摘 要：市域社會治理法治化是以法治思想為指導(dǎo)，以法治手段為依托，以法治思維考察市域社會治理問題，是依法治市的集中體現(xiàn)。市域社會治理法治化的實踐探索，既有以綠色發(fā)展引領(lǐng)、科技手段運(yùn)用和“楓橋經(jīng)驗”相結(jié)合的可鑒舉措，也有法治思維缺失、法治能力不足和治理格局不調(diào)的影響因素。市域社會治理法治化的路徑優(yōu)化應(yīng)當(dāng)秉承以人民為中心的原則，從發(fā)揮立法權(quán)優(yōu)勢，完善法律規(guī)范體系、健全行政執(zhí)行體系，規(guī)范行政執(zhí)法行為、將非訴糾紛解決機(jī)制前置，優(yōu)化糾紛調(diào)處機(jī)制和加強(qiáng)普法宣傳及法律援助工作四個方面進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：市域社會治理；法治化；實踐探索；路徑優(yōu)化

中圖分類號：D913文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００93 — ０4

黨的二十大報告指出，要推進(jìn)完善現(xiàn)代社會治理體系，建立健全共建共治共享的中國特色社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)通道、創(chuàng)新并完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制和權(quán)益保障體制，樹立社會治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有共同體觀念。同時還提出“提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”，體現(xiàn)了以問題為導(dǎo)向的思維方式，對加強(qiáng)當(dāng)前社會治理具有很強(qiáng)的針對性。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口的流動性不斷增強(qiáng)，推動著城市化進(jìn)程越來越快，帶動著各類生產(chǎn)要素不斷向城市聚集，由此也產(chǎn)生一系列社會問題，這些問題一方面促進(jìn)著社會治理能力和治理水平的提高，另一方面也增加了政府提升自身社會治理能力的緊迫性。從社會治理被提出到實踐探索，我國對社會治理的認(rèn)識水平和理解能力不斷深入，這也更加符合中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。市域不僅是社會重大矛盾的集中地，也是豐富社會治理資源的匯集地，市域?qū)用婢哂薪鉀Q社會治理中出現(xiàn)的各類重大矛盾問題的域場和能力。法治在社會治理中具有舉足輕重的地位，是實現(xiàn)社會治理的重要手段，黨的二十大報告更是對法治建設(shè)進(jìn)行專章論述、專門部署，充分體現(xiàn)了黨中央對全面依法治國工作的高度重視。換言之，就是要引導(dǎo)人們在法治軌道上解決社會上存在的問題，就是要運(yùn)用法治手段改變城市風(fēng)貌、保障城市發(fā)展、促進(jìn)市域正義，真正從法治層面實現(xiàn)市域社會治理法治化水平的提高。

一、市域社會治理法治化的內(nèi)涵

2019年10月市域社會治理被正式提出。①市域社會治理在國家治理體系中起著銜上接下的重要作用。市域社會治理法治化是一個復(fù)合概念，其既具組合要素的共性，又具有復(fù)合概念的特性。對市域社會治理法治化的理解，應(yīng)從對域場、社會治理、社會治理法治化等部分內(nèi)涵作為出發(fā)點。

（一）市域社會治理法治化的域場

市域社會治理中的市主要是地級市一級的行政區(qū)域內(nèi)的市，包括副省級市、省會城市和計劃單列市，這類設(shè)區(qū)的市。地市一級市域內(nèi)人口等各類生產(chǎn)要素聚集，黨、政、工、商等社會治理主體多元，且立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相對完備，市域范圍內(nèi)的社會治理更具實踐性和代表性。

（二）社會治理的內(nèi)涵

最初，社會治理與社會管理同意，沒有什么特殊的意義。社會治理一詞內(nèi)涵的豐富是在2013年11月，“社會治理”一詞被重新定義，并引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。①隨著對社會治理實踐和理論研究的深入，“社會治理”被作為與“社會管理”相對的概念，其內(nèi)涵也被不斷被豐富，學(xué)界結(jié)合社會治理實踐，總結(jié)出社會治理具有重過程，以過程管控結(jié)果；重調(diào)解，以調(diào)解促進(jìn)和諧；重參與，以多元主體共治；重互動，以溝通化解矛盾的四個特點，是政府組織下，由各類社會主體共同參與治理，以溝通互動促進(jìn)協(xié)調(diào)解決社會事務(wù)，并最終實現(xiàn)各社會主體利益平衡，利益共享的過程。與社會管理重“管”不同，社會治理強(qiáng)調(diào)“治”，“管”是一種拘束，突出的是自上而下的支配與服從，“治”則是一種參與，強(qiáng)調(diào)的是多元主體的共建與互動。

（三）社會治理法治化的內(nèi)涵

社會治理上升為國家意識形態(tài)后，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。社會治理的手段和路徑是多樣的，其中尤其重視法治化路徑，法律要在社會治理中發(fā)揮作用，這是國家層面的共識。②社會治理法治化就是要實現(xiàn)社會治理有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。就是要以法治思想為指導(dǎo)，以法治手段為依托，以法治思維考察市域社會治理問題，將法治理念貫穿社會治理全過程，發(fā)揮“良法善治”的作用，以法治保障社會治理的實施和成果。

綜上，市域社會治理法治化就是以法治理念和法治思維為主線的社會治理在設(shè)區(qū)的市域內(nèi)的實施。

二、市域社會治理法治化的實踐探索

市域社會治理作為踐行國家治理的重要課題，許多地方在中央文件精神的指導(dǎo)下進(jìn)行了有益嘗試，取得了一些可供借鑒的經(jīng)驗，同時也發(fā)現(xiàn)了一些普遍問題。

（一）可鑒舉措

1.綠色發(fā)展的引領(lǐng)。綠水青山不僅代表環(huán)境健康，也代表著經(jīng)濟(jì)健康，在城市建設(shè)中只有堅持綠色發(fā)展，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！熬G水青山，就是金山銀山”，提示我們應(yīng)以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)市域社會治理，應(yīng)將綠色發(fā)展理念與市域社會治理一體推進(jìn)，同步建設(shè)，應(yīng)以法治保障社會治理，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)。在這方面西寧市提供了很好的范例，2018年西寧市頒布了我國首部地方綠色發(fā)展法規(guī)——《西寧市建設(shè)綠色發(fā)展樣板城市促進(jìn)條例》。該條例最大的亮點就是以法律形式將社會治理與市域綠色發(fā)展聯(lián)系起來，以社會治理為手段，有效利用資源，在推進(jìn)城市發(fā)展的同時兼顧環(huán)境保護(hù)治理和生態(tài)文明建設(shè)，以法治保障綠色發(fā)蔚縣，以綠色發(fā)展提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)效，促進(jìn)社會治理能力的進(jìn)一步提高。

2.科技手段的運(yùn)用。市域社會治理法治化水平的提高，應(yīng)充分發(fā)揮科技的力量，以科技手段為支撐，不僅可以拓寬社會治理的廣度，而且可以提高社會治理的質(zhì)效。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的不斷深化發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式被越來越多的運(yùn)用到社會治理領(lǐng)域。以珠海市為例，近年來珠海市將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段運(yùn)用到傳統(tǒng)領(lǐng)域中，建立了法院智慧送達(dá)（執(zhí)行）平臺，使長期困擾法院的“送達(dá)難”問題可實現(xiàn)了“E鍵送達(dá)”，顯著提升了司法效率。此外，珠海市還首創(chuàng)了“平安+”市域社會治理指數(shù)和“綜合中心+網(wǎng)格化+信息化”的“一心兩化”建設(shè)，提升了社會治安防控體系和警務(wù)的信息化、全面化、準(zhǔn)確化水平，大大增加了群眾的安全感，提升了社會治理水平。科技賦能社會治理，讓法治借助科技釋放更大的能量。

3.“楓橋經(jīng)驗”的結(jié)合。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，走進(jìn)群眾，依靠群眾，有效的預(yù)防糾紛，就地化解群眾矛盾，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的社會氛圍，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，是楓橋新經(jīng)驗的主要內(nèi)容，也是新時期對堅持和實踐黨的群眾路線的高度概括?！皸鳂蚪?jīng)驗”扎根于群眾之中，形成的群防群治群調(diào)，矛盾就地化解，風(fēng)險不外溢的治理理念值得每個城市學(xué)習(xí)，有些地方將“楓橋經(jīng)驗”與本地區(qū)實際情況相結(jié)合，建立多渠道糾紛調(diào)解機(jī)制，將人民群眾之間的矛盾沖突化解在基層，現(xiàn)實源頭治理，在不穩(wěn)定因素在萌芽初期即被消化解決。還有很多地方建立社區(qū)微信群，確保溝通及時和信息對稱，減少誤解及矛盾的發(fā)生。

（二）普遍問題

1.法治思維缺失。法治思維首先是一種平等思維，人生而平等，這種平等不僅體現(xiàn)在司法實踐中，更體現(xiàn)在進(jìn)行社會治理的每個環(huán)節(jié)中，不論是政府工作人員還是普通公眾首先應(yīng)是平等的，目前，政府工作人員較普遍存在的“高人一等”的思想和優(yōu)越感心理正是缺少平等法治思維的表現(xiàn)；其次法治思給是一種參與思維，社會治理是政府的事，也是廣大公眾共同的事，對于涉及人民生活和公共利益的重大事項，如法律修訂、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)等，廣大公眾都有參與的權(quán)利與義務(wù)，但目前公眾與公共生活重大事項的參與意識明顯不足；再次治理思維是一種公正思維。公正不僅體現(xiàn)在對同類事情，同類處理，而且體現(xiàn)為不同事情，應(yīng)不同處理，事情相同，但所處不同程度、階段或者情形不同的，應(yīng)不同處理。

2.法治能力不足。首先，立法方面，2015年修訂的《立法法》賦予絕大多數(shù)地級市獲以地方立法權(quán)，①為通過立法解決市域社會治理難題提供了條件，但目前設(shè)區(qū)市的立法權(quán)沒有充分行使，科學(xué)立法、民主立法的原則還有待進(jìn)一步落實，立法能力和立法質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高，有些地方法律及規(guī)范性文件不周延、相互矛盾、抵觸的情況還時有發(fā)生。對社會廣泛關(guān)注的熱點和難點問題回應(yīng)不及時，如個人信息保護(hù)、物業(yè)服務(wù)等缺乏規(guī)范和實施細(xì)則。其次，在行政執(zhí)法方面，職權(quán)不明，有法不依，選擇性執(zhí)行和任性執(zhí)行的情況還時有發(fā)生。再次，在司法方面，“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”問題仍需要進(jìn)一步解決。雖然近些年，司法+互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)的模式在司法實踐中廣泛應(yīng)用，并取得了明顯效果，在一定程度上緩解了“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”問題，但受人為的拖延推諉、案多人少、糾紛解決機(jī)制不暢等主客觀因素影響，“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”問題仍需進(jìn)一步解決采取措施。

3.治理格局不調(diào)。社會治理是一個復(fù)雜的綜合體，需要建立起全方位、立體化的治理體系，結(jié)合各地實踐，還需要繼續(xù)探索完善“五治融合”機(jī)制。部分地方存在未將“條”的管理和“塊”的治理協(xié)同起來的問題，往往是一級組織包攬一切，弱化了職責(zé)關(guān)系。另外，市域社會治理所在處理的社會矛盾較縣域社會治理更加復(fù)雜，風(fēng)險的不確定性和難測性更大，如常見拆遷補(bǔ)償、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題矛盾更加突出，與之相適用的治理措施、治理能力尚未完全匹配與實現(xiàn)對各類風(fēng)險矛盾進(jìn)行有效化的目標(biāo)尚有差距。

三、市域社會治理法治化的路徑優(yōu)化

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國城市人口規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，城市化進(jìn)程將進(jìn)一步加強(qiáng)。要做好應(yīng)對因資源與利益沖突帶來的社會矛盾集中突顯的法治準(zhǔn)備，需要進(jìn)一步優(yōu)化市域社會治理法治化路徑，不斷提高市域社會治理法治化水平。

（一）堅持以人民為中心的原則，提高人民參與度

民惟邦本，本固邦寧，人民性是馬克思主義最鮮明的品格。市域社會治理法治化要始終堅持人民利益至上的以人民為中心的原則。要充分發(fā)揮人民在城市治理中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，要打破傳統(tǒng)管理的以政府為中心的一頭獨大局面，不斷創(chuàng)新城市治理舉措。人類社會發(fā)展的事實證明，沒有萬能的政府，事無巨細(xì)的政府是不可行的。政府不僅需要通過法律、政治、技術(shù)等手段為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展搭建一個平臺，而且需要為其他社會主體參與社會治理提供一個舞臺。中國已步入一個新時代，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和進(jìn)步推動著城市化進(jìn)程不斷加快，我國社會的主要矛盾也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，物質(zhì)文化需求與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾已轉(zhuǎn)化為人民對美好生活需要的增長與社會發(fā)展不充分、不平衡之間的矛盾。社會主體的自決意識不斷增強(qiáng)，人民對社會治理的參與意識和對自身價值的追求意識不斷提高。但由城市化、老齡化帶來的公共服務(wù)不均衡、公共政策出臺不及時、配套制度健全，極大制約了社會治理的效果。與傳統(tǒng)的社會管理不同，社會治理強(qiáng)調(diào)的是社會公平、強(qiáng)調(diào)的是社會主體參與城市建設(shè)，共同治理并享有城市建設(shè)的成果。社會治理關(guān)注的是社會主體在社會發(fā)展方面的作用，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，而政府只是眾多治理主體中的一元，而人民的參與是社會治理的主要依托，應(yīng)以人民為中心，以人民的參與度和滿意度去衡量社會治理的成效。

（二）發(fā)揮立法權(quán)優(yōu)勢，完善法律規(guī)范體系

立法權(quán)是指由有權(quán)機(jī)關(guān)行使的制定、認(rèn)可、解釋、補(bǔ)充、修改或廢止法律的權(quán)力。立法權(quán)是國家意志形成和表達(dá)的重要途徑，是確認(rèn)社會關(guān)系和社會秩序的重要手段，是調(diào)節(jié)社會關(guān)系，解決社會矛盾的重要方式，同時也是判斷未來社會發(fā)展的重要指引，立法全面依法治國的基礎(chǔ)性工作，是建設(shè)社會主義法治國家的必經(jīng)之路。目前，市域立法體系不完善，不健全，存在規(guī)章制度內(nèi)容重合、規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)、相互矛盾等情況，極需清理、修訂現(xiàn)行規(guī)章制度中不合適宜的內(nèi)容，應(yīng)主動適應(yīng)我國社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要，優(yōu)化頂層設(shè)計。我國設(shè)區(qū)的市擁有一定的立法權(quán)，②應(yīng)充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市的立法權(quán)優(yōu)勢，完善市域法律規(guī)范體系。與國家立法權(quán)相呼應(yīng)的地方立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)更具有針對性，更切合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，更能有的放矢的實現(xiàn)城市的法治化需要。地方立法應(yīng)當(dāng)圍繞與城市生活和發(fā)展密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市政管理建設(shè)、民生熱點難點等重點領(lǐng)域展開立法，充分發(fā)揮市域立法的自主性，堅持科學(xué)立法，積極探索立法功能，創(chuàng)造性的運(yùn)用地方立法權(quán)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市治理提供法治保障。通過有效的市域立法破解地方社會治理難題，不斷豐富和完善地方法律法規(guī)體系，將市域社會治理納入法治軌道，以法律手段推進(jìn)和保障市域社會治理的進(jìn)程和成果。

（三）健全行政執(zhí)行體系，規(guī)范行政執(zhí)法行為

法律的生命和權(quán)威均有賴于于對法律的貫徹實施，法治化的關(guān)鍵亦在于法律規(guī)范執(zhí)行。行政執(zhí)法是法律實施的途徑之一，也是治理社會的重要途徑，行政執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系社會治理的效果，影響著社會治理的水平。市域社會治理法治化應(yīng)將健全行政執(zhí)法體系，規(guī)范行政執(zhí)法行為作為治理重點。首先，應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，將社會能夠自行調(diào)節(jié)的事務(wù)交給相關(guān)社會主體自行解決，繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、工會等社會組織的去行政化，將權(quán)力下放至社會，將社會事務(wù)交給社會主體去處理，突出社會治理的多元化，改變傳統(tǒng)政府管理和包辦的情形。其次，建立專家論證和社會聽證機(jī)制，對涉及社會公共生活和人民重大利益的決策進(jìn)行論證、聽證，使行政決策更加合理和完善。行政決策應(yīng)保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，通過對重大決策開展專家論證和社會聽證使行政決策更加規(guī)范化、合理化和法治化。再次，應(yīng)深化市域行政執(zhí)行體制改革，完善行政裁量制度和執(zhí)法監(jiān)督制度，將統(tǒng)一行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和落實行政“軟執(zhí)法”相結(jié)合。一方面要將行政執(zhí)法人員向基層傾斜，充實基層行政執(zhí)法力量；另一方面要依托政務(wù)公開，負(fù)面清單等制度，加大對行政執(zhí)法監(jiān)督和檢查的力度，通過完善公眾和社會監(jiān)督、政務(wù)監(jiān)察、行政復(fù)議和行政訴訟等制度，促進(jìn)市域行政執(zhí)法質(zhì)效的提升。

（四）應(yīng)將非訴糾紛解決機(jī)制前置，優(yōu)化糾紛調(diào)處機(jī)制

市域社會治理的重要內(nèi)容之一是解決各類社會矛盾和糾紛。在各類糾紛解決機(jī)制當(dāng)中，訴訟方式是最耗費人力物力和時間的成本最高的方式。應(yīng)將訴訟作為處理社會矛盾和糾紛的最后一道屏障，而將人民調(diào)解、機(jī)構(gòu)仲裁等非訴糾紛解決機(jī)制作為化解社會矛盾和糾紛的優(yōu)先選項。這不僅有利于將有限的司法資源用于解決更重大的問題，而且以人民調(diào)解、商事仲裁等非訴方式解決糾紛更有利于社會和諧和矛盾的真正化解。事實上，正如新時代“楓橋經(jīng)驗”總結(jié)的那樣，要廣開渠道，讓人民群眾充分表達(dá)自己的訴求，那樣才能找到問題的關(guān)鍵，再通過最親近人民群眾的人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴糾紛解決機(jī)制，才能將矛盾糾紛有效化解在基層，進(jìn)而切實保障人民群眾的權(quán)益。

（五）加強(qiáng)普法宣傳和法律援助工作

市域社會治理法治化的根本在于人們法律知識的豐富、法治意識的提高和法治思維的養(yǎng)成。加強(qiáng)普法宣傳，提高人民的法律意識，建立法治思維，鼓勵人民從法律角度，理性對待和解決矛盾糾紛。組織建立法律服務(wù)平臺，實現(xiàn)公共法律服務(wù)全面覆蓋，為人民群眾提供與其自身利益直接相關(guān)的法律普及服務(wù)，幫助受困企業(yè)解決法律問題。提高法律援助的針對性和精準(zhǔn)性，強(qiáng)化法律援助方式，倡導(dǎo)律師代理人民群眾的涉訴信訪案件，為人民群眾提供針對性強(qiáng)的法律服務(wù)。充分利用新媒體平臺，豐富普法宣傳的形式，緊跟時代特點和社會熱點，增強(qiáng)普法宣傳的鮮活性和代入感。

市域社會治理是聯(lián)系國家社會治理和縣域社會治理的重要紐帶，對完善和提高國家社會治理體系和治理能力具有重大意義。要充分認(rèn)識市域社會治理法治化所具有的長期性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性特點，需從保障人民利益出發(fā)，持以人民為中心的原則，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠人民群眾、社會組織、民間團(tuán)體等社會主體積極參與來提高社會治理水平，共建共享，協(xié)同發(fā)展，使市域社會治理法治化的不斷向前發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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［7］張繼焦.打破政府唱“獨角戲”的格局 激發(fā)社會組織參與城市治理活力［N］.人民日報，2017-05-23（07）.

［8］李小立.市域社會治理法治化的內(nèi)涵、價值和進(jìn)路［J］.長春師范大學(xué)學(xué)報，2021（05）：41-42.

［9］周振超、侯金亮.市域社會治理法治化：理論蘊(yùn)含、實踐探索及路徑優(yōu)化［N］.重慶社會科學(xué)，2021（08）：125-129.

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕

① 2019年10月中共十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》正式提出要“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”。

收稿日期：２０22 — １2 — ０６

基金項目：本文系黑龍江省社會科學(xué)院青年項目“市域社會治理法治化的實踐探索與路徑優(yōu)化”（2021-Q02）的階段性研究成果。

作者簡介：任廣章（1980—），女，黑龍江安達(dá)人，助理研究員，主要研究方向：民商法學(xué)研究。