策流程規(guī)范化和制度化，問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合;在結(jié)果上實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容產(chǎn)出的均衡全面，政策學(xué)習(xí)更為積極主動(dòng)?！拔迥暌?guī)劃”建議說(shuō)明稿的話(huà)語(yǔ)變遷及其折射出的我國(guó)公共政策的特點(diǎn)變遷，受到內(nèi)容性邏輯和任務(wù)性邏輯的雙重影響。

[關(guān)鍵詞]公共政策;五年規(guī)劃;建議說(shuō)明稿;話(huà)語(yǔ)分析

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2022）02-0054-11

一、問(wèn)題的提出

政策文本是國(guó)家意志的體現(xiàn)。新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)公共政策的內(nèi)容、過(guò)程、機(jī)制都有較為明顯的變化?！拔迥暌?guī)劃”是中國(guó)政策過(guò)程的核心機(jī)制[1]。梳理“五年規(guī)劃”的發(fā)展歷程，既可以探尋政府職能履行方式的變遷特點(diǎn)[2]，也可以反映我國(guó)新時(shí)代公共政策特點(diǎn)的變遷?！笆奈濉币?guī)劃具有里程碑意義，是我國(guó)邁向強(qiáng)國(guó)階段的開(kāi)局規(guī)劃，也是我國(guó)進(jìn)入高收入階段、全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃[3]。與以往的規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃體現(xiàn)了新時(shí)代公共政策的何種特點(diǎn)，這是本文要討論與探索的重點(diǎn)。

梳理已有研究，可以發(fā)現(xiàn)新時(shí)代的公共政策具有三個(gè)主要特點(diǎn)。一是公共政策由碎片化走向整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性[4]。這體現(xiàn)在政策多領(lǐng)域協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，如教育、醫(yī)療、住房政策等社會(huì)政策與人才引進(jìn)等勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的融合[5]。二是公共政策更加注重科學(xué)性和民主性。新時(shí)代的公共政策把“以人民為中心”作為引領(lǐng)黨和政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的重要思想與原則，有助于解決復(fù)雜的政治社會(huì)問(wèn)題[6];把公共參與作為公共政策科學(xué)性的基石，部分公眾意見(jiàn)和建議的專(zhuān)業(yè)性和普通公眾訴求的多樣性能夠促使政策科學(xué)化[7]。這表明公共政策既強(qiáng)調(diào)民主性，也關(guān)注科學(xué)性。三是公共政策從選擇性?xún)?yōu)先發(fā)展走向多頭并進(jìn)，全面發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)公共政策由過(guò)去注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明五位一體，全面推進(jìn)[8]。但這些研究結(jié)論大多是基于理論分析，從規(guī)范意義層面上進(jìn)行論述，缺乏實(shí)證研究的支撐?！拔迥暌?guī)劃”是中國(guó)最重要的公共政策之一，是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)中長(zhǎng)期計(jì)劃，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向?；凇拔迥暌?guī)劃”是中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理工具，以它為切入點(diǎn)能夠充分研究我國(guó)公共政策的特點(diǎn)[9]。學(xué)界有從政策視角來(lái)分析“五年規(guī)劃”的研究。

從政策文本看，關(guān)注規(guī)劃本身的意義，點(diǎn)明規(guī)劃在政策中的重要地位，是中國(guó)政策過(guò)程的核心機(jī)制[1]。從政策功能看，關(guān)注規(guī)劃蘊(yùn)含的政策和治理的含義。例如，對(duì)1981年-2020年規(guī)劃文本進(jìn)行語(yǔ)詞分析，從工具價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值兩方面探討我國(guó)文化政策的價(jià)值的訴求[10]。從政策過(guò)程看，描述規(guī)劃形成的過(guò)程，有學(xué)者通過(guò)詳細(xì)描述“十二五”規(guī)劃制定過(guò)程，說(shuō)明中國(guó)已經(jīng)形成了行之有效的公共政策機(jī)制[11]。

綜上所述，學(xué)界關(guān)于公共政策與“五年規(guī)劃”的研究已然眾多，但關(guān)于兩者的關(guān)聯(lián)研究較為缺乏。一是學(xué)界有對(duì)新時(shí)代公共政策特點(diǎn)的研究，但缺乏以“五年規(guī)劃”為切入口的研究。二是學(xué)者從政策視角探討“五年規(guī)劃”，但由于“十四五”規(guī)劃剛剛出臺(tái)，對(duì)其進(jìn)行分析的研究較少。

三是目前學(xué)界在這方面大多是規(guī)范研究，缺乏實(shí)證研究。四是研究方法以定性方法為主，未有將話(huà)語(yǔ)分析引入“五年規(guī)劃”文本分析的研究?；诖?，本文通過(guò)六份規(guī)劃建議說(shuō)明稿文本的比較分析，梳理新時(shí)代我國(guó)公共政策的特點(diǎn)變遷及其邏輯。

二、研究樣本和分析框架

（一）研究樣本的選擇

規(guī)劃文本形成之前會(huì)先向人大代表征求意見(jiàn)形成建議稿，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)針對(duì)該建議稿發(fā)表講話(huà)、進(jìn)行說(shuō)明。例如，“關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（簡(jiǎn)稱(chēng)為建議稿）的說(shuō)明”即為“規(guī)劃建議說(shuō)明稿”，本文簡(jiǎn)稱(chēng)為“說(shuō)明稿”。本文選擇“九五”計(jì)劃至“十四五”規(guī)劃建議說(shuō)明稿文本作為案例出于三個(gè)原因。一是六份文本是具有較高代表性的政府話(huà)語(yǔ)行為。通過(guò)比較，可以看出新時(shí)代以來(lái)中國(guó)公共政策的特點(diǎn)變遷?！熬盼濉庇?jì)劃是20世紀(jì)最后一個(gè)五年計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，并逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。作為21世紀(jì)的承前計(jì)劃，“九五”計(jì)劃基本確立我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，具有一定特殊意義。

二是說(shuō)明稿的內(nèi)容高度凝練。規(guī)劃文本涉及國(guó)家發(fā)展的方方面面，建議稿是規(guī)劃核心內(nèi)容的凝練，說(shuō)明稿則是對(duì)建議稿的凝練，能夠清楚地捕捉政策特點(diǎn)的變化。三是說(shuō)明稿適合作為話(huà)語(yǔ)分析的對(duì)象。規(guī)劃文本和建議稿文本注重介紹具體政策與規(guī)劃，較為書(shū)面，說(shuō)明稿文本除正式內(nèi)容外，有溝通有互動(dòng)，語(yǔ)氣更加生動(dòng)。

（二）分析框架的構(gòu)建

話(huà)語(yǔ)是人們交流和交往的基本方式，公共政策作為政治系統(tǒng)中最重要的話(huà)語(yǔ)信息輸出[12]，其言語(yǔ)行為在很大程度上體現(xiàn)政府政策的特征。話(huà)語(yǔ)分析通過(guò)對(duì)公共政策外在的話(huà)語(yǔ)符號(hào)，即格式相對(duì)固定的政策文本進(jìn)行分析，可以較直觀(guān)清晰地觀(guān)察話(huà)語(yǔ)主體的意圖。

語(yǔ)句能夠描述具體的事態(tài)，具有一定的功能意義。以語(yǔ)句作為公共政策話(huà)語(yǔ)研究的基本分析對(duì)象，既能夠全方位了解公共政策的內(nèi)涵，也能夠考察其在語(yǔ)句結(jié)構(gòu)層面的功能[13]。對(duì)政策文本的分析通常分為語(yǔ)句內(nèi)容分析和語(yǔ)句功能分析兩個(gè)部分。

1.語(yǔ)句內(nèi)容分析：有助于宏觀(guān)把握與微觀(guān)分析。語(yǔ)句內(nèi)容分析分兩部分。一部分，由語(yǔ)句出發(fā)，對(duì)語(yǔ)篇進(jìn)行宏觀(guān)主題推導(dǎo)，了解政策內(nèi)容的全貌，以類(lèi)似于扎根理論編碼的手段處理語(yǔ)句，對(duì)主題進(jìn)行層層推導(dǎo)，得出語(yǔ)篇宏觀(guān)主題。

另一部分，將語(yǔ)句劃分為四種類(lèi)型，按照政策過(guò)程進(jìn)一步了解政策的細(xì)節(jié)。一是評(píng)價(jià)語(yǔ)句，指公共權(quán)力對(duì)公共事件進(jìn)行的價(jià)值判斷。二是實(shí)是語(yǔ)句，公共政策出臺(tái)前的現(xiàn)狀，即政策的起點(diǎn)。三是行動(dòng)語(yǔ)句，設(shè)定相關(guān)主體的行為方式，其可行性決定政策措施能否順利實(shí)施。四是后果語(yǔ)句，指出相關(guān)主體遵從或違背行動(dòng)語(yǔ)句所面臨的結(jié)果。

2.語(yǔ)句功能分析：展現(xiàn)語(yǔ)篇功能、概念功能與人際功能。功能分析遵循系統(tǒng)功能語(yǔ)法，系統(tǒng)功能語(yǔ)法可操作性強(qiáng)，實(shí)用性高，能夠?qū)⒄Z(yǔ)言結(jié)構(gòu)和功能聯(lián)系起來(lái)[14]（P78），是話(huà)語(yǔ)分析和描述的一種有效工具。在系統(tǒng)功能語(yǔ)法中，語(yǔ)句有三項(xiàng)基本功能：一是語(yǔ)篇功能，使語(yǔ)言前后連貫，組織信息的功能;二是人際功能，運(yùn)用語(yǔ)言參加社交活動(dòng)，交換信息的功能;三是概念功能，通過(guò)語(yǔ)言表達(dá)各種經(jīng)歷，表述信息的功能[15]（P63）。

內(nèi)容分析可以了解話(huà)語(yǔ)全貌和內(nèi)涵，功能分析能夠從結(jié)構(gòu)上對(duì)語(yǔ)句進(jìn)行解構(gòu)，深入剖析語(yǔ)句的功能特點(diǎn)。以往研究大多從語(yǔ)句分析入手，但單一的政策語(yǔ)句并不具備完整的信息傳遞功能，因此，本文不僅使用語(yǔ)句分析，還引入對(duì)語(yǔ)篇的分析，進(jìn)一步考察政策話(huà)語(yǔ)的制度語(yǔ)境和語(yǔ)效。一方面，語(yǔ)篇功能通過(guò)宏觀(guān)結(jié)構(gòu)中的主題推導(dǎo)，對(duì)比分析六份說(shuō)明稿的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)及變化。另一方面，語(yǔ)句功能通過(guò)語(yǔ)句分類(lèi)和功能分析，前者進(jìn)一步細(xì)化說(shuō)明稿的信息與含義，后者通過(guò)分析語(yǔ)篇功能的主謂結(jié)構(gòu)、人際功能的語(yǔ)氣結(jié)構(gòu)和概念功能的及物性，可以更深入理解政府政策特點(diǎn)和政府治理的內(nèi)在機(jī)制與邏輯（見(jiàn)表1）。

三、“五年規(guī)劃”建議說(shuō)明稿的話(huà)語(yǔ)分析

“五年規(guī)劃”是我國(guó)政府最重要的公共政策之一，是對(duì)未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略和重大事項(xiàng)作出的部署和安排戰(zhàn)略框架[16]。本文對(duì)六份文本（“五年規(guī)劃”建議說(shuō)明稿）進(jìn)行總體分析，在層層主題推導(dǎo)、四大語(yǔ)句分析和語(yǔ)篇、概念、人際三大功能的深層描述基礎(chǔ)上總結(jié)新時(shí)代我國(guó)公共政策的特點(diǎn)。

（一）文本總體分析：注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面高質(zhì)量發(fā)展

說(shuō)明稿是對(duì)建議稿核心要點(diǎn)的概括，二者功能和作用相似。建議稿的重點(diǎn)是確立發(fā)展理念，明確發(fā)展的方向、思路、重點(diǎn)任務(wù)與重大舉措，

規(guī)劃是根據(jù)建議稿制定的，其重點(diǎn)是具體的工作部署。例如，“十三五”說(shuō)明稿（僅9104字）和“十四五”說(shuō)明稿（僅5867字）兩份文本篇幅較短，內(nèi)容精簡(jiǎn)，尤其是“十四五”說(shuō)明稿，字?jǐn)?shù)大約只有前幾份文稿的一半;其他四份文本字?jǐn)?shù)都在一萬(wàn)以上。一方面，這體現(xiàn)新時(shí)代我國(guó)公共政策內(nèi)容表達(dá)的高度凝練;另一方面，這使得建議稿和“五年規(guī)劃”之間的分工更加合理，更好地體現(xiàn)公共政策的宏觀(guān)性、戰(zhàn)略性與指導(dǎo)性。

前四份文本總體上側(cè)重于解決當(dāng)下我國(guó)面臨的困境。“九五”建議說(shuō)明稿強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、做好國(guó)有企業(yè)改革來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì);“十五”建議說(shuō)明稿重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和地區(qū)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及科教發(fā)展與人才教育;“十一五”建議說(shuō)明稿高度重視社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)、自主創(chuàng)新和科技教育的發(fā)展及體制改革的深化;“十二五”建議說(shuō)明稿主要闡述經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和民生發(fā)展、深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放三大部分。

新時(shí)代我國(guó)公共政策的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容與以往有所不同，盡管對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然重視，卻更側(cè)重全面小康、鄉(xiāng)村振興等，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)文明、文化多手抓?！笆濉苯ㄗh說(shuō)明稿對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村貧困人口脫貧等較為重視，對(duì)綠色發(fā)展也作出詳細(xì)指示，并對(duì)我國(guó)“全面二孩”政策和戶(hù)籍政策改革提出建議?！笆奈濉苯ㄗh說(shuō)明稿篇幅最短，除闡述建議稿的形成過(guò)程，重點(diǎn)提出要建立以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，促進(jìn)全體人民共同富裕，明確全面建成小康社會(huì)的完成情況和宣布時(shí)機(jī)。

（二）主題推導(dǎo)：政策內(nèi)容更為豐富全面

本文將建議說(shuō)明稿依照文本的特點(diǎn)劃分為內(nèi)容部分和對(duì)話(huà)部分。內(nèi)容部分是文本主體部分，主要包括規(guī)劃建議的具體闡述，屬于較書(shū)面的文本;對(duì)話(huà)部分是文本的開(kāi)頭和結(jié)尾，主要包括描述規(guī)劃制定過(guò)程、規(guī)劃目標(biāo)和展望未來(lái)。

語(yǔ)義的宏觀(guān)主題可以聚焦于小句的意義及小句背后隱含性作用，是了解話(huà)語(yǔ)意義的有效途徑，對(duì)主題的層層推導(dǎo)與扎根理論的編碼過(guò)程異曲同工：從小句本身的初級(jí)主題到小句群組的中層主題，再到語(yǔ)篇整體的宏觀(guān)主題，構(gòu)成了語(yǔ)篇語(yǔ)義的層級(jí)宏觀(guān)結(jié)構(gòu)（見(jiàn)表2）。

新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)公共政策內(nèi)容更為豐富全面。一是“五大建設(shè)”同時(shí)推進(jìn)，發(fā)展方向更加具有明確性。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，我國(guó)由過(guò)去主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向同時(shí)著手推進(jìn)“五大建設(shè)”。經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，新時(shí)代的公共政策致力于扶貧工作，努力完成農(nóng)村貧困人口脫貧，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。政治建設(shè)方面，提出全面從嚴(yán)治黨，主動(dòng)凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社會(huì)建設(shè)方面，對(duì)建立社會(huì)保障制度提出更明確的要求，旨在建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。

二是發(fā)展體制和模式更加完備。我國(guó)發(fā)展體制和模式歷經(jīng)確立、完善和完成三個(gè)階段?！熬盼濉焙汀笆濉碧幱?1世紀(jì)新發(fā)展的節(jié)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制和模式尚未形成，正在初步探索適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義體制。歷經(jīng)十年的發(fā)展，我國(guó)的發(fā)展體制和模式基本確立，“十一五”和“十二五”的重點(diǎn)在于運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀(guān)，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。新時(shí)代以來(lái)，“十三五”和“十四五”文本的重點(diǎn)在于以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為核心，建立更宏觀(guān)、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的中國(guó)發(fā)展模式。我國(guó)正處于百年未有之大變局，面對(duì)國(guó)內(nèi)外動(dòng)蕩的局勢(shì)，提出建立新發(fā)展格局，在夯實(shí)內(nèi)循環(huán)的基礎(chǔ)上，以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)參與外循環(huán)，形成內(nèi)外經(jīng)濟(jì)循環(huán)相互促進(jìn)和平衡增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在國(guó)內(nèi)發(fā)展落后、國(guó)際形勢(shì)不明朗的雙重壓力下，“九五”和“十五”更多聚焦于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，關(guān)注當(dāng)下的困境，具有一定時(shí)代的限制，積極主動(dòng)性相對(duì)較低，可持續(xù)性也較弱，如過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，相對(duì)忽視環(huán)境保護(hù)，但這是處于當(dāng)時(shí)情境的最優(yōu)解，是我國(guó)建立適應(yīng)國(guó)情的發(fā)展體制和模式的必經(jīng)之路?！笆晃濉焙汀笆濉痹谝延谢A(chǔ)上調(diào)整，以科學(xué)發(fā)展的視角對(duì)現(xiàn)有的發(fā)展模式進(jìn)行完善，解決現(xiàn)有問(wèn)題，并提前預(yù)判短期內(nèi)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，積極主動(dòng)性相較前者有所提高?！笆濉焙汀笆奈濉敝铝τ趯⒔鉀Q問(wèn)題的措施歸納整合，提煉成宏觀(guān)的中國(guó)模式，預(yù)判并解決長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展可能出現(xiàn)的問(wèn)題，體現(xiàn)了我國(guó)由解決問(wèn)題到主動(dòng)預(yù)判問(wèn)題的轉(zhuǎn)變，積極主動(dòng)性最高。

（三）建議說(shuō)明稿的語(yǔ)句分析維度

1.評(píng)價(jià)語(yǔ)句：折射政策的前瞻宏觀(guān)性。評(píng)價(jià)語(yǔ)句回答的是政策“應(yīng)該是什么”，是政策制定者作出的價(jià)值判斷，即政策的意義與特點(diǎn)。

一是政策具有宏觀(guān)性。建議稿作為規(guī)劃文本的制定依據(jù)之一，著重解決重大的戰(zhàn)略性、宏觀(guān)性和政策性問(wèn)題，為后續(xù)規(guī)劃的制定指明方向。二是政策具有簡(jiǎn)潔性。建議稿只闡述宏觀(guān)的發(fā)展方向和重大措施，具體的部署工作留給規(guī)劃綱要規(guī)定，以更好體現(xiàn)建議的宏觀(guān)性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性。

2.實(shí)是語(yǔ)句：展示政策面臨的內(nèi)外部環(huán)境。實(shí)是語(yǔ)句回答的是“現(xiàn)實(shí)如何”，是政策愿景的邏輯起點(diǎn)，即政策面臨的內(nèi)外部環(huán)境，包括現(xiàn)有發(fā)展成果和面臨的困境（見(jiàn)表3）。一方面，新時(shí)代以來(lái)我國(guó)政策的起點(diǎn)更高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展碩果累累，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量顯著提高，體制改革不斷深化等，為政策的開(kāi)展和落實(shí)提供了良好的基礎(chǔ)。另一方面，我國(guó)面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的外部困境。由總體緩和的國(guó)際形勢(shì)逐步演變成逆全球化、單邊主義盛行的“百年未有之大變局”，使政策面臨更加艱難的挑戰(zhàn)。

3.行動(dòng)語(yǔ)句：明確政策具體任務(wù)和措施。行動(dòng)語(yǔ)句回答“如何做”的問(wèn)題，即政策具體的任務(wù)和措施。建議稿文本的行動(dòng)語(yǔ)句可以分為統(tǒng)領(lǐng)行動(dòng)的指導(dǎo)思想、達(dá)成目標(biāo)的具體任務(wù)和保障措施三部分（見(jiàn)表4）。其中，指導(dǎo)思想和歷任領(lǐng)導(dǎo)人治國(guó)理政思想緊密相關(guān)，具體任務(wù)對(duì)應(yīng)規(guī)劃中的重大措施，保障措施皆為黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，新時(shí)代我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視程度明顯增加，堅(jiān)持綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局，充分踐行習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，從擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，對(duì)外開(kāi)放的態(tài)度更為積極主動(dòng)，體現(xiàn)我國(guó)對(duì)于國(guó)內(nèi)發(fā)展前景的強(qiáng)大自信。

4.后果語(yǔ)句：勾勒政策目標(biāo)和愿景。后果語(yǔ)句詮釋“可能達(dá)到什么目標(biāo)”，即采用行動(dòng)語(yǔ)句后政策可能達(dá)到的效果。建議稿的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相掛鉤，立足當(dāng)下，由基礎(chǔ)的體制建設(shè)到最終實(shí)現(xiàn)全面脫貧、建成小康社會(huì)、全體人民共同富裕。制定的愿景目標(biāo)層層遞進(jìn)，銜接關(guān)聯(lián)，“九五”到“十四五”的規(guī)劃目標(biāo)依次從“初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”、“推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、完成祖國(guó)統(tǒng)一”、“又好又快地發(fā)展”、“實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”、“農(nóng)村人口全面脫貧、全面建成小康社會(huì)”到“全體人民共同富?！?，既高瞻遠(yuǎn)矚又量力而行，符合馬克思主義的認(rèn)知規(guī)律。

（四）建議說(shuō)明稿的功能分析維度

1.語(yǔ)篇功能：體現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性。語(yǔ)篇功能，即人類(lèi)具有組織語(yǔ)言使其本身前后連貫的功能，具有傳遞消息的作用。作為消息的小句，一般包括主位和述位兩部分。主位一般位于小句句首的位置，類(lèi)似于傳統(tǒng)語(yǔ)法的主語(yǔ)。根據(jù)

主位的成分可分為無(wú)標(biāo)記主位和有標(biāo)記主位，前

者是小句的主位與小句的主語(yǔ)相同時(shí)的情況，后者是小句的主位與其主語(yǔ)不一致。

后兩份文本中各有6句和11句主位難以判斷且無(wú)主語(yǔ)的祈使句，在進(jìn)行主位結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)時(shí)將其剔除。本文六份建議說(shuō)明稿文本大部分語(yǔ)句是無(wú)主位標(biāo)記，即小句的主語(yǔ)和主位重合，清晰明了，讓讀者能夠更快速解讀和獲取信息。標(biāo)記主位則是由其他語(yǔ)篇成分位居主位，暗含更多信息，發(fā)揮更強(qiáng)大的表述功能。如“十三五”和“十四五”建議說(shuō)明稿文本中都有“從征求意見(jiàn)情況看”“在征求意見(jiàn)過(guò)程中”位于語(yǔ)篇主位，展現(xiàn)文件起草工作對(duì)于群眾意見(jiàn)的重視，體現(xiàn)政策的科學(xué)性和民主性。其他四份文本則將時(shí)間狀語(yǔ)成分放置于語(yǔ)篇主位，有助于人們更好地了解建議稿起草工作的時(shí)間脈絡(luò)。

2.概念功能：反映群眾廣泛參與政策制定。及物性系統(tǒng)是一個(gè)語(yǔ)義系統(tǒng)，把人們對(duì)現(xiàn)實(shí)世界和內(nèi)心世界的經(jīng)驗(yàn)用若干個(gè)過(guò)程表達(dá)出來(lái)，包括過(guò)程涉及的參與者和環(huán)境成分，最能集中體現(xiàn)語(yǔ)言的概念功能。及物性系統(tǒng)反映了現(xiàn)實(shí)世界中事物所處的各種過(guò)程，包括物質(zhì)過(guò)程、心理過(guò)程、關(guān)系過(guò)程等，每個(gè)過(guò)程都由過(guò)程本身、參與者和環(huán)境成分三部分組成。

物質(zhì)小句主要展示做事和事情發(fā)生的過(guò)程，指的是“動(dòng)作”過(guò)程，表示某個(gè)實(shí)體做了某事。前四份文本的物質(zhì)過(guò)程主要提供政策的背景信息和簡(jiǎn)單的形成過(guò)程，如點(diǎn)明“在快要過(guò)去的20世紀(jì)人民的偉大壯舉”的背景，以及領(lǐng)導(dǎo)人“連續(xù)聽(tīng)取專(zhuān)題匯報(bào)”“到各地調(diào)研”和“廣泛征求意見(jiàn)”并“進(jìn)行認(rèn)真修改”。新時(shí)代以來(lái)，政策文本的物質(zhì)過(guò)程較為詳細(xì)。一方面，簡(jiǎn)單概述文件起草組的成立和組成人員，黨中央下發(fā)通知、征求意見(jiàn)及開(kāi)展會(huì)議審議建議稿的過(guò)程;另一方面，詳細(xì)描述文件起草組對(duì)于意見(jiàn)的收集過(guò)程和采納過(guò)程，如“主持召開(kāi)座談會(huì)”“開(kāi)展網(wǎng)上征求意見(jiàn)”和“增寫(xiě)、改寫(xiě)、精簡(jiǎn)文字”等。

心理小句展現(xiàn)感知的過(guò)程。前兩份文本主要展現(xiàn)對(duì)于達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)的樂(lè)觀(guān)積極和對(duì)同志們奉獻(xiàn)自己的智慧、將建議稿修改好的殷切希望。新時(shí)代以來(lái)，政策心理過(guò)程增加各方面的反饋情況，“大家一直認(rèn)為”建議稿具有重要的意義，“大家普遍希望”發(fā)揮其作用，并對(duì)其“給予充分肯定”。關(guān)系小句展示“是”和“擁有”的過(guò)程。六份文本都強(qiáng)調(diào)政策對(duì)該時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，指出人民群眾對(duì)于國(guó)家發(fā)展的重要作用。

除過(guò)程類(lèi)型外，環(huán)境因素也是描述及物性的重要組成部分，主要是時(shí)間和方式兩類(lèi)。時(shí)間成分方面，前四份文本均未提及，新時(shí)代的兩份文本則詳細(xì)點(diǎn)明其制定到成立的時(shí)間，表現(xiàn)該政策流程更清晰規(guī)范，效率更高?！笆濉闭f(shuō)明稿通過(guò)發(fā)布黨內(nèi)征求意見(jiàn)的時(shí)間和征求黨內(nèi)外不同意見(jiàn)的時(shí)間，表明建議稿是科學(xué)政策的產(chǎn)物?！笆奈濉痹诖嘶A(chǔ)上，增加召開(kāi)各類(lèi)專(zhuān)家座談會(huì)、專(zhuān)項(xiàng)座談會(huì)和網(wǎng)上征求意見(jiàn)的時(shí)間，展現(xiàn)政策起草過(guò)程的科學(xué)性和民主性。方式成分方面，前四份文本主要以黨內(nèi)外征求意見(jiàn)的方式，后兩份則增加專(zhuān)家座談會(huì)、專(zhuān)項(xiàng)座談會(huì)和網(wǎng)上征求意見(jiàn)的方式，體現(xiàn)發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的特點(diǎn)。

3.人際功能：展現(xiàn)政策發(fā)揚(yáng)民主的過(guò)程。人際功能指所具有的表達(dá)說(shuō)話(huà)者的身份、地位、態(tài)度、動(dòng)機(jī)及對(duì)事物的推斷等功能。在話(huà)語(yǔ)過(guò)程中，說(shuō)話(huà)人具有特定的言語(yǔ)角色，也給受眾安排相應(yīng)的角色。六份建議說(shuō)明稿的發(fā)言人是建議編制者，也扮演了信息給予者的角色，受眾是廣大人民群眾，即信息接受者的角色。六份文本皆使用直陳句，有利于向公眾傳遞信息，符合說(shuō)明的目的，增加嚴(yán)肅性，體現(xiàn)話(huà)語(yǔ)的聲望和力量。

人際功能可以通過(guò)語(yǔ)氣結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。語(yǔ)氣結(jié)構(gòu)由主語(yǔ)和限定成分組成，前者為名詞或名詞性短語(yǔ)，明確闡述內(nèi)容的出發(fā)點(diǎn)，后者確定小句時(shí)間或空間的參照點(diǎn)，限制小句的范疇，豐富小句的內(nèi)在含義。

前四份文本主語(yǔ)數(shù)量較少（常使用的主語(yǔ)為“建議”、“建議編制者”與“人民群眾”），占主體地位的大多為建議稿本體。相對(duì)弱化規(guī)劃編制過(guò)程中人的存在與作用，能夠更為客觀(guān)地闡述，便于廣大人民群眾了解其內(nèi)容、價(jià)值、目標(biāo)等。新時(shí)代“五年規(guī)劃”占主體地位的是“建議編制者”。從建議編制者的角度出發(fā)進(jìn)行說(shuō)明，態(tài)度懇切，講述文件起草組的建立、組成及其工作內(nèi)容，全方位說(shuō)明政策撰寫(xiě)修訂的過(guò)程，既強(qiáng)調(diào)建議編制者的重要作用，又還原政策的形成過(guò)程，增加政策透明度，拉近政府與群眾的距離。并且，增加“提意見(jiàn)者”和“黨/國(guó)家”等參與者，具有多元化特點(diǎn)。一方面，增加“提意見(jiàn)者”為主語(yǔ)貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想。政策重視且充分吸收多方意見(jiàn)，充分反映廣大人民群眾的利益、愿望和要求，體現(xiàn)對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神，規(guī)劃起草過(guò)程發(fā)揚(yáng)民主、反映民意、集中民智。另一方面，增加“黨”為主語(yǔ)強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政策制定和落實(shí)的全面領(lǐng)導(dǎo)。不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制，牢牢掌握發(fā)展戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)?？梢?jiàn)，“規(guī)劃”是中國(guó)政治實(shí)踐的重要治理經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的一種重要方式[17]。

在語(yǔ)氣系統(tǒng)里，限定成分的作用在于確定時(shí)間參照點(diǎn)，限制小句的范疇，也豐富小句的內(nèi)在含義，通常以時(shí)態(tài)展示。

前四份文本大量使用現(xiàn)在時(shí)態(tài)（超過(guò)半數(shù)，甚至高達(dá)75%），簡(jiǎn)單描述計(jì)劃的制定過(guò)程和本次的開(kāi)會(huì)目的，這構(gòu)成講話(huà)人的潛臺(tái)詞，即做好現(xiàn)在，駐足當(dāng)下。與前四份文本相比，新時(shí)代政策文本的將來(lái)時(shí)比例有所提高，現(xiàn)在時(shí)和將來(lái)時(shí)的使用比例基本持平。現(xiàn)在時(shí)詳細(xì)闡述規(guī)劃如何吸納群眾意見(jiàn)，形成最終政策的過(guò)程;將來(lái)時(shí)用于闡述“五年規(guī)劃”的目標(biāo)愿景，即未來(lái)具體的實(shí)施措施，以及對(duì)于完成目標(biāo)的信心，側(cè)面展現(xiàn)講話(huà)人對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)能夠達(dá)成的自信。

四、公共政策的特點(diǎn)呈現(xiàn)與變遷邏輯

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，形成了一系列治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，而這些都以公共政策為載體呈現(xiàn)。本文將“五年規(guī)劃”的制定出臺(tái)視為政府出臺(tái)公共政策的過(guò)程與結(jié)果，透視新時(shí)代公共政策特點(diǎn)的變遷，探窺黨中央治國(guó)理政的基本思路。

（一）政策主體：主體間上下聯(lián)動(dòng)

所謂上下聯(lián)動(dòng)，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合。規(guī)劃的制定不是封閉的政策制定過(guò)程，而是中央和地方多層次、多主體之間通過(guò)各種上下聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)模式，不斷協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估、調(diào)整政策的循環(huán)過(guò)程[9]。規(guī)劃的編制和實(shí)施已經(jīng)是中國(guó)政策的核心機(jī)制，是解決國(guó)家發(fā)展問(wèn)題的有效措施，是提高政府調(diào)控能力和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的有效手段。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿公共政策始終。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是統(tǒng)攬國(guó)家發(fā)展建設(shè)的執(zhí)政黨，是政策主體及保障政策落實(shí)的重要因素[18]，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征與最大優(yōu)勢(shì)。規(guī)劃促進(jìn)黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，保障黨的路線(xiàn)方針政策能夠落到實(shí)處[19]。一方面，黨是我國(guó)政策的領(lǐng)導(dǎo)力量。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)制定政策推進(jìn)國(guó)家治理，基于中國(guó)共產(chǎn)黨特殊的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的政策處于國(guó)家政策體系的主導(dǎo)地位，始終發(fā)揮主導(dǎo)性作用。六份規(guī)劃都是在中央政治局的委托下，由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人主持起草工作，也就是說(shuō)，政策從制定、起草到出臺(tái)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。另一方面，黨是公共政策落實(shí)的保障機(jī)制。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是制度保障，對(duì)比六份建議說(shuō)明稿可以發(fā)現(xiàn)，21世紀(jì)以來(lái)黨的建設(shè)不斷加強(qiáng)，不僅對(duì)其發(fā)揮先鋒模范作用提出要求，更強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，逐步完善執(zhí)政黨建設(shè)。

2.政策多元主體積極互動(dòng)參與。通過(guò)規(guī)劃的制定，深入討論并研究國(guó)家未來(lái)發(fā)展方向、目標(biāo)、具體各方面指標(biāo)及面臨的困境。

規(guī)劃制定是一個(gè)群策群力、廣泛吸取黨內(nèi)外人士社會(huì)各界人士意見(jiàn)、政府上下反復(fù)溝通的科學(xué)政策機(jī)制，這不僅能夠提高規(guī)劃本身的質(zhì)量，還能夠提高規(guī)劃的可行性，形成一種以規(guī)劃推動(dòng)執(zhí)行的方案規(guī)劃?rùn)C(jī)制[20]，減少后續(xù)具體執(zhí)行過(guò)程中面臨的障礙。

“十四五”規(guī)劃發(fā)揮更強(qiáng)大的表述功能，鼓勵(lì)社會(huì)主體積極參與，關(guān)注社會(huì)主體的意見(jiàn)反饋情況，體現(xiàn)了公共政策的民主化和科學(xué)化。說(shuō)明稿增加

“提意見(jiàn)者”為主語(yǔ)。主語(yǔ)提供了初始信息，主語(yǔ)的變化體現(xiàn)了對(duì)于提意見(jiàn)者的重視程度。提意見(jiàn)者主要有專(zhuān)業(yè)人士和社會(huì)主體兩類(lèi)。一是邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士參與政策制定，預(yù)測(cè)政策的實(shí)施效果。開(kāi)展多種座談會(huì)，根據(jù)專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改，有效提高規(guī)劃起草的科學(xué)性。二是鼓勵(lì)社會(huì)主體積極參與，創(chuàng)新各種意見(jiàn)采集渠道，促進(jìn)黨內(nèi)外、各地方各部門(mén)人員獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，收集網(wǎng)絡(luò)上的群眾意見(jiàn)，提高規(guī)劃起草的民主性。

（二）政策過(guò)程：流程規(guī)范與遠(yuǎn)見(jiàn)前瞻

在我國(guó)，“五年規(guī)劃”的編制過(guò)程也是典型的公共政策的制定過(guò)程。通過(guò)六份“五年規(guī)劃”文本的編制過(guò)程的比較，可以發(fā)現(xiàn)新時(shí)代以來(lái)我國(guó)政策過(guò)程的主要變化，即決策流程的規(guī)范化和制度化、政策問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合等兩大特點(diǎn)。

1.呈現(xiàn)決策流程的規(guī)范化和制度化。規(guī)劃的編制是“制度化和規(guī)范化”的過(guò)程，體現(xiàn)了政策的科學(xué)性和民主性[11]。規(guī)劃制定過(guò)程體現(xiàn)了政策過(guò)程廣泛參與、深入調(diào)研、尊重科學(xué)、開(kāi)放學(xué)習(xí)的特點(diǎn)，說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)形成科學(xué)民主的公共政策機(jī)制。

首先，從規(guī)劃起草過(guò)程看，

說(shuō)明稿詳細(xì)闡述規(guī)劃起草過(guò)程，使得政策過(guò)程更加透明化。說(shuō)明稿使用較多標(biāo)記主位，其中的時(shí)間狀語(yǔ)標(biāo)記主位詳細(xì)介紹規(guī)劃制定時(shí)間過(guò)程，有助于人們更好地了解建議稿起草工作的時(shí)間脈絡(luò)。其次，從意見(jiàn)表達(dá)方面看，規(guī)劃采取多樣化渠道征求意見(jiàn)，包括征集黨內(nèi)外意見(jiàn)、專(zhuān)項(xiàng)座談會(huì)上專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)及網(wǎng)絡(luò)上的群眾意見(jiàn)。說(shuō)明稿利用心理過(guò)程展現(xiàn)提意見(jiàn)者的感知情況，指出建議稿的重要作用和對(duì)建議稿的高度認(rèn)可。再次，從政策文本形成過(guò)程看，通過(guò)反復(fù)的討論與修改，最終形成高質(zhì)量的規(guī)劃文本。最后，從規(guī)劃的政策循環(huán)看，政策過(guò)程是典型的政策循環(huán)，即前一輪為后一輪奠定基礎(chǔ)，使規(guī)劃編制的不同意見(jiàn)表達(dá)的程度進(jìn)入一個(gè)更高級(jí)階段，也使最終形成的文本質(zhì)量得到不斷提升，體現(xiàn)了良好的學(xué)習(xí)機(jī)制和適應(yīng)能力[21]。

2.政策問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合?！包h提建議、政府編制規(guī)劃、人大審議通過(guò)規(guī)劃、全國(guó)人民執(zhí)行人大審議通過(guò)的規(guī)劃，這是中國(guó)共產(chǎn)黨在治理國(guó)家當(dāng)中創(chuàng)造的一個(gè)非常好的經(jīng)驗(yàn)”[22]。政府規(guī)劃是一種對(duì)未來(lái)不確定性的應(yīng)對(duì)措施，是治國(guó)理政的有效手段[23]。一方面，規(guī)劃是指導(dǎo)當(dāng)前發(fā)展的必需之舉，能夠解決當(dāng)下的發(fā)展困境，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

“十四五”強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，指出其是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，并將其融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，尤其是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的關(guān)系，保證代際公平，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。另一方面，規(guī)劃是引領(lǐng)未來(lái)創(chuàng)新的必要之策，對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨向作出了宏觀(guān)性、預(yù)期性的研判。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定問(wèn)題，市場(chǎng)主體、交易規(guī)則、配套制度等遠(yuǎn)不成熟，但如果只關(guān)注當(dāng)下問(wèn)題，容易陷入“就事論事”而缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的困境。因此，黨和政府對(duì)未來(lái)發(fā)展提前思考、充分研討和作出預(yù)判，發(fā)現(xiàn)、評(píng)估和解決不確定性，制定出宏觀(guān)規(guī)劃政策和遠(yuǎn)景目標(biāo)，指引國(guó)家走出發(fā)展的困境?！笆奈濉币?guī)劃提出2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，即基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，既立足近期，又謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，二者相互銜接，為持續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供清晰可行的路線(xiàn)圖?！笆奈濉币?guī)劃和2035年愿景目標(biāo)存在相互關(guān)系。一是二者內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。2035年戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，將長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)通過(guò)“十四五”和未來(lái)的規(guī)劃分解為階段性發(fā)展目標(biāo)[24]。將長(zhǎng)期與短期結(jié)合起來(lái)，符合歷史的延續(xù)性，滿(mǎn)足實(shí)踐的新要求，并且能夠明確奮斗目標(biāo)，清楚奮斗方向，明確奮斗手段，使目標(biāo)、方向和手段的內(nèi)在統(tǒng)一得以實(shí)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是二者有機(jī)聯(lián)系、持續(xù)推進(jìn)。2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)是未來(lái)15年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)，是“五年規(guī)劃”對(duì)標(biāo)的參照系，需要通過(guò)三個(gè)“五年規(guī)劃”逐步實(shí)現(xiàn)?！笆奈濉币?guī)劃作為開(kāi)局之作，按照遠(yuǎn)景目標(biāo)的指引不斷推進(jìn)各領(lǐng)域現(xiàn)代化，為推進(jìn)遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)努力奮斗。

（三）政策結(jié)果：內(nèi)容產(chǎn)出均衡全面

政策結(jié)果指的是政策制定的產(chǎn)物，具體表現(xiàn)為政策文本的主要內(nèi)容。通過(guò)六份文本的對(duì)比可以看出新時(shí)代以來(lái)政策結(jié)果的主要變化，即政策發(fā)展更加均衡全面。我國(guó)由過(guò)去關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)文明、文化多手抓，逐步形成更宏觀(guān)的發(fā)展體制和模式。

1.政策目標(biāo)宏觀(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)。從主題推導(dǎo)可以看出，“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，在對(duì)外開(kāi)放方面建立以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局;重視生態(tài)文明建設(shè)，提出“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”[25]，在原有目標(biāo)基礎(chǔ)上注重改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展理念，與“綠水青山就是金山銀山”的理念思想相呼應(yīng)。語(yǔ)句分類(lèi)中亦能體現(xiàn)，行動(dòng)語(yǔ)句展現(xiàn)了我國(guó)發(fā)展的具體任務(wù)，可以看出“十四五”規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)注，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代化，即利用現(xiàn)代化技術(shù)和政策工具，改造個(gè)體的行為模式，從而變革經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏(yíng)[26]（P272）。后果語(yǔ)句展現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的變化，目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相掛鉤，逐層遞進(jìn)，由基礎(chǔ)的體制建設(shè)到最終實(shí)現(xiàn)全面脫貧、建成小康社會(huì)、全體人民共同富裕，體現(xiàn)了以人民為中心的內(nèi)涵。

“十四五”規(guī)劃提出“全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”的目標(biāo)和“更加積極有為地促進(jìn)共同富?！钡囊骩25]。一是共同富裕是“全民共富”，即全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。與以往不同，不再秉持讓一部分人和一部分地區(qū)先富的發(fā)展方式，而是追求區(qū)域平衡，所有人都能過(guò)上幸福美好的生活。二是共同富裕是“全面富裕”，即實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會(huì)文明的全面進(jìn)步?！叭娓辉！卑ㄎ镔|(zhì)上的富裕和精神上的富裕，還包括環(huán)境的宜居宜業(yè)，和諧和睦的社會(huì)，以及普惠普及的社會(huì)公共服務(wù)。

2.政策學(xué)習(xí)積極主動(dòng)。“十四五”規(guī)劃以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)解決國(guó)家發(fā)展問(wèn)題。“十四五”規(guī)劃致力于將解決問(wèn)題的措施歸納整合，提煉成宏觀(guān)的中國(guó)模式，不僅解決當(dāng)下問(wèn)題和短期內(nèi)可能產(chǎn)生的問(wèn)題，還能夠考慮國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一是建立高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建立對(duì)外開(kāi)放新發(fā)展格局?！笆奈濉币?guī)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，有效釋放新增長(zhǎng)動(dòng)能、系統(tǒng)構(gòu)建新產(chǎn)業(yè)體系、全面建立新社會(huì)發(fā)展格局、確立新生態(tài)文明生活方式，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新亮點(diǎn)、新引擎和新空間[27]。通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、創(chuàng)新學(xué)習(xí)效應(yīng)、空間集聚效應(yīng)和發(fā)展外溢效應(yīng)等，高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢(shì)將不斷擴(kuò)大，成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要?jiǎng)恿28]。二是堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，著力改善生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展理念。“十四五”規(guī)劃不僅加大力度推進(jìn)環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持綠色發(fā)展，本質(zhì)上解決人與自然和諧共生問(wèn)題。堅(jiān)持貫徹綠色發(fā)展理念，摒棄過(guò)去損害生態(tài)、破壞生態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加快形成保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，從根本上解決目前面臨的嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[29]。

（四）政策變遷：遵循內(nèi)容性與任務(wù)性邏輯

通過(guò)對(duì)“九五”計(jì)劃至“十四五”規(guī)劃建議說(shuō)明稿的話(huà)語(yǔ)分析，可以折射出我國(guó)公共政策的特點(diǎn)變遷。這種變遷受到內(nèi)容性邏輯和任務(wù)性邏輯的雙重影響。

1.內(nèi)容性邏輯表現(xiàn)為不同政策內(nèi)容變遷程度不一。話(huà)語(yǔ)內(nèi)容與話(huà)語(yǔ)表達(dá)常常相互影響，但內(nèi)容與表達(dá)并不固定匹配。由于主客觀(guān)的各種復(fù)雜因素，常常出現(xiàn)“詞不達(dá)意”或“言不由衷”的情況。然而，在相對(duì)穩(wěn)定的政策話(huà)語(yǔ)系統(tǒng)中，內(nèi)容會(huì)對(duì)表達(dá)形成約束[30]。

“五年規(guī)劃”建議說(shuō)明稿文本中所折射出的政策變遷遵循的

內(nèi)容性邏輯展現(xiàn)為，盡管實(shí)現(xiàn)全面小康和共同富裕是“五年規(guī)劃”相關(guān)文本話(huà)語(yǔ)的前提和底色，但文本內(nèi)不同部分的變遷程度并不完全相同。如經(jīng)濟(jì)建設(shè)不論從篇幅還是內(nèi)容上始終占據(jù)“五年規(guī)劃”政策文本的重要地位，內(nèi)容變遷程度較低。生態(tài)文明建設(shè)從為經(jīng)濟(jì)建設(shè)犧牲，到躋身五位一體與經(jīng)濟(jì)建設(shè)地位平齊，內(nèi)容變遷程度較高。政治建設(shè)從“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”到“全面從嚴(yán)治黨”，實(shí)現(xiàn)管理型領(lǐng)導(dǎo)到自我監(jiān)督與自我管理的轉(zhuǎn)化，并且在主語(yǔ)上也增加了以“黨”為主體的表達(dá)形式，內(nèi)容與表達(dá)形式變遷程度都較高。

2.任務(wù)性邏輯表現(xiàn)為任務(wù)的聚焦性與漸進(jìn)性并進(jìn)。任務(wù)性具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，是政策話(huà)語(yǔ)變遷過(guò)程中要考慮的因素。政策所面臨的中心任務(wù)就是這種任務(wù)的典型表現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是普遍任務(wù)，但不同時(shí)期聚焦的任務(wù)有所偏差，這在主題推導(dǎo)和語(yǔ)句分析中有所體現(xiàn)，前四份政策文本聚焦于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，新時(shí)代兩份政策文本逐漸轉(zhuǎn)向同時(shí)著手推進(jìn)“五大建設(shè)”，這形成突出的話(huà)語(yǔ)變遷特征。一是體現(xiàn)任務(wù)的聚焦性，這是當(dāng)下階段認(rèn)為的未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)方向和工作重心，即我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展圍繞這些中心展開(kāi)工作。二是體現(xiàn)任務(wù)的漸進(jìn)性。例如，由加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，由“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展”到“農(nóng)村人口全面脫貧”，由“擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放”到“建立新發(fā)展格局”，由“堅(jiān)持黨的基本路線(xiàn)”到 “全面從嚴(yán)治黨”。由于國(guó)家所處的發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)水平不同，受制度完善程度的影響，不同階段在實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的任務(wù)基礎(chǔ)上聚焦在不同層面并呈現(xiàn)漸進(jìn)發(fā)展的特點(diǎn)。

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責(zé)任編輯：陳文杰

The Characteristic Changes of Chinese Public Policies in the New Era

——Discourse Analysis Based on the Explantory Textof “Five-Year Plan” Proposal

Xu Guochong，Xu Yujun

Abstract：Since the new era，China public policies have changed significantly in terms of content，process，and mechanism. As the core of China policies，the “Five-Year Plan” can reflect the changes in the characteristics of Chinese public policies in the new era. The explanatory text of party and state leaders provided analytical material for studying the characteristics of government policies. This article constructs an analysis framework from two dimensions of content analysis and functional analysis，and conducts a discourse analysis of the explantory text from the “9th Five-Year Plan” to the “14th Five-Year Plan”. Through comparative research，it can be found that the scientific and democratization of Chinese public policy has been further improved since the new era，which reflects the forward-looking and macroscopic nature of the policy，and generally presents three characteristics.

Firstly，in terms of subjects，strengthen the linkage between the subjects and the partys leadership throughout the public policy. Secondly，in the process，it moves towards standardization and institutionalization of the decision-making process，combining problem-oriented and goal-oriented. Thirdly，in terms of results，it achieves a balanced and comprehensive policy content output，and policy learning is more proactive. The changes in the discourse of

the explantory text of the “Five-Year Plan” and the changes in the characteristics of Chinese public policy are reflected in the dual influence of content logic and task logic.

Key words：public policies，“Five-Year Plan”，explantory text，discourse analysis

收稿日期：2021-11-05

作者簡(jiǎn)介：徐國(guó)沖（1983-），男，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，福建廈門(mén) 361005;許玉君（1997-），女，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院碩士生，福建廈門(mén) 361005

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“績(jī)效管理導(dǎo)向下的中國(guó)政府成本體系研究”（批準(zhǔn)號(hào)20&ZD115）的階段性研究成果。