付玉聯(lián)

強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，也是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，推動(dòng)用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制。”在國(guó)家治理視域中，縣域治理至關(guān)重要，正所謂“郡縣治則天下安”?？h委是縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)核心和權(quán)力運(yùn)行中心。建立縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

鄧小平同志提出《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》以來(lái)，特別是20世紀(jì)80年代末，關(guān)于權(quán)力制約監(jiān)督的研究逐漸興起，并在黨的十六大、十八大后分別出現(xiàn)過(guò)高峰。相關(guān)研究視角多元、關(guān)注焦點(diǎn)不一，主要涉及民主政治建設(shè)、輿論監(jiān)督、腐敗治理、政治問(wèn)責(zé)等方面。十八大以來(lái)，相關(guān)研究涉及制度治黨、“一把手”權(quán)力制約監(jiān)督、民主建設(shè)及監(jiān)督、監(jiān)察體制改革等多方面。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，掀起了權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督研究的新熱潮。既有關(guān)于縣委權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的文獻(xiàn)主要集中在三個(gè)方面：

一是在縣委權(quán)力來(lái)源與配置方面。鄧博等認(rèn)為縣委權(quán)力來(lái)自黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)，具有基礎(chǔ)性、執(zhí)行性、直接性特點(diǎn)?？h級(jí)黨政一把手權(quán)力有法理性、事務(wù)性授權(quán)機(jī)制和法律、法規(guī)、文件授權(quán)方式?？h委書記權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利、來(lái)源渠道是公民和黨員。針對(duì)縣委權(quán)力配置不清、權(quán)責(zé)不對(duì)等、縣委書記權(quán)力過(guò)大等問(wèn)題，提出要厘清縣委職權(quán)和勘定權(quán)力邊界、推行省管縣體制、限制縣委書記的用人權(quán)財(cái)權(quán)決策權(quán)等。

二是在縣委權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督方面。有學(xué)者認(rèn)為縣委是縣級(jí)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的體制動(dòng)力和縣域治理的核心。在現(xiàn)實(shí)層面，權(quán)力高度集中和壓力型政府體制、權(quán)力行使過(guò)程失衡等是縣委書記權(quán)力腐敗的影響因素。為此，要科學(xué)分解配置縣委書記權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序及關(guān)鍵環(huán)節(jié)、健全選人用人失察責(zé)任追究機(jī)制。

三是在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行方面。2010年11月，中紀(jì)委、中組部印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》極大地推動(dòng)了相關(guān)實(shí)務(wù)工作與理論研究。學(xué)界認(rèn)為縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行存在的問(wèn)題主要是縣委職責(zé)界定不清、制度支撐不足、民主與科學(xué)平衡缺乏、縣紀(jì)委監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。整體推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，關(guān)鍵要改革體制、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督。特別是要按照由下及上的改革時(shí)序、理順縣委權(quán)力配置關(guān)系、完善公開的實(shí)體性和程序性、規(guī)范性和懲戒性制度。還要進(jìn)一步健全縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制、提升縣委權(quán)力公開的制度化水平、強(qiáng)化動(dòng)力機(jī)制以及加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行信息的跟蹤反饋。總體上看，學(xué)界從權(quán)力運(yùn)行中的清權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等方面開展了豐富研究，但觀察視角較為寬泛，特別是聚焦縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制研究尚為薄弱，比如權(quán)力運(yùn)行反饋的理論根據(jù)和實(shí)踐難點(diǎn)在哪里，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的基礎(chǔ)和條件是什么等等。因此，相關(guān)研究議題亟須深耕拓展。

二、權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯反饋的學(xué)理依據(jù)

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督是人類歷史進(jìn)程主線索和世界共同話題。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，因而對(duì)權(quán)力的限制是必不可少的。政治學(xué)、管理學(xué)等社會(huì)科學(xué)理論揭示出權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制有三點(diǎn)依據(jù)：

（一）權(quán)力委托代理關(guān)系要求開展權(quán)力運(yùn)行反饋

西方政治理論認(rèn)為公共權(quán)力來(lái)源于公眾將自身權(quán)力的讓渡，公民與行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)或人員在事實(shí)上存在委托代理關(guān)系，代理人向委托人反饋權(quán)力運(yùn)行信息是理所當(dāng)然。在我國(guó)，權(quán)力是黨和人民賦予的，權(quán)力委托代理雙方信息不對(duì)稱以及用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)人理性和機(jī)會(huì)主義行動(dòng)使得委托代理運(yùn)行失靈，從而加劇腐敗風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要通過(guò)反饋來(lái)保障黨員和人民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保權(quán)力始終用來(lái)為人民服務(wù)。

（二）完善監(jiān)督體系需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯

理想化的權(quán)力委托代理關(guān)系是一對(duì)一的，委托人有足夠精力、知識(shí)、成本、能力等對(duì)代理人行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力委托代理具有多層次、鏈條長(zhǎng)等特征，這在一定程度上使得監(jiān)督的成本較高、監(jiān)督的效能較低甚至監(jiān)督失靈。因而，通過(guò)制度創(chuàng)新與機(jī)制完善，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯，能為更高質(zhì)量的監(jiān)督提供基礎(chǔ)與條件，這也是新時(shí)代完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的題中之義。

（三）形成權(quán)力監(jiān)督閉環(huán)亟待建立可查詢可追溯的反饋機(jī)制

公共生活運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)資源分配等無(wú)時(shí)無(wú)刻離不開權(quán)力行使。但監(jiān)督權(quán)力往往面臨監(jiān)督人掌握的信息不夠、監(jiān)督渠道有限或不暢通等問(wèn)題。權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制要求權(quán)力行使信息全程留痕并記錄存儲(chǔ)，這就可以彌補(bǔ)各類監(jiān)督的信息不足、渠道不暢、時(shí)空限制和反饋缺失等問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督，以此確保權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的精準(zhǔn)精細(xì)和閉路循環(huán)。

三、縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯反饋機(jī)制的內(nèi)涵與特征

從概念上講，縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制以提高權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行民主、公正、公開為目的，由靜態(tài)的權(quán)力運(yùn)行制度、組織、主體、職能安排和動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)行記錄、監(jiān)控、查詢、追溯、預(yù)警、問(wèn)責(zé)共同構(gòu)成的相互銜接、相互作用的過(guò)程和方式整體。其構(gòu)成要素包括四類：一是基礎(chǔ)性要素。主要是體現(xiàn)縣委權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行授予、配置、程序、公開、監(jiān)控、問(wèn)責(zé)機(jī)制。二是結(jié)構(gòu)性要素。體現(xiàn)縣委決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化、權(quán)力組織設(shè)置、權(quán)力主體調(diào)整。三是過(guò)程性要素。體現(xiàn)縣委權(quán)力來(lái)源于誰(shuí)、權(quán)力為誰(shuí)服務(wù)、權(quán)力運(yùn)行向誰(shuí)反饋的權(quán)力運(yùn)行全鏈條及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的可查詢可追溯過(guò)程。四是內(nèi)容性要素。體現(xiàn)縣委權(quán)力運(yùn)行全程紀(jì)實(shí)和規(guī)范留痕的權(quán)力運(yùn)行的時(shí)限、地點(diǎn)、主體、方式、流程、步驟、順序。

在突出特征上，縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制蘊(yùn)含政治性與民主性、兼具技術(shù)性與理論性、突出程序性與實(shí)體性、體現(xiàn)預(yù)防性與懲治性以及上下貫通、內(nèi)外共享、多向互動(dòng)。具體而言，在宏觀上體現(xiàn)了堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。在中觀上，體現(xiàn)堅(jiān)持權(quán)力授予、配置、運(yùn)行、制約、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)環(huán)環(huán)相扣、同向發(fā)力。在微觀上，體現(xiàn)堅(jiān)持權(quán)力運(yùn)行的重點(diǎn)領(lǐng)域、部門、崗位、過(guò)程、環(huán)節(jié)全面覆蓋。

四、縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯反饋的制度基礎(chǔ)

建立健全縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制需要圍繞權(quán)力授予配置、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力制約監(jiān)督等方面加強(qiáng)制度供給與創(chuàng)新。這一方面可根據(jù)當(dāng)前縣委權(quán)力運(yùn)行信息的可查詢度不夠精準(zhǔn)、可追溯度不夠精細(xì)、反饋機(jī)制有待完善等問(wèn)題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，另一方面可借鑒我國(guó)行政權(quán)力或國(guó)外公共權(quán)力制約監(jiān)督相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如通過(guò)法律法規(guī)設(shè)定反饋要求、建立公開聽證會(huì)、政黨聯(lián)系回應(yīng)選民等制度。具體需要進(jìn)行以下制度供給：

（一）基礎(chǔ)性制度

構(gòu)建根據(jù)不同事務(wù)性質(zhì)對(duì)縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、縣委常委會(huì)及其成員、縣委各部門職權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分和各負(fù)其責(zé)的分事行權(quán)制度，根據(jù)不同崗位內(nèi)容設(shè)定縣委書記等重點(diǎn)崗位職權(quán)以及科學(xué)分解到多個(gè)崗位的分崗設(shè)權(quán)制度，根據(jù)不同權(quán)力層級(jí)的管理權(quán)限將縣委及其內(nèi)設(shè)部門權(quán)力科學(xué)分解到上下層級(jí)的分級(jí)授權(quán)制度，針對(duì)縣委常委、縣委委員及關(guān)鍵崗位干部有計(jì)劃在不同職位間定期硬性轉(zhuǎn)任的定期輪崗制度。以及體現(xiàn)可視可循的縣委權(quán)責(zé)清單管理和用權(quán)流程設(shè)定制度，體現(xiàn)全程留痕的縣委權(quán)力運(yùn)行紀(jì)實(shí)管理制度，體現(xiàn)權(quán)責(zé)透明的黨務(wù)辦事公開制度。

（二）關(guān)鍵性制度

構(gòu)建根據(jù)巡視巡察督察督導(dǎo)及各類監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、黨員和群眾提出訴求后及時(shí)啟動(dòng)反饋的制度，根據(jù)縣委橫向縱向權(quán)力配置關(guān)系、部門職能職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)班子分工及個(gè)人權(quán)限等確定查詢追溯主體的制度，根據(jù)權(quán)力運(yùn)行事項(xiàng)與黨員群眾關(guān)聯(lián)程度確定反饋范圍的制度，根據(jù)縣委權(quán)力運(yùn)行的反饋訴求、反饋范圍、事項(xiàng)輕重緩急、影響程度大小確定反饋方式的制度，以及組織績(jī)效管理、個(gè)人績(jī)效考核、黨紀(jì)處分、組織處理、問(wèn)責(zé)等對(duì)于反饋結(jié)果運(yùn)用的制度。

（三）支撐性制度

權(quán)力運(yùn)行可查詢度不強(qiáng)、追溯度不夠的重要原因在于權(quán)力運(yùn)行全程留痕的紀(jì)實(shí)管理尚未廣泛推行。針對(duì)巡視巡查、信訪舉報(bào)等反映出的問(wèn)題，往往由于缺乏線索、檔案資料缺失或信息流失無(wú)法深挖追查追究。以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)賦能權(quán)力監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系改革的重要方向與內(nèi)容。針對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題，要積極探索和建立運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段對(duì)行使權(quán)力的主體、過(guò)程、步驟、時(shí)限、結(jié)果、監(jiān)督措施等信息進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄、自動(dòng)存儲(chǔ)、集體維護(hù)從而實(shí)現(xiàn)可查詢可追溯的制度。

五、縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制構(gòu)建

縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋機(jī)制是反饋系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)理。具體包括反饋動(dòng)機(jī)機(jī)制、反饋實(shí)現(xiàn)機(jī)制、反饋保障機(jī)制。其中，反饋動(dòng)力機(jī)制是基礎(chǔ)，反饋實(shí)現(xiàn)機(jī)制是關(guān)鍵，反饋保障機(jī)制是支撐。

（一）反饋動(dòng)力機(jī)制

反饋動(dòng)力機(jī)制是指以什么樣的源動(dòng)力促使和推動(dòng)對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行查詢和追溯的反饋行動(dòng)。主要包括內(nèi)在動(dòng)機(jī)機(jī)制和外在動(dòng)力機(jī)制兩個(gè)方面。內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的關(guān)鍵是縣委特別是縣委書記的“自我削權(quán)、自覺限權(quán)、主動(dòng)曬權(quán)”，依賴領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)反饋的政治自信、思想自覺和完善黨內(nèi)監(jiān)督、發(fā)展黨內(nèi)民主的雙重基礎(chǔ);外在動(dòng)力機(jī)制的關(guān)鍵是民主制度的健全性和外部監(jiān)督的有效性，依賴豐富完善的渠道、載體及制度設(shè)計(jì)將人民群眾的合理反饋訴求轉(zhuǎn)化為倒逼力量。

（二）反饋實(shí)現(xiàn)機(jī)制

反饋實(shí)現(xiàn)機(jī)制的要義是如何通過(guò)規(guī)范化的運(yùn)作來(lái)開展縣委權(quán)力運(yùn)行反饋的具體操作，涉及反饋原則、反饋領(lǐng)導(dǎo)體制與職責(zé)分工、反饋范圍、反饋內(nèi)容、反饋程序、反饋方式、反饋結(jié)果運(yùn)用等方面。在反饋原則上，要堅(jiān)持實(shí)事求是、依規(guī)依法，堅(jiān)持群眾路線、發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn);在反饋領(lǐng)導(dǎo)體制與職責(zé)分工上，由縣級(jí)黨委負(fù)責(zé)，縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具體承擔(dān)本級(jí)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)本地區(qū)反饋工作;在反饋范圍上，涉及面向全社會(huì)、黨內(nèi)、本地區(qū)本部門、特定組織與個(gè)人四種;在反饋內(nèi)容上，要根據(jù)人、財(cái)、物、項(xiàng)目和事、崗、級(jí)具體劃分權(quán)力事項(xiàng);在反饋程序上，包括提出要求、啟動(dòng)查詢和追溯、實(shí)施反饋;在反饋方式上，黨內(nèi)反饋的方式有會(huì)議、文件、簡(jiǎn)報(bào)、局域網(wǎng)發(fā)布等，社會(huì)反饋方式有發(fā)布公報(bào)、向黨報(bào)黨刊公布;在反饋結(jié)果運(yùn)用上，要把權(quán)力運(yùn)行反饋結(jié)果納入縣級(jí)黨代會(huì)、委員會(huì)、常委會(huì)、紀(jì)委會(huì)等研究議題，正向激勵(lì)與反向鞭策雙重發(fā)力。以上七大關(guān)鍵要素組成反饋系統(tǒng)，各要素有機(jī)銜接、相互作用及系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成反饋實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（三）反饋保障機(jī)制

反饋保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯的反饋所需要的基礎(chǔ)和支撐條件，涉及政治、思想、民主、法治、制度、技術(shù)等方面。在政治保障方面，要構(gòu)建高效有力的縣委權(quán)力運(yùn)行反饋工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與責(zé)任落實(shí)機(jī)制;在思想保障方面，要重點(diǎn)通過(guò)學(xué)習(xí)教育加強(qiáng)干部用權(quán)反饋的自覺性與主動(dòng)性;在民主保障方面，要進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主以及落實(shí)黨員監(jiān)督權(quán)利，擴(kuò)大發(fā)展人民民主以及豐富群眾監(jiān)督方式、拓展群眾監(jiān)督渠道;在法治保障方面，要對(duì)黨務(wù)公開、組織生活、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等黨內(nèi)法規(guī)等進(jìn)行修訂完善，明確要設(shè)定反饋要求;在制度保障方面，要加強(qiáng)縣委權(quán)力運(yùn)行可查詢可追溯反饋的制度供給和創(chuàng)新;在技術(shù)保障方面，要探索和加強(qiáng)大數(shù)據(jù)智能化、區(qū)塊鏈等信息化管理手段在權(quán)力運(yùn)行記錄、存儲(chǔ)等方面的運(yùn)用。

基金項(xiàng)目：2021年重慶市研究生教育教學(xué)改革研究一般項(xiàng)目“共產(chǎn)黨人精神譜系融入研究生思想政治教育研究”（項(xiàng)目編號(hào)：yjg213134）階段性研究成果。

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作??者：中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部講師

責(zé)任編輯：張?波