張先彬

融合教育，亦稱全納教育，是指將所有具有特殊教育需求的殘疾學生最大程度融入普通學校學習，以滿足其不同的學習需求，構(gòu)建起開放、包容、接納的教育體系。大力推進融合教育是落實習近平總書記關(guān)于“辦好特殊教育”講話精神的應有之義，是堅持教育公平和學生本位主義的集中體現(xiàn)，也是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為有效推進融合教育，亟須將融合教育納入制度化軌道，用“制度之治”實現(xiàn)融合教育的高質(zhì)量發(fā)展，充分保障殘疾人的受教育權(quán)。

一、新時代推進融合教育的必要性

教育公平是社會公平的基礎環(huán)節(jié)，也是對殘疾人最大的尊重。在推進教育治理現(xiàn)代化和落實習近平總書記“辦好特殊教育”重要指示的大背景下，積極穩(wěn)妥地推進融合教育、保障我國8500萬殘疾人有平等接受教育的機會，具有豐富的理論價值和現(xiàn)實意義。

（一）推進融合教育是新時代教育公平的應有之義

近十余年來，我國普及殘疾學生特殊教育的力度較大，殘疾學生受教育率明顯提升。然而，殘疾學生義務教育階段入學率在70%左右，以融合的形式接受義務教育的殘疾學生占所有在校殘疾學生的52.57%，遠遠沒有實現(xiàn)義務教育普及的目標。相比于義務教育階段的殘疾學生入學率，學前階段、高等教育階段和職業(yè)教育階段的殘疾人受教育率則更低。新時期的教育公平意味著，無論學生是否殘障、無論處于哪一個受教育階段，都有平等接受教育的機會和權(quán)利。融合教育是保障所有殘疾學生平等獲得受教育機會的有效途徑，采取與普通學生隨班就讀、相互融合的教育方式，有助于確保殘疾學生真正融入普通學生的學習生活之中，增強其適應社會的能力。

（二）推進融合教育是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的必要舉措

殘疾人教育是目前推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的薄弱環(huán)節(jié)。教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化意味著教育事業(yè)必須著力補齊短板、強化制度支撐，以實現(xiàn)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。若殘疾人教育質(zhì)量無法得到有效保障，教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)則無從談起。2017年修訂的《中華人民共和國殘疾人教育條例》（以下簡稱《殘疾人教育條例》）第3條提出“在融合教育中優(yōu)先采取普通教育方式”，明確了我國開展融合教育的具體方向。2022年1月25日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等七部門《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），該《行動計劃》提出“堅持尊重差異、多元融合，讓殘疾兒童青少年和普通兒童青少年共同成長進步”的思路，該思路真正立足于學生本位主義，契合了殘疾學生的實際教育需求，為提升融合教育質(zhì)量指明了出路，有助于補足推進教育治理現(xiàn)代化過程中的短板。

二、推進融合教育的制度困境

從制度的視角理性審視，融合教育發(fā)展困境的根源主要還是制度保障和法律法規(guī)方面存在漏洞。我國融合教育在政策制定、立法保障、制度執(zhí)行等方面存在一定的問題，嚴重阻礙了融合教育的深入開展。

（一）政策困境：重融合教育效率而輕融合教育質(zhì)量

梳理有關(guān)融合教育的政策文本發(fā)現(xiàn)，我國融合教育政策存在“重融合教育效率、輕融合教育質(zhì)量”的傾向。從政策目標上看，2014年教育部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》將“總體目標”設定為“到2016年，全國基本普及殘疾兒童少年義務教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務教育入學率達到90%以上，其他殘疾人受教育機會明顯增加”;《特殊教育提升計劃（2017—2020年）》要求“到2020年，殘疾兒童少年義務教育入學率達到95%以上”;2022年《行動計劃》則規(guī)定“到2025年，適齡殘疾兒童義務教育入學率達到97%”。顯而易見，上述融合教育政策設定的目標均旨在提升殘疾學生的入學率，換言之，“融合教育政策最初的價值定位是追求效率，政策著力點在于保障殘疾學生的教育權(quán)利和普及義務教育”。從政策內(nèi)容上看，我國融合教育政策對殘疾學生個體需求的關(guān)注明顯不夠，使得殘疾學生難以有效融入普通學校的學習之中。從國家部委先后頒布的《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見的通知》《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》《行動計劃》等政策文本看，有關(guān)殘疾學生“入學問題”“普及教育”“隨班就讀”等內(nèi)容占比較大，而彰顯教育質(zhì)量的內(nèi)容如“特殊需求”“個體差異”“多元發(fā)展”等較為少見。由此可見，相關(guān)政策法規(guī)都以提高特殊兒童入學率為主要目標，教育質(zhì)量，即特殊兒童能否在普通教室接受適當?shù)慕逃L期受到了忽視。

（二）立法困境：重融合教育義務而輕融合教育責任

目前，我國主要規(guī)范融合教育的法律當屬《殘疾人教育條例》。該條例屬于行政法規(guī)，于1994年頒布實施，并在2011年、2017年先后修訂。以2017年修訂的《殘疾人教育條例》為例，該條例規(guī)定了學前教育、義務教育、普通高中及以上教育、職業(yè)教育等各個階段的融合教育內(nèi)容，明確了教育行政部門、教育機構(gòu)、家庭、社區(qū)、社會組織等不同融合教育義務主體及義務內(nèi)容。如《殘疾人教育條例》第26條規(guī)定“縣級以上地方人民政府教育行政部門應當統(tǒng)籌安排支持特殊教育學校建立特殊教育資源中心，在一定區(qū)域內(nèi)提供特殊教育指導和支持服務”，第8條規(guī)定“殘疾人家庭應當幫助殘疾人接受教育”。仔細考察發(fā)現(xiàn)，《殘疾人教育條例》中充斥著大量的融合教育義務條款，其中體現(xiàn)義務性規(guī)則的法律語言如“應當”“不得”，在《殘疾人教育條例》中分別出現(xiàn)64次、3次。與之形成鮮明對比的是，違反融合教育義務的法律責任條款則較為少見，《殘疾人教育條例》中只有兩個條款規(guī)定了地方政府、教育機構(gòu)及其工作人員違反融合教育義務的法律責任。除此之外，違反融合教育義務的法律責任承擔方式也偏少，只有通報批評、責令改正、行政處分等少數(shù)幾種方式，對違法犯罪者的威懾力有限。總體而言，我國融合教育立法存在“重融合教育義務而輕違反融合教育責任”問題，由于缺乏強有力的法律責任規(guī)制，結(jié)果勢必難以督促各義務主體積極履行融合教育義務。

（三）實施困境：重融合教育政府主導而輕家庭和社會參與

在融合教育開展過程中，地方政府側(cè)重通過政府及相關(guān)部門（含學校）的力量來推進融合教育，忽略了家庭和社會力量的參與。在《殘疾人教育條例》中，立法者用大量的條款規(guī)范政府行政部門、學校的融合教育權(quán)責和義務，明顯希望通過政府部門的大力投入和學校的積極作為來推動融合教育的有序開展?？疾煊嘘P(guān)融合教育的政策文件，“重融合教育政府主導而輕家庭及社會參與”現(xiàn)象也同樣存在，政策制定者對家庭和社會缺乏明確的參與措施，無疑弱化了家庭和社會的參與功能。從融合教育的實際開展情況看，地方政府完全主導甚至包攬了融合教育工作。譬如，江蘇是全國較早開展融合教育實驗的省份，目前已構(gòu)建起“省級統(tǒng)籌、行政推動、多部門協(xié)作整體推進融合教育資源中心，這是江蘇闖出的新時期全面推進融合教育一條新路”，這一經(jīng)驗也受到其他省市的紛紛效仿。毋庸諱言，政府主導是推進融合教育高質(zhì)量發(fā)展的必要舉措，但過度依賴或迷信政府力量，顯然不利于發(fā)揮家庭和社會的作用，無法形成推進融合教育高質(zhì)量發(fā)展的多方合力，也不能充分回應《行動計劃》提出的“鼓勵和引導社會力量興辦特殊教育學?！钡囊?。另外，由于過分依賴政府力量開展融合教育，勢必給地方政府造成巨大負擔。

三、推進融合教育的制度回應

立足我國融合教育所面臨的制度困境，亟須從加強政策引領(lǐng)、完善立法保障、強化制度執(zhí)行三方面入手，加強制度創(chuàng)新并強化執(zhí)行，用“制度之力”推進我國融合教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強政策引領(lǐng)：突出融合教育質(zhì)量目標并細化落實措施

目前，我國融合教育政策的目標定位仍關(guān)注于“提升殘疾人入學率”和“保障殘疾人受教育權(quán)利”，而融合教育質(zhì)量目標則不夠凸顯。在推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，融合教育目標不僅僅是讓殘疾人“有學上”，而是要“上好學”，即以提升融合教育質(zhì)量為目標、以滿足殘疾學生的學習需求為導向，全方位提升其融入社會的能力。加強政策引領(lǐng)，首先要在融合教育政策制定上突出融合教育質(zhì)量目標，將融合教育政策的目標導向和著力點放在如何提升教育質(zhì)量上來。循此思路，未來在融合教育政策的頂層設計過程中，應當充分關(guān)注殘疾學生的個體學習需求，根據(jù)殘疾學生的殘疾類別和接受能力采取多元化教育方式，同時提升從事殘疾人教育的教師隊伍質(zhì)量，從而真正提升融合教育的質(zhì)量和水平。其次，完善融合教育質(zhì)量的支持保障體系。國內(nèi)外融合教育實踐表明，沒有支持保障，就沒有融合，也難以提高融合教育質(zhì)量。具體而言，可嘗試將融合教育納入社會保障體系，構(gòu)建“日常+專項”經(jīng)費支持保障、“線上+線下”技術(shù)服務保障、“普通+特需”課程體系保障、“行政+專業(yè)”教師隊伍保障，同時通過媒體宣傳引導和社會力量支持，營造全社會共同支持融合教育的氛圍和環(huán)境。

（二）完善立法保障：強化違反融合教育法律義務的不利后果

除了在政策制定上突出融合教育質(zhì)量目標之外，還應當注重用法治理念和法治方式推進我國融合教育的深入開展。目前而論，我國融合教育法治保障仍存在立法供給不足的困境，主要表現(xiàn)在《殘疾人教育條例》中有關(guān)融合教育法律責任條款的不健全，由于缺乏強有力的法律責任規(guī)制，使得部分違反融合教育法律義務的行為難以得到有效追責。有鑒于此，應當著力完善融合教育法律責任體系，精心設定違反融合教育義務的法律后果。具體可以從以下兩方面展開：一方面，明確融合教育法律責任主體的范疇?！稓埣踩私逃龡l例》第56條、第57條僅規(guī)定了教育行政部門、教育機構(gòu)及其工作人員違反融合教育義務的法律責任。但現(xiàn)實中，應當承擔融合教育法律責任的主體并不限于此，換言之，有必要將家庭、社區(qū)、社會組織、媒體等主體納入融合教育法律主體的范疇，以增強這些主體履行融合教育義務的主動性和積極性。另一方面，豐富違反融合教育義務的法律責任方式?！稓埣踩私逃龡l例》僅規(guī)定行政處分、責令改正等少數(shù)法律責任承擔方式，故有必要進行優(yōu)化和拓展，并提升其可操作性。具體而言，應當針對不同的違法主體、違法情形設定不同的法律責任承擔方式，提升違反融合教育義務的違法成本，增強其法律約束力，從而有效促使各主體自覺履行融合教育義務以及承擔法律責任。

（三）強化制度執(zhí)行：構(gòu)建多元主體共同參與的融合教育機制

深入推進融合教育，不能單純靠政府部門及學校的“一家之力”，“它們的成果有賴于各方的協(xié)同努力”。國外融合教育的成功經(jīng)驗為我們提供了有益借鑒。譬如，美國建立了完善的融合教育志愿者支持體系，能夠發(fā)揮特殊教育相關(guān)專業(yè)志愿者的作用，緩解師資力量不足、專業(yè)人員匱乏等困境。日本為吸引社會力量參與融合教育，于2013年出臺《第二期教育提升基本計劃》，該計劃要求“學校、社區(qū)、醫(yī)療、福利、保健等業(yè)務的相關(guān)機構(gòu)合作，從長期的視角為學生個體進行教育支援”。立足于我國融合教育“重融合教育政府主導而輕家庭及社會參與”問題，結(jié)合美日兩國的成熟經(jīng)驗，未來我國應當摒棄政府“大包大攬”模式，構(gòu)建由“政府主導，學校、家庭、社區(qū)、社會組織、新聞媒體等多元主體共同參與”的融合教育機制。為確保各主體有序、規(guī)范參與融合教育，應當厘清政府及相關(guān)職能部門、學校、家庭、社會組織等多元主體的權(quán)責關(guān)系，同時構(gòu)建聯(lián)動機制，加強信息共享，確保各個主體都能在融合教育中發(fā)揮應有作用，助推融合教育的高質(zhì)量發(fā)展。

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作??者：重慶兩江新區(qū)星湖學校校長

責任編輯：粟?超